CC BY
102
12.3. ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВОМ УГОЛОВНОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
Мотин Александр Владимирович, аспирант Академического Международного института.
A. V.Motin@gmail. com
Аннотация: Статья посвящена исследованию эволюции организационно-экономического механизма управления производством в уголовно-исполнительной системе России, которая являясь институтом государства, адекватно отражает уровень состояния общества на конкретном историческом отрезке. Проблема повышения эффективности привлечения осужденных к труду, связанная с изменением государственной парадигмы в области исполнения наказаний, требует совершенствования механизма управления предприятиями УИС.
Ключевые слова: наказание, осужденные, адаптация, труд, организация, производство, эффективность, управление, организационно-экономический механизм, эволюция пенитенциарной системы.
THE EVOLUTION OF ORGANIZATIONAL-ECONOMIC MECHANISM FOR THE PRODUCTION MANAGEMENT OF THE CORRECTIONAL SYSTEM
Motin Alexander Vladimirovich, Graduate student of the Academic International institute.
A. V.Motin@gmail. com
Annotation: article is devoted to the study of the evolution of organizational-economic mechanism of production management in the penal system in Russia, which being the institution of the State, adequately reflects the level of the state of society at a particular historical period. The problem of increasing the efficiency of labor involving of convicts, which is associated with the change of State paradigm in field of correctional system, requires the improvement of enterprise management mechanism of penal system.
Keywords: punishment, convicted, adaptation, work, organization, production, efficiency, management, organizational-economic mechanism, evolution of penal system.
Функция исполнения наказаний является объективно необходимой для любого государства. Пока существует преступность, государство будет вынуждено обращаться к наказанию лиц, его совершивших. Инструментом для этого служит уголовно-исполнительная система (УИС), которая является институтом, адекватным уровню развития общества. Занятость трудом заключенных служит основой пенитенциарной политики во многих странах, в том числе и в России: как советской, так и постсоветской.
Анализ системы управления УИС России, на различных этапах эволюции государства, показал, что она отвечала конкретным общественным условиям, и состоянию экономики в целом.
На наш взгляд в новейшей истории России можно выделить три этапа функционирования системы управления производством УИС.
Первый этап охватывает социалистическую эпоху. В этот период политика в сфере исполнения наказания
формировалась и развивалась, прежде всего, как исправительно-трудовая.
Предприятия УИС выступали как неотъемлемая часть единого государственного промышленно-хозяйственного комплекса. Их деятельность осуществлялась на общих принципах хозяйствования. Результаты деятельности пенитенциарной системы оценивались, прежде всего, с позиции достигнутых производственных результатов. Соответственно этому был сформирован и действовал организационно-экономический механизм управления.
Экстенсивные методы развития экономики требовали большого количества рабочих рук, поэтому создание дополнительных рабочих мест, как непременное условие решения проблемы занятости осужденных трудом, являлось постоянной задачей УИС. Вследствие недостатка финансирования учреждения УИС не могли решить ее только своими собственными силами, поэтому, наряду с развитием собственной производственной базы вопросы трудового использования осужденных все более стали решаться на основе развития прямых кооперированных связей с предприятиями различных министерств. С этой целью было принято постановление Совета Министров СССР от 14 сентября 1978 года «О мерах по дальнейшему улучшению организации труда, трудовой занятости осужденных и лиц, содержащихся в лечебно-трудовых профилакториях».
Реализация этого постановления позволила улучшить трудовую занятость осужденных, а для предприятий народного хозяйства - улучшить использование основных производственных фондов и уменьшить дефицит рабочей силы. Министерство внутренних дел СССР занимало пятое место в первой десятке промышленных министерств и ведомств страны1.
В этот период принимались меры по модернизации организационно-управленческих структур пенитенциарного комплекса в соответствии с обеспечением в первую очередь экономических задач. Одной из таких мер было проведение эксперимента по созданию производственных объединений в системе ИТУ, проводимого на основании постановления Совета Министров СССР от 21 ноября 1978 года № 936 в ряде регионов. Целью эксперимента являлась выработка оптимальных организационных структур управления производственнохозяйственной деятельности ИТУ. В соответствии с условиями эксперимента производственные службы выделялись из состава аппарата управления ИТУ в самостоятельное структурное подразделение во главе с Генеральным директором. Взаимодействие между ИТУ и производственными объединениями строилось на основе внутрисистемных контрагентских отношений. Начальник областного управления ИТУ в решении повседневных вопросов выступал по отношению к Генеральному директору в качестве старшего оперативного начальника, однако при этом он лишался права распределителя кредитов в сфере производства и проведения иных мероприятий, связанных с использованием материальных ресурсов. Он также был органичен в правах по отношению к работникам производственного аппарата. В таком же положении находился и начальник исправительнотрудовой колонии.
