Экологическая политика Европейского Союза Текст научной статьи по специальности «Право»

Часть I

Л.Кремер ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

1. Компетенция. В преамбуле Договора о Европейском Союзе (Маастрихтский договор) отмечается, что государства-члены имеют твердую волю "содействовать экономическому и социальному прогрессу своих народов в том, что касается завершения формирования единого внутреннего рынка, укрепления сплоченности и защиты окружающей среды, а также претворять в жизнь политику, гарантирующую прогресс в других областях, по мере дальнейшего развития экономической интеграции"1. Союз провозгласил одной из своих целей содействие "устойчивому и гармоничному экономическому и социальному прогрессу" (ст. В Договора).

Маастрихтский договор, изменивший Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ДЕЭС), уточнил цели и задачи в области охраны окружающей среды. По ст. 2 Договора об учреждении ЕЭС задачей Сообщества является содействие "устойчивому и безинфляционному росту, сохраняющему окружающую среду". В нем предусматривалась "политика защиты окружающей среды", смысл которой конкретизировался в ст. 130г - 13Й2. В частности, по ст. 130г экологическая политика ЕС "имеет целью:

- сохранять, защищать и улучшать состояние окружающей среды;

- вносить вклад в защиту здоровья людей;

1 Переводы Договора о Европейском Союзе и Договора об учреждении Европейского экономического сообщества цитируются по Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества: Введение в конституционное и административное право Европейского сообщества. - М. — Будапешт, 1998. — Прим. пер.

2 Ст. 130г -1301 Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ДЕЭС) объединены в раздел XVI "Окружающая среда".

- добиваться разумного и рационального использования природных ресурсов;

- содействовать на международном уровне мерам, относящимся к региональным и общемировым проблемам защиты окружающей среды".

Политика ЕС в области охраны окружающей среды ориентирована на "высокий уровень охраны". Причем принимаются во внимание различные данные в разных регионах Союза.

Решения о мероприятиях по охране окружающей среды предлагаются Комиссией. Для их осуществления необходимо одобрение квалифицированного большинства голосов Совета (абз. 1 ст. 1308 ДЕЭС). Процедура конкретизирована в ст. 189с Договора об учреждении ЕЭС и предусматривает сотрудничество с Европейским парламентом. Абзацем 2 ст. 1308 Договора об учреждении ЕЭС установлены необходимость консультаций с Европейским парламентом, Экономическим и социальным комитетом и единогласное решение Совета по следующим вопросам:

"положения, касающиеся прежде всего налогов;

меры, касающиеся городского и сельскохозяйственного планирования, землепользования, за исключением использования отходов, мер общего характера и регулирования водных ресурсов;

меры, существенно влияющие на выбор государством-членом источников энергии в соответствии с общей структурой энергоснабжения".

Мероприятия, которые касаются охраны окружающей среды, могут быть обоснованы другими предписаниями ДЕЭС. Обозначу коротко основные из них. Как важное предписание здесь можно выделить ст. 100а, которая касается мероприятий по совершенствованию внутрен-него европейского рынка и в первую очередь регулирования продукции; при этом она не охватывает мероприятий, относящихся к конкуренции. Соответствующие предложения Комиссии по абз. 3 этой статьи исходят из высокого уровня охраны природы.

Другие предписания, на которые могут опираться мероприятия Сообщества в области охраны окружающей среды, - это ст. 43 (сельское хозяйство), ст. 75 (транспорт), ст. 92 (субсидии), ст. 99 (налоги), ст. 130о (исследования) и т.д. В этом отношении применяются установленные в отдельных предписаниях процессы принятия решений. Предписания по регулированию окружающей среды в рабочей зоне - в особенности охраны окружающей среды на рабочем месте - по систематике Договора подпадают под предписания о социальной политике (ст. 117).

