CC BY-NC-ND
43
Г.М. Михалева
ЭВОЛЮЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПАРТИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Партии - практически универсальный феномен как в стабильных демократиях, так и в странах, декларирующих или же практикующих конкурентные выборы и элементы разделения властей1.
В российском случае определить, какие организации можно считать партиями, а какие - нет, нелегко2. С одной стороны, принятое законодательство нормативно закрепляет название «партии» только за политическими организациями, соответствующими достаточно жестким правилам, и обязывает их участвовать в выборах. Но существуют и политические организации, использующие так называемые «подрывные стратегии»; хотя они практически делегализуются, теряя статус формальных партий, однако остаются на политической арене, продолжают называть себя партиями и нередко даже играют важную роль.
Как и остальные элементы политических систем и политических процессов, трансформирующихся от тоталитарных и авторитарных форм, партии на первых этапах отличаются «неразвитостью», партийные системы слабо консолидированы. Сами партии также выполняют лишь некоторые функции, свойственные им в развитых демократиях. Л. Пай, охарактеризовавший «незападный политический процесс», отмечает неструктурированность этого политического процесса и преобладание в нем других институциональных и неинституциональных форм, незначительный уровень консенсуса в отношении узаконенных средств и целей («конституционный консенсус») и отсутствие интеграции среди участников. Политические партии в незападных обществах склонны претендовать на выражение мировоззрения и представление образа жизни, в отличие от многосоставных (по определению А. Лейпхарта) демократических обществ, где партии являются организованными выразителями политической воли частей общества с отличными интересами «сегментов». Они отличаются слабой
структурированностью и невнятной артикуляцией общественных интересов, что является следствием как слабой социальной дифференциации самого общества, так и динамически и неравномерно протекающих процессов институционализации3.
На первом этапе трансформации в России становление партий шло по обычному образцу - через появление широкой демократической коалиции, включающей реформаторов-«либе-рализаторов» из старой политической элиты и гражданские группы, которым противостояла партийно-государственная машина старого режима.
Уже после смены режима, помимо сохранявшейся, хотя и модифицировавшейся конфликтной линии «реформаторов-реставраторов», поддерживающих и критикующих рыночные реформы, все большее значение приобретал конфликт «центр -регионы», который достиг своего пика в 1999 г. с образованием партии, представлявшей интересы региональных элит. Ориентация победившей группы на рыночные реформы при избрании демократии как переходного решения привела к образованию демократической оппозиции. А образование административных и имитационных партий с социетальными конфликтами не связано вообще.
В периоды российской трансформации, когда выбор делался в пользу демократических институтов, пусть и как переходного решения, партии оставались невостребованными политической элитой и существовали в неблагоприятных институциональных условиях.
Они становятся полноправным субъектом политического процесса только тогда, когда демократические институты начинают сворачиваться.
Институциональные рамки становления партий в России сильно отличаются от европейских4. Здесь стоит упомянуть, что от начала становления партий до закрепления их конституционного статуса в Европе прошло почти сто лет, а законы о партиях и финансировании партий были приняты еще позже (в ФРГ, например, закон о партиях был принят бундестагом лишь в 1968 г.). Российские партии получают с законом о партиях нормативную базу, включающую в том числе и государственное финансирование уже через 10 лет после регистрации первой группы, назвавшей себя партией.
Не нужно забывать об эффектах международного воздействия. Партии вне зависимости от характеристик режима и их статуса все это время пытались «встроиться» в международные и европейские организации, объединяющие партийные «семьи»:
Социал-демократический, Либеральный, Консервативный интернационал, фракции ПАСЕ, европейские партии, что им удалось (вне зависимости от их типа - административного или гражданского).
Стратегии новых политиков - ориентация на досоветскую партийную систему или же воспроизведение европейского партийного спектра - оказываются неэффективными уже на раннем этапе. Позже не оправдывают себя и попытки воспроизведения американской двухпартийности.
Кроме того, полупрезидентская политическая система и доминирование неформальных институтов в политике значительным образом препятствуют эффективному становлению партий5.
На протяжении всего постсоветского периода законодатели по инерции воспроизводили практически во всех вариантах законов о партиях (сначала - союзных, потом - российских), общественных организациях и выборах, а вследствие этого и партии в своих уставах советские принципы.
