CC BY
107
Европейский опыт функционирования системы органов административно-деликтной юрисдикции и направления его внедрения в отечественное законодательство
Миронюк Р. В.
В статье исследован опыт функционирования системы органов административно-деликтной
юрисдикции в европейских государствах, на основании чего сформулированы и обоснованы положения, которые нуждаются в закреплении в отечественном административно-деликтном законодательстве, с целью повышения уровня законности применения мер административной ответственности.
Ключевые слова: административная ответственность, производство по делам об административных правонарушениях, органы административно-деликтной юрисдикции, европейский опыт.
Mironyuk R.V. European experience of functioning of the system of organs of administrativno-deliktnoy jurisdiction and direction of his introduction in a domestic legislation.
In the article experience of functioning of the system of organs of administrativno-deliktnoy jurisdiction is investigational in the European states, on the basis of what formulated and grounded positions which need fixing in a domestic administra-tivno-deliktnom legislation, with the purpose of increase of level of legality of application of measures of administrative responsibility.
Keywords: administrative responsibility, production in matters about administrative offences, organs administratively to deliktnoy jurisdiction, european experience.
Актуальность темы. Вместе с необходимостью усовершенствования процедуры привлечения к административной ответственности, нуждается в новом системном подходе исследование и процессуальное закрепление полномочий субъектов административноделиктной юрисдикции, система которых является слишком массивной, ведь сегодня существует свыше 40 органов которые имеют право привлекать к административной ответственности за правонарушение в разных сферах. Эффективность их деятельности достаточно низка, что предопределенно: системными нарушениями подзаконного нормотворчества (ведомственные инструкции, которые регулируют особенности привлечения к административной ответственности за правонарушение в отдельной сфере, их количество более 35, часто выписаны с нарушением законодательства, не отвечают нормам КПАП, постоянно изменяются и дополняются, что осложняет контроль за их законностью, который становится возможным лишь на завершающей стадии рассмотрения дела); низким уровнем доверия граждан к органам, которые применяют административные санкции, что вызвано низким уровнем их профессионализма, слабым знанием законодательства, склонностью к коррупции, погоне за показателями выявления нарушений, а не их профилактикой, отсутствием практических навыков и др.); усложненной процедурой применения административных санкций за незначительные нарушения, обслуживание которой нуждается в значительных финансовых расходах бюджетных средств.
Эти и другие обстоятельства предопределяют необходимость изыскания путей реформирования системы таких органов. На современном этапе реформирования административно-деликтного законодательства и правоприменительной практики это возможно с учетом исследования иностранного опыта деятельности органов административно-деликтной юрисдикции по привлечению лиц к административной ответственности, и определения путей его вне-
дрения в отечественное законодательство, что и определяет цель и задание исследования данной статьи.
Основное содержание. Процедура деятельности органов административно-деликтной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях в разных европейских странах осуществляется на основе одинаковых принципов, но имеет свои отличия, анализ которых целесообразно осуществить ниже.
Так, Закон «О нарушении порядка» ФРГ (абзац первый параграф 35) регулирует процедуру наложения штрафа, в соответствии с которой правом налагать штраф за нарушение порядка наделены административные органы, за определенным исключением, а именно: при нарушении порядка в случае, когда во время расследования уголовного деяния будет установлен факт совершения нарушения порядка штраф применяют органы прокуратуры, а в случае одновременного рассмотрения уголовного дела и дела о нарушении порядка штраф за совершение последнего применяют суды [1, с. 8]. Ввиду того, что административно-деликтное законодательство ФРГ является несистематизированным, полномочия административных органов по применению штрафов за нарушение порядка в определенной сфере определяются отдельными отраслевыми законами, например, Положением «О налогах» 1977 года. Невзирая на существование ряда законов, которыми определяются полномочия органов административно-деликтной юрисдикции, Закон о нарушении порядка ФРГ (параграф 53), отмечает, что в случае не определенности юрисдикции любого органа относительно применения штрафа за конкретное нарушение порядка, такой юрисдикцией наделяется высший орган земли, то есть местный орган исполнительной власти или федеральное министерство, наделенное управленческими полномочиями в данной отрасли. То есть, речь идет о том, что в случае неопределенности административно-деликтной юрисдикции конкретного органа по решению дела об административном проступке, реализуется принцип сочетания отраслевой и территориальной административноделиктной юрисдикции, при котором преимущественно местный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять управление в той сфере в которой совершенно правонарушение применяет меры административной ответственности. Это свидетельствует о том, что с одной стороны в ФРГ отсутствует четкое иерархическое построение системы органов административно-деликтной юрисдикции, с другой - это не влияет на результаты административно-деликтной практики, ведь не важно какой орган будет применять меры административной ответственности к лицу, а важно то, чтобы лицо было привлечено к ответственности (понесло наказание) в наиболее простой и оперативный способ, который является выгодным для обеих сторон, то есть для государства, поскольку тратятся наименьшие административные ресурсы и для нарушителя, поскольку он имеет возможность оперативно возместить нанесенный обществу вред в случае признания такого нарушения, или в другом случае - обжаловать решение в суд. Законодательство ФРГ предусматривает возможность обжалования постановления административного органа или прокуратуры о применении штрафа в окружной суд в котором есть отдельные сенаты для дел о нарушении порядка [2, с. 149]. В Германии отсутствует административное обжалование постановлений о наложении штрафа, решения окружных судов подлежат пересмотру в ревизионном
(кассационному) порядке в Высший суд федеральной земли только по отдельным видам дел, например, о наложении штрафа или конфискации имущества в размере больше 250 евро, или запрета управления транспортным средством и наложения штрафа больше 600 евро.
