CC BY
547
2015'2
НАУКА.ТЕОРИЯ.
ПРАКТИКА.
ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
EVOLUTION OF EXECUTIVE AUTHORITIES IN PREREVOLUTIONARY PERIOD IN RUSSIA
УДК 342.5:93/94
E. А. КРАВЦОВА,
кандидат юридических наук (Белгородский юридический институт МВД России
им. И.Д. Путилина) [email protected]
E.A. KRAVTSOVA,
PhD in Law
(Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the
Interior of Russia)
Аннотация: существующие проблемы государственных органов имеют свою предысторию и обусловливаются всей историей развития российской государственности. В статье рассматриваются основные вехи становления органов государственной власти в России до революции, делаются выводы об их преемственности и влиянии на дальнейшее историческое развитие страны.
Ключевые слова: история государства и права, конституционное право, история государственных органов, история органов государства, государственные органы, органы государства.
Abstract: today’s state agencies have their own background and determined the whole history of the development of Russian statehood. The article examines the main milestones of formation of bodies of state power in Russia before the revolution.
Keywords: history of state and law, constitutional law, history of state bodies, bodies of history of the state, bodies of the state.
Знание истории государственного управления в российском государстве является базовым. Изучение истории становления и развития государственных органов помогает не только установить преемственность структуры государственных органов, проанализировать основные тенденции в развитии современной государственности, но и способствует более рациональному и правильному решению конкретных задач по совершенствованию структуры государственных органов, их организации и деятельности. Существующие проблемы государственных органов имеют свою предысторию и обусловливаются всей историей развития российской государственности.
Древнерусское государство сложилось у восточных славян в бассейне Днепра, в районе озера Ильмень, в верховьях Волги и Оки в начале IX века. Оно являлось одним из крупнейших государств Европы того времени. «Суровые климатические условия, обилие лесов, болот и неплодородных земель, а также открытость территории для вторжения кочевых орд из Азии не могли
не сказаться на процессе генезиса государственности у восточных славян. Только сильная власть вождя или правителя могла обеспечить внутренний порядок, нормальную хозяйственную деятельность, отразить вражеское нападение. Именно в этом кроются глубинные истоки единодержавия и деспотизма власти, в той или иной форме постоянно проявляющиеся на протяжении многовековой истории российской государственности» [6, с. 5].
Возникновение государственных учреждений происходило позже, чем образование государства. Изначально функции государственных органов осуществлялись конкретными лицами, которые назначались или избирались на должность и выполняли свои задачи самостоятельно, не прибегая к помощи иных лиц и без делопроизводства.
«Древнерусское государство можно охарактеризовать как раннефеодальную монархию. Во главе государства стоял великий князь киевский. Его братья, сыновья и дружинники осуществляли управление страной, суд, сбор дани и пошлин. Доходы князей и
46
НАУКА.ТЕОРИЯ.
ПРАКТИКА.
2015'2
их приближенных тогда еще во многом определялись данью с подчиненных племен, возможностью ее вывоза в другие страны для продажи» [7, с. 9].
Феодальные отношения в древнерусском государстве были слабыми. Князь не наделял членов своей дружины землями, не заводил своего хозяйства. Денежные средства на выполнение государственных функций собирались непосредственно с населения в виде дани. Помимо дани, размер которой первоначально не был регламентирован, население было обязано платить князю судебные и торговые пошлины, а также выполнять натуральные повинности: по постройке дорог, городов и т.д.
Князю принадлежала высшая власть в государстве: судебная, военная, административная.
Как пишет А.Д. Градовский, князь имел двоякое значение в княжестве: во-первых, он был центральною властью для всей своей волости; во-вторых, по отношению к стольному городу и его округу он являлся местною властью, непосредственно заведовавшею всеми частями управления. Понятно само собою, что при князе в том и в другом отношении не могло образоваться никаких самостоятельных должностей. Кроме совещательного органа, княжеской думы, при князе состояли только чисто исполнительные власти - приставы, разные чиновники для сбора податей и пошлин (даньщики, бель-щики, мытники, пятеньщики, мостовщики и т.д.). Более определенное значение имели придворные должности, имевшие, конечно, и общее административное значение, а именно дворские, дворецкие и казначеи [1, с.15].
Компетенция должностных лиц, назначаемых князем, была размыта. Поскольку все виды власти соединялись в руках у князя, каждому из состоящих при нем лиц могло быть поручено любое поручение, на усмотрение князя. Таким образом, на ранней стадии развития государства государственный аппарат был крайне примитивным и фактически состоял из отдельных должностных лиц, выполнявших по поручению князя те или иные государственные функции.