2. Принципы экологической политики Союза. ДЕЭС в ст. 130г установил, что экологическая политика Сообщества должна подчиняться ряду основных принципов. Сюда относятся принципы: 1) превентивных действий, который требуют принятия мер, чтобы избегать нанесения вреда или загрязнения окружающей среды; 2) борьбы с нанесением вреда окружающей среде, преимущественно с возникновением такого вреда; 3) загрязнитель платит (принцип причинителя: "роПШег-рауБ-рппарк"), суть которого в том, что расходы на ликвидацию нанесенного окружающей среде вреда должны нести не все, а только причинитель вреда. К основным принципам можно также отнести проистекающий из ст. 2 ДЕЭС принцип устойчивого роста, в данном случае напоминающий понятие устойчивого развития и подразумевающий такое обращение с ресурсами окружающей среды, которое бы предусматривало интересы настоящих и будущих поколений. Напротив, вопреки ДЕЭС, только в немецкоязычной литературе не заимствовано расширенное понимание основного принципа наилучшей из возможной охраны окружающей среды, по которому отдельные страны-участницы сверх мер, предусмотренных в ДЕЭС в соответствии со ст. 1301 и абз. 4 ст. 100а, имеют общее право на введение более строгих защитных мер, "совместимых с настоящим Договором". В целом, следует отметить, что хотя перечисленные выше принципы не имеют самостоятельного правового значения, тем не менее они влияют на экологическую политику Союза, а не ограничиваются, как это было раньше, в период с 1987 по 1993 г., формированием и влиянием лишь на отдельные мероприятия Союза. Это не исключает привлечения основных принципов к толкованию и пониманию экологического права ЕС.

Развитие и проведение экологической политики ЕС как суммы мероприятий по охране окружающей среды происходило сначала в рамках программ акций и сопровождающих их резолюций Совета и конференции Глав государств и правительств, а также специальных разъяснений, сообщений и заключений Комиссии и Европейского парламента. Этот образ действий объясняется тем обстоятельством, что в Договоре 1957 г. отсутствовал отдельный раздел об экологической политике и принятие программ акций разрешало каждый раз достигать консенсуса по видам, сущности, целям и основным принципам экологической политики Сообщества.

Уже первое разъяснение Глав государств и правительств по экологическим вопросам на уровне Сообщества в октябре 1972 г.1 в совместном докладе о деятельности ЕС, которое рассматривается как час рождения его экологической политики, требовало разработки эколого-политической программы акций. Сообщество выпустило первую такую программу в 1973 г. Поскольку разница во мнениях государств-членов по вопросу: каким образом лучше оформить эколого-политическую деятельность - как задачу Сообщества или как международное сотрудничество между правительствами, никак не могла быть преодолена, решение о программе акций было опубликовано как "Разъяснения Совета Европейского сообщества и объединенных в Совет представителей правительств государств-членов о программе акций Европейского сообщества по охране окружающей среды".

Точно так же и следующие программы акций 1977, 1983, 1987 и 1993 гг.2 были образованы совместными решениями Совета и государств-членов, хотя впоследствии по разделу об окружающей среде, введенному в ДЕЭС, Совет получил полномочия в области охраны окружающей среды.

ДЕЭС (абз. 3 ст. 1308) предусматривает, что Европейский парламент и Совет принимают совместную программу акций, в которой закрепляются цели охраны окружающей среды.

Разъяснения Европейского совета (Конференция глав государств и правительств) по глобальной или европейским экологическим проблемам получают в последние годы все большее значение, они играют существенную роль в регулировании действий европейских институтов и частично входят в содержание отдельных директив. С 1990 г. наряду с разъяснениями общего вида, которые оказывают влияние на формирование экологической политики ЕС, были приняты и специальные разъяснения:

- Разъяснение от 25/26 июня 1990 г., ориентированное на утверждение пятой союзной программы акций и руководящих принципов на следующий год;

1 Здесь и далее автор ссылается на публикуемые документы ЕС. Полностью или с извлечениями см. Кгаетег L. EC Environmental Law. - L., 2000; Kramer L. Umweltrecht der EG. Textsammlung. - Baden-Baden, 1998.

