CC BY
339
ПРАВО
ОПЫТ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СОВРЕМЕННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ФРГ
Татарян В.Г., Магомедов Б.М.
Развитие современного российского административно-деликтного законодательства, давно ведущаяся в отечественном административном праве и активизировавшаяся в последние годы дискуссия об административно-деликтном праве как самостоятельной отрасли национального права, ее предмете и методе регулирования, иных аспектах административно-деликтного права, неизбежно увеличивает интерес к имеющемуся зарубежному опыту (в том числе и стран т.н. дальнего зарубежья) в области законодательного регулирования административной ответственности, востребованности такого опыта для проведения сравнительных исследований.
AN ATTEMPT OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY PROBLEM- SOLVING IN THE MODERN FRG LEGISLATION
V.G. Tataryan, B.M. Magomedov
The interest to the existing foreign experience (including the so-called far foreign countries) in the sphere of legislative regulation of administrative responsibility, demand for such experience to carry out comparative research is inevitably increasing due to the development of the modern Russian administrative-tortious legislation, also long-lasting and recently liven up debate on the administrative-tortious legislation as an independent branch of the national law, its subject-matter and the way of regulation, other aspects of administrative-tortious legislation.
Современное развитие отечественного общества и государства позволяет активнее, чем когда бы то ни было, использовать зарубежный опыт для решения актуальных проблем, стоящих перед отечественной правовой наукой. Разумеется, речь не может идти о его бездумном копировании, ибо право не некая абсолютная, абстрактная система, а, наоборот, плод общественного и политического развития социума, существование которого вне объективной реальности лишено какого-либо смысла. Но сравнительно-правовое изучение, разумное применение зарубежного опыта либо, наоборот, осмысленное отрицание его применимости для отечественных условий спо-
собны значительно расширить «интеллектуальное поле» российской правовой науки.
В свете указанного нами выше весьма интересным представляется рассмотрение опыта Федеративной Республики Германия в области законодательства об административной ответственности. Данный интерес обусловлен, прежде всего, тем, что в ФРГ сравнительно давно (с 1952 г.) последнее выделено в самостоятельную отрасль законодательства и накоплен значительный опыт в решении как теоретических, так и практических проблем административно-деликтного права; получили развитие и законодательную регламентацию ряд его институтов и элементов, прежде всего, про-
Татарян В.Г.,
цессуального характера, которые в отечественном административно-деликтном праве еще не столь развиты (к примеру, законодательство о доставке решений по делам об административных правонарушениях, применение в процессе по делам об административных правонарушениях документации, выполненной на электронных и иных нетрадиционных носителях, широкое применение технических средств для фиксирования административно наказуемых деяний и т.д.); схожестью определенных институтов административно-деликтного права России и Германии, делающих сравнительное исследование более предметным, приближенным к отечественным проблемам законодательства об административных правонарушениях.
Не ставя своей задачей комплексное исследование современного германского законодательства об административной ответственности, авторы данной статьи стремились охарактеризовать его основные черты и определить возможные направления применения отечественным законодателем опыта решения проблем административной ответственности в современном законодательстве ФРГ.
Основным отличительным свойством современного германского законодательства об административной ответственности является его общий, рамочный характер. Абсолютное большинство норм, содержащих составы конкретных правонарушений и меру ответственности за них, содержатся не в законодательстве об административной ответственности, а в других отраслях законодательства - административной, предпринимательской, природоохранной и др. Кроме того, и в рамках этих отраслей законодательства они по большей части носят бланкетный характер, когда норма правомерного поведения установлена в одном законодательном акте, а норма ответственности за ее нарушение - в другом.
Законодатель оставил за собой регулирование лишь основных, общих вопросов-
Магомедов Б.М.
принципов административно-деликтного права, административного правонарушения и административного наказания, возраста административной ответственности, общих вопросов компетенции государственных органов по преследованию административных правонарушений, основные вопросы стадий производства по делам об административных правонарушениях.
Особенная часть непосредственно законодательства об административной ответственности крайне невелика и содержит составы правонарушений и ответственности за них, либо не урегулированных в других областях законодательства, либо нуждающиеся, по мнению законодателя, в непосредственном законодательном регулировании.
Основным законодательным актом, регулирующем в ФРГ административную ответственность, является Закон о нарушениях порядка (Gesetz ьЬег Ordnungswidrigkeiten, OWiG [1]), вступивший в силу еще в мае 1968 г [2].