Главная задача партии тоталитарного типа - контроль над членами и через подконтрольные общественные организации -над всем гражданами, которые не только должны подчиняться власти, но и регулярно демонстрировать ей свою любовь и массовую поддержку - на парадах физкультурников, праздничных демонстрациях, профсоюзных и партийных собраниях. При этом осуществление текущих задач сопровождается максимальной бюрократизацией, минимизирующей возможности влияния на решения руководства рядовых членов организации. Отсюда формы организации партийных собраний - с президиумом, кворумом, предписываемой регулярностью, от одного представления о которых у нормального человека начинается приступ зевоты.
Наши законодатели практически навязали современным партиям, живущим уже во многом по новым законам современных картельных партий, требования массовых партий конца XIX - первой половины ХХ в. и в части численности, и в части внутренней организации. При этом требования эти оказываются выгодными только «партиям власти», точнее - административным партиям, которые используют административные ресурсы и бюджетные деньги.
В Венгрии, для того чтобы зарегистрировать партию, один человек подает заявление и может от имени своей «партии» участвовать в выборах, в Чехии достаточно 10 человек. В других странах нужно собрать 1000 подписей поддержки, и партия уже
зарегистрирована. Наш законодатель все время эту планку повышает: до 5000, потом 10 000, потом до 50 000. Сейчас еще добавились требования «разветвленности»: партия должна иметь не менее 500 членов в половине регионов, и не менее 250 - в остальных. А на партийных собраниях, в том числе по выдвижению кандидатов, должен быть кворум.
Но и сами партии, прошедшие за постсоветское время путь от вспомогательных инструментов для завоевания власти до системообразующего элемента политической системы, продолжали и продолжают использовать старые формы проведения партийных собраний, до деталей совпадающие с традициями КПСС. Причем это касается не только КПРФ, но и других партий, включая оппозиционные.
Конечно, современные партии, кстати, не только в демократических, но даже и не вполне демократических странах, устроены совсем по-другому. Их особенности таковы:
- это небольшие, так называемые картельные, партии профессиональных политиков, работающих со своими сторонниками и избирателями разными способами, в основном - через средства массовой информации;
- руководящий состав таких партий - профессиональные политики, зачастую не обладающие качествами вождей, ведущих за собой массы;
- эти партии - важнейшая политическая подсистема государства, они финансируются из государственного кармана, даже если просто участвуют в выборах, не побеждая.
Программы этих партий в условиях консолидированных демократий мало отличаются друг от друга, а в избирательной кампании предлагаются актуальные темы и пути решения текущих проблем, а не альтернативные взгляды на экономическое, политическое и социальное развитие. В гибридных системах, сочетающих элементы автократий и демократий, и системах автократических главный водораздел между партиями напрямую связан с альтернативными политическими курсами: они либо поддерживают власть, объединяют и организуют представителей правящей группы, либо в зависимости от жесткости системы являются оппозицией в спектре от системной и конструктивной до внесистемной или даже нелегальной и подпольной.
Рассмотрим основные этапы эволюции российских административных партий.
Первые попытки создания квазинезависимых политических организаций, призванных имитировать существование политической активности и наличие политических альтернатив, отно-
сятся еще ко времени заката КПСС. В 1988-1989 гг. это были организации, альтернативные «Мемориалу». Еще до отмены 6-й статьи советской Конституции о компартии как руководящей и направляющей силе советского общества, являющейся ядром политической системы, возник целый ряд протопартий с разнообразными идеологическими платформами - от националистических и радикально-коммунистических до либерально-демократических и христианских. Несмотря на это после отмены запрета на многопартийность широкий резонанс, включая публикации в газете «Правда» и показы по первому каналу телевидения, получает лишь основание ЛДПСС во главе с ветераном нашей многопартийности Владимиром Жириновским.
Настоящее, всерьез партийное строительство началось только после 1993 г. и первых выборов, в которых по спискам могли участвовать пока не партии, но избирательные объединения.
В первом избирательном цикле в 1993 г. участвовала одна «чисто» административная партия - Партия российского единства и согласия. Ее членами стали мобилизованные Сергеем Шахраем, занимавшим в разное время значимые посты в правительствах Ельцина, в то время - министром Государственного комитета по делам Федерации и национальностей, чиновники региональных отделов.
