CC BY
116ЧАСТЬ II
ЕВРОПЕЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО: ТЕОРИЯ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
(Обзор)
Предлагаемый обзор построен на двух источниках - учебнике и сборнике нормативных актов , объединенных именем автора -профессора, председателя Комитета по менеджменту отходов Генеральной дирекции XI Европейской комиссии Людвига Кремера. По нашему мнению, это даст возможность лучше представить - хотя бы в самых общих и предварительных рамках - содержание и структуру правового регулирования охраны окружающей среды в странах ЕС.
Сборник нормативных актов, являющихся источниками экологического права Европейского Сообщества, включает 8 разделов. Раздел 1 "Договорное право" состоит из извлечений из Договора о Европейском Союзе, подписанном в Маастрихте от 7 февраля 1992 г., и из Договора об основании Европейского Сообщества от 25 марта 1957 г.
Раздел 2 "Административное и организационное право" содержит ряд заключений Комиссии ЕЭС, решений Совета ЕЭС и директив ЕС. Например, Директива 96/61/ Совета ЕС от 24 сентября 1996 г. "О совместных действиях по ненанесению вреда" и "Об интегрированном избегании и минимизации загрязнений окружающей среды", Директива 90/313/ Совета ЕЭС от 7 июля 1990 г. "О свободном доступе к информации об окружающей среде", Директива 98/34/ Европейского парламента и Совета ЕС от 22 июня 1998 г. "Об информационном процессе в области норм и технических предписаний".
1 Umweltrecht der EG: Texstsammlung / Ludwig Kraemer (Hrsg.). — 3. Aufl. - Baden-Baden,1998.
Kraemer L.E.C. Environmental law.-L., — 2000. - Р.329. Рецензию О.Л.Дубовик на эту книгу см.- Государство и право. - М., 2001. - № 1. — С. 113-117.
Раздел 3 "Охрана вод" включает семь Директив ЕЭС, среди них Директива 80/68/ Совета ЕЭС от 17 декабря 1979 г. "Об охране грунтовых вод от загрязнений определенными опасными веществами", Директива 80/778/ Совета ЕЭС от 15 июля 1980 г. "О качестве воды, употребляемой человеком", Директива 76/160 Совета от 8 декабря 1975 г. "О качестве воды для купания".
Раздел 4 "Защита воздуха" состоит из десяти Директив и одного Решения, касающихся охраны атмосферного воздуха. Например, Решение № 3093/94 Совета ЕЭС от 15 декабря 1993 г. о веществах, ведущих к разрушению озонового слоя, Директива 84/360/ Совета ЕЭС от 28 июня 1984 г. "О борьбе с загрязнением воздуха промышленными установками". Как видно из подбора нормативных материалов для этого раздела сборника, нормотворческая работа органов ЕС ориентирована на защиту воздуха от загрязнений диоксидами азота, диоксидами серы, пылью, веществами, образующимися в процессе горения.
Раздел 5. "Защита от шума" включает три Директивы ЕЭС. Директива 79/113/ ЕЭС от 19 декабря 1978 г. " О приведении в соответствие правовых предписаний государств-участников, касающихся определения уровня производимого шума строительными машинами и приборами", Директива 80/51/ ЕЭС от 20 декабря 1979 г. "Об уменьшении звуковых выбросов от двигателей летательных аппаратов", Директива 84/538/ Совета ЕЭС от 17 сентября 1984 г. "О приведении в соответствие правовых предписаний государств-участников о допустимом уровне шума от газонокосилок".
Раздел 6. "Охрана природы" представлен девятью предписаниями и директивами. Например, Директива 92/43 Совета ЕЭС от 21 мая 1992 г. "О сохранении естественных мест обитания и дикоживущих животных и растений" или Директива 79/409/ Совета ЕЭС от 2 апреля 1979 г. "О сохранении дикоживущих видов птиц".
Раздел 7 "Экономичность отходов" включает самое большое число директив, заключений и решений - 14, что говорит о насущности этой проблемы. Среди вошедших в сборник документов можно назвать Директиву 75/442/ Совета ЕЭС от 15 июля 1975 г. "Об отходах", Директиву 91/689/ Совета ЕЭС от 12 декабря 1991 г. "Об опасных отходах", Директиву 94/62 Ев от 20 декабря 1994 г. "Об упаковке и отходах от упаковки".
Раздел 8 "Химические вещества, индустриальные риски и биотехнологии" включает десять директив и решений по указанным вопросам. Среди них - Директива 90/219/ Совета ЕЭС от 23 апреля
1990 г. "О применении генетически измененных микроорганизмов в закрытых системах", Директива 91/414/ Совета ЕЭС от 15 июля 1991 г. "О введении в оборот средств защиты растений", Решение (ЕЭС) № 793/93 Совета от 23 марта 1993 г. "Об оценке и контроле экологических рисков от старых химических веществ". Всего в сборнике 68 актов.
Теперь - в самых общих чертах - о том, что из себя представляют эти источники права, какова их иерархия, юридическая сила и порядок принятия.
Источники права ЕС. Правовые акты ЕС - это директивы, регламенты, заключения, решения и рекомендации. Л. Кремер дает их сжатую системную характеристику, указывая, что по вопросам охраны окружающей среды разработан ряд документов. Регламенты и директивы могут быть приняты совместно Европейским парламентом и Советом Европы либо только Советом Европы и только Европейской комиссией. Комиссия, если не она сама принимает нормативные акты, обладает исключительным правом на законодательную инициативу: во всех таких случаях эти акты могут быть приняты только по предложению Комиссии. При этом сама возможность иметь регламенты и директивы, совместно принятые Европейским парламентом и Советом, существует только с 1993 г. И тем не менее в ряде случаев Совет индивидуально принимает связанные с охраной окружающей среды правила и предписания. Когда Совет принимает нормативные акты квалифицированным большинством, для этого требуется (в настоящее время) 62 от 86 голосов. Важно подчеркнуть, что Совет может внести поправки в предложения Комиссии, проголосовав только единогласно.
