CC BY
265
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА И КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
В. Б. Киреев
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ РЕФОРМА:
ОНТОЛОГИЧЕСКИЙ И ГНОСЕОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ
Статья посвящена анализу конституционной реформы как одному из наиболее сложных и многогранных социальных процессов, который включает в себя не только собственно конституционно-правовые, но и политические аспекты. Конституционная реформа рассматривается как политикоправовой процесс, основывающийся на положениях различных документов, отличающихся по порядку принятия и сферам действия.
Известно, что положения, обосновывающие теорию Конституции, дающие анализ конституционного развития государства, являются самостоятельным разделом науки конституционного права1.
Соответственно, конституционная реформа как процесс конституционного развития государства является самостоятельным объектом исследования. Конечно, указанный сложный политико-правовой процесс не может быть представлен абсолютно во всех взаимосвязях, структурных, процедурных и содержательных характеристиках. Это обусловлено сложностью, а также переходным характером экономических, политических, правовых процессов, происходящих в нашем обществе й государстве. Сегодня конституционно-правовой наукой недостаточно разработаны проблемы конституционных преобразований, а вопросы теории конституционной реформы представлены хотя и в многочисленных и содержательных, но фрагментарных исследованиях. Поэтому актуальными остаются анализ фундаментальных элементов теории конституционной реформы, формирование системных научных представлений о целевых приоритетах конституционной реформы, предпосылках и принципах ее проведения и порядке осуществления, включая выяснение вопросов структурирования и содержания основных стадий конституционного реформирования, а также анализ теоретического развития и практической реализации модели конституционализма как итога реформирования Конституции Российской Федерации.
Сущность конституционной реформы как важного этапа в развитии общества и, соответственно, одной из категорий конституционно-правовой доктрины определяет необходимость рассмотрения ее с позиций онтологии и гносеологии права. Таким образом, исследование этого сложного процесса неизбежно предполагает определение подходов к его познанию, анализ порядка и принципов его осуществления, социально-правового «бытия», анализ тех ценностей, которые приобретают политико-правовое выражение в результате конституционного реформирования.
Особенности конституционной реформы заключаются в том, что она является, с одной стороны, социально-политическим, а с другой — правовым про-
цессом и выражает как динамику наиболее важных общественных отношений, так и средств их правового регулирования. Конечно, нормами конституционного права урегулированы многие социально значимые процессы, причем вполне объяснимой детальностью правового регулирования отличаются и нормативные правовые акты, определяющие порядок формирования и деятельности органов власти2. При этом, как правило, их целью является установление процедурной точности процесса, что невозможно в полной мере применить к конституционной реформе в связи с ее социально-политическими особенностями.
Немаловажными при исследовании конституционной реформы являются и вопросы методологии. Именно сложность и многоаспектность конституционной реформы определяют высокую значимость методологии ее исследования. По обоснованному замечанию Е. И. Козловой, концепции, отраженные в трудах, содержащих наиболее общие философские суждения по проблемам, прямо или опосредованно относящимся к предмету конституционно-правовой науки, очень разнообразны, часто противоречивы, имеют неодинаковую методологическую основу объяснения процессов общественного развития3. Этот вывод справедлив не только по отношению к общим и философским суждениям. Методологическая ситуация в собственно юридической науке также далека от идеальной, что связано, с одной стороны, с переходным характером процессов и тенденций в экономике, политике, государстве, а с другой — с общей проблемой кризиса научного сознания, науки как доминирующего способа познания мира4. В связи с этим актуальной представляется рекомендация о необходимости нового обращения правоведов к наиболее фундаментальным и устоявшимся положениям своей науки, в том числе считавшимся «незыблемыми истинами», осмысления их на современном философско-методологическом, науковедческом уровне5. Весьма значимым такое осмысление представляется и для конституционноправовой реформы.
С позиций онтологии вопрос о возможности осуществления конституционно-правовой реформы отличается большой сложностью. Вопрос о необходимости и содержании конституционной реформы является одной из наиболее дискуссионных проблем современной конституционно-правовой доктрины и политической практики. Следует отметить, что исследования, охватывающие конституционное развитие государства, и в частности конституционную реформу, в определенной степени выходят за пределы предмета конституционного права как отрасли права независимо от содержания научных подходов к определению круга отношений, регулируемых этой отраслью6. Теоретические представления о конституционной реформе неизбежно будут охватывать аспекты, не сводимые к предмету конституционно-правового регулирования. Соответственно, методологически неоправданным было бы ограничивать представления о конституционной реформе анализом главы 9 Конституции Российской Федерации7, посвященной конституционным поправкам и пересмотру Конституции. Содержание конституционной реформы не может быть сведено лишь к проблемам обновления Конституции как нормативного правового акта или ее отдельных положений. Следовательно, осуществление конституционной реформы выходит за пределы процедурных вопросов и задач юридической техники.