«Выбор России» (ВР) - полуадминистративный, полуобщественный кентавр - появился как избирательное объединение на базе уже существовавшего движения «Демократический выбор России» (ДВР), однако сейчас к членам движения присоединились и члены «Демократической России», не во всем разделявшие позиции Егора Гайдара, связанные с методами приватизации, с одной стороны, и способом разрешения конституционного конфликта с применением силы - с другой. Сосуществование чиновников и демократов-общественников в одной организации порождало немало проблем. Представители исполнительной власти в регионах относились со скепсисом к «демократам», а те, в свою очередь, подозревали (не без основания) чиновников в отсутствии демократических убеждений.
Тогда элита не очень понимала эффективность партийного инструмента и не умела толком использовать административный ресурс, да и СМИ были еще относительно свободными. Именно поэтому результаты, полученные этими партиями, были не вполне убедительны: соответственно 5,5% и 6,7%.
Ко второму избирательному циклу президенту Борису Ельцину подсказали, что «в демократических странах две партии меняют друг друга у власти». Идея создать подконтрольную
двухпартийную систему ему понравилась. Премьеру Виктору Черномырдину было поручено создать правую, а председателю Думы Ивану Рыбкину - левую партии.
Главной задачей было поднять их «вес», поэтому «старые», или полуадминистративные, партии (ПРЕС и ДВР) для этой цели не годились.
Активное участие региональных элит в строительстве объединения «Наш дом - Россия» (НДР), возглавляемого самим председателем правительства, воспринималось федеральным центром как показатель лояльности. Только главы ключевых, независимых от центра регионов-доноров с политически влиятельными руководителями (Татарстан, Нижний Новгород, Свердловская область) могли позволить себе проигнорировать эту задачу. В субъектах Федерации за партийное строительство взялись главы или их заместители, быстро были созданы региональные организации, в которые входили не только чиновники, но и лидеры общественного мнения -ректоры вузов, режиссеры, известные артисты и журналисты. При этом близость к власти была достаточно серьезным стимулом для вхождения в НДР. Единственное, чего не хватало новой партии, - «простых» членов, получивших партбилет по убеждению и работавших бесплатно. На начальном этапе ПРЕС вошла в состав НДР, однако Шахрай, не увидев для себя серьезных шансов среди такого количества важных персон, решил идти на выборы самостоятельно, и в августе 1995 г. ПРЕС вышла из НДР.
Ивану Рыбкину, прошедшему в Думу первого созыва по списку Аграрной партии России, не удалось выполнить поставленную задачу, хотя Блок Ивана Рыбкина был зарегистрирован и включен в избирательный список, получил он чуть больше 1%.
Результаты, полученные НДР, также не были столь убедительными, как мечталось в Кремле, - всего 10,13%. Однако сам инструмент административной партии показал свою эффективность. Но в этом и последующем избирательном цикле административные партии носили «одноразовый» характер: старые не получали административной поддержки и впадали в ничтожество, новые же получали серьезную раскрутку, правда, очень скромную, сравнивая ее с нынешними временами.
Стоит отметить, что в тот период аналогичные инструменты создавалась и в ряде регионов, где существовали «губернаторские» и «мэрские» партии.
Только после президентских выборов 1996 г., когда начинают интенсивно осваиваться методы использования медийного и ад-
министративного ресурса и фальсификаций, значимость административных партий стремительно возрастает.
Особенность следующего избирательного цикла - жесткая конкуренция двух административных партий в преддверии президентских выборов - федеральной и региональной элиты, опять обе они - «новоделы».
Мэры Москвы - Юрий Лужков и Санкт-Петербурга - Александр Яковлев и экс-премьер Евгений Примаков создали объединение «Отечество». В альянсе Лужкова и Примакова Кремль сразу же увидел опасность на предстоящих парламентских и особенно президентских выборах.
Еще два «губернаторских блока»: «Голос России» во главе с Константином Титовым, самарским губернатором, и «Вся Россия», куда вошли президенты республик-«тяжеловесов» Башкортостана и Татарстана Муртаза Рахимов и Минтимер Шаймиев и в который вступили еще 17 членов Совета Федерации, опасаясь «разделения голосов», объединились впоследствии с «Отечеством», образовав избирательный оппозиционный блок «региональных баронов» «Отечество - вся Россия» (ОВР).
