CC BY
137
УДК 354(470+571) К.С. ОЛОМПИЕВ, магистр государственного и муниципального
управления, аспирант кафедры государственного и муниципального управления
ФГБОУ ВПО «Пермский государственный национальный исследовательский университет», г. Пермь, ул. Букирева, 15 Электронный адрес: [email protected]
эволюция государственной политики в отношении институтов гражданского общества в современной россии: анализ посланий президента рф федеральному собранию рф В период 1994-2012 ГГ.
На современном этапе
„ , В статье рассматривается процесс трансфор-
развития России большое
г мации государственной политики в сфере взаи-
внимание уделяется про- модействия власти с некоммерческими органи-блеме взаимодействия власти зациями (далее - НКО) в современной России и институтов гражданского на основе анализа посланий Президента РФ. общества. Данному вопросу
посвящены выступления пре_ Ключевые слова: государственная политика;
зидента, членов Правительства гражданское общество; некоммерческие орга-РФ и политических партий, в низации которых власть подчеркивает
важность сотрудничества государства и организаций некоммерческого сектора для трансформации системы государственного управления.
Вместе с тем центральной фигурой в выстраивании взаимодействия между властью и институтами гражданского общества является Президент России, который формулирует основные направления государственной политики, в том числе в отношении некоммерческого сектора, и представляет их в ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации.
Цель статьи - выявить процессы эволюции государственной политики в отношении институтов гражданского общества в современной России через призму посланий Президента РФ.
В настоящее время существуют различные подходы к исследованию государственной политики в сфере взаимодействия органов государственной власти и НКО. По мнению В.В. Гриба, можно выделить 2 этапа политики государства в отношении организаций «третьего» сектора. Первый период продолжался «до 2000 года и характеризовался существованием достаточно большого количества общественных структур при власти» [3]. Второй период, считает ученый, начался с «упразднения политического консультативного совета при Президенте и Палаты по правам» [3] и продолжается по настоящее время. Схожее понимание проблемы встречается в исследованиях Д.Г. Кукар-никова [6] и О.В. Андронова [2].
Указанные авторы уделяют значительное внимание нормативно-правовому регулированию деятельности НКО, однако мы считаем, что создание или упразднение коммуникативных площадок не может в полной мере охарактеризовать государственную политику в данной сфере. Существование обще© Оломпиев К.С., 2014 21
ственных советов при органах власти не гарантирует выстраивания диалога между властью и гражданским обществом, так как зачастую деятельность этих институтов имеет декларативный характер.
Представляет интерес попытка осмысления проблемы взаимодействия власти и гражданского общества в научных работах А.Ю. Сунгурова, который предлагает подразделить государственную политику в отношении НКО на 3 периода. Первый этап можно озаглавить как «постконституционная ельцинская Россия» (1994-1999 гг.), второй этап пришелся на первый срок президентства В.В. Путина (2000-2004 гг.), а временными рамками третьего этапа стал период 2004-2008 гг.» [15].
Однако, полагаем, что использовать в качестве главного критерия для периодизации смену главы государства не совсем верно, потому что на государственную политику влияют множество других факторов, в том числе уровень социально-экономического развития государства, внутриполитическая обстановка и т.д.
Несмотря на имеющиеся исследования, проблема взаимоотношений государства и организаций «третьего» сектора остается актуальной. До настоящего времени государственную политику в сфере взаимодействия власти и гражданского общества всерьез не рассматривалась через послания Президента РФ - стратегические документы, в которых главой государства формулируются основные приоритеты внутренней и внешней политики.
Исходя из анализа посланий президента выделим 3 периода эволюции политики государства в сфере взаимодействия власти и гражданского общества.
Первый этап, который условно можно назвать «периодом сотрудничества» (1994-1996 гг.), характеризовался стремлением власти выстроить сотрудничество с социально ориентированными НКО. Временными рамками второго этапа являются 1996-2004 гг. Особенность этого «партнерского» этапа состояла в ориентации органов государственной власти на взаимодействие преимущественно с правозащитными организациями. Третий этап - «период доминирования власти» начался в 2004 г. и продолжается по настоящее время. Он ознаменовал переход власти к политике доминирования во взаимоотношениях с институтами гражданского общества социально ориентированной направленности.