2 2-я Программа акций была принята 17.5.1977; 3-я Программа акций - 7.2.1983; 4-я Программа акций - 19.10.1987; 5-я Программа акций - 1.2.1993.

- Разъяснения от 26/27 июня 1991 г. к Конференции в Рио де Жанейро по окружающей среде и развитию с Программой из восьми пунктов по осуществлению документов конференции в Рио;

- Разъяснения от 10/11 декабря 1993 г. и 24/25 июня 1994 г. о трансевропейской сети в области энергии, движения и окружающей среды.

Заключения Совета по экологическим вопросам публикуются (объявляются) дополнительно к Заключениям, касающимся программ акций. Заключения по экологическим вопросам можно разделить на специальные и общие. Среди общих необходимо выделить: Заключение от 28 января 1991 г. о Зеленой книге по защите городской природы; Заключение от 11 ноября 1991 г. о здоровье и охране окружающей среды; Заключение от 3 декабря 1991 г. о соотношении конкуренции и охраны окружающей среды.

Заключения Европейского парламента по экологическим вопросам должны в будущем получить еще большее значение, когда парламент совместно с Советом утвердит европейскую программу акций.

Комиссия действует в рамках европейской программы акций и сотрудничает с Советом и Европейским парламентом. В ходе этого сотрудничества выявляются некоторые ориентировочные направления и сферы для совместных действий, которые в последние годы принимают форму зеленых и белых книг. Как пример можно привести сотрудничество по проблемам городской природы или ответственности за вред окружающей среде. Наряду с этим стоит упомянуть ежегодные заключения по программе законодательства, в соответствии с которой Комиссия строит свою деятельность.

3. Институциональные вопросы. Совет собирается в течение года на шесть заседаний (четыре формальные и два неформальные) по экологическим вопросам. Формальные заседания служат подготовке и принятию решений по предложениям Комиссии; неформальные заседания посвящаются вопросам экологической политики, которые основываются на конкретных предложениях по ее регулированию, вопросам туризма и охраны окружающей среды, экологическим проблемам в Центральной и Восточной Европе, транспорту и окружающей среде, вопросам имплементации правовых норм и пр.

Полномочия Европейского парламента были расширены Маастрихтским договором. Можно ожидать, что наряду с общими заключениями и деятельностью Комитета по экологическим вопросам, Комитет по петициям и Омбудсмен, предусмотренный в нем (ст. 138е),

также окажут большое влияние на решение экологических проблем, так как активность граждан стран ЕС в этой сфере все время возрастает.

Поскольку экологические вопросы в Экономическом и социальном комитете не образуют специальной области анализа, они стали частью деятельности созданного в соответствии со ст. 198а Маастрихтского договора Комитета регионов; это обосновано тем, что во многих государствах-членах, например, в Бельгии, Германии, Испании, Австрии и Италии, полномочия в сфере решения экологических проблем полностью или частично переданы органам власти регионального уровня (например в Германии - Землям). Комитет консультируется в определенных случаях с Советом и Комиссией, но имеет право на основании своей собственной инициативы давать заключения.

Внутри Комиссии политическую ответственность за экологические вопросы несет уполномоченный член Комиссии и Генеральная дирекция XI "Окружающая среда, ядерная безопасность и гражданская оборона". Другие Генеральные дирекции - по внутреннему рынку, сельскому хозяйству, транспорту, региональной политике, энергии, индустрии, исследованиям и т.д. - уполномочены предлагать или не предлагать мероприятия в своей области, тем самым формируя экологическую политику ЕС. Генеральная дирекция XI состоит из 450 служащих, практически половина из которых чиновники и лица, избранные максимум на три года.

