CC BY
31
Эволюция подходов К СТРАТЕГИЧЕСКОМУ ПЛАНИРОВАНИЮ РАЗВИТИЯ РЕГИоНА
(по материалам Федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области
на 2007-2015 гг.»)
л.Ю. филобокова,
кандидат экономических наук, профессор Волгоградская академия государственной службы
Одним из приоритетных направлений социально-экономической политики России Президент Российской Федерации определил развитие Дальнего Востока, что предопределяет необходимость повышения уровня экономического развития и совершенствования социальной, транспортной, энергетической и телекоммуникационной инфраструктур региона в интересах его превращения в основную территорию для сотрудничества с сопредельными государствами — странами Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР).
Проблема социально-экономического развития Курильских островов приобретает особую значимость и является стратегически значимой для России, заинтересованной в укреплении своих позиций как в экономическом, военном (район является пригранично-анклавным), так и геостратегическом аспектах.
Курильские острова и прилегающая к ним морская акватория представляют собой уникальный природный комплекс, включающий биологические ресурсы моря, минеральные ресурсы, ресурсы рекреации. Акватория Курильских островов — один из богатейших районов мира по запасам разнообразных морских животных и организмов, бурых и красных водорослей. Здесь сосредоточена одна
«Президент поставил задачу на примере Дальнего Востока разработать системный комплексный подход к стратегическому планированию развития регионов РФ»
Секретарь Совета безопасности И. Иванов
пятая часть возможного ежегодного вылова ресурсов территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации (в том числе 100 % скумбрии и тунца, более 90 % морского гребешка, трепанга и сайры, 72 % осьминога, 70 % морского окуня и 15 % лосося от объемов улова по Дальнему Востоку). Исключительную ценность для России представляют Курильские проливы, через которые проходят миграционные пути дальневосточных лососевых рыб.
На островах обнаружено золото, серебро, имеются ильменитные пески, самородная сера, торф, разнообразные и весьма ценные строительные материалы.
Проведенные на шельфе островов в зоне Среднего Курильского прогиба в 2003 г. сейсмо-разведочные работы подтвердили его высокую нефтегазоносность.
Кроме того, Курильские острова — это благодатная природная лечебница, располагающая многими оздоровительными факторами.
При наличии значительного ресурсного потенциала островов для региональной экономики характерна кризисность состояния, обусловленная в первую очередь убыточностью функционирования рыбопромышленного комплекса — ведущей отрас-
ли островной экономики, наполняющей доходы бюджетов муниципальных образований и бюджетов других уровней. Доля убыточно функционирующих организационных структур в отрасли достигает 80 % и более (а по малым предприятиям — 100 %), что негативно отражается на всех индикаторах и в первую очередь — на социально-экономических.
Социально-экономическое положение Курильских островов находится в неудовлетворительном состоянии. Население региона, составляющее около 30 тыс. человек, не обеспечено должным жильем, объекты социальной и культурной сферы в большинстве своем размещены в постройках барачного типа, не хватает мест в школах, детских дошкольных учреждениях, недостаточно больниц и поликлиник. Производственная база островов, созданная в 1950-е гг., в основном ориентирована на сезонное использование мощностей, крайне слаба материально-техническая перерабатывающая база рыбопромышленного комплекса. Транспортное обеспечение островов находится в критическом состоянии. В регионе нет должных причальных сооружений, защищенных от штормов, крайне примитивна материальная база портопунктов. В длительный межнавигационный период единственной транспортной связью жителей Курил с Сахалином и материком является авиация. Взлетно-посадочные полосы «Северо-Курильск» (Северные Курилы, о. Парамушир), «Менделеево» (Южные Курилы, о. Кунашир) и «Буревестник» (Средние Курилы, о. Итуруп) в течение длительного времени претерпевают радикальную реконструкцию, но проблемы обеспечения приема транспортных самолетов и современных авиалайнеров выдвигаются на ведущие позиции и нуждаются в безотлагательном разрешении.