Представители региональной элиты предпочли участвовать в выборах федерального парламента напрямую, не используя существующие политические партии. Именно такой способ позволял получить ставшие значимыми депутатские мандаты с наименьшими издержками.
Ядро региональной оппозиции образовывали региональные бизнес-политические группы различного масштаба и в разной степени монополизировавшие политику и экономику в собственных регионах. Все эти регионы входили в первую десятку по объему ВРП (на 1997 г.).
Для многих глав регионов, вошедших первоначально в ОВР, выбор стороны в политическом конфликте был выбором в пользу поддержки будущей «партии власти»6. Поэтому как только правящей группой на федеральном уровне были предприняты ответные организационные усилия, их выбор изменился.
В этих условиях правящая группа оказалась в ситуации, требующей не только создания политической организации, но и поиска новых союзников. Был создан межрегиональный блок «Единство» («Медведь») - новая проправительственная административная партия. Ускоренное, почти судорожное строительство новой «партии власти» имело две цели: отнять голоса у обещавшего стать мощным противником федеральной элиты ОВР и в случае успеха уже в ходе думской кампании начать президентскую кампанию Владимира Путина. Предыдущая
административная партия, НДР, ослабленная и расколотая, имела мало шансов на успех. Нужна была эффективная замена.
Союзники были найдены в лице прежде всего региональных лидеров, чья политическая поддержка центру независимо от проводимого им курса или характера двусторонних отношений являлась следствием экономической зависимости. Таких регионов насчитывалось почти треть от общего числа (всего заявление о создании «Единства» подписали лидеры 39 регионов). Среди них были несгибаемый противник Ельцина, приморский губернатор Евгений Наздратенко, курский губернатор Александр Руцкой, остальные до этого входили в «Голос России» Константина Титова. Политическая повестка дня обусловливала необходимость привлечения региональной поддержки.
Ближе к выборам круг поддерживающих «Единство» региональных лидеров расширился, в том числе и за счет перешедших из ОВР.
В этот раз «партия власти» строилась исходя из новой стратегии, в корне отличавшейся от методов создания ДВР, ПРЕС или НДР: она инсценировалась прежде всего как медийное событие, партийному строительству придавалось минимальное значение.
С самого начала было решено вести избирательную кампанию, не используя выступления известных и сильных лидеров, работу членов партии или серьезную программу, и опираться исключительно на телевидение. Самыми главными ресурсами «Единства» стали поддержка Путина, демонстрируемая ОРТ и РТР. Среди лидеров блока была только одна политически более или менее значимая фигура - министр по чрезвычайным ситуациям Сергей Шойгу. Официальные учредители блока - партии и объединения - были никому, кроме узких специалистов, не известны, многие из них существовали только на бумаге.
К ним относились Всероссийский союз предпринимателей малого и среднего бизнеса, движение «В поддержку независимых депутатов», Общероссийское общественно-политическое движение «Моя семья», Народно-патриотическая партия, движение «Поколение свободы» и Российская христианско-демократическая партия (РХДП). В отличие от предыдущих учреждений административных партий в этом случае даже не пытались имитировать демократические процедуры, учреждение при единогласном голосовании заняло чуть больше часа.
В программных тезисах нового блока, впоследствии ставшего движением, содержалась противоречивая компиляция из «универсальных принципов рыночной экономики» и «патриоти-
ческого консерватизма». Главным условием для возрождения страны объявлялось сильное государство. Здесь же можно было найти классическую триаду: «патриотизм», «державность» и «традиционные ценности», почти неотличимую от «православия, самодержавия, народности». По заявлению Шойгу, пример «Единство» видело в Либерально-демократической партии Японии.
Главным ресурсом этой кампании был, конечно, административный. А главной интригой - конкуренция двух административных блоков, регионального и федерального. Победа ОВР, в которую входили губернаторы крупнейших регионов, означала бы укрепление позиций потенциальных кандидатов на президентских выборах и улучшение исходных позиций для торга с федеральным центром в парламенте. За «Единством» стоял потенциальный наследник, набирающий популярность, неограниченные административные, финансовые и, главное, медийные ресурсы.
Эта стратегия в сочетании с событийным фоном - взрывом домов в Москве и наличием убедительной фигуры преемника -оказалась очень успешной. «Единство» получило 23,3%, ОВР, не располагавшая такими ресурсами, - 13,3%.