Таким образом, Генеральный директор фактически выходил из подчинения начальника УИТУ, что лишало последнего возможности оказывать какое-либо воздействие на производственный аппарат в плане обеспечения их участия в исправительно-трудовом процессе. В ре-
1 Устинов А.Ф. Основные задачи экономического планирования
ИТУ. Москва, ГУИТУ, 1982г. с.8.
Бизнес в законе
2'2012
зультате произошло деление единых коллективов колоний на два обособленных коллектива с различными целями и задачами, что явно не способствовало выполнению задач по перевоспитанию осужденных.
Вторым этапом эволюции системы управления производством УИС следует считать период усиления кризисных явлений в экономике, которые заставляли руководство УИС искать пути реформирования.
Так, приказом МВД СССР № 2з2-88 года все предприятия ИТУ были переведены с 1 января 1989 года на полный хозрасчет и самофинансирование. Естественно, в условиях хозрасчета и самофинансирования ИТУ осужденный, прежде всего, рассматривался как главный источник, обеспечивающий выживание исправительно-трудовых учреждений.
Предпринимались и другие попытки стимулировать активность осужденных на основе повышения их заинтересованности в результатах индивидуального труда. Так, Президиум Верховного Совета СССР издает 1 октября 1987 года Указ № 7802-Х1 «О введении в порядке эксперимента зачетов рабочих дней осужденным, отбывающим наказание в исправительно-трудовых колониях» и принимает Постановление № 7803-Х1 «О применении Указа Президиума Верховного Совета СССР от 1 октября 1987 года.
Министерству внутренних дел СССР предоставлялось право применять в порядке эксперимента в течение одного года, начиная с 1 января 1988 года зачеты рабочих дней осужденным, отбывающим наказание в исправительно-трудовых колониях общего, усиленного, строгого и особого режима. Всего в эксперименте было задействовано 52 исправительно-трудовые колонии, на них: пятнадцать - общего; четырнадцать - усиленного; шестнадцать - строгого и семь - особого режимов.
Было установлено, что зачеты рабочих дней являются льготным порядком исчисления срока отбывания наказания в виде лишения свободы и распространяются на все категория осужденных, отбывающих наказание в указанных исправительно-трудовых колониях, занятых на работах, как в производственной, так и в непроизводственной сферах, систематически перевыполняющих нормы выработки, добросовестно относящихся к своим обязанностям в не допускающим нарушений режима отбывания наказания.
Введение зачетов рабочих дней в основном положительно отразилось на повышении заинтересованности осужденных в результатах своего труда, укреплении трудовой дисциплины, выполнении основных показателей производственной деятельности ИТУ. Так, выработка на одного работающего в экспериментальных колониях по сравнению с 1987 годом увеличилась на 15,4%, в то время как этот показатель в целом по системе ГУИД МВД СССР возрос лишь на 5,7%. В каждой второй колонии, где проводился эксперимент, по сравнению с 1987 годом снизилось количество преступлений и нарушений режима в расчете на одну тысячу человек, почти в полтора раза .
Результаты эксперимента показали, что в основном был создан дополнительный механизм стимулирования производительности труда осужденных, основанный на их стремлении досрочно освободиться. Однако изменения, произошедшие в общественной жизни и экономике, связанные с распадом СССР, не позволили использовать результаты проведенного эксперимента.
2 Борисова О.Б., Минаков Ю.А., Соловьев Ю.Д. Эксперимент по введению зачетов рабочих дней осужденным к лишению свободы: содержание и анализ итогов. Сб. Проблемы дифференциации исполнения наказаний. М., ВНИИ МВД СССР, 1991, с. 57.
Третий этап - работа УИС в период становления рыночных отношений.
Кризис экономики сказался на положении дел и в УИС. Были разрушены хозяйственные связи с предприятиями других министерств, ряд предприятий УИС оказались на грани банкротства. Резко возросла незанятость осужденных трудом, задержки заработной платы персоналу учреждений и многие другие отрицательные факторы.
Производственная база УИС, особенности профессиональной квалификации осужденных коммерческие структуры не привлекали. Производственные мощности, доставшиеся в наследство от СССР, замерли, и вопрос, чем занять подопечных, превратился в головную боль для администраций колоний.