Комиссия может принять регламентя или директивы, только если она будет непосредственно уполномочена сделать это Соглашением или вторичным (производным) законодательством ЕС. Очень часто Комиссия уполномочена ст. 2 Договора об образовании ЕС адаптировать природоохранные регламеты и директивы, чтобы принять во внимание научно-технический прогресс: частные регламенты и директивы определяют как далеко эти полномочия простираются. В природоохранных делах Комиссии обычно помогает комитет, который должен высказать свое мнение до того, как Комиссия решает вопрос. В случаях разногласий между комитетом и Комиссией, решение обычно принимается Советом. Детали в общих чертах приведены в Решении Совета от 1987 г. и скорректированы в 1999 г.
Регламенты, директивы и решения, обязательно формулирующие причины, на которых они основаны, были опубликованы в "Официаль-
ном Вестнике Европейского Сообщества", за исключением тех, которые адресованы определенным государствам-участникам или отдельным лицам.
В вопросах окружающей среды в основном используется такая форма, как директивы; регламенты являются, скорее, исключением. Правила - это документы общего применения, они должны быть едиными и применимыми для всех государств-участников. Первая группа - это регламенты, которые предписывают административную структуру, такую, как Европейское агентство по охране окружающей среды, финансовый инструмент LIFE, финансовое содействие производству экологически чистой продукции или Cohesion Fund. Более того, существуют механизмы создания комитетов, единообразных процедур и структур (примерами являются положения о производстве сельскохозяйственной продукции с использованием органических удобрений, процедуры маркирования сертификатами экологической чистоты, оценки риска от использования химикатов и схем экологического аудита).
Вторая группа - это регламенты, которые заимствуют положения международных конвенций по охране окружающей среды в акты ЕС. Они главным образом служат для организации международной торговли, касаются продуктов, отходов, фауны и флоры. Примером могут служить регламенты об озоноразрушающих веществах, транспортировке отходов, несущих опасность видах животных. К этой категории относятся также регламенты о запрещении импорта добытых из китов продуктов, капканов и некоторых мехов, импорта и экспорта химикалиев. Не существует специальных регламентов для охраны воды, воздуха и защиты от шума, принято только очень незначительное их число в области защиты природы, обращения с отходами и химикалиями.
Хотя регламенты непосредственно применимы во всех странах-участниках, некоторые из них требуют дополнительных действий стран-членов, например, лицензирование и руководство экологическими аудиторами, разрешение на импорт, утверждение документов и сертификатов, создание компетентных структур, управление аграрными работами или транспортом, написание отчетов и передача информации в Комиссию или другим странам-участницам.
Право ЕС не формулирует природоохранных регламентов, детализирующих санкции, которые применимы в случаях правонарушений. Предписывается лишь, что страны-участницы должны совершать соответствующие действия. Судебная практика и определение
того, будут ли применяться уголовные, административные или гражданско-правовые санкции, остаются в компетенции государств-участников.
Директива - это наиболее часто используемый инструмент поддержания экологического порядка в Сообществе. Степень детализации, представленная в ней, скорее определяется необходимостью достижения поставленных целей, чем самим понятием "Директива". Так, акт о согласованных правилах использования моторизованных транспортных средств содержит от 50 до 80 страниц правил, которые прописывают все детали получения результатов, тестирующих методов и прочее.
Положения, например, о методах измерения и их периодичности, количественных нормативах качества окружающей среды выделяют только общие правила, рамочные положения и основные требования. Такого рода нормы четко указываются лишь в исключительных случаях. Автор пишет, что такая конструкция, по мнению ряда специалистов, может способствовать высокому уровню защиты окружающей среды, но и это сомнительно. Хотя прошло слишком мало времени, чтобы давать однозначные оценки, представляется вероятным, что такие общие положения не добавляют ценности экологическому праву Сообщества и в какой-то степени увековечивают различия между государствами-участниками в уровнях защиты окружающей среды.
Страны-члены ЕС должны включать положения этих димректив в национальное законодательство. И дело каждого государства-участника решать - является ли это актом парламента или инструкцией, станет ли заимствованная мера общенациональной или необходимо принятие некоторых положений более сложным путем, т. е. региональными или даже местными органами. Важно только, что положения директив должны действовать на всей территории страны. Заимствованная мера может быть включена в один правовой акт, но чаще такое заимствование производится путем включения в ряд правовых актов, в особенности в странах-членах с федеральной структурой.
Принятие поправок к директивам осуществляется по правилам общей процедуры. Обычно они принимаются теми же организациями, которые принимают собственно директивы; однако, как уже указывалось, Комиссия может быть уполномочена внести поправки в директивы, в частности, принять их как необходимые в свете технического или научного прогресса.
Исходными для права ЕС является неприемлемость так называемых "покрывающих" (зонтичных) и "дочерних (дополнительных) директив".
Поскольку директивы представляют собой государственные законодательные акты, они могут быть отменены лишь специально: в практике ЕС это обычно происходит, когда принимаются новые директивы (нормативные акты). Нет правовых актов по охране окружающей среды, которые были отменены без принятия новых директив.
Решения являются важным источником права ЕС как документы природоохранной политики. Часто они принимаются в связи с учреждением комитетов и других организаций. Среди них выделяются решения по оказанию финансовой помощи (грантов) под эгидой Cohesion Fund, решения о деталях ввода экологического маркирования для специфических групп продуктов, о строгом соответствии функционирования ЕС нормам международных конвенций по охране окружающей среды.
Рекомендации Комиссии или Совета не имеют обязательной силы. Л.Кремер делает важный вывод: уважать рекомендации не склонны ни страны-члены ЕС, ни экономические структуры. Международные организации (ОЕСБ, Совет Европы, Объединенные нации) много работают с рекомендациями, но результат пока не велик.