Ниже рассматриваются отдельные, на наш взгляд, наиболее характерные, аспекты данного законодательного акта в их понимании современной германской правовой наукой. Одной из основных черт германского законодательства об административной ответственности германские правоведы считают отсутствие ограничивающих свободу санкций [3]. Административным наказанием за совершенное административное нарушение в современном германском законодательстве является, прежде всего, административный штраф. Сам германский законодатель в §1 Закона о нарушениях порядка определяет административный штраф как основное, определяющее наказание («единственная главная санкция» [4]): «Нарушение порядка есть противоправное и предосудительное деяние, которое осуществлено с составом нарушения закона и за которое следует наказанием административный штраф». Административный штраф даже больше чем наказание, недаром, в со-
ответствии с одной из существующих в германском праве теорий, отнесение деяния к преступлению или административному правонарушению зависит от того, чем данное деяние наказывается; если административным штрафом - то это административное правонарушение [5].
Таким образом, административный штраф и административное правонарушение выступают двумя составными частями одного целого, в котором первый является наказанием за второе, но второе не может быть самим собой, если не наказывается первым [6]. Это находит отражение и в тексте Закона о нарушениях порядка, и в остальном германском законодательстве об административной ответственности, и в правовой литературе: термины «деяние, угрожающее административным штрафом», «деяние, за которое наказанием следует административный штраф», «деяние, наказуемое административным штрафом» выступают в качестве синонима понятия «административное правонарушение» [7].
Размер административного штрафа установлен законодателем в пределах от 5 до 1000 евро (для юридических лиц - до 1000000 евро). Размер административного штрафа находится в прямой зависимости от формы вины правонарушителя - неосторожное деяние наказывается только половиной от суммы административного штрафа (для юридических лиц за неосторожное деяние высшая сумма штрафа составляет 500000 евро). Определяющими для «назначения административного штрафа являются значение нарушения порядка и упрек, который встречает нарушителя. Также учитываются экономические условия нарушителя; при незначительных нарушениях порядка они, тем не менее, как правило, не учитываются» (абзац 3 §17 Закона о нарушениях порядка).
Как указывается в германской литературе, значение и упрек соотносятся как объективные и субъективные признаки состава одного или того же деяния [8], например,
общественные отношения, на которые посягает нарушитель, относятся к значению нарушения порядка, а результат - к упреку.
Необходимо отметить, что пределы административного штрафа не носят абсолютного характера: содержащаяся в §17 Закона о нарушениях порядка оговорка «если законом ничего другого не определено», предоставляет законодателю, в том числе и земельному, возможность для увеличения или уменьшения данных пределов (к примеру, по Закону против торговли ценными бумагами размер административного штрафа может составлять 1500000 евро) [9]. Кроме того, законодатель требует, чтобы размер административного штрафа превосходил «экономическую пользу, которую нарушитель извлек из нарушения порядка. Если законный высший предел для этого не будет достаточным, то он может быть нарушен» (абзац 4 §17 Закона о нарушениях порядка). Наличие данного положения призвано оптимизировать реализацию как превентивной, так и правовосстановительной функции административной ответственности.
На практике при назначении административных штрафов широкое применение имеют каталоги административных штрафов, представляющие собой тематические сборники норм (например, защита окружающей среды, дорожное движение) из различных нормативных актов, нарушение которых грозит административным штрафом с указанием размеров данных штрафов. В качестве примера можно назвать «Распоряжение о назначении предупреждения, регулирующих нормах административных штрафов и наказании запретом проезда за нарушения порядка в дорожном движении» (Каталог административных штрафов - Распоряжение - Вка^) [10].
Самостоятельный вид санкции, по мнению некоторых германских ученых [11], представляет собой т.н. административный штраф союза, который будет рассмотрен ниже. Помимо административного штрафа, систему санкций [12] германского законо-
Татарян В.Г.,
дательства об административной ответственности составляют изъятие и взыскание. Если административный штраф - главная санкция, то изъятие и взыскание - дополнительные последствия (Nebenfolgen) административного правонарушения. Дополнительный характер проявляется в том, что они могут следовать лишь после административного штрафа, иной порядок является предметом специальных оговорок в Законе о нарушениях порядка (§27 для изъятия и §29а для взыскания соответственно). В обоих случаях дополнительным последствиям присущ характер наказания. Так, изъятие наряду с предупредительным, носит и наказательный характер, стоящий в прямой связи со значением содеянного, и упреком, который встречает нарушителя: соблюдает предупреждение и заставляет претерпевать лишения [13].
Взысканию, наряду с наказательным, присущи превентивный, а также, прежде всего, правовосстанавливающий характер, заключающийся в возвращении правона-рушающе добытых имущественных ценностей [14].