Как было отмечено выше, административно-деликтное законодательство ФРГ, в том числе его процедурная часть, как и многих других развитых европейских стран тяготеет к уголовной (криминальной) процедуре, что влечет наличие разных форм (способов) производства по делу об административном правонарушении, а соответственно и реализации полномочий органов административно-деликтной юрисдикции. Существуют три вида производства по применения штрафов: 1) взыскание штрафа на месте совершения правонарушения; 2) общее производство в административном порядке административным органом или прокуратурой; 3) производство в суде. Первый вид является наиболее упрощенным, применяется за незначительные нарушения порядка санкция за которые не превышает 35 евро, может применяться почти всеми органами административно-деликтной юрисдикции, но в большинстве случаев это должностные лица патрульной или полицейской службы во время выявления нарушения на месте его совершения но исключительно при согласии и признании своей вины нарушителем, что лишает последнего права обжаловать принятое решение. Момент согласия нарушителя является обязательным поскольку при его наличии составляется процессуальный документ (акт, протокол) о фиксации нарушения, копия которого вручается нарушителю, или ему выдается копия справки об уплате штрафа если уплата штрафа происходит на месте, что являются документами строгой отчетности. В случае несогласия нарушителя с фактом совершения им нарушения, или совершение нарушения неустановленным лицом или такого, которое предусматривает применение штрафа больше чем 35 евро, органом административно-деликтной юрисдикции осуществляется общая процедура рассмотрения дел, которая предусматривает вызов и заслушивание нарушителя, свидетелей, оценку доказательств, проведение экспертиз, и т.д., что завершается принятием процессуального документа - постановления о наложении штрафа, который как было определено выше, может быть обжалован в суде.
Наиболее сложный порядок производства по делам об административных правонарушениях осуществляется судом, которым как отмечено в законодательстве «рассматривает только связанные с уголовными делами дела о нарушении порядка», и соответственно такое рассмотрение осуществляется согласно положениям Уголовного процессуального кодекса. Следует отметить, что ни в одной стране до этого времени не найдено четкого решения в разграничении нарушений порядка (аналог административных проступков) и криминально наказуемых деяний. Как отмечает советник Немецкого фонда международного правового сотрудничества, старший прокурор Федеральной земли Нижняя Саксония Альбрехт Штанге, «разница как между административными и криминальными деликтами, так и между самими криминальными деликтами проводится на основании формального критерия - размера наказания. Так, к сфере криминального права относятся те деяния, за совершение которых предусмотрено наказание в виде лишения свободы больше 1 месяца. Основным видом взыскания за совершение нарушений порядка является штраф, который
налагается административным органом. Преступление от криминального правонарушения в немецком праве отличается, тем что за него к лицу суд применяет наказание в виде лишения свободы больше 1 года» [3, с.140]. Очевидно, что установление критериев отграничения административных правонарушений от криминальных правонарушений является чуть ли не самой главной проблемой административно-деликтного и уголовного законодательства многих стран.