Сложившаяся на Курильских островах ситуация угрожает реализации геостратегических интересов Российской Федерации.
Решение назревших проблем требовало принятия неотложных мер как на региональном, так и на федеральном уровнях. Именно на это были направлены решения законодательных органов и Указ Президента Российской Федерации от 08.12.1992 г. № 1549 «О социально-экономическом развитии Курильских островов Сахалинской области» и Постановление Совета Министров — Правительства России от 23.10.1993 г. № 1062 «О дополнительных мерах государственной поддержки экономики Сахалинской области в 1993—1995 гг.».
Результатом действий этих решений явилась разработка федеральной целевой программы «Соци-
ально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области», одобренной Постановлением Совета Министров — Правительством Российской Федерации от 17 декабря 1993 г. № 1297.
Приоритетность разработки и реализации Федеральной программы социально-экономического развития Курильских островов определялась комплексом следующих обстоятельств:
• Курильские острова имеют исключительно важное геополитическое и военно-стратегическое значение для России как естественный рубеж со стороны Тихого океана при подходах к Охотскому морю и Приморью. Владение Курильскими островами и расположенными между ними проливами дает России неоспоримое преимущество в осуществлении контроля над проходами из Охотского моря и Тихим океаном и обеспечивает круглогодичное их использование как гражданскими судами, так и кораблями Тихоокеанского военного флота;
• Курильские острова обладают запасами ценных и богатейших природных ресурсов, имеющих большое значение не только для региона, но и для страны в целом;
• Курильские острова по своему географическому положению исключительно благоприятны для организации свободной экономической зоны и развития на этой основе интенсивных внешнеторговых связей, особенно со странами АТР;
• крайне низкое социально-культурное обустройство островов, отсутствие нормальных условий труда, быта и отдыха для местных жителей.
Учитывая характер и масштабы намеченных работ, источниками финансирования Курильской программы должны были выступать все доступные источники финансового обеспечения, в числе которых: местные и региональные бюджеты и фонды; собственные средства предприятий и инвесторов; заемные средства, а также (особенно на начальном этапе реализации) средства федерального бюджета. Общая потребность в финансовых ресурсах на 1 этап реализации (1994—2000 гг.) программы за счет всех источников финансирования в ценах 1994 г. составляла 1 546,1 млн деноминированных рублей (табл. 1).
Максимальную нагрузку финансирования программных проектов несли федеральный бюджет и собственные средства предприятий. Финансирование программы предусматривалось разделить на 2 этапа. На первом этапе должен был быть сформирован организационно-экономический механизм:
РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика
9
Таблица 1
Объемы финансирования инвестиционных и научно-технических проектов по федеральной Программе «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области
на 1994—1995 гг. и до 2000 г.», млн руб.
Источники финансирования 1994-1995, всего В том числе 1996-2000, всего 1994-2000, всего
1994 1995
Всего по программе 808,9 197,4 611,4 737,2 1546,1
В том числе: федеральный бюджет 270,3 58,2 212,2 157,3 427,6
долгосрочный кредит 176,7 27,9 148,8 67,5 244,2
налоговый кредит 11,0 11,0 - - 11,0
местный бюджет 136,3 46,3 89,9 154,4 290,7
федеральный дорожный фонд 30,0 10,0 20,0 52,0 82,0
собственные средства предприятий 184,6 44,0 140,6 306,0 490,6
развернута строительная база; начато строительство первоочередных объектов социальной инфраструктуры, рыбохозяйственного и биофармацевтического комплексов; проведен активный поиск и отбор отечественных и иностранных инвесторов; осуществлена подготовка рабочих мест и сформированы творческие коллективы; выполнены мероприятия научно-исследовательского характера по наиболее приоритетным направлениям программы.
