CC BY
306
Кравцова Е. А., Максименко А. В., Шалайкин Р. Н
ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
3.6. ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
Кравцова Елена Александровна, канд. юрид. наук, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Место работы: Белгородский юридический институт МВД России имени ИД. Путилина
543375@mail.ru
Максименко Александр Владимирович, канд. юрид. наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Место работы: Белгородский юридический институт МВД России имени ИД. Путилина Шалайкин Руслан Николаевич, канд. юрид. наук, начальник кафедры гражданско-правовых дисциплин Место работы: Белгородский юридический институт МВД России имени ИД. Путилина
Аннотация: Сегодняшние проблемы государственных органов имеют свою предысторию и обуславливаются всей историей развития российской государственности. В статье рассматриваются основные вехи становления органов государственной власти в России до революции, делаются выводы об их преемственности и влиянии на дальнейшее историческое развитие страны.
Ключевые слова: история государства и права, конституционное право, история государственных органов, история органов государства, государственные органы, органы государства
EVOLUTION OF EXECUTIVE AUTHORITIES IN PRE-REVOLUTIONARY
PERIOD IN RUSSIA
Kravtsova Elena A., candidate of judicial science, the senior teacher of Department of civil law Place of employment: Belgorod Judicial Institute of Ministry of Internal Affairs
543375@mail.ru
Maksimenko Alexandr W., candidate of judicial science, associate professor of Department of civil law Place of employment: Belgorod Judicial Institute of Ministry of Internal Affairs Shalaykin Ruslan N., candidate of judicial science, the chief of Department of civil law Place of employment: Belgorod Judicial Institute of Ministry of Internal Affairs
Abstract: Today's state agencies have their own background and determined the whole history of the development of Russian statehood. The article examines the main milestones of formation of bodies of state power in Russia before the revolution.
Keywords: history of state and law, constitutional law, history of state bodies, bodies of history of the state, bodies of the state.
Все процессы, происходящие в современном государстве, все проблемы, стоящие перед современными государственными органами, обусловлены историческими причинами, вытекают из предпосылок, заложенных в прошлом. Изучение истории становления и развития государственных органов помогает проследить основные тенденции в развитии современной государственности, способствует более рациональному и правильному решению конкретных задач по совершенствованию структуры государственных органов, организации их деятельности.
История органов исполнительной власти в российском государстве имеет свои особенности, обуславливающие их современное развитие.
Древнерусское государство сложилось в начале у восточных славян IX века в бассейне Днепра, в районе озера Ильмень, в верховьях Волги и Оки.
«Древнерусское государство можно охарактеризовать как раннефеодальную монархию. Во главе государства стоял великий князь киевский. Его братья, сыновья и дружинники осуществляли управление страной, суд, сбор дани и пошлин. Доходы князей и их приближенных тогда еще во многом определялись данью с подчиненных племен, возможностью ее выво-
за в другие страны для продажи»[9, с.9].
Князь являлся главой государства и осуществлял функции высшей исполнительной и судебной власти.
Как пишет А.Д. Градовский, князь имел двоякое значение в княжестве:
во-первых, он был центральною властью для всей своей волости;
во-вторых, по отношению к стольному городу и его округу он являлся местною властью, непосредственно заведовавшею всеми частями управления.
Понятно само собою, что при князе в том и в другом отношении не могло образоваться никаких самостоятельных должностей. Кроме совещательного органа, княжеской думы при князе состояли только чисто исполнительные власти - приставы, разные чиновники для сбора податей и пошлин (даньщики, бельщики, мытники, пятеньщики, мостовщики и т.д.). Более определенное значение имели придворные должности, имевшие, конечно, и общее административное значение, именно дворские, дворецкие и казначеи [3, с.15].
Для выполнения государственных функций князь назначал отдельных лиц, которым могло быть поручено любое поручение, на усмотрение князя. Таким образом, компетенция должностных лиц, назначаемых
князем, была размыта, а государственные органы фактически состояли из отдельных должностных лиц, выполнявших по поручению князя отдельные государственные функции, не прибегая к помощи иных лиц и без делопроизводства.
Образование государственных органов исполнительной власти в современном понимании данного слова происходит вместе с формированием унитарного Московского государства, к концу XV века.