Вышеописанная система управления сохранялась на Руси с незначительными изменениями достаточно долго — до становления унитарного Московского государства, формирование которого завершилось к концу XV века.
В целом государственное устройство в это время выглядит так: во главе государства стоит
великий князь (в январе 1547 г. титул великого князя был сменен на титул царя и была установлена самодержавная форма правления.). Великий князь московский и цари «всея Руси» разделяют свою власть с Боярской думой
- высшим органом государства, совмещающим функции законодательного и исполнительного органов власти. Боярская дума вместе с царем утверждает новые налоги, издает «уставы». Так, ею был утвержден великокняжеский судебник 1497 г. и судебники 1550, 1589 гг. Статья 98 Судебника 1550 г. устанавливает необходимость принятия решений думой по новым вопросам, не обозначенным в судебнике: «а которые будут дела новые, и в сем судебнике не написаны, и как те дела с государства доклада и со всех бояр приговор вершаться». В то же время в качестве исполнительного органа Боярская дума осуществляла общее руководство исполнительными органами - приказами, принимала решения по вопросам организации гражданских и военных учреждений, надзирала за управлением на местах.
В середине XVI века возникают земские соборы - совещания, собираемые для обсуждения конкретных вопросов внутренней и внешней политики. Земские соборы включали в себя представителей Боярской думы, духовенства, представителей дворянства и торговых людей (посадских).
В XV веке, в основном, осуществление отдельных функций государства поручалось боярам. В помощь им назначались неродовитые, но грамотные чиновники — дьяки. «Постепенно эти нерегулярные поручения («приказы») получали более постоянный характер. Появились такие должности, как казначей, печатник, разрядный и ямской дьяки. Первоначально в XV в. эти должностные лица осуществляли свои задачи без вспомогательного аппарата. Но с усложнением задач им давались «для письма» (с нач. XVI в.) чиновники помельче — подьячие, объединенные в особом помещении — канцелярии
- «избе», «дворе». Процесс образования «изб», «дворов»-канцелярий растянулся на несколько десятилетий (с конца XV в. и до середины XVI в.)» [4, с. 38].
Постепенно «избы» стали осуществлять функции органов государственной власти не на основании отдельных поручений, а на постоянной основе и трансформировались в непрерывно действующие центральные государственные учреждения — приказы, которые имеют существенные признаки государственных органов: организуются на основе грамот великого князя (в дальнейшем
47
2015'2
НАУКА.ТЕОРИЯ.
ПРАКТИКА.
- царя); имеют собственную компетенцию; имеют собственную структуру.
Управление начинает строиться не по территориальному, а по ведомственному принципу. Например, Разрядный приказ
— ведает всеми делами дворянского войска, к полномочиям Поместного приказа относятся вопросы поместного землевладения, Большой приход ведает сбором налогов. В связи с присоединением к России новых территорий сложились некоторые областные приказы (Казанский, Сибирский).
Создание приказов привело к постепенной централизации государственного аппарата, упорядочению его функций и распределению полномочий между государственными органами. Процесс этот занял длительное время. «На начальном этапе существования для многих приказов было характерно совмещение судебных, административных и финансовых функций, а также соединение функционального управления с территориальным. Но в целом разветвленная приказная система с ее бюрократическим аппаратом явилась сильным орудием укрепления централизованного государства» [5, с. 59].
Административно-территориальное деление еще не стало унифицированным. Основной административной единицей были уезды, которые делились на станы, а станы, в свою очередь, делились на волости. Но одновременно с этим административным делением, сохранялись еще военные округа, судебные округа (губы), земли.
На основной территории государства управление осуществлялось наместниками и волостелями. Они выполняли функции судебных органов по отношению к местному населению, а также собирали с него «кормы» в свою пользу. Первоначально размер и срок «кормов» были неопределенными. И только в конце XV — начале XVI в. «кормления» стали регламентироваться уставными грамотами, выдававшимися местному населению, и доходными списками, которые выдавались кормленщикам. Постепенно институт «кормлений» был ликвидирован.
Во второй половине XV века актуализировалась проблема развития инфраструктуры и укрепления городов. В этой связи в городах были введены особые должностные лица местного управления — городовые приказчики. Их наделяют функциями осуществления контроля за строительством и укреплением городов, мостов и дорог («мостовое и ямское дело»), производством и хранением боеприпасов, оружия, провизии и т.п. Установление должности
городовых приказчиков привело к отставке на-местников-кормленщиков сначала от военноадминистративного, а затем и от земельного, финансового и судебного управления.