При Комиссии с конца 1993 г. существует совещательный орган "Форум по экологическим вопросам". В Форуме участвуют представители экономических кругов, экологических союзов и союзов потребителей, региональных или местных органов. Неформальная организация, состоящая из директоров, ответственных в министерствах по охране окружающей среды государств-членов за экологические вопросы, с 1993 г. занимается консультированием экологических начинаний на уровне ЕС. Наряду с этим существует научный консультационный Комитет по токсичности и вредному воздействию химических соединений на окружающую среду и Комитет по экономичности отходов. Оба этих Комитета не оказывают особого влияния на формирование экологической политики ЕС.

Образованное в 1990 г. Европейское экологическое агентство из-за дискуссий о его месте нахождения смогло приступить к работе только в конце 1993 г. Его задачами являются сбор, переработка и распространение информации о состоянии и оценке окружающей среды.

4. Интеграция экологических требований с другими направлениями политики Союза. Абзац 2 ст. 130г Маастрихтского договора гласит: "Задачи защиты окружающей среды являются составной частью остальных направлений политики Сообщества". Это предписание воспроизводится 5-й Программой акций, в которой разъяснено: "За основополагающую стратегию принимается обеспечение полного включения экологической политики в другие существенные политики". При этом остается требование учета охраны окружающей среды и в других областях.

1. Индустриальная политика

5-я Программа акций в соответствии с Маастрихтским договором предусматривает следующие мероприятия в этой области:

усиление диалога с индустрией: мероприятия по этому пункту программы уже проводятся. Наряду с формализацией диалога с совещательным форумом на всех уровнях поддерживаются формальные и неформальные контакты с промышленными кругами, что делает возможным их влияние на формирование экологической политики; в любом случае положительным является факт возможности обмена информацией на национальном, региональном и локальном уровнях;

улучшение планирования, включая проверку возможного воздействия на окружающую среду реализации планов и программ;

введение экологического аудита и экологической бухгалтерии, введение в действие лучших из имеющихся технологий и рыночная оценка природных ресурсов; распоряжение об экологическом аудите уже принято; хотя у ЕС есть некоторые возможности в установлении цен на природные ресурсы, всем ясно, что грунтовые (подземные) воды, поверхностные воды, воздух, почвы, фауна и флора могут и должны охраняться скорее государственным принуждением, чем рыночными механизмами;

более строгие и достоверные производственные нормы качества продукции;

поощрение добровольного объединения представителей промышленных кругов;

эффективность экономичности отходов путем изменения процесса производства продукции;

открытость информации и данных об окружающей среде.

В общем можно сказать, что 5-я Программа сориентирована на "комбинацию ужесточенных экологических норм и позитивных стимулов для лучшего результата".

2. Энергетическая политика

Энергетическая политика ЕС практически не имеет правовых оснований, закрепленных в Маастрихтском договоре. Ее цели и приоритеты частично установлены во всех трех договорах ЕС: Об образовании Европейского экономического сообщества, Европейского сообщества по углю и стали (ДЕУС), о Евроатоме. В связи с тем, что половина государств-членов выступает против всех видов атомной энергии, а энергетическая политика отдельных государств сориентирована на различные энергетические ресурсы: нефть, природный газ, бурый или каменный уголь, ядерную энергию, очень трудно выработать общую европейскую стратегию. В сообщении Комиссии "Энергия и окружающая среда" сделана попытка привнести в энергетическую политику экологические взгляды в целях лучшего использования и сбережения энергии.

5-ая Программа акций предусматривает снижение эмиссий СО2 и NO. На европейском уровне принята директива об улучшении использования энергии (SAVE), программа о поощрении новых источников энергии (ALTENER), Решение о контроле за эмиссиями СО2 и т. д.

3. Транспортная политика

Маастрихтский договор предусматривал единую транспортную политику с 1958 г., однако до сих пор не реализованную в полном объеме. 5-я Программа акций исходит из того, что транспорт является источником почти 90% всех выбросов свинца, 50% всех выбросов азота, 22% всех выбросов углекислого газа и т.д.