Государственное устройство в это время представляет собой следующую структуру: во главе государства стоит великий князь (в январе 1547 г. титул великого князя был сменен на титул царя и была установлена самодержавная форма правления.). Великий князь московский и цари «всея Руси» разделяют свою власть с Боярской думой - высшим органом государства, совмещающим функции законодательного и исполнительного органов власти. Боярская дума вместе с царем утверждает новые налоги, издает «уставы». В то же время, в качестве исполнительного органа, Боярская дума осуществляет общее руководство исполнительными органами - приказами, а также принимает решения по вопросам организации гражданских и военных учреждений, надзирает за управлением на местах.
Как и раньше, выполнение отдельных государственных функций поручается конкретным лицам из боярского сословия. Данные поручения носят название «приказы». Однако бояре уже не выполняют данные функции самостоятельно. Для помощи им назначаются неродовитые, но грамотные чиновники - дьяки. «Постепенно эти нерегулярные поручения («приказы») получали более постоянный характер. Появились такие должности, как казначей, печатник, разрядный и ямской дьяки. Первоначально в XV в. Эти должностные лица осуществляли свои задачи без вспомогательного аппарата. Но с усложнением задач им давались «для письма» (с нач. XVI в.) чиновники помельче - подьячие, объединенные в особом помещении - канцелярии - «избе», «дворе». Процесс образования «изб», «дворов» - канцелярий растянулся на несколько десятилетий (с конца XV в. и до середины XVI в.)» [5, с.38].
«Избы» стали осуществлять функции исполнительных органов государственной власти на постоянной основе и трансформировались в непрерывно действующие центральные государственные учреждения - приказы, которые обладали основными признаками государственных органов: их образование происходило по велению великого князя (в дальнейшем - царя), на основании изданных им грамот, они наделялись собственной компетенцией, имели собственную организационную структуру.
Управление государственными делами начинает строиться не по территориальному, а по ведомственному принципу. Например, в полномочия Разрядного приказа входило ведение дел дворянского войска, Поместный приказ занимался вопросами поместного землевладения, Большой приход - сбором налогов. В связи с присоединением к России новых территорий были сформированы областные приказы (Казанский, Сибирский).
На начальном этапе существования приказов было характерно совмещение ими различных функций: судебных, административных, финансовых. Однако постепенно данные учреждения становились более специализированными, функции между ними перераспределялись таким образом, чтобы исключалось их дублирование различными органами. В то же время происходила постепенная централизация государственного аппарата с
передачей части государственных функций управления на места, территориальным органам власти.
Управление на местах осуществлялось наместниками и волостелями. Им вменялись функции судебных органов по отношению к местному населению, а также сбор с населения «кормов» в свою пользу. Первоначально размер и срок «кормов» были неопределенными. И только в конце XV - начале XVI в. «кормления» стали регламентироваться уставными грамотами, выдававшимися местному населению, и доходными списками, которые выдавались кормленщикам.
Вторая половина 15 века характеризуется образованием городских поселений, появляется проблема их укрепления и развития их инфраструктуры. В этой связи в городах были введены особые должностные лица местного управления - городовые приказчики. В их полномочия входит осуществление контроля за строительством и укреплением городов, мостов и дорог («мостовое и ямское дело»), производством и хранением боеприпасов, оружия, провизии и т.п. Введение должности городовых приказчиков постепенно приводит к отказу от института «кормления». К началу 16 века институт городовых приказчиков распространяется повсеместно. Данным должностным лицам передаются функции надзора за великокняжескими землями в городах и уездах, опись земель, собирание налогов и сборов.
Следующее кардинальное изменение в государственном управлении произошло в царствование Петра 1. Россия была провозглашена империей. Был создан Сенат - орган, который совмещал при императоре функции законосовещательного органа, высшего органа исполнительной и судебной власти. [1, с.39].
Действующая до Петра система приказов была заменена на систему коллегий.
Территориально Россия была поделена на 8 губерний. По шведскому образцу губернии были разделены на провинции и дистрикты, которыми соответственно руководили воеводы и земские комиссары.