В начале XVI века институт городовых приказчиков распространяется повсеместно. Городовым приказчикам передаются функции надзора за великокняжескими землями в городах и уездах, опись земель, собирание налогов и сборов.
В дальнейшем система государственного управления и система административногосударственного деления Российского государства претерпевают неоднократные изменения. Иногда указанные изменения являются кардинальными, как при реформе Петра I, иногда носят скорее косметический характер, как при реформах Александра I. Однако главный принцип российского государства до 1917 года является неизменным. Россия является унитарным государством с централизованными органами управления.
К началу XX в. территория Российской империи выросла до 22,2 млн кв. км. По размеру она занимала 2-е место в мире (после Британской империи). Население с конца XIX в. увеличилось почти на треть и составило к 1913 г. около 166 млн человек разных национальностей.
Что касается государственного устройства, то в начале ХХ века оно было следующим:
Россия оставалась абсолютной монархией. В 1906 году вышло новое издание «Основных законов Российской империи», которые подтверждали незыблемость самодержавия. Так, ст. 4 указанного свода гласила: «Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть, ... повиноваться власти его не только на страх, но и на совесть сам бог повелевает» [9, с. 21]. Далее в законах подтверждалась священность и неприкосновенность императорской особы, его неограниченное право издавать законы, а также осуществлять высшее руководство армией, флотом, исполнительной властью (чиновничеством) и т.д.
Монарх осуществлял управление страной, основываясь на докладах министров и губернаторов, в которых содержался отчет об их действиях за определенный период и перечислялись задачи, требующие решения. Доклады с пометками царя направлялись для рассмотрения в Совет министров (до 1905 -Комитет министров). «Иногда инициатива губернатора служила толчком для принятия решения в масштабах страны. Так, на отчете владимирского губернатора за 1897 г., где
48
НАУКА.ТЕОРИЯ.
ПРАКТИКА.
2015'2
предлагалось учредить специальную фабричную инспекцию для борьбы с забастовщиками, Николай II отметил: «Что сделано в этом смысле? Скорейшее создание такой полиции настоятельно необходимо». И вскоре такая полиция была создана» [3, с. 239].
Несмотря на вышесказанное, власть царя отнюдь не была безграничной. Поскольку считалось, что государь не в состоянии разбираться во всех вопросах государствоведения единолично, компетентно и в полной мере, для того, чтобы резолюция царя была выполнена, на документе, под подписью царя, в обязательном порядке требовалась одобрительная надпись министра.
Министры образовывали Совет министров. В состав Совета министров входили министры финансов, внутренних дел, юстиции, торговли и промышленности, народного просвещения, путей сообщения, военный, морской, иностранных дел, императорского двора и уделов, главноуправляющий землеустройством и земледелием, государственный контролёр и обер-прокурор Синода. Главы других ведомств привлекались к участию в Совете только при рассмотрении дел, непосредственно затрагивающих компетенцию их ведомств. Возглавлял Совет министров до 1905 года сам император, а позже - лицо, назначавшееся императором, из числа министров.
К полномочиям Совета министров относились: планирование направлений законодательных работ и предварительное рассмотрение предложений министерств, ведомств и других государственных органов, вносившихся в Государственную Думу и Государственный Совет; обсуждение предложений министров по общему министерскому устройству и о замещении главных должностей высшего и местного управления; рассмотрение по особым повелениям государственной обороны и внешней политики, а также дел по Министерству Императорского Двора и уделов. Помимо этого, Совет министров обладал значительными правами в области государственного бюджета и кредита.
В 1905 году был учрежден законодательный орган - Государственная Дума. Ее основание было закреплено следующими нормативными актами: «Манифестом об учреждении Государственной Думы» и «Положением о выборах в Государственную Думу».
Согласно данным нормативным актам Дума учреждалась для обсуждения законодательных проектов, вносимых Государственным Советом на утверждение царю. Она
имела право законодательной инициативы (исключая основные законы государства) и обсуждения бюджета.
Структура управления на местах к началу ХХ века претерпела значительные изменения. Это связано, в первую очередь, с недовольством населения существующим положением и нарастанием народного движения.
Реформы 60-70-х г. XIX века не только ликвидировали крепостное право, но и провозгласили уравнивание в политических правах всех сословий, что повлекло за собой создание новых финансовых и судебных учреждений, органов земского и городского самоуправления.
Во главе губерний по-прежнему стоял губернатор, который являлся главой местной администрации и был подотчетен непосредственно Министерству внутренних дел. Губернатор возглавлял губернское правление, которое утратило самостоятельное значение и превратилось в исполнительный орган губернатора. Об усилении власти губернатора свидетельствовало и то, что ему было предоставлено право ревизии всех гражданских учреждений губернии независимо от ведомства, а в 1876 году, в соответствии с Положением Комитета министров от 13 июля 1876 г., губернатор был наделен полномочиями по изданию так называемых «Обязательных постановлений» для «правильного исполнения узаконении о благочинии и безопасности» (запрет органов печати, собраний, шествий и т.д.).