Совет разработал природоохранные рекомендации по ценовому отчислению, по стоимости контроля за загрязнением окружающей среды в промышленности, и по повторному использованию бумажных отходов и использованию переработанной бумаги. Ни одна из этих рекомендаций, как впоследствии было замечено, не имела никакого влияния ни на национальную природоохранную политику и право, ни на политику и право Сообщества.
Автор рассматривает и такие документы, как послания и программы действий. Послания, не предусмотренные в Договоре об учреждении ЕС, не имеют обязательной юридической силы. Они рассылаются Комиссией другим организациям, в частности Совету и Парламенту, и разъясняют позицию Комиссии по определенной проблеме. В них указываются направления, служащие для ориентации, обсуждаются и предлагаются возможности, которые Комиссия считает приемлемыми. С начала 90-х годов количество посланий, касающихся природоохранных вопросов, увеличилось. Послания появляются под различными наименованиями, например: стратегии, зеленые книги,
отчеты и послания. Между ними нет разницы. Послания могут сопровождаться черновым вариантом заключения, директивы или регламента Совета.
Экологические программы действий Сообщества разрабатывались с начала 1970-х годов. Они следовали за политическими резолюциями Парламента и Совета. Между 1973 г. и серединой 1998 г. на уровне ЕС были одобрены пять природоохранных программ действий. Их основной эффект являлся, по существу, политическим. С конца 1993 г. природоохранные программы действий должны приниматься путем совместного решения Европейского парламента и Совета, что меняет их правовой статус. Поэтому теперь они содержат правовые обязывающие положения. Программы действий должны прописывать приоритетные задачи, обеспечивать меры для достижения этих задач и определять время, в течение которого содержащиеся в них меры должны быть реализованы. Право на инициативу для таких программ остается за Комиссией, и никакой другой организации не может быть предписано подать или представить программу.
Л.Кремер указывает на существующее противоречие между интересами Парламента, Комиссии и Совета. В интересах первого, чтобы экологические программы действий были как можно более конкретными, в то время как в интересах Комиссии и Совета - сохранять программы как можно более общими и неконкретно сформулированными.
Наконец, автор кратко характеризует Заключения и Соглашения по охране окружающей среды, которые часто содержат мнение Совета в связи с посланиями Комиссии относительно природоохранных вопросов. Однако Совет не обязан реагировать на такие послания. Когда он принимает Заключение, это демонстрирует политические и правовые симпатии Комиссии без наделения посланий обязательной юридической силой.
Л.Кремер специально выделяет чрезвычайно актуальную проблему механизмов (способов) влияния на поведение предпринимателей и частных лиц. Среди них: уведомление (информирование) о планируемой деятельности, лицензирование, обязательства действовать, запрещение деятельности и др. Рассмотрим некоторые из них.
Обязательное уведомление. В ряде случаев частные лица обязаны уведомлять власти государства-участника о некоторых видах промышленной активности или определенной практической деятельности. Например, они должны уведомить власти и
общественность о намерении поставить новые химические соединения и представить документы, касающиеся тестирования этих веществ: поставки нового химического вещества на рынок возможны только в течение 60 дней с момента уведомления. Кроме того, обязательства об уведомлении также предусмотрены для использования и создания генно-инженерно-модифицированных организмов. Обязательства об информировании или уведомлении имеют своей целью ставить в известность ответственные власти в надлежащий срок для того, чтобы получить разрешение на осуществление планируемой деятельности или для проведения превентивных мероприятий.
В экологическом праве ЕС существует нескольких видов лицензирования. Ряд новых сооружений требует разрешений на выбросы в окружающую среду, на ухудшение качества окружающей среды. Разрешения, касающиеся продукции, имеют отношение к поставке на рынок пестицидов, биоцидов и выпуску в окружающую среду генно-инженернно-модифицированных организмов или организмов, полученных с помощью иных биотехнологий. В эту категорию попадают импорт и экспорт озоноразрушающих веществ и особо охраняемых видов флоры и фауны.
Запрещение и обязательство действовать относятся к числу специфических правовых инструментов. Природоохранное законодательство Сообщества содержит многочисленные обращения и призывы к гражданам об экологически правильном поведении. В постановлении Совета о пятой природоохранной программе действий декларируется, что "многие существующие формы активности и развития не являются поддерживающими (сохраняющими) окружающую среду" и что "достижение гармоничного (экономного) в экологическом смысле развития требует значительных изменений способов (методов) развития, производства, потребления и поведения". Резолюция подразумевает "разделение ответственности на уровне: глобальном, Сообщества, региональном, местном и даже личном. Правда, автор отмечает, что никакого видимого результата этих призывов замечено не было. В общем, эффект Обращений и Информации ЕС не особенно превышает соответствующие национальные меры. Конечно, хорошо что организации Сообщества, по крайне мере их часть, имеют больший кредит доверия у населения касательно экологических вопросов; однако это в значительной мере компенсируется удаленностью от граждан.
Для российского читателя представляет безусловный интерес информация о финансировании деятельности по охране окружающей
среды. Следует отметить, что субсидии, национальные дотации в принципе запрещены, но все равно используются во всех государствах-участниках1. Велик объем государственной помощи: ежегодно она равняется 94 биллиона евро, хотя точное количество природоохранной помощи не известно. Природоохранная помощь обычно составляет 1530% от общих инвестиций. Финансовое стимулирование потребителей приобретать экологически "лучшие" продукты не попадает под данную схему до тех пор, пока помощь не способствует созданию привилегий для индивидуального производителя. Субсидии ЕС выделяются структурными фондами и Cohesion Fund. Последний софинансирует индивидуальные проекты в природоохранном и транспортном секторе в тех странах-членах, где экологическая чистота национального продукта значительно ниже средней по Сообществу. Фонды софинансируют проекты, которые вносят вклад в исполнение обязательств, заложенных в экологическом праве Сообщества, такие как конструирование коллекторов сточных вод, очистных сооружений, установок по уничтожению или утилизации отходов или проектов по охране природы. Существуют некоторые другие программы помощи Сообщества, в основном в секторе энергии, науки и сельского хозяйства.