Лицо, преследуемое за административное правонарушение, определяется в современном германском административно-де-ликтном праве как заинтересованный (Betroffener). «Положение заинтересованного приобретает лицо, совершившeе нарушение порядка или подозреваемое в этом, с начала следственного процесса, независимо от того, известно ли лицу об этом начале. Закон о нарушениях порядка использует определение «заинтересованный» на всех стадиях, включая исполнение» [15].
Данное определение несет меньшую отрицательную смысловую нагрузку по сравнению с подозреваемым или обвиняемым в уголовном процессе, аналогично тому, как вместо принятой в уголовном праве «вины» в административно-деликтном праве используется более «легкое» - «предосудительность». Цель этого заключается в том, чтобы еще раз подчеркнуть «неуголовный» ха-
Магомедов Б.М.
рактер административно- деликтного законодательства, значительно меньшую степень опасности административного проступка для общества, правовых благ по сравнению с уголовным преступлением.
Доктринальным положением германского права является то, что преступления и административные правонарушения могут быть совершены только физическими лицами - людьми [16], так как не может быть коллективной вины и коллективной ответственности.
Таким образом, субъектом административной ответственности может быть лишь физическое лицо. Этому доктринальному положению, казалось бы, противоречит сама формулировка названия §30 Закона о нарушениях порядка «Штраф против юридических лиц и объединений лиц». Появление правовой нормы с таким содержанием было продиктовано, прежде всего, развитием общественной жизни, развитием промышленности, развитием экономики, когда деятельность определенных организаций приобретала в определенных аспектах нарушающий порядок характер, что требовало их привлечения к административной ответственности.
Проблема противоречия требований развития законодательства и доктринального принципа невозможности коллективной вины была разрешена в германском адми-нистративно-деликтном законодательстве посредством адресации административного наказания за действия юридического лица конкретному физическому лицу, исполняющему руководящую роль в данном объединении и ответственному за соблюдение последним законности. Административный штраф, налагаемый на физическое лицо в данном случае, приобрел название административного штрафа союза (Verbandgeldbu).
Данная конструкция неоднозначно оценивается в германском праве. С одной стороны, достаточно простое решение сложнейшей законодательной проблемы, сильнейший эффект в области общей превенции.
С другой стороны, репрессивный характер, противоречащий принципу искупления вины в соответствии с нравственным упреком [17]. Данный институт администра-тивно-деликтного права находится пока еще в стадии становления, и, как указывается, «догматическое сомнение против административного штрафа союза не обосновано» [18].
В целом же институт административной ответственности юридических лиц в германском административно-деликтном праве может быть приведен в качестве примера его динамичного развития, законодательного решения насущных проблем правоприменительной практики и постановки новых проблемных вопросов. Так, до недавнего времени острой критике в германской правовой литературе подвергалось ограниченное применение норм §130 Закона о нарушениях порядка «Нарушение обязанностей по надзору в производствах и предприятиях», его преимущественная направленность на нарушение обязанностей по надзору за имуществом предприятия, например, за опасной техникой или очистными сооружениями.
«Долг, следующий владельцу производства или предприятия как таковой, т.е. в этом качестве, не предполагает необходимым для понятия то, что он следует за владельцем предприятия и производства как ограниченный деликт особого рода. Стремлению законодателя закрыть пробелы санкции §130 OWiG противодействует слишком сильное суживание круга обусловленных предприятием обязанностей. Ограниченное представление считать имущество ясным критерием определения производственных обязанностей оставляется, если оно снимает особый характер деликта как обязательной нормы. Тем не менее эта однозначность ведет только к ограничению области применения, противоречит смыслу и целям §130 OWiG, во всяком случае, обязательно приказанным дословным текстом нормы и принципом определенности.
Поэтому ограниченное представление нужно отклонять» [19].
Такое положение дел вело к тому, что нарушения обязанностей по надзору, если оно не относилось непосредственно к имуществу предприятия, могло остаться безнаказанным, что сильно осложняло превенцию и наказание деликтов, с ним непосредственно не связанных, например, картельных сговоров. Сотрудник фирмы, вступивший в картельный сговор, вполне мог быть наказан, а ее владелец в случае применения указанного выше ограничительного критерия вполне мог остаться в стороне.
Законодательно данная проблема была решена путем внесения соответствующих поправок в §§81 и 82 Закона против ограничения конкуренции (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, GWB) [20], в которых было установлено, что картельный административный орган при решении о назначении административного штрафа против юридических лиц или объединений исключительно компетентен, если в основе этого лежит осуществленное умышленное или неосторожное нарушение порядка в соответствии с §130 Закона о нарушениях порядка. «Следовательно, предотвращение картельных нарушений и, в частности, от субмиссионных договоренностей, принадлежит к обязанностям по надзору предпринимателя» [21].