В этом избирательном цикле начинает формироваться новый тип административных партий, или «партий власти». Это квазиполитические структуры, рекрутирующие своих членов среди чиновников разного ранга. Сформировавшийся «класс чиновников» (по характеристике А.В. Иванченко и других сотрудников Независимого института выборов), опирающийся на им же созданный класс крупных собственников (или же, добавим, представляющий собой симбиоз того и другого), уже не только осознает себя в качестве правящего класса, но и умело организуется для защиты своих интересов, открыто используя находящиеся в его распоряжении административные, финансовые и иные ресурсы7.
Стратегия создания административных партий оказалась рациональной и обеспечила правящей элите успех на выборах8. Очевидная для правящей элиты задача - минимизировать число коммунистов в будущем парламенте и усилить пропрезидентские фракции - стимулировала одновременное использование нескольких тактик, для того чтобы иметь возможность лавировать уже накануне выборов, делая ставку на наиболее перспективных акторов.
Главным направлением были шаги по укреплению существующей административной партии.
После выборов «Отечество», партия региональных элит, основанная как потенциальный противовес Кремлю, начала стремительно уменьшаться. В регионах ее члены переходили в «Единство», и только в Москве благодаря Лужкову она не потеряла значения. Партнер по блоку, «Вся Россия», после выборов практически распался. У Лужкова не оставалось другого выхода, кроме как поддаться давлению Кремля и постепенно ликвидировать свой политический базис. Примаков даже не был поставлен в известность о ведущихся между Шойгу и Лужковым переговорах и узнал об объединении из СМИ. После летних каникул он ушел из руководства фракцией ОВР. До и после объединения участились конфликты между представителями руководства обеих партий, особенно в регионах. Но выхода уже не было. Третьего декабря 2001 г. была создана «Единая Россия», которую журналисты в то время называли «Едиотом». Сергей Шойгу был избран председателем Высшего совета партии. Президент присутствовал на учредительном съезде, но в довольно резкой форме предупредил новую партию, что она не должна видеть себя как исключительная «партия власти». Впрочем с течением времени его позиции изменились, и «Единая Россия» стала превращаться в доминирующую партию.
Пока же полной уверенности в этом не было, и параллельно использовалась тактика дублирующих структур - создание запасных административно-партийных проектов (Народная партия, ДПР и другие более мелкие проекты).
Перед новым избирательным циклом наконец-то принимается Закон о партиях. Элиты увидели в них эффективный инструмент борьбы за власть и самоорганизации. Основные идеи концепции нового закона состояли в следующем:
- может существовать только индивидуальное членство в партиях;
- партии становятся единственными субъектами избирательного процесса на федеральном уровне;
- партии должны иметь отделения в большинстве субъектов Федерации;
- партии должны иметь большое число членов, при этом не только в целом, но и в региональных отделениях;
- партии должны доказывать серьезность своих намерений регулярным участием в выборах;
- партии поддерживаются, но и контролируются государством.
Выборы в Думу 2003 г. проводились после осуществления
первой важнейшей реформы Путина, изменившей федеративные отношения в пользу федерального центра и ослабившей ре-
гиональные элиты. Параллельно решалась задача вытеснения олигархов из сферы принятия политических решений и передела собственности в пользу государства и его представителей, занимающих ключевые властные позиции.
Эта избирательная кампания имела очень мало отношения к демократическим и даже полудемократическим выборам, играм с неопределенным результатом, определяют который граждане в ходе тайного, свободного и честного волеизъяв-ления9.
Главная особенность этих выборов по сравнению со всеми предыдущими - беспрецедентное использование административного ресурса, отсутствие свободного доступа к средствам массовой информации и наличие большого количества PR-про-ектов. Существенно возросла и затратность кампаний, что коснулось как легальных средств, проходивших через избирательные счета, так и теневых, включавших так называемые «заносы» (взятки наличными) в СМИ для обеспечения непрямой рекламы (например, появления информации о партии в новостных программах)10.