Общепринятое определение понятия конституционной реформы в российском законодательстве отсутствует. В Конституции Российской Федерации в главе 9 используются термины «конституционные поправки» и «пересмотр положений Конституции Российской Федерации». Под конституционной поправкой понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав. Пересмотр Конституции означает принятие нового конституционного акта в случае изменения положений глав, устанавливающих основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, а также главы 9 Конституции, регламентирующей внесение конституционных поправок и пересмотр Конституции. Представляется, что термины «поправки» и «пересмотр» Конституции не являются тождественными термину «конституционная реформа», так как они характеризуют только полное или частичные изменения Конституции как Основного Закона (то есть нормативного правового акта) и не охватывают все другие аспекты конституционных преобразований в обществе. Таким образом, в российском законодательстве термин «конституционная реформа» не закреплен, а сам термин «реформа» получил распространение в нормативных правовых актах, устанавливающих программные положения реализации отдельных направлений государственной политики. Поэтому необходима разработка доктринального, обобщающего понятия, охватывающего те основные признаки, которые характеризуют сущность конституционных преобразований, а также комплекс связанных с ней политических, духовных, правовых, экономических, других социальных явлений и процессов. Таким понятием и может являться «конституционная реформа».
Наиболее обширное, охватывающее значительное количество признаков, доктринальное понятие конституционной реформы представлено в диссертации Л. В. Бутько. Указанным автором конституционная реформа определяется какваж-нейшее государственно-правовое явление, представляющее собой совокупность правовых, организационных и политических мероприятий, проводимых с целью качественного изменения действующего или принятия нового основного закона государства и на его основе постепенного обновления всего законодательства в государстве и самого государства8. В конституционно-правовых исследованиях, затрагивающих соответствующую проблематику, этим термином обозначают не только частичные преобразования Конституции, но и изменение основ социального строя, причем, в зависимости от занимаемой позиции по поводу изменения Конституции, эти преобразования не всегда рассматриваются как прогрессивные. С позиций самого «бытия» конституционной реформы необходимо наличие социально-экономических, политических, организационных, правовых и духовных предпосылок ее проведения. Естественно, что такие предпосылки образуют невероятно сложный комплекс тех условий, в которых существует конкретное государство. Конечно, идеальной является ситуация, когда все эти предпосылки наличествуют и сформировались в равной степени, однако неверной будет мысль
о том, что они сформируются сами собой. Если формирование социально-экономических, политических и духовных предпосылок конституционной реформы в значительной степени выражает объективный процесс развития общества, то политические, организационные и правовые предпосылки отличаются высокой степенью субъективности. Причем формирование организационных и правовых
предпосылок обусловлено наличием предпосылок политических и прямо зависит от выражения соответствующей политической воли. Именно поэтому многие государственные деятели, ученые, публицисты обоснованно предупреждают о недопустимости изменения Конституции из конъюнктурных политических соображений. Абсолютизация политических предпосылок конституционной реформы как раз и представляет собой угрозу стабильности общества. С учетом предшествующего опыта конституционного развития России само формулирование вопроса о конституционной реформе вызывает опасения как потенциальная возможность навязывания всему обществу политической воли определенных социальных групп. Такое положение нуждается в изменении. К конституционной реформе следует относиться не как к «политической чрезвычайщине», а как к объективному процессу развития общества, процессу, обладающему определенными параметрами, характеристиками и необходимой правовой основой. Поэтому глубоко справедливым является вывод А. А. Белкина о том, что Конституция не должна быть нерушимой, «абсолютная нерушимость» имеет все же локально-исторический характер, изменения Конституции он считает необходимыми, так как изменения Конституции — это объективный процесс, обусловленный исторически и логически9. Со времени принятия Конституции 1993 года прошел период времени, достаточный для осмысления ее основных достоинств и недостатков. В процессе политических дискуссий, обсуждения актуальных проблем совершенствования конституционных основ жизни российского общества в правовой литературе, федерального и регионального правотворчества определены и совершенствуются подходы к оценке условий принятия действующей