Аналогичным образом была решена проблема административной ответственности юридических лиц путем внесения изменений во Второй Закон о борьбе с преступностью в области окружающей среды (Zweite Gesetz zur Bekämpfung der Umweltkriminalitat, WiKG 2) [22] и в §130 Закона о нарушениях порядка.
До внесения изменений требовалось сложное доказательство, что соблюдение долга надзора с надежной степенью вероятности предотвратило бы совершившиеся деяние [23]. Теперь же в соответствии с §130 требуется, чтобы правонарушение «могло бы быть предотвращено надлежа-
Татарян В.Г.,
щим надзором или было бы им значительно затруднено», т.е. уровень ответственности предпринимателя заметно повышается, и, соответственно, усиливается превентивная сила Закона.
Возрастом, с которого наступает административная ответственность, в соответствии с абзацем 1 §12 Закона о нарушениях порядка, является 14 лет. За административные правонарушения, совершенные детьми до этого возраста, к административной ответственности могут привлекаться их родители, но только на основании §14 «Соучастие». Ранее предусматривавшееся для родителей наказание за административное правонарушение как за нарушение обязанностей по надзору, в современном германском административно-деликтном законодательстве отсутствует [24]. Несовершеннолетние (от 14 до 18 лет) и молодежь (от 18 до 21 года) привлекаются к административной ответственности на общих основаниях.
Для несовершеннолетних действуют, впрочем, в соответствии с §3 Закона об отправлении правосудия по делам несовершеннолетних, определенные условия привлечения к ответственности. Несовершеннолетний должен быть «на время деяния по своему моральному и духовному развитию достаточно зрел, чтобы осознавать противоправность своего деяния и действовать в соответствии с таким осознанием». Как указывается в германской литературе, это «не значит, что несовершеннолетний недостаточно интеллигентен, чтобы осознавать недозволенность деяния (или знать, что это деяние запрещено законом), но что он в состоянии по своему возрастному развитию следовать этому осознанию» [25].
В целом отличие действия администра-тивно-деликтного законодательства к несовершеннолетним и молодежи относится к законодательной регламентации админис-тративно-деликтного процесса, которая носит в значительной степени субсидиарный характер. Так, отсылки к Закону об отправлении правосудия по делам несовершенно-
Магомедов Б.М.
летних содержат §§78, 91, 97, 105 Закона о нарушениях порядка.
Болезненное психическое нарушение, всесторонние расстройство сознания или слабоумие, другое тяжелое психическое изменение устраняют в соответствии с германским административно-деликтным законодательством предосудительность деяния (абзац 2 §12 Закона о нарушениях порядка).
Определенную проблему создает, в таком случае, привлечение к административной ответственности лиц, специально ввергших себя в состояния, предусмотренные абзацем 2 §12, например, путем полного опьянения. В законодательстве она получает решение в §122 Закона о нарушениях порядка, в котором законодатель устанавливает, что если правонарушитель приводит себя в полное опьянение и совершает деяние, угрожающее административным штрафом, то он может быть наказан административным штрафом за полное опьянение в размере не большем, чем административный штраф за деяние, им совершенное.
В соответствии с современным германским законодательством об административной ответственности можно выделить следующие основные стадии административ-но-деликтного процесса:
1) возбуждение производства по наложению административного штрафа;
2) предварительное производство;
3) процесс административного органа власти;
4) судебный процесс;
5) обжалование;
6) исполнение (5 и 6 стадия факультативны и возможны только при протесте или жалобе заинтересованного против решений административного органа власти и суда соответственно).
На протяжении всего процесса действует т. н. принцип целесообразности (Opportunitätsprinzip). В законодательстве он воплощен в статье 47 Закона о нарушениях порядка «Преследование нарушений порядка лежит в определенном
обязанностями усмотрении органа власти преследования. До тех пор, пока процесс находится на его рассмотрении, он может его прекратить». Таким образом, преследование нарушений порядка, в отличие от преследования преступлений, характеризуется определенной, основывающейся на целесообразности для целей и задач адми-нистративно-деликтного права, свободе воли осуществляющего его органа власти.
В отечественной литературе определение принципа целесообразности в админи-стративно-деликтном праве ФРГ было дано Л.А. Гавриловой: «Оценка целесообразности применения уголовного или административного наказания при вынесении решения по делу приобретает значение принципа (Opportunitätsprinzip). Данный принцип исходит из обязательности усмотрения, а также меньшей степени опасности административного правонарушения в сравнении с преступлением» [26].