Впервые административная партия прямо, ничего не скрывая, сказала и другим участникам кампании, и гражданам, что общие правила существуют для всех, но не для «Единой России». Лидеры федерального списка - 37 губернаторов - не скрывали, что подавляющее большинство из них не собираются идти в Думу. Отказ от участия в дебатах с другими партиями показал, что партии власти не просто нечего сказать, она даже не считает нужным общаться с гражданами и содержательно полемизировать с другими участниками политического процесса. Можно согласиться с В. Гельманом, что это не ослабляло ЕР, а наоборот, было одной из составляющих ее успеха: роль идеологии как продукта, привлекательного для избирателя на электоральном рынке, существенно снизилась11.
37,57% голосов «Единой России» и проведенные ею в Думу одномандатники обеспечили выполнение задачи создания подконтрольного парламента, который теперь, по абсолютно точному выражению отныне официального лидера «Единой России» Грызлова, - не место для дискуссий.
Выборы президента, превратившиеся в референдум по доверию Путину, «отраженным светом» помогли и укреплению «Единой России».
Этот избирательный цикл фактически означал окончательный выбор элит в пользу отказа от конкуренции в обмен на гарантии безопасности и сохранения властных и бизнес-позиций. Высокий
уровень легитимации Путина давал возможности укрепления «его» партии, получившей абсолютное большинство в парламенте.
«Единая Россия» продолжала укрепляться вплоть до последнего времени, пытаясь формальными и неформальными методами закрепить свои доминирующие позиции в центре и регионах.
Ряд показателей демонстрируют, что «Единая Россия» не только позиционируется как партия власти, но действительно включает ее знаковых представителей. До выборов 2007 г. в состав Высшего совета партии вошел глава Администрации президента Сергей Собянин, заместитель председателя правительства Александр Жуков и еще три министра. Региональные элиты были представлены «тяжеловесами»: среди сопредседателей Высшего совета - Минтимер Шаймиев и Юрий Лужков, в его составе - еще главы 13 регионов, включая Московскую область, Башкортостан, Краснодарский край. Еще пять глав субъектов Федерации вошли в Генеральный совет - второй руководящий орган партии.
В составе фракции Государственной думы сегодня 304 депутата (67,56%).
«Единая Россия» находилась под патронажем Администрации президента, что демонстрировал Владислав Сурков, проводивший учебы с молодежными движениями, заседавший в президиуме и даже проводивший совещания избирательных штабов. Главным знаменем и основой для позиционирования оставалась поддержка Путина и его курса.
Поэтому и главной идеей думской избирательной кампании 2007 г. и президентской 2008 г. была реализация «плана Путина» и поддержка назначенного им преемника.
Характерно высказывание В. Суркова на совещании 6-7 июня 2007 г.: «Почему победа "Единой России" так важна и для партии, и для страны? Потому что "Единая Россия" - это гарант преемственности курса президента Путина. Потому что президент и партия - это одно политическое целое»12.
Кульминационным моментом в истории «Единой России» стало объявление о том, что теперь уже председатель правительства В.В. Путин возглавит эту партию.
Отныне главная задача ЕР - обеспечить доминирование на политическом поле, как горизонтальное, так и вертикальное. Первое означает увеличение числа влиятельных и знаковых членов партии в исполнительной власти и среди лидеров общественного мнения, переструктурирование политического поля и закрепление законодательных преференций и ограничений для потенциальных политических противников. Второе - распространение влияния ЕР на региональный и местный уровни.
Изменение законодательства, регламентирующего выборы и деятельность партий во время двух последних созывов Государственной думы, практически контролируемой партией власти, было направлено на создание условий для существования и закрепления позиций доминирующей партии. Эксперты часто называли этот процесс «зачисткой политического поля».
Начиная с 2003 г. выборы теряли конкурентность. За это время ситуация ухудшалась с каждым избирательным циклом.
Во-первых, очень быстро изменялось законодательство, при этом закон о партиях и избирательное законодательство, а также ряд других законов - об экстремизме, об общественных организациях и т. д. - трансформировались целевым образом для обеспечения максимального благоприятствования партиям, подконтрольным Кремлю, и максимального усложнения для партий оппозиционных, особенно не имеющих представительства в Государственной думе. Кроме того, последовательно законодательно регулировались и другие формы активности с целью блокировать любые протестные проявления.
Вступившие в силу жесткие нормы Закона о партиях, связанные с численностью и разветвленностью, финансовой и организационной отчетностью перед избирательными комиссиями и региональными регистрационными службами, последовательно дополнялись изменениями в избирательном законодательстве. При этом в ряде регионов ограничения стали еще жестче, чем на федеральном уровне.