Л.Кремер много пишет о таком инструменте как сертификация. Экологические сертификаты используются как знаки (обозначения), которые за плату выпускаются государственными властями и дают право размещать в окружающую среду то количество загрязнителей, которое в них указано. Пока еще не существует общих сертификатов ЕС, но, возможно, Комиссия будет вводить систему сертификатов для выбросов в воздух. Это касается производителей озоноразрушающих веществ.
В книге Л.Кремера по экологическому праву ЕС рассматривается весь комплекс правового регулирования охраны окружающей среды: ее цели и принципы, используемые правовые и политические инструменты, полномочия участвующих в природоохранной деятельности субъектов, а также отдельные направления, т.е. охрана флоры и фауны и среды обитания животных, экологические требования к обороту химических веществ, энергоносителей и других товаров (продукции, отходов), оказывающих особое воздействие на состояние окружающей среды; защита вод и атмосферного воздуха от загрязнения и т.д.. Кроме того, автор выделил в отдельные - заключительные разделы вопросы:
1 Written Question E-2530/96 (Amadeo), 1997. O.J. C 83/22 — цит. по: Kraemer L. EC Environmental Law. P. 51.
а) соотношения экологической политики с другими видами политики, реализуемой в рамках ЕС (сельскохозяйственной, транспортной, энергетической, торговой) и б) исполнения права ЕС. Объем информации, предоставленной автором, не позволяет осветить в данном обзоре все перечисленные вопросы. Мы избрали проблемы - загрязнение воздуха, сохранение биоразнообразия и обращение с отходами.
Л. Кремер в гл. 8 рассматривает политику и законодательство, регулирующее вопросы загрязнения воздуха, нормы качества воздуха, выбросы загрязняющих веществ с мобильных источников.
В начале 80-х годов были приняты три директивы, которые закрепили нормы качества воздуха для четырех загрязнителей: диоксида серы, взвешенных частиц, свинца и оксида азота. Предельные показатели для этих загрязнителей также были установлены, за исключением свинца. Термин "предельный показатель" может ввести в заблуждение, поскольку очень близок по смыслу к понятию предельных показателей выбросов; поэтому далее автор использует термин " норма качества воздуха".
Объемы выбросов диоксида серы (в пределах стран ЕС) росли до 1980 г., а затем резко упали. В пятой программе действий по окружающей среде зафиксирована цель снижения уровня выбросов 802 в 2000 г. на 35% по сравнению с 1985 г.; и этот показатель был достигнут уже в 1995 г.1. Уровень выбросов окиси азота, снижался не так быстро из-за увеличения количества транспорта. В этой программе была поставлена задача снизить выбросы окиси азота на 30% в период между 1990 и 2000 гг.; к 1995 г. достигнуто снижение выбросов на 8%, но все-таки сомнительно, что цель будет достигнута. Выбросы свинца были сокращены в основном по причине введения очищенного от свинца горючего. По взвешенным частицам информация отсутствует.
В 1994 г. Комиссия предложила проект подготовки новой директивы по нормам качества воздуха, принятой Советом в 1996 г. Эта Директива закрепила ряд принципов в качестве ориентиров при разработке норм качества воздуха для определенных загрязнителей2, которые не могут быть превышены "после достижения".
1 Европейское Агентство по окружающей среде, окружающая среда Европы. — Копенгаген, 1998 г.).
2 В конце 1997 г. Комиссия собиралась принять рекомендации по диоксиду серы, двуокиси азота и свинца. В марте 1998 г. должна была быть принята рекомендация по тропосферному азону; и в конце 1999 г., рекомендация по бензолу, оксиду углерода,
Л.Кремер пишет о роли сигнального уровня загрязнения. Это уровень, выше которого от кратковременного выброса возникает риск для здоровья человека и в отношении которого должны быть предприняты безотлагательные меры странами-членами; в такой ситуации население должно быть информировано в установленном порядке.
Другие положения Директивы 96/62 касаются правил по оценке качества воздуха, требований по измерению качества воздуха и оценке тех зон, где нормы качества не превышены, иных вопросов. Директива 96/62 вступила в силу в марте 1998 г., но по причине своего рамочного характера действовать реально она будет только после принятия ряда положений по отдельным загрязнителям. Директива, которая установила нормы качества воздуха для диоксида серы, оксидов азота и двуокиси азота, была принята в 1999 г. Она определяет сдерживающие предельные показатели для различных загрязнителей. Кроме того, в 1999 г. был предложен проект Директивы о предельных показателях для бензола и окиси углерода. На момент вступления в силу Директивы интенсивность уменьшения должна обеспечить к 2010 г. максимально допустимый предел для бензола-0, для окиси углерода до нуля к 2005 г.
Директива 84/360 установила список наиболее важных загрязнителей1. Автор отмечает, что отсутствие станций для измерения чистоты воздуха и, в частности, доступных данных по его качеству (данные стали общедоступными спустя месяцы и даже годы, если они вообще стали доступными), фактически привело к ситуации, когда нормы Сообщества по качеству воздуха представляют собой скорее эталонные стандарты, чем официальные инструменты. Эта ситуация становится более очевидной, если в директивах не содержится требований к государствам-членам о следовании стандартам качества воздуха и принятии мер в случае их превышения. Наглядным примером является Директива 92/72, которая требует только ознакомления населения с информацией.
кадмию, мышьяку, никелю и ртути. Для ртути норм качества воздуха до сих пор не существует.
1 Приложение 2: "сернистый ангидрит и другие сернистые загрязнения; оксиды азота и другие соединения азота; окись углерода; органические соединения, в частности углеводороды (за исключением метана); тяжелые металлы и их соединения; пыль; асбест (взвешенные частицы и стекловолокно); стекло и минеральные волокна; хлор и его соединения; фтор и его соединения."