Похожей является административно-деликтная процедура Австрийской республики, предусмотренная законом «Об административных наказаниях», которая тоже устанавливает три вида административно-деликтных производств [4]. Административно-деликтное законодательство Австрии, хотя и предусматривает применение достаточно строгих административных наказаний, например штрафов свыше 2000 евро или даже лишений свободы до шести месяцев, однако осуществляется не судебными а административными органами, и даже обжалование их решений осуществляется административными сенатами. То есть суды исключены из системы органов административноделиктной юрисдикции. Это свидетельствует о достаточно высоком доверии общества к этим органам, которыми преимущественно являются полицейские структуры.
Достаточно широкими полномочиями относительно применения мер административного принуждения за совершение административных проступков наделены органы административно-деликтной юрисдикции Швейцарской Конфедерации. Закон «О праве административных наказаний» Швейцарской конфедерации предусматривает возможность рассмотрения дел о назначении административного наказания федеральными органами управления, в том числе органами федеральной и местной полиции (полиции кантонов), более того - органами и организациями, которые наделены публично правовыми полномочиями [5]. Такие органы имеют полномочия относительно применения достаточно широкого круга принудительных мер, например, изъятия предметов, обыска жилья, но в отдельных случаях при согласии владельцев или в случае их отказа по решению уголовного суда; розыска; временного задержания и привода лица, его допроса. Однако применение отдельных из них может осуществляться только по приказу (решению) суда, например, арест лица, обыск личных бумаг, и в порядке уголовной процедуры, определенной уголовным законодательством, то есть наблюдается определенный симбиоз криминально-процессуальных и административноделиктных институтов. Процедура рассмотрения дел, как и в других европейских странах несистематизированного административно-деликтного законодательства, осуществляется в двух видах: упрощенном и общем порядке, последний завершается вынесением постановления о наказании, которое может быть обжаловано с помощью возражения, направляемого в течение 30 дней к субъекту, который принял это постановление: федеральному органу управления, органу полиции и другим органам, наделенным публично правовыми полномочиями, которые в свою очередь направляют их на рассмотрение в суд. К тому же суд, который рассматривает возражение при потребности, то есть при наличии вновь открывшихся обстоятельств, которые отягчают ответственность нарушителя, может назначить более строгое наказание, которое оформляется в форме распоряжения [3, с.159], чего не предусматривает отечественное
административно-деликтное законодательство.
Французское административно-деликтное законодательство является несистематизированным и основывается на большом количестве отраслевых законодательных актов. Актуальным и таким что нуждается во внедрении в национальное административно-деликтное законодательство есть опыт Франции, в частности относительно предоставления органам местного самоуправления (председателям сельсоветов, мэрам городов, и специально созданным коллегиальным органам на их основе) полномочий по применению административных санкции за нарушение норм, правил благоустройства территорий и нормальной жизнедеятельности общества, а также предоставление таких полномочий органам профессионального самоуправления (объединениям фармацевтов, адвокатов, медицинских работников, директорам частных образовательных заведений и др.), коллегиальным органам (профессиональным объединениям граждан) - за нарушение в сфере их профессиональной самореализации. Это с одной стороны дает возможность разгрузить суды и другие органы административно-деликтной юрисдикции от рассмотрения данных категории дел, с другой - предоставит больше рычагов влияния органам местного самоуправления на регулирование, в том числе средствами административного принуждения, муниципальных отношений, а объединениям граждан созданным на основе профессионального самоуправления предоставит возможность защищать свои интересы от посягательства. Принятые этими органами решения могут быть обжалованы: а) во внесудебном порядке в две инстанции: решение органа власти - к вышестоящему органу; решение органа местного самоуправления - к специальной апелляционной коллегии, которая создается на основе этого органа; б) в судебном - к трибуналам или финансовым судам (относительно нарушения в налоговой или таможенной сфере). Но кроме судебного обжалования лица имеют право подавать жалобы к самим административным органам, которые приняли соответствующее решение, что свидетельствует о достаточно высоком уровне доверия общества к органам административно-деликтной юрисдикции [3, с.161].