Нам представляется, что такая точка зрения не совсем верна и не отражает смысла данного принципа. В соответствии с действующим германским законодательством суд, выносящий решение по делу о правонарушении, которое может быть и административным правонарушением, и преступлением, отнюдь не свободен в своем усмотрении, норма закона в данном случае строго императивна: «Если деяние одновременно является преступлением и нарушением порядка, то применяется только уголовный закон» (п. 1 ст. 21 Закона о нарушениях порядка).
Действительно, в соответствии с п. 2 той же статьи «тем не менее в случае, предусмотренном абзацем 1, деяние может наказываться как нарушение порядка, если уголовное наказание не назначается», но в данном случае речь идет лишь о возможности применения административного наказания в том случае, если уголовное наказание не состоялось.
В целом влияние принципа целесообразности на законодательство об администра-
тивной ответственности столь велико, что в германской литературе иногда говорят даже о неограниченном господстве (unbeschränkte Herrschaft) [27] данного принципа в этой отрасли законодательства. Формально это находит выражение, к примеру, в нормах «особенной части» Закона о нарушениях порядка, которые, если применять к ним отечественную классификацию по форме изложения санкции, не могут быть отнесены ни к одному принятому виду - ни к альтернативным, ни к абсолютно-определенным, ни даже к относительно-определенным.
Причина, на наш взгляд, этого в том, что в санкция запретительной нормы германского административно-деликтного права, в отличие от отечественного, «влечет» (предупреждение, наложение административного штрафа и т.д.) или, как принято в уголовном праве ФРГ, «наказывает», «может наказывать», что в соответствии с содержанием статьи 47 Закона о нарушениях порядка представляется вполне логичным.
На стадии предварительного производства возможно его прекращение посредством вынесения предостережения (Verwarnung), которое (не обязательно) может сопровождаться денежным штрафом предостережения (Verwarnungsgeld) в размере от 5 до 35 евро. Смысл предостережения и штрафа предостережения в активном реагировании власти на нарушение порядка без формального процесса по наложению административного штрафа, который «стоит времени и денег» [28]. Непременным условием возможности применения предостережения является малозначительность нарушения порядка, за которое оно выносится [29].
Предупреждение выносится устно или письменно. Письменное предостережение почти всегда является требованием платежа штрафа предостережения. Предостережения выносятся при нарушении правил дорожного движения, нарушении правил поведения на железнодорожных путях, в
Татарян В.Г.,
случае выброса мусора в неположенных местах и т.д. [30]. Нарушения порядка против свободного движения (неправильная парковка и т.п.) при отсутствии водителя метятся листком, который помещается на транспортное средство, а письменное предостережение следует в большинстве случаев по почте [31].
До вынесения решения об административном штрафе заинтересованный «имеет пассивную роль в процессе штрафа. Он " объект процесса и не может вмешиваться фактически активно в процесс. Процесс при административном органе власти идет в обычном случае без участия заинтересованного. Заинтересованный не может вносить никаких ходатайств о допущении доказательств и его ознакомление с делом возможно, только если он заказал защитника» [32].В случае своего несогласия с решением административного органа власти заинтересованный в течение двух недель может подать письменно или под запись протест в административный орган власти, вынесший решение о наложении административного штрафа, который передает его в участковый районный суд по территориальности. Как указывается, «протест против решения о штрафе не средство обжалования, а средство правовой защиты особого вида» [33].
В судебном производстве заинтересованный может вносить ходатайства о допущении доказательств, имеет полное право на его заслушивание судом, имеет право и даже обязан к присутствию при судебном следствии и процессе, может комментировать доказательства и опрашивать свидетелей и экспертов. Он может отвергать решение суда заключением и настаивать на устном ведении процесса (глава 2 раздела 5 части 3 Закона о нарушениях порядка).
В качестве единичного и исключительного средства обжалования [34] при соблюдении ряда условий (§§79 и 80 Закона о нарушениях порядка) против решения административного органа власти и заключения суда может допускаться жалоба. Жа-
Магомедов Б.М.
лоба подается в вышестоящий суд (например, в сенат административных штрафов верховного суда земли - в случае жалобы против решения участкового районного суда, в картельный сенат верховного суда - в случае жалобы на заключение верховного суда земли по картельному нарушению порядка) [35].