Рассмотрим каждый этап более подробно.
На первом этапе власть решила сделать ставку на институты гражданского общества социально ориентированной направленности, которые, по мнению Президента РФ и его ближайшего окружения, способны были взять на себя выполнение части социальных услуг для населения. В послании 1994 г. Б.Н. Ельцин отмечал, что передача части полномочий НКО «позволит снять часть бремени с государства, сократить государственный аппарат, а продуманный, законодательно закрепленный порядок распоряжением общественными организациями частью государственных средств поможет повысить эффективность их использования» [8].
Стремление власти выстроить взаимовыгодное сотрудничество с некоммерческим сектором рассматриваем как закономерный процесс. После краха коммунистической идеологии государство и общество нуждалось в новых
приоритетах развития. Естественно, что в тот период российская политическая элита ориентировалась на ценности западного мира, устоявшего в противостоянии с социализмом. Они предусматривали создание правового государства и широкое взаимодействие власти и институтов гражданского общества.
Другой характерной чертой «периода сотрудничества» было стремление власти сформировать нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность некоммерческого сектора, что является важным условием для устойчивого развития гражданского общества. В послании Президента РФ 1994 г. отмечается, что «одним из факторов, осложняющих формирование гражданского общества, является отсутствие нормативно-правовой базы». Поэтому глава государства настаивал на «принятии законодательных актов об общественных организациях», что должно было способствовать «привлечению некоммерческого сектора в осуществление социальной политики государства» [8].
Разработка нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность НКО, была одной из главных задач органов власти на первом этапе. Тем самым государство решало еще одну задачу - направляло деятельность организаций «третьего» сектора в нужное для себя русло, т.е. на решение социальных задач, выполнение которых в тот период было затруднительным.
Закрепление механизмов государственной поддержки организаций «третьего» сектора - еще одна отличительная черта первого этапа государственной политики в отношении институтов гражданского общества. Так, в послании 1994 г. Б. Н. Ельцин подчеркивал, что «государству следует частично финансировать деятельность общественных объединений, занятых решением приоритетных социальных задач» [8]. Предполагалось, что «государство будет оказывать поддержку общественным организациям в форме субсидий, предоставляемых на конкурсной основе, а также наделять правом пользования государственным имуществом и предоставлять налоговые льготы некоммерческому сектору» [8].
Считаем, что закрепление механизмов государственной поддержки гражданской активности было полностью оправдано на первом этапе и являлось важным элементом для развития гражданского общества в условиях отсутствия российских общественных фондов, способных финансировать деятельность организаций «третьего» сектора. Вместе с тем очевидно, что в переходный период, сопровождавшийся глубоким социально-экономическим кризисом, в котором находилось государство, данные задачи были практически не выполнимы и носили декларативный характер.
К 1996 году происходит переориентация государственной политики в отношении гражданского общества на взаимодействие с правозащитными организациями. В послании 1996 г. Б.Н. Ельцин отмечал, что существует «возможность для плодотворного сотрудничества с адвокатским сообществом, с правозащитными и другими общественными организациями». При этом президент утверждал, что «государство обязано поддержать многочисленных энтузиастов» [9].
Те же идеи мы находим в послании 1998 г., в котором президент призвал «открыть шлюзы для активности общественных объединений, специализирующихся на правозащитной деятельности» [11].
Президент В.В. Путин, избранный на должность в 2000 г., первоначально продолжил заложенную Б.Н. Ельциным тенденцию на построение взаимодействия органов государственной власти и НКО правозащитной направленности. Доказательством тому стало проведение в 2001 г. Гражданского форума в Москве, на котором крупнейшие общественные деятели России обсудили с главой государства дальнейшие пути развития страны.