Интересной является практика Испании и Италии, в которых внесудебная административно-деликтная юрисдикция сосредоточена в руках государственных органов, которые созданы на профессиональной основе и наделены, с одной стороны материальными ресурсами относительно пресечения правонарушения, доставки нарушителя для рассмотрения дела, проведения в полном объеме расследования дела, из другой - кадровым потенциалом для осуществления такой деятельности, например, полиция. По нашему мнению это может иметь место при рациональной организации работы полиции, для налаживания которой по данному направлению деятельности необходимо: во-первых, вернуться к практике введения должности инспектора (старшего инспектора) отдела профилактики и административной практики, основными полномочиями которого должны стать подготовка материалов дел об административных правонарушениях и представления их на рассмотрение руководителю мискрайлиноргану для принятия решения по делу; во-вторых, разработать четкие квалификационные характеристики должности такого инспектора, основной из которых должно быть наличие высшего юридического образования и профессиональные знания
Всероссийский журнал научных публикаций № 2(17) 2013
35
и навыки в сфере административно-деликтной юрисдикции. Следует предусмотреть возможность выделения такой должности в других органах, которые в соответствии с законодательством наделены значительными административно юрисдикционными полномочиями по привлечению лиц к административной ответственности, например, в сфере охраны окружающей среды, соблюдения налогового, таможенного, экологического законодательства. Расширение таких административно юрисдикционных полномочий других, кроме суда, органов будет полностью оправданным учитывая общеевропейскую административно-деликтную практику, в соответствии с которой по 2/3 из всех виявлен-ных правонарушений применение мер административной ответственности осуществляется именно административными органами, за судами в подавляющем большинстве стран закреплены полномочия по пересмотру решений таких органов в связи с их обжалованием.
В целом следует резюмировать, что исследование процедурной части административно-деликтного законодательства западноевропейских государств, в частности стран с административно-деликтным правом уголовноправового характера (Германия, Швейцария, Италия, Португалия и др.) и отделенного процедурного административно-деликтного права (Франции, Бельгии, Греции) дает возможность выделить отдельные позитивные и негативные факторы, которые могут повлиять на развитие отечественной системы органов административно-деликтной юрисдикции и организации их работы по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Выводы. Как позитивный опыт следует выделить следующее: 1) при отсутствии единого нормативного акта, который бы определял пределы компетенции каждого из органов, которые наделены правом применять административные взыскания, данные полномочия должны определятся отраслевым законодательством (опыт ФРГ, Франции, Голландии); 2) существование отдельных судов (как в Голландии), или введения специализации в судах общей юрисдикции, или в административных судах относительно пересмотра решений по делам об административных правонарушениях, вынесенных административными органами, как формы контроля за реализацией их административно-деликтной юрисдикции (по примеру существования отдельных сенатов в окружных судах ФРГ); 3) возможность градации процедуры применения административного взыскания в зависимости от степени общественной вредности деяния, признания вины нарушителя в его совершенныи, целесообразности применения незначительного административного взыскания, отсутствия вреда нанесенного обществу и др. Введение сокращенной процедуры (в случае признания лицом своей вины в совершении незначительного нарушения и согласия к уплате взыскания) (по примеру большинства европейских государств); 4) наделение органов административно-деликтной юрисдикции, в первую очередь специализированных органов таких как полиция, полномочиями относительно применения таких принудительных мер в пределах производства по делам о применении административных взысканий, как изъятие предметов, обыск жилья, но в отдельных случаях при согласии владельцев или в случае их отказа по решению суда, розыска, временного задержания и привода лица, его допроса (по примеру Швейцарии); 5) делегирование полномочий относительно применения мер административной
ответственности органам местного самоуправления за нарушение благоустройства, распоряжения и обслуживания
муниципального имущества (по примеру Франции).
Список использованных источников
1. 1. Герасимчук Н. М. Административно-деликтное законодательство Федеральной Республики Германии: становление, развитие и современное состояние. автореф. дисер. канд.юр. наук из специальности 12.00.07. - Львов, 2006. - 21 с.
2. 2. Административное деликтное законодательство: Зарубежный опыт и предложения реформирования в Украине / Автор О.А. Банчук. - К.: Книги для бизнеса, 2007. - 912 с.
3. 3. Александр Банчук. Обсуждение целесообразности внедрения института криминальных проступков в правовую систему Украины // Право Украины. - 2007. - № 7. - С. 139-143.
4. 4. Об административных наказаниях: Закон Австрийской Республики // Интернет ресурс - <http://www.pravo.org.ua/ files/zaшb_zakon/AVsT.pdf>.
5. 5. О праве административных наказаний: Федеральный Закон Швейцарской Конфедерации от 22 марта 1974 года // Интернет ресурс - http://www.pravo.org.ua/files/zarub_zakon/ Sw_1974.pdf.