Исполнение решения «служит осуществлению административного штрафа» [36]. Регулирование исполнения решения об административном штрафе германским законодательством характеризуют две основные черты. Во-первых, это стремление законодателя сделать исполнение решения об административном штрафе неотвратимыми, для чего законодательно предусмотрены значительные меры обеспечения: принудительный арест на срок до шести недель, а в случае совершения нескольких нарушений порядка - до трех месяцев (§§97, 96 Закона о нарушениях порядка, а также воспитательный арест против несовершеннолетнего (§ 98)).
С другой стороны, это защита прав заинтересованного, стремление учесть его личные особенности, экономическую ситуацию: облегчение условий платежа (§§18,
93 Закона о нарушениях порядка), возможность перечисления частичных сумм (§§18,
94 Закона о нарушениях порядка), возможность возражения против мер исполнения в суде (§103), в том числе немедленная жалоба в случае принудительного ареста или воспитательного ареста, дополнительного решения об изъятии, признания судом допустимыми иных мер по исполнению (§104). Представляется, что эти две черты будут определяющим и при характеристике законодательного регулирования админис-тративно-деликтного процесса в целом.
Во-первых, это стремление законодателя придать процессу оперативный, обезличенный характер (в случае административного штрафа за неправильную парковку или административного штрафа за превышение разрешимой скорости движения, зафикси-
рованного с помощью средств видеонаблюдения орган власти преследования в лице своих представителей и заинтересованный даже не встретятся, заинтересованный получит решение об административном штрафе и подтверждающие материалы по почте и, соответственно, по почте же осуществит внесение административного штрафа), при этом важное место будет уделено неотвратимости выполнения решения о наложении административного штрафа путем применения весьма суровых мер. Это соответствует, с одной стороны, незначительному характеру угрозы административного правонарушения охраняемым законом общественным отношениям, с другой - необходимостью осуществления функций общей и специальной превенции, возлагаемых на административное наказание.
Во-вторых, это стремление обеспечить максимальную защиту прав заинтересованного в административно-деликтном процессе, сообразно как общему конституционному принципу законности, так и специальному отраслевому принципу целесообразности. Это проявляется в законодательном предоставлении широких возможностей для протеста, жалобы против решений, заключений административного органа власти, суда, возможности привлечения защитника, облегчении условий платежа административного штрафа и предоставленной органу власти преследования возможности в любой момент прекратить преследование за административное правонарушение. Для вертикальной структуры современного германского законодательства об административной ответственности характерно господство принципа «остаточной компетенции», когда земельному законодателю «достаются» вопросы, не урегулированные союзным законодателем, что в практической законодательной деятельности ведет к тому, что количество непосредственно законодательных актов земель невелико - их всего шесть весьма незначительных по объему законов в шести землях из шестнадцати.
Очевидно, что германское законодательство об административной ответственности при определенной схожести вертикальной структуры (федеральное законодательство - законодательство субъектов) значительно отличается от аналогичного отечественного законодательства по своему характеру. Вряд ли уместно говорить и о том, какое законодательство «лучше», более эффективно. И российское, и германское законодательство - плод развития национальных правовых систем, итог исторического развития определенной отрасли права, развивавшейся под влиянием отечественных исторических, политических, социальных условий. Можно, правда, чисто оценочно, говорить о достоинствах той или иной системы законодательства, но вряд ли уместно говорить о преимуществе одной системы над другой, возможности механического воспроизведения института чужого права в национальной правовой системе.
В силу вышеуказанного представляется, что применение германского опыта в отечественной законодательной практике возможно, прежде всего, для решения конкретных, определенных проблем, а не для всеобъемлющей, глобальной реформы законодательства об административной ответственности. Так, такое применение представляется возможным для оптимизации внутренней структуры «основного» адми-нистративно-деликтного закона. Характерной особенностью и германского Закона о нарушениях порядка, и российского КоАП является содержание в обоих законодательных актах как материальных, так и процессуальных норм.
Структура германского Закона о нарушениях порядка, состоящего из четырех частей (Общие предписания; Административно-штрафное производство; Отдельные нарушения порядка; Заключительные предписания) и структура отечественного КоАП схожи. При этом обращает на себя внимание объединение в германском законе всех
Татарян В.Г.,
административно-деликтных процессуальных норм в рамках одной части, в отличие от российского КоАП, в котором они образуют три последних самостоятельных раздела.
В германском же законе «Компетентность к преследованию и наказанию нарушений порядка» и «Исполнение решения об административном штрафе», аналогичные по содержанию третьему и пятому разделу отечественного КоАП, не имеют самостоятельного значения и представляют собой только разделы внутри второй части. В Законе о нарушениях порядка т.н. «парная структуризация» [37] осуществляется непосредственно внутри законодательного акта, что придает его структуре более логичный, по сравнению со структурой отечественного КоАП, характер: материальные нормы (Общая и Особенная часть, части первая и третья соответственно) - призванные обеспечить их реализацию процессуальные нормы (часть вторая).
