CC BY
156
Система органов административно-деликтной юрисдикции стран СнГ: сравнительно-правовой анализ и направления совершенствования
Шевцова О.В.
Юридические науки и политология
В статье исследован опыт построения и функционирования системы органов административно-деликтной юрисдикции стран СНГ, на основании чего сформулированы и обоснованы положения, нуждающиеся закрепления в отечественном административно-деликтном законодательстве, с целью повышения уровня законности применения мер административной ответственности.
Ключевые слова: административная ответственность, административно-деликтная юрисдикция, система органов административно-деликтной юрисдикции, европейський опыт, направления усовершенствования.
Шевцова О.В. System of organs of administratively-tort jurisdiction of countries the CIS : comparatively-legal analysis and directions of improvement.
Experience of construction and functioning of the system of organs of administratively-tort jurisdiction of countries the CIS is investigational in the article, what reasonable positions that need fixing in a home administratively-tort legislation are set forth on the basis of, with the purpose of increase of level of legality of application of measures of administrative responsibility.
Keywords: administrative responsibility, administratively-tort jurisdiction, system of organs of administratively-tort jurisdiction, experience, directions of improvement.
Актуальность исследования системы органов административно-деликтной юрисдикции и изыскания путей ее усовершенствования предопределена тем, что в большинстве этих стран, в целом, и в Украине вчасности она строится на основе принципов, заложенных советской доктриной административного права, которая устарел и нуждается в реформировании. Так, из 11 стран СНГ адми-нистративно-деликтное законодательство испытало существенные изменения с принятием новых Кодексов об административных правонарушениях(проступках) лишь в 5 из них, к этому числу, к сожалению, нельзя включить Украину. Достаточно массивная система таких органов, которая базируется на доминировании управленческой модели построения и функционирования органов исполнительной власти имеет свои изъяны и не способна эффективно выполнять свои функции, свидетельством почему есть большое количество обжалованных и признанных в судебном порядке решений органов, которые имеют право привлекать лиц к административной ответственности и применять административные санкции. В последнее время в странах СНГ осуществляются попытки изменить такую систему, в частности: расширяются полномочия судов относительно рассмотрения подавляющего большинства дел об административных правонарушениях (за примером Украины, Беларуси); передаются полномочия по рассмотрению отдельных категорий дел специализированным судам (например, мировым судьям - в Российской Федерации, хозяйственным судам - в Республике Беларусь, административным судам - в Республике Казахстан); вводится специализация органов исполнительной власти относительно привлечения лиц к административной ответственности и повышаются требования к должностным лицам таких органов (по примеру большинства стран СНГ).
Очевидным является то, что такое реформирование не возможно без изучения и внедрения не только опыта европейських государств, но и опыта стран СНГ правовая система которых является общей, а их административно-деликтное законодательство является достаточно
близким к отечественному, что предопределенно тесными интеграционными процессами в сфере экономического сотрудничества.
В связи с этим сравнительный анализ функционирования системы органов административно-деликтной юрисдикции стран СНГ и выделения позитивного опыта с целью его адаптации и внедрения в отечественное законодательство и правоприменительную практику является актуальным исследовательским заданием, что и предопределяет цель и задачи исследования данной статьи.
Основное содержание статьи. Страны СНГ так как и Украину можно отнести к странам отделенного относительно систематизированного административно-деликт-ного права смешанного типа. То есть, административно-деликтные отношения регулируются по большей части кодифицируемыми нормативными актами - кодексами, которые содержат как материальные нормы закрепляющие составы административных правонарушений, виды административных взысканий, правовой статус участников производства по делам об административных правонарушениях, так и процессуальные нормы определяющие порядок применения к лицам, которые совершили правонарушения, мер административной ответственности. В то же время юридические составы отдельных правонарушений например, в сфере налоговых отношений и таможенного дела и особенности установления мер административной ответственности за их совершение в некоторых странах определены в других законодательных актах.