Программа по автотранспорту (ГСМ) пыталась решить проблемы, относящиеся к выхлопам автотранспорта, качеству и составу топлива, новым технологиям контроля над выхлопами на основе рентабельности1. Предложения Комиссии о фиксации предельных значений выхлопов основывались на разработках этой программы. Конечно, эти предложения могут быть подвергнуты критике и подвергались ей за то, что они основывались не на объективной оценке, а на оценке, которая соответствует интересам этих двух секторов промышленности. Кроме того, опубликованные документы и данные в действительности не позволяют однозначно сказать, что рекомендованные меры обладают наибольшим потенциалом по защите окружающей среды; они представляют собой компромисс между различными интересами.
Летом 1998 г. Комиссия объявила2 о том, что она готова принять приглашение АЕА (Ассоциация европейских автомобилестроителей), которая выделяет 11 производителей автомобилей, вводимых в эксплуатацию в ЕС в 2008 г. и потребляющих 140 граммов топлива на километр поступательного движения. Это предложение отличается от ожидаемых результатов (120 граммов на километр в 2005 г. или хотя бы в 2010 г.). Соглашение впоследствие было составлено.
Обязательство основано на нескольких предположениях, одно из них: автомобилестроители, не входящие в АЕА, будут сами брать на себя обязательства соответствовать нормам уменьшения выброса СО2. Соглашение предусматривает определение рамок процедур будущих наблюдений, причем официальные отчеты по результатам этих наблюдений не должны касаться отдельных достижений компаний, чтобы избежать нарушений рыночной конкуренции. Летом 1999 г. Комиссия сообщила о том, что соглашение с японскими автомобилестроителями практически готово к подписанию, переговоры с корейскими производителями продолжаются.
В пределах ЕС не существует предельных показателей выбросов для кораблей и самолетов. Эти области отдельно регулируются крупными организациями (картелями). Тем не менее в 1998 г. Комиссия впервые представила на рассмотрение проект по вопросу ограничения
1 См. критику Европейского парламента по вопросу о способах вычисления рентабельности, не принимая во внимание общественные издержки и издержки на охрану окружающей среды: Резолюция от 18 февраля 1998 г. Kraemer L. Umweltrecht. Textsammlung. - Baden-Baden, 1998.
2 Комиссия СОМ 495 от 29 июля 1998 г.; Kraemer L. Umweltrecht. Textsamm lung. — Baden-Baden, 1998.
выбросов для внутренней гражданской авиации. Следует учитывать, что только зарегистрированные в Сообществе самолеты следуют данному проекту. Более того, эта рекомендация не распостраняется на уже существующие самолеты. Лишь новые двигатели, выпушенные после 2007 г., должны подпадать под это ограничение, что по оценкам Комиссии приведет к повсеместному сокращению NO2 на 16%, по тем же оценкам уменьшение выбросов самолетами будет составлять 6% в год вплоть до 2010 г. Проанализировав все имеющиеся подсчеты и оценки, автор ставит под сомнение ценность рекомендации по снижению двуокиси азота в выхлопах самолетов и эффективность денежных вливаний на зашиту окружающей среды. Как уже отмечалось, до последнего времени в ЕС не существовало положения, которое регулировало бы уровень загрязнения воздуха выбросами кораблей.
Важное значение имеет Директива1, которая установила предельные показатели загрязнения воздуха для таких машин, кроме пассажирских и промышленных транспортных средств, самолетов и кораблей, как компрессоры, лесное оборудование, дорожная техника, снегоуборочная техника, подъемники, передвижные краны, техника наземных служб аэропортов. Предельные нормы выбросов вводились в два этапа (1998 г. и 2000 г.) и различались в зависимости от мощности двигателя. Они были установлены следующим образом (g per k Wh):
Оксид Углеводород Оксид азота Взвешенные
углерода (НС) (Nox) частицы
Этап 1 5.0-6,5 1,3 9,2 0,54-0,85
Этап 2 3,5-5,5 1,0-1,5 6,0-8,0 0,2-0,8
Директива предусматривает, что дальнейшие меры будут приняты после 2000 г.
Л.Кремер уделяет внимание и проблеме изменения климата, которая появилась в программах ЕС по защите окружающей среды только недавно. Существовали программы по хлористому фторуглероду, который, как подозревается, был причиной истощения озонового слоя. В связи с этим нормативы по хлористому фторуглероду были приняты, поступательно расширены и усилены. К 1992 г. четвертая программа Сообщества предложила понимать проблему климата главным образом как проблему хлористого фторуглерода и упомянула, что Сообщество закрывает программу научного исследования окружающей среды, т.е.
1 Директива 97/68, относящаяся к мерам против выбросов и других загрязнителей двигателями внутреннего сгорания, располагаемых не в автотранспорте (1998) О.Х Ь 59/86.
прекращает исследования климата и естественной опасности как источника долгосрочных проблем, таких, как возможное изменение климата, прямо возрастающих от концентрации СО2 в атмосфере".
Пятая программа Сообщества посвятила целый раздел изменению климата. Она определила углекислый газ (СО2), хлористый фторуглерод (CFCl), оксид азота ( N2O) и метан (CH4) как главные факторы, ответственные за изменение климата, их источники. СО2 поступает главным образом от горения ископаемого топлива (энергетический сектор, промышленность и транспорт) и вырубки леса; CFCl - от промышленного производства; газы метана получаются в сельском хозяйстве (рогатый скот и определенные зерновые), энергетике (естественная утечка газа) и отхожих местах. Европейское сообщество намерено сократить выбросы этих газов на 8% от уровня 1990 г. в период 2008-2012 гг.