Конституции РФ, ее влиянию на общество и государство, перспективам конституционного развитии России. В литературе обоснованно отмечается, что одна из важных политико-юридических проблем, решаемых в настоящее время, заключается в том, чтобы серьезно повысить социальную эффективность Конституции Российской Федерации, выявить пути и средства наиболее приемлемой стыковки положений Основного Закона с повседневной жизнью государственноорганизованного общества10. Однако чересчур категоричным было бы утверждение о том, что развитие экономической, политической систем, духовной сферы жизни российского общества сдерживается только несовершенством положений ее Конституции. Содержание экономических, политических, духовных и иных социальных процессов, происходящих в настоящее время в России, позволяет сделать вывод о формировании качественно нового этапа в развитии нашего общества и государства. Наметившийся сегодня перелом в преодолении негативных экономических и социально-политических тенденций вполне правомерно связывается со стабильностью конституционного строя. Необходимость незыблемости действующей Конституции РФ признается значительным количеством ученых и политических деятелей. Вместе с тем общая концепция Конституции, ее отдельные положения, а также особенности их развития в текущем законодательстве вызывают вполне обоснованную критику. Сегодня конституционное развитие связывается с необходимостью реформирования экономической и политической систем, совершенствования взаимодействия Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ, развития конституционно-правового статуса личности. Представляется, что серьезным недостатком Конституции РФ является ее излишняя «универсальность». На основании одних и тех же
конституционных положений производились и либерализация экономики, и укрепление позиций государства в экономической сфере, «парад суверенитетов», построение «властной вертикали». БЬзусловно, реформирование Конституции РФ - это не только правовой, но и политический процесс, который предполагает наличие ясных политических представлений о путях развития российской государственности. Вместе с тем спектр таких политических представлений весьма широк — от либеральных до тоталитарных. С политических позиций действующая Конституция РФ критикуется как за недостаточность либерализма, так и «чрезмерную» политическую и экономическую свободу. Следует отметить, что такая критика выражает крайние политические воззрения. Центристские взгляды отличаются большей прагматичностью, но носители их нередко не считают масштабное обновление Конституции правильным, уповая на наиболее эффективное использование возможностей действующего Основного Закона, а также принятие энергичных мер по развитию правовой и политической культуры, направленных на воспитание должного уважения к этому основополагающему акту. Не отрицая необходимости и важности развития правовой и политической культуры общества как основы для дальнейших социальных преобразований, следует признать, что при помощи только таких мер, без серьезных изменений Конституции, трудно говорить о высокой эффективности развития общества и государства. В настоящее время пристальное внимание уделяется вопросу о том, нужно ли менять Конституцию РФ либо ее отдельные положения в связи с осуществлением контроля над Правительством РФ со стороны Федерального Собрания РФ, проведением выборов Президента РФ, что отражает объективные закономерности современных российских политических процессов. Многочисленные и нередко конъюнктурные политические заявления связаны чаще всего с приобретением определенных политических преференций и охватывают лишь некоторые аспекты сложной и многомерной проблемы конституционно-правового реформирования. Не отрицая большой политической значимости решения вопроса о реформировании Конституции РФ, следует признать, что как сохранение существующего Основного Закона, так и его изменение для решения конъюнктурных политических проблем представляются одинаково опасными. В этих условиях необходимо определение парадигмы конституционной реформы с позиций ее планомерного, программно обеспеченного процесса, основанного на взаимодействии различных политических сил и государственных органов различных уровней. Решение этих задач предполагает комплексное теоретическое исследование конституционной реформы в Российской Федерации. Поэтому представления о конституционной реформе в конституционном праве России нуждается в совершенствовании и прежде всего с доктринальных позиций.
Проблема развития научных, представлений о конституционной реформе неизбежно затрагивает и гносеологические аспекты. Действительно, с каких позиций подходить к процессу познания конституционной реформы, каковы его ступени и формы? Несмотря на богатство гносеологических представлений, выраженных в российской правовой теории, и в конституционном праве в частности, теорию познания именно конституционной реформы нельзя считать окончательно оформившейся.