В ходе реформы 1718 - 1724 гг. был образован Главный магистрат - орган управления, которому подчинялись органы городского местного самоуправления - магистраты. Были созданы такие городские учреждения как ратуши, земские избы, посадские сходы. Все эти органы совмещали исполнительные и представительские функции, поскольку, с одной стороны, избирались населением, а с другой, подчинялись центральным органам власти и выполняли их распоряжения, являясь посредниками между посадской общиной и центральной администрацией.
Продолжила линию реформ Петра Екатерина II. Она разделила страну на 50 губерний, сохранив подконтрольность органов на местах центральным органам власти. Как замечает по этому поводу К.Б. Лазорин: «Элемент чисто правительственный в учреждении губерний получил подавляющее значение. Не было ни одной отрасли управления, где над сословно-общественной властью не была бы поставлена всесильная правительственная власть» [8, с.23].
Полномочия губернаторов не были четко определены, что позволяло им злоупотреблять своей властью, полностью подчинив себе все действующие системы самоуправления на местах. Изначально задуманные как должностные лица, призванные осуществлять государственный надзор за осуществлением законности и правопорядка на местах, губернаторы сосредоточили в своих руках не только надзорные функции, но и взяли на себя действительное управление основным ко-
Кравцова Е. А., Максименко А. В., Шалайкин Р. Н
ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
личеством дел губерний.
Для помощи губернаторам в исполнении их функций были созданы Учреждения губернских правлений. Они представляли собой совещательный орган, который был призван действовать при губернаторах, в то же время наделяясь собственной компетенцией. В их полномочия входило доведение до сведения населения нормативных актов, принятых высшими органами власти, разъяснение их смысла и надзор за их соблюдением. В то же время они выполняли судебные функции, разрешая споры между различными органами власти, а также налагая взыскания на должностных лиц, нарушивших закон.
К началу XX века Россия представляет собой унитарное государство с монархической формой правления. По размеру - 22,2 млн. кв. км. - Россия является вторым государством в мире (первое место по площади в начале ХХ века занимает Британская империя). Население России к 1913 г. Составляет около 166 млн. человек разных национальностей.
Структура государственной власти строится на основе принципов абсолютизма. В 1906 году вышло новое издание «Основных законов Российской империи», которые подтверждали незыблемость самодержавия. Так, ст. 4 указанного свода гласила: «Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть, ... повиноваться власти его не только на страх, но и на совесть сам бог повелевает» [11, с.21]. Далее в законах устанавливаются полномочия монарха по осуществлению высшего руководства армией, флотом, исполнительной властью (чиновничеством) и т.д.
Исполнительную власть в стране представляют Министерства, главы которых объединены в главный исполнительный орган страны - Комитет министров (после 1905 года - Совет министров).
Министры направляют отчеты царю с перечислением задач, которые требуют решения. Данные доклады изучаются царем и его резолюции на данных документах служат основанием для дальнейших действий министров.
Несмотря на вышесказанное, власть царя отнюдь не была безграничной. Поскольку считалось, что государь не в состоянии разбираться во всех вопросах единолично, компетентно и в полной мере, для того, чтобы резолюция царя была выполнена, на документе, под подписью царя, в обязательном порядке требовалось одобрительная надпись министра.
В состав Совета министров входили министры финансов, внутренних дел, юстиции, торговли и промышленности, народного просвещения, путей сообщения, военный, морской, иностранных дел, императорского двора и уделов, главноуправляющий землеустройством и земледелием, государственный контролёр и обер-прокурор Синода. Помимо постоянных членов Совета к участию в его заседаниях привлекались главы других ведомств при рассмотрении дел, непосредственно затрагивающих компетенцию их ведомств. Возглавлял Совет министров до 1905 года сам император, а позже - лицо, назначавшееся императором, из числа министров.
Совет министров осуществлял следующие полномочия: планирование направлений законодательных работ и предварительное рассмотрение предложений министерств, ведомств и других государственных органов, вносившихся в Государственную думу и Государственный совет; обсуждение предложений мини-
стров по общему министерскому устройству и о замещении главных должностей высшего и местного управления; рассмотрение по особым повелениям государственной обороны и внешней политики, а также дел по Министерству Императорского Двора и уделов. Помимо этого, Совет министров обладал значительными правами в области государственного бюджета и кредита.