С 1990 г. и в последующие годы до настоящего времени имеются в распоряжении данные, что в пределах Сообщества выделяется в воздух следующее количество из этих шести газов (выражено в тыс. тонн): Углекислый газ ( CO2 ) GWP1: 1 3,285,620
Метан (CH4 ) GWP: 24,5 24,671
Оксид азота (N2O) GWP: 320 928
Гидрофтористый углерод ( HFC ) GWP: 11,700 37,000 Серный гексафторид (SF6) GWP: 23,900 14,000
Perfluorocarbon (PFC) GWP: 6,500-9,200 7, 000
ЕС принимает меры для запрещения, либо ограничения следующих веществ:
CFCs 11,12,113,114,115 Не производится с 01 января 1995 г. Другие полностью
галогенизированные CFCs Не производится с 01 января 1995 г.
Галоиды Не производится с 01 января 1994 г.
Углерод тетрахлорида (СС14) Не производится с 01 января 1995 г.
1,1,1-трихлорэтан (С2Н3С13) Не производится с 01 января 1996 г.
Метил бромид (CH3 Br) 75 % от производства 1991г. с 01.01.98 г. Гидробромфторуглерод (HBFCs) Не производится с 01 января 1996 г.
1 Глобальный тепловой эффект — Global Warming Potential (GWP), выражается в числах, которые делают сопоставимыми все тепличные газы.
Производство таких веществ в пределах Сообщества возможно в определенном количестве; это количество контролируется и определяется Комиссией.
Весьма актуальной для европейских стран является проблема энергосбережения и охраны окружающей среды в топливно-энергетическом комплексе. Разработаны несколько программ демонстрации и распостранения более чистой и эффективной энергетической техники. Совет обратился к странам-членам с просьбой по составлению и выполнению программ по: энергетической сертификации зданий; оценке зданий с отоплением, кондиционером и горячей водой на основе действительного потребления энергии; финансированию энергетики вкладами в публичном секторе; тепловой изоляции новых зданий; регулярной проверке котельных; энергетической ревизии предприятий с высоким потреблением энергии.
Детали для составления таких программ в целом были предоставлены странами-участницами. Директива вступила в силу в 1994 г. К концу 1996 г. только Франция, Дания, Нидерланды и Англия проинформировали Комиссию о предпринятых мерах.
Совет приветствует намерение удваивать процент возобновляемых источников энергии; он принимает различие, сделанное Комиссией, между биомассой и отходами, и предлагает осуществить конкретные меры.
В 1992 г. Комиссия предложила директиву об увеличении налога на ископаемое топливо, страны-участницы самостоятельно решают, вводить или нет налог на углесодержащие энергоносители. Если они ввели его, то выполнили требования, зафиксированные в предложении. Предложение до сих пор обсуждается в Совете.
Л.Кремер описывает такие источники загрязнения атмосферного воздуха, как: а) выбросы метана, составляющие в пределах ЕС 24,5 млн. т в год, но ожидается уменьшение выбросов к 2010 г. на 10%; б) выбросы от переработки отходов и избавления от них, составляющие 7,3 млн.т (32%). Но пока никаких специальных обязательных юридических мер не рассматривается.
Проблеме охраны биологического равновесия в работе уделяется немало места. Особый интерес представляют такие вопросы, как финансирование охраны природы, охраны диких животных и среды их обитания. Подробно рассмотрены вопросы об использовании финансовых средств государствами-членами, о целях финансового инструмента - программы "Жизнь", о финансировании охраны лесов.
Финансовая помощь, предоставляемая согласно Директиве 2078/92, ставит целью возмещение средств фермерам, осуществляющим экологически важную сельскохозяйственную деятельность. Помощь предоставляется и Фондом Единство, финансирующим транспортные и экологические проекты в Испании, Греции, Португалии и Ирландии. Этот фонд располагал с 1993 по 1999 гг. 15,15 млрд. евро, приблизительно половина из которых предназначена для охраны окружающей среды. Это экологические проекты, в частности, по финансированию инфраструктуры водоснабжения, очистке сточных вод, установке очистных сооружений. Только в порядке исключения рассматриваются меры по охране природы в качестве способствующих региональному развитию.
Одной из основных целей программы "Жизнь", которая была основана в 1992 г. и пересмотрена в 1996 г., "является защита природы и среды обитания". Программа имела с 1992 по 1995 гг. 400 млн. евро, с 1996 по 1999 гг. 450 млн. евро, 46% от этих сумм истрачено на защиту среды обитания согласно Директив 79/409 и 92/43 и созданию сети "Natura 2000". С 1992 по 1997 гг. Комиссия получила 1308 запросов на поддержание мер по охране природы на общую сумму 1328 млн. евро. До конца 1998 г. 347 проектов были профинансированы на сумму 283 млн. евро.
На охрану тропических лесов в 1995 г. было выделено 200 млн. евро с 1996 до 1999 гг. Кроме того, составляются планы развития международной системы маркировки (картирования) тропических лесов.
Что касается охраны лесов внутри ЕС, то Совет в 1986 г. принял Директиву по охране лесов от атмосферного загрязнения. Вопреки ее слегка обманчивому названию, она предусматривает установку оборудования по контролю за нанесением вреда лесу в целях получения единой системы данных и составления регулярных докладов. Позднее было принято Распоряжение по защите лесов от огня. Эти меры предусматривают техническую и финансовую помощь для предотвращения лесных пожаров, в частности на территории Средиземноморья. В 1993 г. Комиссия доложила, что она потратила с 1983 по 1993 гг. более 1 млрд евро на меры по сохранению, улучшению и защите лесов Сообщества.
Европейские страны — члены ЕС предпринимают значительные меры по охране диких птиц. Директива 79/409 защищает не только птиц, находящихся под угрозой исчезновения, но и всех диких птиц в пределах Сообщества: в 1998 г. Французский парламент принял законодательный
акт, который увеличил период охоты на птиц во время миграции и размножения, преднамеренно и открыто нарушая Директиву 79/409, Франция была осуждена Европейским судом по правам человека. Дело в том, что некоторые из положений, регулирующих охоту, вступали в противоречие с правом собственности. Приведет ли это к пересмотру французского законодательства, будет видно.