Все это потребовало принятия мер, направленных, прежде всего на экономическую выживаемость УИС. В 1992 г была разработана и принята Концепция перехода промышленности уголовно-исполнительной системы к рыночным отношениям. В управленческих структурах системы начали создаваться маркетинговые службы, деятельность которых была направлена на максимальное обеспечение конкурентоспособности создаваемой на предприятиях исправительных учреждений продукции. В начале 90х - годов был принят и ряд других нормативных правовых актов, направленных на приведение отечественного законодательства в соответствие с требованиями международно-правовых актов.
Указ Президента России от 12 октября 1992 г. N 1192 «О приватизации в органах внутренних дел Российской Федерации» запретил приватизацию учреждений, предприятий и организаций органов внутренних дел независимо от источников финансирования3. На государственном уровне делались попытки приведения организационно-правовых форм деятельности предприятий УИС к современным экономическим реалиям. Так, Указом Президента России от 29 сентября 1995 г. №977 «О преобразовании государственных предприятий учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы», предприятия УИС были преобразованы в государственные унитарные предприятия4.
В этих условиях производство в местах лишения свободы сумело сохраниться: предприятия УИС освоили современные производства, нашли новых партнеров, наладили выпуск продукции, пользующейся спросом. В то же время создание государственных унитарных предприятий в системе УИС не в полной мере учитывало их специфику.
Во-первых, оценка эффективности организационноэкономического механизма промышленного производства УИС во многом продолжала зависеть от результатов производственной деятельности, в том числе от показателей финансового состояния предприятия.
Во-вторых, государственные структуры, ответственные за организацию и налогообложение предприятий, игнорировали разницу между предприятиями УИС, и обычными предприятиями.
На обычном предприятии главной целью является прибыль. Остальные декларируемые цели; удовлетворение потребностей покупателей, расширение рыночного сегмента, сохранение престижа фирмы и т.д. в конечном счете, направлены на прибыль.
3 Указ Президента России от 12 Октября 1992 г. N 1192 «О приватизации в органах внутренних дел Российской Федерации» Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ, N 42, 2.10.92
4 Указ Президента РФ от 29 сентября 1995 г. N 977 "О преобразовании государственных предприятий учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // СЗ РФ от 13 октября 1997 г., № 41, ст. 4683.
Поскольку задачей предприятия УИС в первую очередь, стало обеспечение трудовой адаптации осужденных, и созданы они для исполнения уголовных наказаний и социальной адаптации осужденных и по определению не могут быть приравнены к коммерческим организациям, создаваемым для получения прибыли, то, следовательно, и для пенитенциарного производства должен быть законодательно обеспечен иммунитет от банкротства.
В целях сохранения производства учреждений, исполняющих уголовные наказания, и обеспечения конституционных гарантий труда лиц, отбывающих наказания, руководством Министерства юстиции России принято решение о разработке и внедрении принципиально новой структуры привлечения осужденных к труду - центров трудовой адаптации осужденных и трудовых мастерских5.
Центры трудовой адаптации осужденных призваны решать те же задачи, что и предприятия УИС - государственные унитарные предприятия, но в несколько другом правовом поле - они не смогут заключать договоры и выступать в качестве самостоятельного субъекта хозяйственной деятельности. Эти производственные единицы финансируются за счет средств государственного бюджета. Основная задача - максимальное привлечение осужденных к труду, а не получение прибыли от трудового использования осужденных, соответственно, и главной целью организации производства является возвращение на свободу законопослушных граждан способных обеспечить себя легальными источниками дохода.
Современная экономическая ситуация существенно осложняет реализацию требований уголовно-
исполнительного законодательства по обязательному привлечению осужденных к общественно полезному труду.
На функционирование производственного сектора УИС повлиял экономический кризис 2008-2010-х г.г., он привел к сокращению государственных, муниципальных и коммерческих заказов, что сопровождалось уменьшением количества рабочих мест для осужденных.
Современная ситуация в области обеспечения трудовой занятости лиц, отбывающих наказания в виде лишения свободы, требует, в первую очередь, совершенствования организационно-экономического механизма управления предприятиями УИС, который в полной мере должен учитывать современные экономические реалии.
Список литературы:
1. Указ Президента России от 12 Октября 1992 г. N 1192 «О приватизации в органах внутренних дел Российской Федерации» Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ, N 42, 2.10.92
2. Указ Президента РФ от 29 сентября 1995 г. N 977 "О преобразовании государственных предприятий учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // СЗ РФ от 13 октября 1997 г., № 41, ст. 4683.
3. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 1 апреля 2008 г. N 80 г. Москва «Об утверждении Примерного положения о центре трудовой адаптации осужденных или учебнопроизводственной (трудовой) мастерской учреждения, исполняющего уголовные наказания в виде лишения свободы, и Примерного положения о лечебно-производственной (трудовой) мастерской учреждения, исполняющего уголовные наказания в виде лишения свободы»//Российская газета Федеральный выпуск №4639 от 16 апреля 2008 г.
4. Борисова О.Б., Минаков Ю.А., Соловьев Ю.Д. Эксперимент по введению зачетов рабочих дней осужденным к лишению свобо-
5 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 1 апреля 2008 г.
N 80 г. Москва "Об утверждении Примерного положения о центре трудовой адаптации осужденных или учебно-производственной (трудовой) мастерской учреждения, исполняющего уголовные наказания в виде лишения свободы, и Примерного положения о лечебно-производственной (трудовой) мастерской учреждения, исполняющего уголовные наказания в виде лишения сво-боды//Российская газета Федеральный выпуск №4639 от 16 апреля 2008 г.
ды: содержание и анализ итогов. Сб. Проблемы дифференциации исполнения наказаний. М., ВНИИ МВД СССР, 1991, с. 57.
5. Устинов А.Ф. Основные задачи экономического планирования ИТУ. Москва, 1982 с.8.
Reference list:
1. Decree of the President of Russia from October 12, 1992 N 1192 "On privatization of the Internal Affairs of the Russian Federation," Bulletin of the Congress of the Russian Federation and Armed Forces, N 42, 02/10/92
2. Decree of the President of Russia from 29 September, 1995 N 977 "On the transformation of state enterprises of institutions executing criminal sentences of imprisonment" / / Collected Legislation of the Russian Federation on October 13, 1997, № 41, art. 4683.
3. Order of the Ministry of Justice on April 1, 2008 N 80, Moscow "On Approval of the Model provisions on the center of the labor of convicts or adaptation training and production (labor) workshop institution executing criminal sentences of imprisonment, and about the situation of health production (labor) workshop institution executing criminal sentences of imprisonment "/ / Rossiyskaya Gazeta Federal Issue number 4639 of April 16, 2008
4. Borisov, OB, Minakov JA, Solovyov YD Experiment on the introduction of tests working days for prisoners: the content and analysis of the results. Sat Problems of differentiation of Corrections. Moscow Research Institute of the USSR Ministry of Internal Affairs, 1991, sec. 57.
5. Ustinov, A.F. The main objectives of economic planning corrective labor institutions. Moscow, 1982 p.8
РЕЦЕНЗИЯ
Статья А.В. Мотина посвящена исследованию изменений в организационно-экономическом механизме управления производством в уголовно-исполнительной системе России.
Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку функция исполнения наказаний является объективно необходимой для любого государства, а производительный труд в местах лишения свободы является во всем мире, в том числе и в современной России основой процесса исправления и перевоспитания осужденных. Соответственно, и главной целью организации производства является не понуждение человека к труду, а возвращение на свободу законопослушных граждан способных обеспечить себя легальными источниками дохода.
Автором проведена серьезная работа по анализу изменений в механизме управления производством уголовно-исполнительной системы. Автор совершенно справедливо отмечает, что уголовноисполнительная система, являясь институтом государства, адекватно отражает уровень состояния общества на конкретном историческом отрезке. Соответственно и система управления производством УИС, на различных этапах существования Российского государства, в той или иной степени отражала ограничения, налагаемые на нее уровнем экономического развития обществом.
Сравнивая механизм управления производством в советскую и постсоветскую эпоху А. В. Мотин справедливо отмечает, что в советскую эпоху политика в сфере исполнения наказания и обращения с осужденными формировалась и развивалась как исправительно-трудовая, соответственно этому функционировал и экономический механизм управления производством.
В современной России основная задача производства УИС не получение прибыли от трудового использования осужденных, а их максимальное вовлечение в трудовую деятельность. В УИС созданы и функционируют принципиально новые структуры привлечения осужденных к труду - центры трудовой адаптации, которые финансируются за счет средств государственного бюджета.
Проблема повышения эффективности производства с одновременным обеспечением трудовой занятости лиц, отбывающих наказания в виде лишения свободы, требует совершенствования организационно-экономического механизма управления предприятиями УИС, который в полной мере должен учитывать современные экономические реалии.
Научная статья А. В. Мотина «Эволюция организационноэкономического механизма управления производством уголовноисполнительной системы» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Полагаю, что рецензируемая статья заслуживает публикации в научном издании, включенном в перечень ВАК.
Доктор экономических наук, профессор
В. Ф. Гапоненко