По нашему мнению, трансформация государственной политики в отношении НКО в период 1996-2004 гг. объясняется тем, что высшая государственная власть при реализации экономической и административной реформ столкнулась с серьезным противодействием со стороны бюрократии, которая стремилась всеми способами сохранить свои позиции и фактически блокировала решения политической элиты, затрагивавшие ее интересы. В этих условиях власть нуждалась в поддержке общества. Очевидно и то, что в тот период социально ориентированные организации, большинство из которых на всем протяжении существования коммунистического режима выполняли функции «приводных ремней», не могли стать опорой государства. Только НКО правозащитного направления, которые имели большой опыт борьбы с чиновничьим произволом и, по замечанию Л.М. Алексеевой, были «способны существовать без поддержки властей, а то и при прямом их противодействии» [1, с. 53], могли оказать помощь президенту.
Стоит добавить, что в «партнерский период» власть стремилась значительно расширить сферы взаимовыгодного сотрудничества с некоммерческим сектором. В послании 1997 г. Президент РФ отмечал важность создания условий для «реального гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти, потому что система государственных форм контроля должна быть подкреплена негосударственными». Признавалось необходимым появление «законодательно оформленного института общественной экспертизы», «каждое социально значимое решение органа государственной власти необходимо пропускать через механизмы общественного согласования» [10].
Расширение сфер взаимодействия власти и гражданского общества являлось объективным процессом, к которому стремились и государство, и НКО. Власть пыталась использовать ресурсы правозащитного движения для модернизации государственного управления. Государство постепенно увеличивало интенсивность взаимодействия с правозащитниками по тем направлениям, реформирование которых считало первостепенным. Со своей стороны организации «третьего» сектора ставили своей целью расширение своего влияния на процесс принятия государственных решений.
Вместе с тем в этот же период происходит осознание, что на пути развития взаимодействия власти и некоммерческого сектора имеется ряд проблем, важнейшая из которых, по мнению Президента РФ, - отсутствие у граждан полной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти. Исходя из этого власть начала курс на информационную открытость. Глава государства заявил, что «полноценное взаимодействие власти и институтов гражданского общества невозможно без информационной открытости, которая заключается в установлении каналов двусторонней связи государ-
ственных органов с общественными организациями, занимающимися аналогичными проблемами» [11].
Президент В.В. Путин поддержал курс на информационную открытость. В послании 2002 г. он отмечал, что «следует определиться с четким перечнем информации, которую государственные органы обязаны делать публично открытой. И этот перечень должен быть утвержден законом, так как это нужно для развития гражданского общества» [12].
К 2004 году произошли серьезные изменения в российской политической системе, связанные с усилением власти президента, выстраиванием т.н. «вертикали власти», отменой выборов глав регионов и т.д. К окончанию первого срока В.В. Путина на посту Президента РФ власть произошла переориентация государства на сотрудничество власти прежде всего с социально ориентированными НКО. Это стало отправной точкой третьего этапа государственной политики в отношении институтов гражданского общества.
В «период доминирования власти» главной темой являлась передача части государственных полномочий, выполнение которых вызывало наибольшую критику граждан, некоммерческим организациям.
В послании 2004 г. президент указывал на «необходимость постепенно передавать негосударственному сектору функции, которые государство не должно или неспособно эффективно выполнять» [13]. Те же идеи высказывал Д.А. Медведев, который в своей речи перед членами Федерального Собрания РФ в 2008 г. отмечал, что «важно доверять все большее число социальных функций непосредственно гражданами, их организациям и самоуправлению. При этом нужно доработать нормативно-правовую базу участия НКО в системе оказания государственных социальных услуг» [14].
Фактически власть в 2000-х гг. оказалась в схожей ситуации, что и 10 лет назад. Административная реформа 1990-х гг. закончилась безрезультатно, но дальнейшее социально-экономическое развитие страны требовало изменений в системе государственного управления, поэтому в 2003 году было объявлено о начале новой реформы. В ее основу были положены идеи нового государственного менеджмента, придающие большую значимость взаимодействию органов власти и институтов гражданского общества. Как отмечают Д.Г. Кра-сильников и Е.А. Троицкая, реформирование по менеджериальной модели предполагает «изменение взаимоотношений между властью и обществом, поворот государства лицом к гражданам» [5, с. 157]. Государству крайне важно было передать НКО функции, реализация которых подвергалась наибольшей критике со стороны общества и исполнение которых требовало значительных ресурсов.