В качестве примеров эффективности экологического права ЕС Л.Кремер описывает меры по охране тюленей и запрет на использование капканов, а также организацию и контроль за деятельностью зоопарков.
Детеныши тюленей (морских котиков)
В начале 1982 г. убийство детенышей тюленей, особенно в Канаде, привлекло значительное внимание западноевропейских средств массовой информации. Европейский парламент потребовал запрещения на ввоз меха детенышей тюленя и настоятельных действий от экологических организаций. Хотя Совет сильно сомневался относительно возможности принятия предложения, в частности о запрете импорта меха детенышей, Комиссия окончательно приняла такое запрещение на ввоз в течение двух лет. После первоначального продления на четыре года действие запрещения на ввоз в 1989 г. было продлено на неопределенное время.
Важно, что Директива не исходит из того, что тюлени как вид находятся под угрозой ибо только по одной этой причине более чем сомнительно установление запрета на ввоз шкур и других изделий, но запрет был установлен из-за применения жестоких методов убийств.
Капканы
Распоряжение 3254/91 запрещает с 1 января 1995 г. использование капканов в пределах ЕС. Капканы рассматриваются как безразборный и жестокий (не "гуманный") вид лова. Запрещения или ограничения по использованию капканов применяются приблизительно в 60 странах всего мира.
До тех пор пока это запрещение не оспаривается (но обсуждается), Комиссия предложила и Совет одобрил запрет, вытекающий из предложения 272 членов Европейского парламента, на ввоз шкур 13 видов животных (бобер, выдра, койот, волк, рысь, рысь рыжая, соболь, енот, мускусная крыса, рыбак (Martes pennanti), барсук, куница и горностай) из тех стран, которые продолжали использовать капканы. Запрещение на ввоз должно было вступить в силу в 1995 г.; Совет ожидал, что к тому времени в международном масштабе «стандарты гуманных способов лова» будут согласованы.
Однако этого не случилось. В частности Соединенные Штаты, Канада и Россия резко выступили против запрещения импорта, аргументируя свою позицию тем, что введение запрета противоречило правилам GATT (Всемирной торговой организации) и нанесло им ущерб.
Ввиду этого Комиссия предложила в декабре 1995 г. заменить запрещение на ввоз мандатом, который выдается Сообществом для того, чтобы реализовать соглашение с третьими странами о стандартах гуманных видов отлова. Совет не принял это предложение, но согласился на переговоры. В 1997 г. было достигнуто соглашение с Канадой и Россией, а в 1998 г. - с Соединенными Штатами. Они предусматривали закрепление некоторых стандартов ловли капканами и снятия с производства (в течение четырех лет) некоторых видов капканов, для двух видов животных. Таким образом, для остальных третьих стран запрещение импорта вступило в силу с 1 декабря 1997 г.
Животные в зоопарках
В 1991 г. Комиссия предложила директиву по сохранению животных в зоопарках, 1000 из которых находится внутри ЕС. После расширенного обсуждения по дополнениям и отмене госконтроля, которое последовало за подписанием Маастрихтского Договора, предложение было внесено в список Эдинбургской встречей в верхах Европейского совета в качестве одного из документов, для которого дополнительные условия должны выполняться. Это означает, что ЕС должно поставить на рассмотрение данный вопрос государствам -членам. Комиссия, таким образом, отозвала свое предложение и заменила его предложением, по рекомендации Совета, которое содержало детальные указания по акклиматизации и заботе о животных в зоопарках.
В завершение об управлении отходами в европейском экологическом праве. Л.Кремер обосновано считает, что управление отходами играет значительную роль в политике охраны окружающей среды ЕС. В Заключении Комиссии 1972 г. отмечается, что необходимо предупреждать распространение отходов и способствовать их переработке . В первой программе действий по охране окружающей среды обсуждался вопрос о том, какие действия было бы целесообразно предпринять на уровне Сообщества, а также заявлено об упорядочении
1 Здесь и далее ссылки приводятся по: Kraemer L. EC Environmental law. - L.,2000. -P. 236-244.
2 Заключение Комиссии 1972 г. См.: Kraemer L. Umweltrecht der EG.Text-sammlung. Baden-Baden, 1998.- S.12.
законодательства1. Вторая программа действий по охране окружающей среды исчерпывающе определила, какая политика в области охраны окружающей среды необходима и какие меры она должна включать для предупреждения, переработки и удаления отходов . Третья программа повторила основные цели второй и сформулировала меры по предупреждению и возвращению в оборот отходов .
Озабоченность Европейского сообщества проблемой распоряжения отходами возникла после инцидента, произошедшего в 1982 г., когда более 40 бочек, содержащих высокотоксичные вещества, были погружены на судно с согласия итальянских властей и вопреки Директиве 78/3194, а затем исчезли. Многие государства - члены Сообщества выразили обеспокоенность тем, что отходы могли быть тайно размещены на их территории (позднее они были обнаружены во Франции в хранилище, владельца которого установить не удалось, и затем переправлены в Швейцарию, где были сожжены). После этого Европейский парламент подверг критике деятельность Комиссии за ненадлежащее исполнение своей роли по защите от экологической угрозы. Он заявил о необходимости разработки политики Европейского сообщества по отходам.
Четвертая программа действий по охране окружающей среды определяет цели политики и подчеркивает, в частности, важность внедрения чистых технологий и переработки отходов; она в 1989 г. начала реализацию стратегии обращения с отходами по пяти основным направлениям: 1. Предупреждение распространения отходов. Стратегия защищает экологически чистые технологии и продукты; 2. Возрастание переработки и повторного использования в процессе развития производства, внедрения сортировки и создания переработанных и вторично используемых продуктов. Комиссия объявила о финансовой поддержке технологий по использованию и переработке отходов и внесла предложения по нормативному регулированию обращения пластиковых отходов и металлической упаковки; 3.Оптимизация уничтожения, когда Комиссия внесла предложения по складированию и сжиганию опасных отходов; 4. Транспортировка отходов - Комиссия сослалась на наличие такой работы на национальном и международном уровнях; 5. Комиссия объявила о необходимости очистки загрязненных
1 First environmental action programme (1973-1977) {1973}. Гл. 7 п. 1.
2 Second environmental action programme (1977-1982) {1977}. § § 174-201.
3 Third environmental action programme (1983-1986) {1983}. § 29.
4 Директива 78/319 о токсичных и опасных отходах (1978).