В то же время после реформ 1861 г. губернатор утратил право вмешиваться в судебное делопроизводство. Кроме того, под сферу его действия не подпадали учреждения, созданные в 60-х гг. XIX в. (губернские акцизные управления, контрольные палаты и т.д.).
Управление уездами находилось в руках дворянства. Уездный исправник назначался губернатором из лиц дворянского сословия. Помимо этого в уездном полицейском управлении постоянно действовали два дворянских заседателя, которые избирались уездным дворянским собранием. Уездный предводитель дворянства возглавлял уездные комитеты и присутствия, которые фактически являлись исполнительными инстанциями для губернских учреждений. В составе уездных земских собраний (в соответствии с реформой 1864 г.) было 40—45% гласных дворян. Большинство мировых судей и становых приставов и все земские начальники также были дворянами, что делало управленческий аппарат уезда полностью однородным в сословном отношении.
49
2015'2
НАУКА.ТЕОРИЯ.
ПРАКТИКА.
Земские и городские органы самоуправления ведают благотворительностью, постройкой дорог, больниц, школ, обеспечением продовольствием, развитием местной торговли и промышленности, земским страхованием, организацией земской статистики и т.д.
Земские учреждения организовываются как на уровне уездов, так и на уровне губерний, то есть фактически органы местного самоуправления имеют двухступенчатую структуру.
Уездные земские собрания являются представительными органами местного самоуправления и собираются один раз в году, чтобы путем голосования решить наиболее важные для земства вопросы, а также избрать земскую управу, которая являлась постоянно действующим органом местного самоуправления и выполняла текущую работу. Кроме того, уездные земские собрания всей губернии избирают по нескольку представителей в состав губернского земского собрания, которое, в свою очередь, выбирает губернскую земскую управу.
Земства находятся под надзором губернатора, который контролирует сметы расходов земств, формирование личного состава аппарата земских управ, формирует избирательные списки земских собраний. В Положении Комитета министров от 13 июля 1876 г. отмечалось, что губернатор «имеет право остановить исполнение всякаго постановления земских учреждений, против-наго законам, или общим государственным пользам» [1, с. 15].
После народных волнений 1905 года началась так называемая «Столыпинская реакция», которая привела к значительному изменению структуры и функций государственных органов на местах. Так, в связи с введением «исключительного» положения, губернаторам присвоены фактически неограниченные полномочия. «По указу царя 19 августа 1906 г. генерал-губернаторы и главнокомандующие получили право в тех случаях, когда «учиненные лицом гражданского ведомства преступные деяния являются настолько очевидными, что нет надобности в его расследовании», учреждать военно-полевые суды. Эти суды состояли из председателя и четырех членов — офицеров армии и флота. Дела, попавшие в военнополевой суд, рассматривались в течение двух суток при закрытых дверях, без форм судопроизводства, а решения сразу же вступали в силу и приводились в исполнение. Основной мерой наказания этих судов была смертная казнь через повешение или расстрел. За 6 месяцев действия военно-полевой юстиции было
предано смертной казни больше лиц, чем за все время с 1825 по 1905 г.» [4, с. 292].
Текущую деятельность в аграрной сфере осуществляли губернские и уездные землеустроительные комиссии. Первые такие комиссии появились в 1906 году, а повсеместное распространение получили в 1911 году. Уездные комиссии являлись административно-судебными учреждениями по землеустройству. Основные цели их создания - межевание земель и выделение в натуре земельных участков крестьянам, выделившимся из общин, разрешение землеустроительных споров, покупка земель и проведение переселенческой политики. В состав комиссии входили член от Главного управления землеустройства и земледелия, чиновники уезда (в том числе один из земских начальников). Также в состав комиссии на уездных съездах избирались три представителя от сельских обществ, представляющих интересы крестьян (кулаков).
Губернская землеустроительная комиссия принимала и рассматривала жалобы на решения уездных комиссий.