Для третьего этапа характерно заметное ухудшение взаимоотношений власти и правозащитного движения. К середине 2000-х гг. В.В. Путину, заметно укрепившему свою власть, был необходим младший помощник, который бы помогал государству выполнять его функции, но при этом не претендовал на ограничение власти государственного аппарата. Правозащитные НКО не были готовы к такому формату сотрудничества.
В послании 2004 г. В.В. Путин отмечал, что «далеко не все они (НКО. -К.О.) ориентированы на отстаивание реальных интересов людей. Для части
этих организаций приоритетной задачей стало получение финансирования от влиятельных зарубежных фондов». Далее он добавил: «Должен сказать, что когда речь идет о нарушении фундаментальных и основополагающих прав человека, об ущемлении реальных интересов людей - голос подобных организаций подчас даже не слышен» [13].
На такую позицию, безусловно, повлияла озабоченность правозащитных организаций политикой государства, направленной на рецентрализацию федеральной власти (отмена выборов губернаторов, создание пропрезидентской политической партии и пр.), следствием чего стало недопонимание, а в некоторых случаях и завуалированный конфликт между властью и правозащитниками. Не стоит также недооценивать воздействие на государственную политику в сфере взаимодействия с организациями «третьего» сектора «оранжевой» революции в Украине, ключевую роль в которой сыграли именно НКО, финансируемые иностранными донорами.
В «период доминирования власти» предпринимаются первые попытки создания единой коммуникационной площадки для взаимодействия государства с институтами гражданского общества, итогом которых стало формирование Общественной палаты Российской Федерации. В.В. Путин настаивал на необходимости «использования накопленного опыта работы Общественных палат», которые «могут обеспечить независимую экспертизу важнейших нормативных актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан» [13].
Примечательно, что оценки исследователями создания данного общественного института существенно различаются. Например, по мнению Н. Петрова, организация Общественной палаты - «это попытка строительства очередной вертикали, на сей раз организаций гражданского общества» [7, с. 40]. А известный ученый-юрист В.В. Гриб придерживается противоположного мнения, заявляя, что «Общественная палата РФ представляет собой постоянно действующий независимый орган, реализующий миссию функционального представительства, целью которого является взаимодействие граждан и их объединений с государственной властью» [4].
Безусловно, в условиях кризиса представительной демократии, который выражается в снижении уровня доверия со стороны населения к парламенту и политическим партиям не только в России, но и всех развитых странах мира, государство ищет новые коммуникационные площадки, на которых будет организованно эффективное сотрудничество между органами государственной власти и институтами гражданского общества.
По нашему мнению, при создании данных коммуникационных площадок российская власть не преследовала цель «построить» некоммерческий сектор, превратить его в «приводные ремни» существующего политического режима. Помимо Общественной палаты РФ государство активно поддерживало создание общественных советов при органах власти разного уровня. Скорее, можно говорить о попытке государства, во-первых, создать новый механизм обратной связи, во-вторых, привлечь ранее не использованный ресурс НКО для решения острых проблем, в-третьих, обрести поддержку политическому курсу со стороны институтов гражданского общества, получить «мягкую» критику принимаемых решений [16].
Таким образом, проведенный анализ посланий Президента РФ показал, что государственная политика в отношении институтов гражданского общества в современной России находится в динамичном развитии. В первые два выделенные автором этапа действия государства по отношению к организациям «третьего» сектора не отличались последовательностью. Органы власти только начинали вырабатывать различные модели государственной политики в зависимости от принадлежности НКО к определенному сегменту. При этом зачастую наблюдались ситуации, когда выбранная стратегия взаимодействия не соответствовала сущности НКО.
На третьем этапе, начавшемся с середины 2000-х гг., политика государства становится более продуманной. Власть уже имеет представление о различиях между социально ориентированными НКО и правозащитным движением и способах взаимодействия с ними. Появляются две четко выраженные модели государственной политики в отношении организаций «третьего» сектора, одна из которых направлена на сотрудничество с социально ориентированными общественными организациями, другая - с правозащитниками.
Список литературы
1. Алексеева Л.М. «Третий сектор» и власть // Обществ. науки и современность. 2002. № 6.