Мероприятия, предлагаемые пятой Программой, в общем можно оценить как сдержанные: лучшее планирование, альтернативы дорожному движению, лучшая координация и усиление конкуренции.

В любом случае усилия по увеличению производительности транспортных средств и при этом создание транспортной инфраструктуры являются ядром транспортной политики государств-членов.

4. Политика в области сельского хозяйства

Политика в области сельского хозяйства базируется на ст. 38 и 39 Маастрихтского договора. Эти предписания не содержат требований по охране окружающей среды. Сельскохозяйственная статистика показывает увеличение использования удобрений и средств борьбы с вредителями. Пятая Программа предусматривает следующие цели сельско-хозяйственной политики: стабилизацию содержания нитратов в грунтовых (подземных) водах; значительное снижение применения пестицидов; планы управления хозяйством для всех территорий, находящихся под угрозой; планы управления хозяйством для 15% сельскохозяйственных территорий; увеличение территорий лесоразведения; улучшение защиты лесов от болезней и лесных пожаров.

В случае применения пестицидов, например, необходима регистра-ция и контроль их покупки и применения.

5. Политика в области туризма

И этот вопрос в общем не регулируется положениями Маастрихтского договора. 5-ая Программа содержит собственные разъяснения и цели. Средиземное море и Альпы принимают на себя основной груз иностранного туризма. Целью Программы является улучшение управления хозяйством в прибрежной области, лучшая организация массового туризма, повышение качества обслуживания туристов. Основным инструментом этой политики является выделение защитных зон (например в рамках Конвенции по Альпам).

6. Региональная политика

Региональная политика ЕС базируется на ст. 130а-130е Маастрихтского договора, требующих сосредоточения усилий на сокращении разрыва между уровнями развития различных регионов и уменьшении отставания регионов, находящихся в наименее благоприятных условиях. Наряду с этим существуют Европейский фонд ориентации и гарантий в области сельского хозяйства, Европейский социальный фонд и Европейский фонд регионального развития, который должен осуществлять экологические проекты, преимущественно на региональном уровне.

Региональная политика ЕС требует, чтобы каждый проект, поддерживаемый Союзом, отвечал правовым и политическим нормам ЕС и служил целям охраны окружающей среды. Финансовая деятельность Европейского Инвестиционного банка также тесным образом связана с экологическими мероприятиями.

В рамках Европейского фонда регионального развития деньги, полученные на инвестиционные проекты, распределяются на транспортные и экологические проекты. Экологическими проектами считаются также работы по перестройке канализационных систем или сохранению археологических ценностей, а не только такие, которые юридически определяются как экологические.

7. Свободное перемещение товаров внутри ЕС и торговля с третьими странами

Свободное перемещение товаров внутри ЕС регулируется ст. 30, 36, 100а, 1308, 1301 Маастрихтского договора. Ситуацию можно охарактеризовать следующим образом:

— государства-участники в целях охраны окружающей среды в случае отсутствия общих мероприятий могут действовать самостоятельно. В любом случае специальные экологические требования не должны нарушать запрета дискриминации, т.е. правила, принятые в отдельном регионе (в том числе и по охране окружающей среды), не должны создавать предпочтительных условий для национальных производителей или продавцов;

— однако, в соответствии со ст. 1301, "совместные меры по защите окружающей среды..." не препятствуют каждому из государств-членов сохранять или вводить более строгие защитные меры, совместимые с настоящим Договором. Они информируют Комиссию об этих мерах".

Охрана окружающей среды в третьих государствах и глобальная охрана окружающей среды по-прежнему остается центральным местом в дискуссиях.

К тому же Европейский Союз принял много мер по охране окружающей среды, которые прямо или косвенно изменяют процесс производства. Так, мероприятия по охране животных, растений или озонового слоя существенно затрагивают способы производства.

Задачей ЕС сегодня является приведение в соответствие требований по охране окружающей среды с положениями ГАТТ о недискриминации при перемещении товаров и услуг.

Перевод О.Л. Дубовик