На местах государственная власть осуществлялась губернаторами, которые являлись главами местной администрации и были подотчетны непосредственно Министерству внутренних дел. Губернаторы возглавляли губернские правления, которые превратились в исполнительный орган губернатора. Власть губернатора на местах была весьма существенной. Ему было предоставлено право ревизии всех гражданских учреждений губернии независимо от ведомства, а в 1876 году, в соответствии с Положением Комитета министров от 13 июля 1876 г., губернатор был наделен полномочиями по изданию так называемых «Обязательных постановлений» для «правильного исполнения узаконении о благочинии и безопасности» (запрет органов печати, собраний, шествий и т.д.), то есть получил возможность самостоятельно принимать нормативные акты, ограничивающие права и свободы населения на подведомственной ему территории.
В то же время, после реформ 1861 г. губернатор утратил право вмешиваться в судебное делопроизводство.
Управление уездами находилось в руках дворянства. Уездный исправник назначался губернатором из лиц дворянского сословия. Помимо этого, в уездном полицейском управлении постоянно действовали два дворянских заседателя, которые избирались уездным дворянским собранием. Уездный предводитель дворянства возглавлял уездные комитеты и присутствия, которые фактически являлись исполнительными инстанциями для губернских учреждений.
Земства находились под надзором губернатора, который контролировал сметы расходов земств, назначение личного состава аппарата земских управ, осуществлял формирование избирательных списков земских собраний. В Положении Комитета министров от 13 июля 1876 г., отмечалось, что губернатор «имеет право остановить исполнение всякаго постановления земских учреждений, противнаго законам, или общим государственным пользам» [3, с.15].
После народных волнений 1905 года началась, так называемая «Столыпинская реакция», которая привела к значительному изменению структуры и функций государственных органов на местах. Так, в связи с введением «исключительного» положения, губернаторам присвоены фактически неограниченные полномочия. «По указу царя 19 августа 1906 г. генерал-губернаторы и главнокомандующие получили право в тех случаях, когда «учиненные лицом гражданского ведомства преступные деяния являются настолько очевидными, что нет надобности в его расследовании», учреждать военно-полевые суды. Эти суды состояли из председателя и четырех членов - офицеров армии и флота. Дела, попавшие в военно-полевой суд, рассматривались в течение двух суток при закрытых дверях, без форм судопроизводства, а решения сразу же вступали в силу и приводились в исполнение. Основной мерой наказания этих судов была смертная казнь через повешение или расстрел. За 6 месяцев действия военно-полевой юстиции было предано
смертной казни больше лиц, чем за все время с 1825 по 1905 г.» [5, с.292].
Подводя итоги вышесказанному, можно сделать вывод о том, что Россия всегда тяготела к сильной исполнительной власти, стремлением к ее максимальной централизации. Губернии представляли собой административно-территориальные единицы, полностью подчиняющиеся центральной власти и не имеющие собственных полномочий, за исключением делегированных им непосредственно монархом.
Анализ деятельности органов государственной власти в начале 20 века позволяет сделать вывод о том, что ветвь исполнительной власти была чрезмерно усилена, вплоть до придания ей практически неограниченных диктаторских полномочий. В то же время законодательная и судебная ветви власти были развиты недостаточно. Система сдержек и противовесов между ветвями власти практически отсутствовала. Такая слабая государственная конструкция аппарата государственного управления, с явным перекосом в сторону исполнительной ветви власти также, на наш взгляд, наряду с другими факторами, явилась одной из причин произошедших в 1917 году Февральской, а затем и Великой Октябрьской Социалистической Революции.
Список литературы:
1. Безруков А.В. Конституционное право России: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юстицин-форм, 2015. 304 с.
2. Горбунов В.А. История органов и учреждений юстиции России: учебное пособие. - Казань. 2011
3. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Том II. - С.-Петербург, типография М. Стасюлеви-ча, 1876 г.
4. Дятлова Н.П. Отчеты губернаторов как исторический источник. // Проблемы архивоведения и источниковедения. Материалы научной конференции архивов Ленинграда. 4-6 февраля 1964г. Л., 1964.