В отечественном же КоАП этой логики не просматривается, в результате чего его структура приобретает в определенной степени дробный, заставляющий думать о равноценности вынесенных в заглавие предметов регулирования, характер. Представляется, что для придания структуре Кодекса об административных правонарушениях большей логичности было бы целесообразным, с учетом опыта германского законодателя, предложить ее в следующем виде: первый раздел - «Общие положения», второй раздел - «Особенная часть», третий раздел - «Административно-деликтный процесс», в который нынешние третий, четвертый и пятый разделы вошли бы в качестве подразделов.
Кроме того, применение опыта германского законодателя возможно для решения ряда частных проблем отечественного законодательства об административной ответственности. Так, п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации определяет, что «права и свободы человека и гражданина
Магомедов Б.М.
могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Представляется, что диспозиция данной нормы по своему содержанию бланкетная и, учитывая особую важность регулируемых вопросов, требует своего отражения в отсылочных законах.
Правоограничивающий характер некоторых положений КоАП РФ очевиден [38]. Достаточно привести в качестве примера ст. 3.9 «Административный арест», ст. 3.10 «Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства», ст. 27.2 «Доставление», ст. 27.3 «Административное задержание», ст. 27.7 «Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице».
Полагаем, что внесение в общие положения КоАП РФ статьи, аналогичной по содержанию §132 «Ограничение основных прав» Закона о нарушениях порядка «Основные права физической неприкосновенности (статья 2 абзац 2 пункт 1 основного закона), свободы личности (ст. 2 абз. 2 п. 2 Основного закона) и неприкосновенности жилища (ст. 13 Основного закона) ограничиваются в пределах этого закона» способствовало бы лучшей легитимации КоАП, устранению противоречий и недопущению возможных спекуляций на неопределенности того, какими федеральными законами могут ограничиваться основные права и свободы человека.
Представляется возможным также применение германского опыта при определении размера административного штрафа. Статья 3.7 КоАП РФ «Административный штраф» определяет различные пределы верхней и нижней границы административного штрафа в зависимости от вида лица, привлекаемого к административной ответственности, общественных отношений, на
которое оно посягнуло, предмета посягательства и т.п., однако всегда содержит жесткую границу верхнего предела административного штрафа.
В §17 Закона о нарушениях порядка устанавливается, что «административный штраф должен превосходить экономическую пользу, которую нарушитель извлек из нарушения порядка. Если законный высший предел для этого не будет достаточным, то он может быть нарушен». Внесение такого положения в статью 3.7 КоАП РФ способствовало бы, на наш взгляд, лучшей реализации и превентивной, и правовосстанав-ливающей функции административного наказания.
Еще одним направлением применения германского опыта в отечественном адми-нистративно-деликтном законодательстве могла бы стать законодательная регламентация применения технических средств в административно-деликтном процессе, процессуальная форма наложения административного штрафа. Бурное развитие автотранспорта в нашей стране требует адекватных мер борьбы с административными правонарушениями в области дорожного движения.
Германский опыт наложения штрафов за неправильную парковку (предупредительное извещение, оставляемое на автотранспортном средстве, и последующее направление решения об административном штрафе нарушителю по почте) вполне мог бы найти применение в отече-
ственной административно-юрисдикци-онной практике, способствовал бы не только профилактике административных правонарушений, но и укреплению правовой дисциплины в целом.
Широкое применение в современном германском административно-деликтном процессе находит применение так называемых «фронтальных фотографий» для установления нарушителей «скоростного режима» и доказательства их вины [39]. Законодательно применение фронтальных фотографий регламентировано германским Уголовно-процессуальным кодексом (§81Ь, 100£, 163), а применение их в администра-тивно-деликтном процессе допущено §46 Закона о нарушениях порядка.
Порядок доставки решений о наложении административных штрафов за нарушение скоростного режима аналогичен порядку доставки решений о наложении административных штрафов за неправильную парковку, причем к решению прилагаются и фотографии.
Как неоднократно указывалось и руководством Министерства транспорта РФ [40], и ГИБДД МВД России, внедрение таких технологий в практику - лишь вопрос времени, техники и внесений поправок в действующее административно-деликтное законодательство, поэтому германский опыт законодательного регулирования данного вопроса вполне может оказаться востребованным отечественным законодателем в ближайшее время.