На втором этапе хозяйствующие субъекты рыбохозяйственного и производственного комплексов должны были активизировать участие в мероприятиях с целью развития непосредственно своего производства.
Программа состояла из 8 разделов-подпрограмм, классифицированных по отраслевому признаку:
1) охрана природы и экологическая безопасность Курильских островов;
2) развитие производственной инфраструктуры;
3) развитие рыбохозяйственного комплекса;
4) развитие биофармацевтического комплекса;
5) развитие региональной строительной базы;
6) развитие агропромышленного производства;
7) развитие социальной инфраструктуры;
8) развитие оздоровительного лечебного туризма. Расчет и оценка структуры финансовых
потоков программы по отраслевым разделам (подпрограммам) позволяют сделать заключение о признании приоритетов за такими подпрограммами, как «Развитие рыбохозяйственного комплекса» и «Развитие социальной инфраструктуры» (табл. 2).
Таблица 2
Структура финансовых потоков по федеральной целевой Программе 1994—2000 гг. (от общего объема предусмотренного объема финансирования, %)
Доля в общем объеме В том числе в объеме источников финансирования
Подпрограмма Федеральный бюджет Долгосрочный кредит Налоговый кредит Местный бюджет Федеральный дорожный фонд Собственные средства предприятий
Охрана природы и экологическая 3,22 11,31 0,7 - - - -
безопасность
Курильских островов
Развитие производственной инф- 15,41 35,64 - 4,57 - 100,0 0,7
раструктуры
Развитие рыбохозяйственного 29,87 19,53 68,87 95,43 - - 40,46
комплекса
Развитие биофармацевтического 16,39 13,14 23,59 - - - 30,46
комплекса
Развитие региональной строи- 1,65 - - - - - 5,0
тельной базы
Развитие агропромышленного 5,42 - - - 28,81 - -
производства
Развитие социальной инфра- 23,88 18,0 - - 71,19 - 17,39
структуры
Развитие оздоровительного ле- 4,14 2,36 6,93 - - - 5,68
чебного туризма
Итого: 100 100 100 100 100 100 100
С начала реализации программы и к 2000 г. проблема невыполнения программных мероприятий становилась острее, и основной причиной тому явилась истощенность бюджетов всех уровней и как следствие — отсутствие финансовых средств на реализацию программы, рост инфляции, удорожание сметной стоимости объектов.
К 2000 г. возникла настоятельная необходимость внесения изменений и дополнений с целью определения реальных источников финансового обеспечения (с учетом экономического состояния страны, региона и его муниципалитетов).
В результате проведения корректировок Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. за № 872 была принята «новая» Программа, приоритетность направлений в которой основывалась на развитии топливно-энергетического комплекса, транспортной инфраструктуры, рыбоводства и рыбопромышленного производства, объектов социальной сферы, связи, дорожного строительства. В результате реализации нового этапа Программы ожидалось достижение на территории Курильских островов уровня основных макроэкономических показателей, предусмотренных стратегией развития России на период до 2010 г., а именно:
• увеличение валового регионального продукта;
• создание 3 500 новых рабочих мест (с учетом временных и сезонных);
• создание условий для устойчивого развития рыбохозяйственного комплекса и его эффективного управления;
• обеспечение финансовой самостоятельности региона за счет устойчивого поступления налоговых поступлений в бюджеты всех уровней;
• создание благоприятных условий для реализации инвестиционных проектов;
• повышение уровня жизни жителей региона.
Общая потребность в финансовых ресурсах на реализацию программных мероприятий и проектов на 2001—2005 гг. составляла 8 509,3 млн руб.
Анализ состава и структуры потоков по источникам финансирования программы на 2002—2005 гг. позволяет сделать заключение о переносе центра тяжести на прочие источники финансирования (иностранные инвестиции) и собственные средства предприятий, функционирующих на Курильских островах (табл. 3).