Разделом 3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (дальше - КоАП РФ) определены три основных вида органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела этой категории: судьи (мировые судьи); коллегиальные юрисдикционные органы при районных, городских, районных в городах исполнительских органах, к которым относятся комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также другие государственные органы в соответствии с их полномочиями, заданиями и функциями, положенными на них федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента или Правительства РФ [1].
Самостоятельную и самую многочисленную группу органов отраслевой административно-деликтной юрисдикции составляют определенные гл. 23 КпАП РФ органы внутренних дел, органы государственных инспекций и другие органы исполнительной власти (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Статьей 28.3 КпАП РФ определено около 70 субъектов, какие наделенные правом составления протокола об административном правонарушении, при этом в законодательстве наблюдается отход от точной формулировки названия того или иного органа, что лишает необходимость вносить изменения и дополнения в КоАП РФ в связи с реорганизацией этих орган и изменения их названия. Так, определенно, что «протокол об административных правонарушениях за статьями .... составляют должностное лицо органа, который осуществляет контроль и надзор за законодательством в сфере ...»., то есть здесь четко определена отраслевая юрисдикция относительно реализации компетенции конкретного государственного органа в определенной сфере.
Следует заметить, что в КоАП РФ существенно расширилась компетенция судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях, при этом рассмотрение дел по правонарушениям, которые совершенны только юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями преимущественно в сфере предпринимательской деятельности, то есть определенных в ст. 23.1 КпАП РФ, отнесено к компетенции судей арбитражных судов. При этом следует отметить, что расширяя компетенцию судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях преимущественно за совершение которых предусмотрены выдворение за пределы РФ, административный арест, лишение лицензии, или значительные суммы штрафных санкции, законодатель мотивирует это также необходимостью осуществления расследования по данной категории дел, невзирая на это вводит институт мировых судей с целью, во-первых, разгрузки местных (районных) судов данной категорией дел, во-вторых, отдавая приоритет публичному рассмотрению наиболее сложных дел мировыми судьями.
В тоже время наблюдается тенденция относительно предоставления административно-деликтных полномочий федеральным органам исполнительной власти, однако приоритет отдается органам внутренних дел (полиции), причин этому есть две: первая - в последнее время с учетом реформирования органов внутренних дел РФ значительно расширились сфера управления данными органами общественных отношений в сфере миграции, соблюдения налогового законодательства, эксплуатации транспортных средств; вторая - повышение уровня профессиональной подготовки и морально-деловых качеств работников полиции и роста в их числе лиц, которые имеют юридическое образование, а потому являются компетентными относительно составления процессуальных документов, о чем свидетельствуют результаты официальной статистики, которые указывают на то, что полицией ежегодно привлекается к административной ответственности от 70 до 80 млн. лиц, что составляет не менее 70%% всех физических лиц, которые привлекаются в стране к административной ответственности [3, с.430].
Таким образом в административно-деликтном законодательстве РФ сделаны попытки реформировать систему органов административно-деликтной юрисдикции с учетом потребностей современного развития общества. Среди основных направлений такой реформы следует отметить следующие: 1) расширение юрисдикции суда относительно рассмотрения дел об административных правонарушениях, которые носят достаточно большую степень общественной вредности, которая приближена к признакам общественной опасности деяния и за которые предусматриваются взыскания в виде значительных штрафных санкций, конфискация предметов, выдворение за пределы страны, административный арест; 2) введение специализации суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях, в частности, путем выделения мировых судов, основной идеей создания которых является публичное рассмотрение дел, а также передачу дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами в сфере преимущественно хозяйственной деятельности на рассмотрение и решение арбитражным судом, каторые уполномочены применять значительные штрафные
санкции и ограничивать, лишать права заниматься определенным видом хозяйственной деятельности; 3) определения административной юрисдикции суда в случае ликвидации органа, который был наделен полномочиями по рассмотрению данной категорий дел; 4) сосредоточения внесудебной административно-деликтной юрисдикции в руках государственных органов, которые наделены, с одной стороны материальными ресурсами относительно прекращения правонарушения, доставки нарушителя для разбирательства дела, проведения в полном объеме расследования дела, с другой - кадровым потенциалом для осуществления такой деятельности (например, полиция); 5) определения приоритетности юрисдикции суда относительно пересмотра дела об административном правонарушении в случае одновременного поступления жалобы в этот суд и к вышестоящему должностному лицу.