местностей и изыскании финансовых инструментов для устранения вреда, причиняемого отходами, оставляемыми на земле.
В заключение отмечается, что по возможности отходы должны уничтожаться в ближайших пригодных для этого местах, но ситуация должна измениться в сторону приоритета переработки отходов. Формулируется, что в дальнейшем те отходы, которые образуются на территории Сообщества и не могут быть переработаны, должны быть уничтожены на той территории Сообщества, где это возможно, и могут быть экспортированы лишь в исключительных случаях. Эти установления соответствуют ст. 5 поправки к Директиве 75/442 (1991 г.). Совет и Европейский парламент совместно поддержали это заявление и детально разработали предложения по дальнейшей работе.
Стратегия распоряжения отходами не включает вопросы обращения радиоактивных отходов, которые регулируются отдельно на уровне Сообщества и находятся в поле зрения Евроатома. В 1980 г. Совет поддержал план действий Сообщества в области радиоактивных отходов (1980-1992). В 1994 г. Комиссия представила на рассмотрение новую стратегию управления радиоактивными отходами, которую Совет одобрил в форме Резолюции1.
Пятая программа действий по охране окружающей среды повторяет ведущие принципы стратегии 1989 г.2 и объявляет новые важные цели,связанные с регулированием отходов до 2000 г. (среди них - стабилизация количества отходов до 300 кг на человека в год; повышение переработки и повторного использования бумаги, стекла и пластика на 50%; создание рынка переработанных материалов; функционирование системы ответственности за опасные отходы и учет рисков от опасных отходов). Эти цели стали менее амбициозными к 1996 г. после того, как была пересмотрена стратегия управления отходами 1989 г., которая подтвердила иерархию принципов охраны окружающей среды. Пересмотренная стратегия, которая опять не включала радиоактивных отходов, пыталась удержать контроль за отходами на внутреннем рынке и представляла принципы установления ответственности.
Постановления содержали три основных политических решения в области управления отходами и законодательства на уровне Сообщества.
1 Резолюция от 15 июня 1992 г.
2 Fifth environmental action programme (1993), § 5.4.
1. Предупреждение отходов было и продолжает оставаться первой и наиболее важной целью политики Европейского сообщества в области распоряжения отходами, что подтверждено всеми постановлениями.
Предупреждение появления отходов, однако, означает, что политика в данной области направлена на "лечение симптомов". В настоящее время на уровне Европейского сообщества даже не предпринимаются попытки привлечь внимание потребительского общества к проблеме отходов, которая могла бы снижать наличие опасных веществ в продуктах.
2. Стратегия управления отходами 1996 г. исходила из того, что материалы, полученные при переработке отходов, предпочтительнее энергии, возвращаемой при сжигании отходов. Этот приоритет был установлен в некоторых Директивах Сообщества1.
На практике, однако, меры Сообщества чаще способствуют сжиганию отходов (с возвращением энергии) нежели переработке. Отходы становятся источником энергии, на которую цена значительно ниже, и используются как составная часть некоторых видов топлива; в своих постановлениях о возобновленной энергии Комиссия возвращается к обсуждению сжигания муниципальных отходов как возобновленного источника энергии. Сельскохозяйственная политика подобным же образом рассматривает сельскохозяйственные отходы (называемые "биомассой"), признавая их возобновленным источником энергии, "биотопливом", и выступает за то, чтобы значительное количество сельскохозяйственных отходов сжигалось. Сообщество склонно поощрять высокотехнологические проекты, такие, как проекты по сжиганию опасных отходов, а также технологий по переработке материалов. Подобные тенденции прослеживаются и на уровне региональной политики.
3. Политика управления отходами в Европейском сообществе непоследовательна, так как пока не ясно, какая стратегия лучше, какой должна быть политика и меры по ее реализации на уровне Сообщества и на национальных уровнях. Государства-члены предпочитают контролировать отходы, включая вопросы инвестиций в экологически чистые технологии, на национальном уровне.
В 1992 г. Суд Справедливости постановил, что отходы, по терминологии Сообщества, - это продукты, имеющие специфическую
1 См., напр.: Директива 75/442 (п. 12), ст. 3; Директива 94/62 по упаковке и упаковке отходов (1994) и др.
природу. Это судебное решение заканчивается полемикой о том, откуда отходы проистекают. Кроме того, между государствами — членами ЕС идет широкая дискуссия о том, что именно устанавливать в качестве национального стандарта отходов.
В качестве примера политических разногласий внутри Сообщества в сфере управления отходами можно привести тот факт, что в стратегии Сообщества заложено предпочтение переработки отходов, а не их сжигания. В Германии и в Великобритании, однако, это так и не нашло отражения в соответствующих политических и правовых документах. Скандинавские государства — члены Сообщества, Нидерланды, Франция и другие прямо выступают за необходимость сжигания муниципальных отходов. Предметами дискуссий как на уровне Сообщества, так и на национальных уровнях являются: радиоактивные отходы, погрузка на корабли отходов и отправка их в страны третьего мира, загрязнение земель, установление ответственности и мониторинг.
В 1995 г. Комиссия, отчитываясь о предпринятых усилиях по разработке единой политики в области отходов, указывала на следующие трудности: техническое и административное выполнение положений Сообщества; отсутствие достоверной статистической, технической и экономической информации; недостаточное коллективное сотрудничество.
О.Л. Дубовик, В.Н. Гиряева, О.Н. Кузнецова, Ж.М. Лукашева, О.Л. Радчик, С.А. Халчанский,
Ю.Р. Храмова.