Доля участия собственных средств предприятий региона составляет 9,4 % и колеблется от 32,5 % в 2002 г. до 27,2 % в 2005 г.
Доля участия бюджетных средств в финансировании Программы составляет 28,8 %, из которых 3,1 % (или 10,8 % от общей суммы бюджетных ассигнований) — средства бюджетов муниципальных образований.
Как представляется, такие пропорции закрепления средств по источникам их обеспечения не являлись реальными и, по мнению автора, были крайне сомнительными для реализации, если учесть, что из трех муниципальных образований, расположенных на Курильских островах, только одно функционировало на условиях самофинансирования и не нуждалось в донорах.
Состав и структура планируемых инвестиций по отраслям экономики представлены в табл. 4.
Максимальный объем средств, как и прежде, планировалось направить на развитие рыбохозяйс-твенного комплекса.
В силу сложившихся обстоятельств и прежде всего возможностей финансирования, реализация федеральной целевой Программы «Социально-экономическое развитие Курильских островов
Таблица 3
Состав и структура финансовых потоков в Курильскую Программу по источникам финансирования
на 2002—2005 гг. (млн руб. в ценах 2002 г.)
Источник финансирования 2002- 2005 гг. В том числе по годам:
Всего Доля, % 2002 2003 2004 2005
Всего Доля, % Всего Доля, % Всего Доля, % Всего Доля, %
Всего по Программе 8 509,3 100 1214,7 100 2671,9 100 2671,9 100 1772,2 100
В том числе:
федеральный бюджет 1 653,2 19,4 309,6 25,5 415,4 15,5 452,71 16,9 475,49 26,8
областной бюджет 539,5 6,3 93,2 7,8 202,1 7,6 146,8 5,5 97,4 5,5
бюджеты муниципальных 267,5 3,1 27,7 2,3 94,3 3,5 89,6 3,4 55,9 3,2
образований
собственные средства 2 500,9 29,4 395,4 32,5 816,9 30,6 807,4 30,2 481,2 27,2
предприятий
кредиты коммерческих 790,5 9,3 87,5 7,2 316 11,8 256 9,6 131 7,4
банков и организаций
прочие источники 2 757,7 32,4 301,3 24,7 892,6 33,4 992 37,1 571,8 32,3
Таблица 4
Состав и структура инвестиций в Курильскую Программу по отраслям экономики
Отрасль Общий объем средств, млн. руб. Доля отрасли
в ценах 2002 г. в общем объеме, %
Жилищное строительство 300,0 3,53
Коммунальное строительство 120,9 1,42
Народное образование 137,0 1,61
Здравоохранение 333,5 3,92
Культура 69,0 0,81
Социальная сфера, всего 960,4 11,29
Рыбоводство 1527,8 17,95
Марикультура 144,0 1,69
Переработка рыбы и морепродуктов 1330,9 15,64
Промысловый флот 528,1 6,21
Портовые и причальные сооружения 1385,4 16,28
Обслуживающие производства 138,5 1,63
Рыбохозяйственный комплекс, всего 5054,7 59,4
Топливно-энергетический комплекс 1278,1 15,02
Воздушный транспорт 276,9 3,25
Дорожное строительство 461,8 5,43
Связь 135,3 1,59
Минерально-сырьевая база 57,0 0,67
Агропромышленный комплекс 54,8 0,64
Сахалинской области» проводилась в два этапа: в 1994-2000 и в 2001-2002 гг. и далее до 2005 г.
Указанная Программа охватывала все отраслевые направления развития экономики, а ее реализация обеспечила:
• прирост объема поставок товарной пищевой рыбопродукции в 4,6 раза к уровню 1996 г.;
• увеличение числа рабочих мест более чем на 2 500;
• повышение уровня благосостояния населения (среднемесячная заработная плата в 2005 г. на 7,3 % превысила уровень средней заработной платы по Сахалинской области).