Следует заметил существенную модификацию админи-стративно-деликтного законодательства Республики Беларусь (дальше - РБ), которое тоже относится к законодательству стран отделенного административно-деликтного права, но имеет сравнительно с Украиной и РФ высший уровень систематизации. Так, административно-деликтным законодательством РБ отдельно урегулированы материальные и процессуальные отношения, которые возникают по поводу совершения правонарушения. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 года [4] регулирует материальные правоотношения и определяет понятие, состав и виды правонарушений, понятие, цель и виды административных взысканий, обстоятельства, которые влияют на назначение взыскания и освобождают от административной ответственности за их совершение. О высшем уровне систематизации (кодификации) этого законодательства свидетельствует тот факт, что им установлена ответственность за все правонарушения, которые совершаются в государстве, как в сфере общественного порядка и посягательства на собственность, так и в сфере налогового, таможенного, земельного, экологического законодательства. Процессуальные вопросы привлечения к административной ответственности урегулированы принятым в 2006 году Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь, в котором системе органов административно-деликтной юрисдикции отведена Глава 3 «Суд, органы, ведущие административный процесс, и их должностные лица. подведомственность дел об административных правонарушениях» [5]. Рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляется специально уполномоченными многочисленными государственными органами. Подобное положение объясняется рядом обстоятельств. Во-первых, разнообразием и спецификой дел об административных правонарушениях. Ведь немало административных правонарушений носят отраслевой характер, то есть совершаются в сфере: финансов, рынка ценных бумаг и банковской деятельности (гл. 11 КОАП), налогообложения (гл. 13 КОАП), таможенного регулирования (гл. 14 КОАП), экологической безопасности окружающей среды и порядка природопользования (гл. 15 КОАП) и так далее. И это очевидно, ведь как верно отмечают белорусские ученые, «для квалифицированного рассмотрения таких дел необходимо владеть не только юридическими, но и специальными знаниями - быть компетентным в соответствующей отрясли» [6]. Во-вторых, наличие большого количества таких органов способствует оперативному
Юридические науки и политология
и экономному административно-деликтному процессу.
Следует указать на определенную специфику деятельности органов административно-деликтной юрисдикции РБ, в частности: 1) законодательством четко определенно административно-деликтную юрисдикции каждого органа по рассмотрению дел об административных правонарушениях с учетом отраслевой юрисдикции каждого из них, которая вызвана функциями контроля за соблюдением законодательства в определенной сфере, что является свойственным для большинства стран, в том числе Украины; однако следует заметить, что в РБ таких органов насчитывается 25 виды, в РФ - 56, в Украине - 42; 2) наиболее широкими полномочиями относительно рассмотрения дел об административных правонарушениях наделены районне (городские) суды, они имеют право рассматривать дела больше чем 266 статьям по 420 видам правонарушений, что опять же свойственно для государств в которых процедура привлечения к административной ответственности является упрощенной моделью криминальной юстиции и родственна с ней, в числе этих государств стоит как РФ так и Украина; 3) законодательством РБ к системе органов административно-деликтной юрисдикции введены хозяйственные суды, какие компетентные рассматривать дела по больше чем 37 статьям относительно 75 видов административных правонарушений, совершенные юридическими лицами и частными предпринимателями (наподобие арбитражных судов в РФ). В то же время, отсутствие четкого разграничения компетенции общих и хозяйственных судов, а также то, что деятельность по рассмотрению дел об административных правонарушениях последними, по мнению отдельных ученых, является не свойственной для них, высказываются предложения по исключению хозяйственных судов из системы органов административно-деликтной юрисдикции [6]; 4) обособленное место в системе органов административ-но-деликтной юрисдикции отведено Комитету государственного контроля, который наделен полномочиями по рассмотрению приблизительно 328 видов дел об административных правонарушениях, предусмотренных 184 статьями Кодекса. Наличие такого органа в системе органов административно-деликтной юрисдикции, по нашому мнению, не способствует эффективному рассмотрению дел об административных правонарушениях, а свидетельствует лишь о чрезмерном централизованном управлении общественными отношениями в этом государстве что ни как не являться позитивным опытом который целесообразно учитывать.