Исходя из критериев достоверности и эффективности знаний о конституционной реформе, полезным представляется системно-ситуационный подход к
познанию этого сложного политико-правового процесса. Ситуация в обществе, с позиции эффективности конституционного воздействия на общественные отношения, подлежит оценке именно как конкретно-историческая конституционная ситуация. Выработка критериев объективной оценки эффективности действия Конституции, соответствия ее представлениям общества о направлениях его развития являются основой получения объективных знаний о конституционной ситуации. В свою очередь, такие критерии могут выступать основой для проведения не просто правового, а конституционно-правового мониторинга социальных процессов, результатом которого и могут стать объективные представления о формировании предпосылок конституционной реформы. Нетрудно заметить, что конституционная реформа как политико-правовой процесс — от формирования ее предпосылок до практической реализации модели конституционализма — обладает ярко выраженными системными характеристиками. В связи с этим весьма значимым для исследования конституционной реформы представляется системный анализ отрасли конституционного права, взаимодействия ее с другими элементами системы права Российской Федерации, а также определение системообразующих признаков и структуры конституционных преобразований как правового процесса, наполненного реальным экономическим, социальным и политическим содержанием. Системные исследования имеют своей целью выявление механизма «жизни», то есть функционирования и развития объекта в его внутренних и внешних (касающихся его взаимоотношений со средой) характеристиках11. Поэтому следует согласиться с выводом о значимости системного подхода для правовых исследований, позволяющего анализировать правовые явления и процессы с позиций целостности и взаимосвязи основных элементов, их отношений с внешней средой, изменения и стабилизации, обновления и сохранения12. Конституционную реформу можно и должно рассматривать как процесс, приобретающий целостные системные характеристики в результате взаимодействия социально-экономических, политических, правовых и других неоднородных элементов, системные свойства которых возникают в процессе такого взаимодействия. Это позволяет определить многообразные связи конституционной реформы с той внешней средой, в которой она проводится, иными словами, подвергнуть всестороннему анализу условия осуществления конституционной реформы.
Системные характеристики конституционно-правовой реформы проявляются и в процессе конституционного правообразования. С системно-структурных позиций процесс формирования права в конституционной сфере охватывает стадии, основанием для разграничения которых выступают качественные отличия их содержания, которые могут быть суммированы и выражены в виде признаков, являющихся критериями такого разграничения. Указанные стадии включают в себя формирование объективных представлений о необходимости проведения конституционной реформы или отсутствии таковой, а также собственно порядок внесения поправок к действующей Конституции или разработки и принятия новой Конституции, то есть выражение конституционной правотворческой инициативы, подготовку проекта внесения изменений в Конституцию или проекта новой Конституции, их обсуждение, рассмотрение и принятие. Обращает на себя внимание тот факт, что, в отличие от поправок к Конституции, пересмотр ее положений является наиболее сложным и недостаточно детали-
зированным направлением конституционного правотворчества. Выраженные в праве представления о конституционном правотворчестве не отличаются системной завершенностью, в частности, отсутствует специальный закон о пересмотре положений глав 1, 2, и 9 Конституции РФ, до настоящего времени не принят федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, отсутствует специальный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок пересмотра Конституции РФ. Поэтому решение вопроса о самой способности проведения органами государственной власти конституционной реформы предполагает изучение их взаимодействия с позиций системной координации их правотворческой деятельности в этой сфере и определяет особую значимость оценки эффективности взаимодействия положений актов, регламентирующих порядок их деятельности.
Конечно, указанные подходы не претендуют на исследование такого сложного процесса как конституционная реформа во всем его многообразии. Вместе с тем представляется, что анализ обозначенных аспектов конституционных преобразований может позволить определить основные признаки различных видов конституционной реформы, выявить общие закономерности и различия ее проведения как деятельности, обладающей системными характеристиками. Решение этих задач позволяет, в свою очередь, дать типологическое описание конституционной реформы, определить ее процедурные проблемы, а также произвести попытку правового моделирования конституционной реформы и обеспечить выработку мер, способствующих ее эффективному осуществлению.
Примечания
1 Козлова Е. И. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. М.: Юристъ, 1996. С. 34.
2 См., например: Ст. 81, 82,96,99-101,105,107-109,117 Конституции РФ, Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 года№ 19 //Собр. законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171; Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года № 113 // Собр. законодательства РФ. 2000. №32. Ст. 3336; Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 года№ 51 // Собр. законодательства РФ. 2002. № 51. Ст. 4982.
3 Козлова Е. И. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. М.: Юристъ, 1996. С. 34.
4 Тарасов Н. Н. Методологические проблемы юридической науки. Екатеринбург, 2001.
С. 33-42.
5 Там же. С. 54.
6 Кутафин О. Е, Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 9-28.
7 Конституция Российской Федерации II Рос. газ. 1993.25 дек.
8 Бутъко JI. В. Конституционная реформа: теоретико-правовой анализ: дис.... д-ра. юрид. наук. СПб., 1998. С. 60.
9 Белкин А. А. Пересмотр конституции (теоретические аспекты) II Правоведение. 1995. № 1. С. 73-94.
10 Мамут J1. Конституция и реальность // Конституц. право. 1999. № 2. С. 70.
11 БлаубергИ. В. Становление и сущность системного подхода. М.: Наука, 1973. С. 169.
12 Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М.: Аванта+, 2000. С. 239-276.