В рамках реализации мероприятий Программы обеспечено:
• строительство 24,6 км автомобильных дорог общего пользования со щебеночным покрытием и 14 мостов;
• строительство взлетно-посадочной полосы аэропорта «Менделеево» длиной 2,04 км (о. Кунашир);
• прокладка и ввод в эксплуатацию кабельной линии Южно-Курильск-Менделеево-Голо-внино (о. Кунашир);
• строительство жилых домов общей площадью более 8 тыс. м2;
• строительство школы на 350 мест в г. Курильск (о. Итуруп);
• строительство поликлиники на 150 посещений в смену в г. Северо-Курильск (о. Парамушир);
• ввод в действие рыбоперерабатывающих мощностей общим объемом более 1 тыс. т морепродуктов в сутки;
• строительство двух холодильников мощностью 1 тыс. т единовременного хранения в сутки;
• реконструкция Рейдового рыбозавода мощностью 70 млн шт. молоди в год.
Вместе с тем из 153 запланированных мероприятий Программы 1994-2005 гг. реализовано только
40. Остались невыполненными такие направления
программы, как:
• обеспечение самодостаточности энергетической системы островов;
• достижение заданного уровня транспортной доступности региона;
• создание полноценных современных телекоммуникационных систем;
• обеспечение бюджетной самодостаточности муниципальных образований Курильских островов;
• обеспечение высоких темпов роста объемов производства по приоритетным отраслям экономики;
• обеспечение местного населения качественным жильем;
• завершение работ по модернизации системы водоснабжения населенных пунктов;
• удовлетворение потребности в ученических местах и повышение качества услуг в сфере здравоохранения;
• обеспечение услугами дошкольных учреждений всех нуждающихся.
При наличии у региона конкурентных преимуществ (особенно в области ресурсного обеспечения) уровень жизни населения островов продолжает оставаться на более низком уровне по отношению к общероссийскому. Требования обеспечения устойчивого развития стратегически важной приграничной территории, закрепления Российской Федерации в АТР обусловили формирование 3 и 4 этапов федеральной целевой Программы «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007—2015 годы», принятой Постановлением Правительства РФ от 9 августа 2006 г. за № 478 (табл. 5).
Отличительная особенность Программы 2007—
2015 гг. заключается:
• в использовании программно-целевого метода как инструмента координации действий и концентрации ресурсов для решения принятых задач;
• сокращении числа подпрограмм посредством системного и комплексного подхода к таким направлениям, как развитие транспортного, топливно-энергетического, рыбохозяйствен-ного комплексов; формирование социальной инфраструктуры; развитие телекоммуникационных систем и автодорожной сети. Распределение финансовых потоков (по
структуре) в разрезе направлений Программы
2007—2015 гг. представлено в табл. 6.
Таблица 5
Общая характеристика 3 и 4 этапов федеральной Программы на 2007-2015 г.
Показатели Содержание
1.Основополагающий правовой акт Постановление Правительства РФ от 9 августа 2006 г. за № 478
2. Стратегическая цель Создание условий для устойчивого социально-экономического развития региона и обеспечение бюджетной самодостаточности и интеграции его экономической системы с экономическими системами Российской Федерации и АТР
3.Стратегические задачи Создание благоприятных условий жизнедеятельности для населения, постоянно проживающего на Курильских островах; повышение привлекательности региона как места жительства; развитие рыбохозяйственного комплекса, транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры региона; диверсификация экономики региона, направленная на его сбалансированное развитие и комплексное использование природно-ресурсного потенциала; создание нормативной правовой базы, обеспечивающей особые экономические условия для формирования благоприятного инвестиционного климата в регионе и повышения конкурентоспособности российских компаний
4. Сроки и этапы реализации Программы 1 этап - 2007-2010 гг. 2 этап - 2011-2015 гг.