Новаторским среди стран СНГ относительно определения системы органов административно-деликтной юрисдикции является административно-деликтное законодательство Республики Казахстан (дальше - РК), где в разделе 3 «Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» КоАП Республики Казахстан отмечено, что к таким органам отнесено: суддей специализированных административных судов; судей специализированных межрайонных судов по делам несовершеннолетних; должностных лиц государственных органов, перечень которых приводится в отдельных статьях [7]. Особенность системы органов административно-деликтной юрисдикции Республики Казахстан состоит в следующем: 1) исключительной юрисдикцией суддей специализированных административных
судов является рассмотрение дел об административных правонарушениях, за которые как один из видов административного взыскания предусмотрено административное выдворение за пределы Республики Казахстан иностранцев или лиц без гражданства, административный арест, конфискация предметов, а равно конфискация доходов (дивидендов), денег и ценных бумаг, полученных вследствие совершения административного правонарушения, лишения специального права, которое предоставляется конкретному лицу, лишение лицензий, специального разрешения, квалификационного атестата (свидетельства) на определенный вид деятельности (статья 539); 2) также к исключительной юрисдикции суда относится рассмотрение любых дел в случае поступления заявления лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о судебном разбирательстве дела, в таком случае орган, который составил протокол об административном правонарушении и проводил расследование по делу направляет материалы для рассмотрения в суд. Такое новаторство законодательства является сознательным стремлением приблизить административно-деликтное право РК к европейским стандартам, и конечно является толчком к введению такой нормы в отечественное административно-деликтное законодательство и практику его применения; 3) система других, кроме суда, органов административно-деликтной юрисдикции построена, как и в других странах СНГ в том числе в Украине по отраслевому принципу и она почти совпадает с системой органов (должностных лиц), наделенных правом составления протокола об административном правонарушении.
Особенностью построения субъектов административно-деликтной юрисдикции в Украине является: во-первых, множественность таких субъектов, которые наделены компетенцией по разрешению дел об административных правонарушениях; во-вторых, неоднородность субъектов административно-деликтной юрисдикции, которая предопределяет их разделение за: правовой природой образования, целями образования, структурой полномочий, порядком принятия решения по делу, непосредственной компетенцией; в-третьих, относительная определенность их территориальной и институционной подведомственности; в-четвертых, тенденция к передаче полномочий по рассмотрению большинства категорий дел судебным органам; ограничение административно-юрисдикционных полномочий органов местного самоуправления.
В итоге следует отметить, что невзирая на изложенные выше предложения относительно реформирования системы органов административно-деликтной юрисдикции в Украине, ее развитие должно осуществляться в направлении предоставления приоритетности рассмотрения дел об административных правонарушениях административным органам а не суду, поскольку лишь при таком подходе ответственность за совершение правонарушений будет считаться административной ответственностью. Повышению эффективности административно-деликтной практики будет способствовать также передача полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях с высокой степенью общественной вредности приближенной к посягательству на общественную безопасность в суд общей юрисдикции, выделив в их системе специализацию судей по рассмотрению такой
Исторический аспект регламентации упрощенного производства в российском законодательстве
Папулова З.А.
категории дел; критерием подсудности таких дел кроме этого должен стать значительный размер предусмотреного санкцией статьи штрафа (размер которого необходимо определить законодательно), а также исключительные полномочия по применению административного ареста, изъятия (конфискации) предметов, вещей и лишения специального права предоставленного физическому или юридическому лицу.