ЛИТЕРАТУРА
1. Официальное сокращенное название, дословно - «Правопорядко-нарушительный закон», Ordnungswidrichkeitengesetz, последнее название часто используется не только в германской литературе, но и в законодательстве, и является допустимым наряду с вынесенным в заглавие.
2. BGBL. I S. 602., с послед. доп. и изм.
3. Mitsch W. Recht der Ordnungswidrigkeiten. 2; ьberarb. und aktual. Auflage. Berlin - Heidelberg: Springer, 2005. S. 151-152. (Митч Ф. Право нарушений порядка. Изд. 2-е, перераб. и актуализированное изд-е. Берлин - Гейдельберг, 2005. С. 151-152).
4. Ibid. S. 155.
Татарян В.Г., Магомедов Б.М.
5. Gцhler E. Gesetz bber Ordnungswidrigkeiten. 14. Auflage. " Mbnchen: C.H. Beck, 2006. S. 38. (Геллер Э. Закон о нарушениях порядка. 14-е изд-е. Мюнхен: Бек, 2006. С. 38).
6. Ibid. S. 141.
7. Ibid. S. 40.
8 Ibid. S. 144-145.
9. Mitsch W. Op. cit. S. 156.
10. BGBL. I S. 117.
11. Gцhler E. Op. cit. S. 236.
12. В германском административно-деликтном праве принято понятие «система санкций» (Sanktionsustem), а не «система наказаний».
13. Gцhler E. Op. cit. S. 195-196.
14. Mitsch W. Op. cit. S. 173.
15. Gцhler E. Op. cit. S. 513.
16. Mitsch W. Op. cit. S. 165.
17. Gцhler E. Op. cit. S. 236.
18. Ibidem.
19. Schuler P. Strafrechtliche und ordnungswidrigkeitenrechtliche Probleme bei der Bekämpfung von Submissionsabsprachen. Konstanzz, 2002. (Univ., Diss. Konstanzz. 2002). S. 175. (Шулер П. Уголовные и административно-деликтные проблемы борьбы с субмиссиоными соглашениями: Дисс. на соискание ученой степени доктора права. Университет Констанца, 2002. С. 175).
20. BGBL. I S. 2676.
21. Schuler P. Op. cit. S. 175.
22. BGBL. I S. 721.
23. Schuler P. Op. cit. S. 177.
24. Mitsch W. Op. cit. S. 97.
25. Gцhler E. Op. cit. S. 111.
26. Гаврилова Л.А. Административно-деликтное законодательство Федеративной Республики Германия. Значение законодательного опыта ФРГ для Российской Федерации. Иркутск: Байкал. гос. ун-т экономики и права, 2005. С. 33.
27. Schwerpunktbereiche. Infoheft. Albert-Ludwigs-Universitat Freiburg- Fachschaft Yura. 3. Auflage (Online - Version). 2006. S. 26. (Область основных вопросов. Информационная тетрадь. Университет Альберта-Людвига во Фрайбурге. Товарищество юристов. 3 изд-е (Он-лайн версия). С. 26: http://www.fachschaft-jura.uni-freiburg.de.
28. Mitsch W. Op. cit. S. 241.
29. Ibid. S. 242.
30. Verwarnung (Recht) aus Wikipedia, der freien Enzyklopдdie (Предостережение (право) / Википедия, свободная энциклопедия): http://de.wikipedia.org/wiki/Verwarnung_%28Recht%29.
31. Verwarnung (Recht) aus Wikipedia, der freien Enzyklopдdie ...
32. Das Ordnungswidrigkeitenrecht in der Praxis: Der Betroffene. Aus Wikipedia, der freien Enzyklopдdie. (Право нарушений порядка на практике: заинтересованный / Википедия, свободная энциклопедия): http:// de. wikibooks. org/wiki/Das Ordnungswidrigkeitenrecht in der Praxis: Der Betroffene.
33. Mitsch W. Op. cit. S. 271.
34. Gцhler E. Op. cit. S. 845.
35. Ibid. S. 869.
36. Ibid. S. 971.
37. См.: Шергин А.П., Татарян В.Г. Основные проблемы, стоящие перед новым российским административно-деликтным законодательством в начале XXI столетия, и пути их решения на этапе второй кодификации // Шергин А.П. Избранные труды юбиляра / Сост. и отв. ред. проф. В.Г. Татарян. М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2005. С. 471.
38. См.: Шергин А.П. Актуальные проблемы административно-деликтного права // Юрист. 2004. №12. С. 45-48.
39. Gцhler E. Op. cit. S.363; 547-549.
40. Кто станет хозяином дороги? // Российская газета. 2006. 4 июля.