10 апреля 1905 г. был принят закон «Об имущественной ответственности сельских обществ и селений, крестьяне которых приняли участие в аграрных беспорядках». Нормы данного закона были направлены на борьбу с обострившимся аграрным движением и предусматривали создание временных уездных комиссий, в состав которых входили: уездный предводитель дворянства (председатель комиссии), председатель уездной земской управы, уездный исправник, земский начальник, податный инспектор и чиновник от министерства. В задачи комиссии входило выяснение зачинщиков беспорядков и степени виновности их участников, а также привлечение их к ответственности.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что к началу ХХ века в области государственного управления Россия представляла собой унитарное государство, тяготеющее к сильной власти монарха, не ограниченного в своих действиях конституцией. Губернии являлись административно-территориальными единицами, не имеющими самостоятельных полномочий по нормативному регулированию деятельности лиц, проживающих на их территории. В то же время губернаторы, представляющие власть царя на уровне губерний, наделялись практически неограниченными полномочиями. В частности, они могли принимать любые нормативные акты, ограничивающие права и свободы человека и гражданина
50
НАУКА.ТЕОРИЯ.
ПРАКТИКА.
2015'2
на территории подведомственных им областей. Подчинялись они исключительно Министерству внутренних дел и непосредственно монарху. Анализ деятельности остальных органов государственной власти, приведенный нами выше, позволяет также сделать вывод о том, что основными тенденциями начала ХХ века являлось усиление ветви исполнительной власти, вплоть до придания ей практически неограниченных диктаторских полномочий, при наличии слабых
и недостаточно развитых законодательной и судебной ветвей власти, а также отсутствии действующей системы сдержек и противовесов. Такая слабая государственная конструкция, с явным перекосом в сторону исполнительной ветви власти, также, на наш взгляд, наряду с другими причинами явилась одним из побудительных мотивов произошедшей в 1917 году Февральской, а затем и Великой Октябрьской социалистической революции.
Литература
1. Градовский АД. Начала русского государственного права. Том II. - С.-Петербург: Типография М. Стасюлевича, 1876 г.
2. Горбунов ВА. История органов и учреждений юстиции России: учебное пособие. - Казань, 2011.
3. Дятлова Н.П. Отчеты губернаторов как исторический источник // Проблемы архивоведения и источниковедения: материалы научной конференции архивов Ленинграда. 4-6 февраля 1964 г. - Л., 1964.
4. ЕрошкинН.П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России.
- М.: Государственное учебно-педагогическое издательство министерства Просвещения РСФСР, 1960.
5. История государственного управления России: учебник / отв. ред. В.Г. Игнатов. — Ростов н/Д: Феникс, 2002.
6. Куликов В.И. История государственного управления в России: учебное пособие для студ. высш. учеб. заведений. - М.: Издательский центр «Академия», 2003.
7. Орлов А.С., Георгиев ВА, Георгиева Н.Г., Сивохина ТА. История России с древнейших времен до наших дней: учебник. - М.: Проспект, 1997.
8. Проблемы организации органов государственной власти и местного самоуправления: история, теория, практика и перспективы: сборник научных трудов / отв. ред. Н.В. Кешикова.
- Иркутск: Изд-во Байкальского государственного университета экономики и права, 2013.
9. Свод законов Российской империи. Т. I. Ч. 1. 1906.
10. Овчинников АН. Базовые ценности и конституционное развитие России // Философия права. 2011. № 5 (48). С. 16.
References
1. Gradovsky A.D. Beginning of the Russian state law. Vol. II. - St. Petersburg: Printing office of M. Stasyulevich, 1876.
2. Gorbunov VA. ^e History of bodies and institutions of justice of Russia: textbook. - Kazan, 2011.
3. DyatlovaN.P. Records of governors as a historical source // Problems of archival and source studies: Materials of scientific conference of the archives of Leningrad. 4-6 February 1964. - L., 1964.
4. Eroshkin N.P. Essays on the history of state institutions of pre-revolutionary Russia. - M.: State pedagogical publishing house of the Ministry of education of the RSFSR, 1960.
5. The history of public administration in Russia: the Textbook / OTV. edited by V.G. Ignatov. — Rostov: Phoenix, 2002.
6. Kulikov V.I. The History of public administration in Russia: textbook. a manual for students. the high. proc. institutions. - M.: Publishing center “Academy”, 2003.
7. Orlov A.S., Georgiev VA, Georgieva N.G., Sivokhina TA. History of Russia from ancient times to the present day: textbook. - M.: Prospect, 1997.
8. Problems of organization of state authorities and local self-government: history, theory, practice and prospects: collection of scientific works / ed. N.V. Keshikova. - Irkutsk: Publishing house of the Baikal state University of Economics and law, 2013.
9. The code of laws of the Russian Empire. Vol. I. P. 1. 1906.
10. Ovchinnikov AI. Underlying values and constitutional development of Russia // Philosophy of law. 2011. № 5 (48). Р. 16.
(статья сдана в редакцию 15.09.2015)
51