Список использованных источников :
1. 1. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.consultant.ru/popular/koap/13 34.html.
2. 2. О мировых судьях в Российской Федерации : Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ // Принят Государственной Думой 11 ноября 1998 года. Одобрен Советом Федерации 2 декабря 1998 года.
3. 3. Попов Л.Л. Административное право России : 2-ое изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2010. - 752 с.
4. 4. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г. № 194-З: Принят Палатой представителей 17 декабря 2002 года Одобрен Советом Республики 2 апреля 2003 года // http://www.pravo.by/main.as px?guid=3871&p0=Hk0300194&p2=%%7bNRPA%%7d.
5. 5. Процессуально- исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г. № 194-З // [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.tamby.info/kodeks/pikoap.htm.
6. 6. Крамник А.Н. Государственные органы, уполномоченные рассматривать дела об административном правонарушении // http://www.law.bsu.by/pub/26/Kramnik 3.pdf.
7. 7. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года № 155 - II // [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.zakon. kz/21 1955-administrativnyjj-kodeks.html.
В сентябре 2012 г. вступила в силу новая редакция главы 29 АПК РФ, посвященная упрощенному производству, которое в рамках предыдущей редакции в силу ряда факторов в последние годы фактически отсутствовало. Современное упрощенное производство в арбитражном процессе- это большой прогрессивный шаг законодателя, во много подчеркнувший значение и значимость состязательных начал гражданского процесса, тенденции перехода на модель электронного правосудия, а также изменивший многие привычные процессуальные институты, связанные, к примеру, с проведением судебного заседания, вызовом и извещением сторон и другими аспектами. От того, в настоящий момент к данной теме приковано внимание многих юристов, анализируется первая судебная практика по применению новых норм и предлагаются идеи по развитию этого института.
Однако внесенные изменения порождают интерес по изучению не только потенциальных возможностей упрощенного производства на будущих этапах, но и способствуют ознакомлению с историческим прошлым, поскольку упрощенное производство в российское процессуальное законодательство было внесено в еще 1891 г.
Вводя данный порядок, тогда законодатель желал достигнуть тех же целей, что значатся на повестке дня и сегодня [1]: облегчить труд для суда; сократить, по возможности, время на производство дел при нормальном течении и, наконец, уменьшить для ответчика возможность затягивать дело [2; 298].
Упрощенный порядок производства, подобно понудительному исполнению по актам (Цгкипёепргосевв) Германского Устава Гражданского судопроизводства имеет целью дать тому, кто может подтвердить свое требование документами, возможность скорее добиться решения о взыскании с ответчика требуемой им суммы [3; 519].
Упрощенным порядком производились дела двух родов:
1. по искам о платеже, определенной денежной суммы вообще по письменным обязательствам (не исключая векселей и закладных), а также о платеже наемных денег по договорам найма недвижимого имущества, если исполнение их не поставлено в самом акте в зависимость от таких условий, наступление коих должно быть предварительно доказано истцом, и
2. о сдаче, за истечением договорного срока, состоявшего в найме имущества
Применение этого порядка исключалось в трех категориях:
1. при совершенной невозможности со стороны ответчика или невозможности в краткий срок явиться в суд, а именно, когда ответчик находится заграницей или местожительство его неизвестно и когда иск относится к нескольким ответчикам, живущих в округах разны судов;
2. при невозможности со стороны ответчика, за истечением слишком продолжительного времени, в краткий срок отыскать или собрать документы в опровержение иска, а именно, когда прошло пять лет со дня просрочки платежа по обязательству; а для исков о сдаче состоявшего в найме имущества прошел год со дня истечения срока найма, при чем по обязательства бессрочным, срок исчисляется со дня написания обязательства;
3. в случаях, когда есть основания опасаться злоупотреблений со стороны истца быстротою взыскания и бесповоротностью его для ответчика при несостоятельности истца, а именно, когда иск относится к наследникам лица, от имени которого обязательство значится выданным.