5. Ерошкин Н.П. «Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России». - М., Государственное учебно-педагогическое издательство министерства Просвещения РСФСР, 1960.
6. История государственного управления России. Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д: Феникс, 2002.
7. Куликов В. И. История государственного управления в России: Учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений. - М.: Издательский центр «Академия», 2003.
8. Лазорин К.Б. Соотношение принципов централизации и децентрализации при построении системы государственного управления в России в XVIII - XIX веках // История государства и права. 2014. N 1. С. 21 - 26.
9. Орлов А.С., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А.. История России с древнейших времен до наших дней. Учебник.- М.:"ПРОСПЕКТ", 1997.
10. Проблемы организации органов государственной власти и местного самоуправления: история, теория, практика и перспективы: сборник научных трудов/ отв. ред. Н.В. Кешикова. - Иркутск. Изд-во Байкальского государственного университета экономики и права. 2013.
11. Свод законов Российской империи/ 1906, т. I, ч. 1.
12. Стус Н.В. Малоизвестные страницы истории отечественного права // Российская юстиция. 2014. N 3. С. 38 -42.
Reference list:
1. Bezrukov A. V. Constitutional law of Russia: textbook. -M.: Yustitsinform, 2015. 304 p.
2. Gorbunov V. A. the History of bodies and institutions of justice of Russia: textbook. - Kazan. 2011
3. Gradovsky A. D. Beginning of the Russian state law. Vol. II. - St. Petersburg, printing office of M. Stasyulevich, 1876.
4. Dyatlova N. P. Records of governors as a historical source. // Problems of archival and source studies. Materials of scientific conference of the archives of Leningrad. 4-6 February 1964. L., 1964.
5. Eroshkin N. P. "Essays on the history of state institutions of pre-revolutionary Russia". - Moscow State pedagogical publishing house of the Ministry of education of the RSFSR, 1960.
6. The history of public administration in Russia. The Textbook / OTV. edited by V. G. Ignatov. - Rostov: Phoenix, 2002.
7. Kulikov V. I. the History of public administration in Russia: Textbook. a manual for students. the high. proc. institutions. - M.: Publishing center "Academy", 2003.
8. Lazorin K. B. The relationship of the principles of centralization and decentralization in constructing the system of state governance in Russia in XVIII - XIX centuries // History of state and law. 2014. N 1. P. 21 - 26.
9. Orlov A. S., Georgiev V. A., Georgieva N. G., Sivokhina T. A.. History of Russia from ancient times to the present day. Textbook.- M.: PROSPECT, 1997.
10. Problems of organization of state authorities and local self-government: history, theory, practice and prospects: collection of scientific works/ ed. ed.In. Keshikova. - Irkutsk. Publishing house of the Baikal state University of Economics and law. 2013.
11. The code of laws of the Russian Empire/ 1906, vol. I, p. 1.
12. Stus N. In. Little-known pages of history of Russian law // Russian justice. 2014. N 3. P. 38 - 42.
РЕЦЕНЗИЯ
на научную статью старшего преподавателя кафедры гражданско-правовых дисциплин Бел ЮИ МВД РФ кандидата юридических наук Кравцовой Б.А. «Эволюция органов исполнительной власти в дореволюционной России».
Понимание современных проблем организации и функционирования органов государственной власти невозможно без исторического анализа эволюции данных органов, осознания преемственности задач, стоящих перед ними и рассмотрения способов их решения на разных этапах становления государственности в России.
В статье, представленной на рецензию, автор рассматривает эволюцию органов исполнительной власти в дореволюционной России, особое внимание уделяя институту губернаторов: их полномочиям и обеспечению их деятельности государственными органами.
Статья написана доступным языком, легко читаема, имеет высокую степень оригинальности.
Статья соответствует требованиям ВАК, предъявляемым к ее написанию. Результаты статьи имеют теоретическую значимость и могут быть применены при чтении курса «Конституционного права», «Теории государства и права», а также использованы в научной деятельности. Статья может быть рекомендована к напечатанию в ведущих рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук.
Рецензент:
Заведующий кафедрой трудового
и предпринимательского права
«НИУ»БелГУ
кандидат юридических наук, доцент
B.C. Синенко