5. Источники финансирования Общий объем финансирования - 17 941,7 млн руб., в том числе: 14 220,8 млн руб. (79,2 %) - федеральный бюджет; 1 070,9 млн руб. (6 %) - консолидированный бюджет Сахалинской области; 2 650 млн руб. (14,8 %) - внебюджетные источники
6. Гипотетические результаты от реализации Программы 1. Экономическое закрепление Российской Федерации в Азиатско-Тихоокеанском регионе, имеющем геостратегическое значение. 2. Повышение привлекательности Курильских островов для населения как места жительства при сохранении позитивной демографической динамики. 3. Создание качественной конкурентной среды в рыбопромышленном комплексе, стимулирующей повышение конкурентоспособности российского бизнеса. 4. Увеличение натуральных показателей эффективности функционирования рыбопромышленного комплекса в 2 раза, а финансовых показателей - в 2,5 раза. 5. Диверсификация региональной экономики, эффективное использование природно-ресур-сного потенциала Курильских островов, оптимизация использования традиционных видов водных биологических ресурсов и вовлечение в промысел недоиспользованных видов водных ресурсов, создание сети заводов по искусственному воспроизводству лососевых пород рыб. 6. Снижение стоимости электро- и теплоэнергии в 1,5 раза и увеличение производства электроэнергии на 30 %. 7. Обеспечение бюджетной самодостаточности региона. 8. Создание сети автомобильных дорог, формирование транспортной морской авиационной инфраструктуры Курильских островов, которая позволит увеличить пассажиро- и грузооборот более чем в 2 раза. 9. Создание сбалансированной и качественной социальной инфраструктуры региона, учитывающей особенности демографической ситуации.
Таблица 6
Состав и структура инвестиций по направлениям Программы 2007-2015 гг.
Направления Программы Общий объем средств в ценах соответствующих лет, млн руб. Доля в общем объеме, %
1. Развитие транспортного комплекса 2 368,3 13,20
2. Развитие топливно-энергетического комплекса 2 341,7 13,05
3. Развитие рыбохозяйственного комплекса 7 608,0 42,40
4. Развитие социальной инфраструктуры 2387,9 13,31
5. Развитие телекоммуникационных систем 93,0 0,52
6. Развитие автодорожной сети 2972,8 16,57
7. Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы 170,0 0,95
Всего 17941,7 100
Программа 2007-2015 гг. предусматривает существенный прирост объемов финансирования по сравнению с 2001-2005 гг. (с 8 509,3 млн руб. до 17 941,7 млн руб., или на 110,8 %), но необходимо учитывать и увеличение временной продолжительности реализации Программы. Произошло смещение приоритетов финансирования в сторону развития рыбопромышленного комплекса. Появилось и такое направление в Программе, как «Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы». Как определено в Постановлении Правительства № 478 от 9 августа 2006 г., необходимость проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ мотивирована низкой изученностью минерально-сырьевой базы как Курильских островов, так и шельфа, а также недостаточными исследованиями состояния запасов водных биологических ресурсов и вовлечения в промысел неиспользуемых водных биологических ресурсов. Результаты научных исследований в дальнейшем должны быть использованы в целях более глубокой диверсификации экономики Курильских островов.
Изучение эволюционных подходов к формированию Федеральной целевой Программы «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область)» дает основания для выводов о том, что Курильские острова и российский Дальний Восток являются регионом, на котором эволюционируют и отрабатываются подходы к стратегическому планированию геостратегического для страны региона. Но если Программа реализуется более чем 14 лет, через нее прошли значительные финансовые потоки за счет всех источников покрытия, а уровень жизни населения Курил и Сахалина в целом не претерпевает существенных изменений, необходимы радикальные коррективы, что и предусматривает комплексный системный подход к стратегическому планированию в рамках региона.
Как представляется, стратегическое планирование должно выступать составным элементом общей системы стратегического управления в рамках стратегии развития Курильских островов до 2020 г. (как подпрограмма общей стратегии развития Сахалинской области до 2020 г.).