2. Андронов О.В. Некоммерческие организации как субъект политического взаимодействия государства и гражданского общества в России: автореферат дис. ... канд. полит. наук. Саратов, 2009. 22 с.
3. Гриб В.В. Взаимодействие государства и гражданского общества: правовые проблемы [Электронный ресурс]. URL: http://www.juristlib.ru/ book_7536.html (дата обращения: 15.05.2014).
4. Гриб В.В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в современной России [Электронный ресурс]. URL: http://sarmedinfo.ru/list/9700 (дата обращения: 10.03.2014).
5. Красильников Д.Г., Троицкая Е.А. Практика использования основных инструментов NPM в Пермском крае // Вопр. гос. и муницип. управления. 2011. № 1. С. 157-166.
6. Кукарников Д.Г. Государство и гражданское общество: взаимосвязь и взаимодействие [Электронный ресурс]. URL: http://sociosphera.com/publication/ conference/2013/206/gosudarstvo_i_grazhdanskoe_obwestvo_vzaimosvyaz_i_ vzaimodejstvie/ (дата обращения: 16.05.2014).
7. Петров Н. Общественная палата: для власти или для общества [Электронный ресурс] // Pro et Contra. 2006. Янв.-февр. URL: http://uisrussia.msu.ru/ docs/nov/pec/2006/1/ProEtContra_2006_1_04.pdf (дата обращения: 16.05.2014).
8. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 1994 [Электронный ресурс]. URL: http://www. intelros.ru/strategy/gos_rf/psl_prezident_rf_old/58-poslanija_prezidenta_rossii_ borisa_elcina_federalnomu_sobraniju_rf_1994_god.html (дата обращения: 25.02.2014).
9. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 1996 [Электронный ресурс]. URL: http://www.intelros. ru/strategy/gos_rf/psl_prezident_rf_old/73-poslanie_prezidenta_rosii_borisa_ elcina_federalnomu_sobraniju_rf_rossija_za_kotoruju_my_v_otvete_1996_god. html (дата обращения: 25.02.2014).
10. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 1997 [Электронный ресурс]. URL: http://www. intelros.ru/strategy/gos_rf/psl_prezident_rf_old/74-poslanie_prezidenta_rosii_
borisa_elcina_federalnomu_sobraniju_rf_porjadok_vo_vlasti_porjadok_v_
strane_1997_god.html (дата обращения: 25.02.2014).
11. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 1998 [Электронный ресурс]. URL: http://www.intelros. ru/strategy/gos_rf/psl_prezident_rf_old/75-poslanie_prezidenta_rosii_borisa_
elcina_federalnomu_sobraniju_rf_obshhimi_silami_k_podemu_rossii_1998_god.
html (дата обращения: 25.02.2014).
12. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 2002 [Электронный ресурс]. URL: http://www. intelros.ru/strategy/gos_rf/psl_prezident_rf/68-poslanie_prezidenta_rossii_ vladimira_putina_federalnomu_sobraniju_rf_2002_god.html (дата обращения: 25.02.2014).
13. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 2004 [Электронный ресурс]. http://www.intelros. ru/strategy/gos_rf/psl_prezident_rf/70-poslanie_prezidenta_rossii_vladimira_ putina_federalnomu_sobraniju_rf_2004_god.html (дата обращения: 25.02.2014).
14. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 2008 [Электронный ресурс]. URL: http://www. intelros.ru/strategy/gos_rf/psl_prezident_medvedeva/2990-poslanie-federalnomu-sobraniju.html (дата обращения: 25.02.2014).
15. Сунгуров А.Ю. Модели взаимодействия структур гражданского общества и органов власти: российский опыт [Электронный ресурс]. URL: http:// www.civisbook.ru/files/File/Sungurov_modeli.pdf (дата обращения: 15.05.2014).
16. Тарасенко А.Н. Причины возникновения консультативных органов в регионах России (на примере Новосибирской, Мурманской областей и Республики Карелия) [Электронный ресурс]. URL: http://www.cogita.ru/anal-itka/issledovaniya/anna-tarasenko-prichiny-vozniknoveniya-konsultativnyh (дата обращения: 15.10.2013).