Список этих изменений впечатляет:
1) введение 7-процентного заградительного барьера на федеральном уровне и последовавшее в течение 2006 г. изменение региональных избирательных законов, повышавшее различавшиеся барьеры в регионах (чаще всего 5-процентного, но в ряде регионов, например в Приморье, - 3-процентного) до 7%;
2) введение пропорциональной избирательной системы на федеральном уровне. При этом федеральная часть списка должна включать не более трех фамилий, а сам список дробится на 100-150 региональных списков;
3) введение двойной несвязанной избирательной системы на региональном уровне;
4) запрет на участие в избирательных объединениях общественных организаций;
5) «автоматическая» возможность выдвижения на выборах любого уровня для партий, представленных в Думе, и усложнение условий выдвижения для непарламентских партий;
6) повышение суммы избирательного залога с 37,5 до 60 млн рублей, последовавшие за этим аналогичные изменения региональных избирательных законодательств. При этом региональные законодатели устанавливают суммы залога вне пределов разумного, вводя практически имущественный ценз для партий, например 90 млн рублей в Санкт-Петербурге и 20 млн рублей в Московской области; уменьшение доли брака в собранных подписях с 25% до 10% и требования к организаторам работы сборщиков, фактически делающие сбор подписей для выдвижения партии невозможным; запрет на одновременный сбор подписей и внесение залога, исключающий механизм «подстраховки», когда партии в случае большого количества зафиксированного «брака» могли вносить залог;
7) ограничение прав для непарламентских партий и запрет для общественных организаций делегировать своих представителей в избирательные комиссии;
8) запрет для НКО осуществлять официальное наблюдение на выборах;
9) введение императивного мандата и потеря депутатского статуса с выходом из фракции;
10) запрет блоков, а затем - запрет на участие членов одной партии в списках другой;
11) сохранение права «паровозов», губернаторов, возглавляющих федеральные и региональные списки, передавать свой мандат стоящему за ним кандидату (деперсонификация);
12) отказ от графы «против всех»;
13) поправки в закон «О противодействии экстремистской деятельности», расширяющие набор признаков экстремизма, фактически дающие право чиновникам объявить «экстремистской» любую оппозиционную деятельность и любую критику власти и ее представителей;
14) снятие ограничений с досрочного голосования;
15) введение использования КОИБ - системы электронного подсчета голосов с прямой передачей результатов в избирательную комиссию более высокого уровня без возможности ручного пересчета;
16) введение императивного мандата, влекущего потерю депутатского статуса с выходом из фракции;
17) отмена барьера явки;
18) запрет критики партий-конкурентов в ходе выборов.
Помимо изменения нормативной базы, последовательно увеличивалось использование административного ресурса. Прямые угрозы и давление на участников избирательного процесса, отка-
зы в регистрации, принуждение к голосованию за административные партии, неправовые решения судов используются повсеместно.
Дополняют перечень и уже привычные фальсификации, манипулирования с досрочным голосованием и выносными урнами.
Последние предшествующие выборам в Госдуму региональные выборы были важнее для губернаторов, чем для Кремля, главной задачей их был результат «Единой России» (списки которой они в подавляющем большинстве случаев возглавляли), приближенный к 50%, и высокая явка. И эти задачи были в основном успешно выполнены.
Если раньше выборы были нечестными, но хотя бы альтернативными, то сейчас уничтожаются и альтернативы тоже. «Единой России» и любым другим административным партиям все равно, какова сумма залога: может быть, и 900 млн рублей, ведь деньги идут из одного, государственного, кармана. Да и требования к численности партий могут в любой момент повысить до 100 тысяч и даже до 500 тысяч. Не проще ли сразу назначать всех без всяких выборов? Правда, тогда лишится возможности «распилки бюджета» огромное число людей, рассматривающих выборы любого уровня как доходный бизнес.
Тем не менее до сих пор российское законодательство построено таким образом, что препятствует монопольному положению одной партии, да и в Конституции закреплена многопартийность. Поэтому для обеспечения доминирующего положения партии власти, с одной стороны, и поддержания управляемой многопартийности - с другой, правящей группе приходится прилагать серьезные усилия. Осложняет ситуацию усиливающаяся внутрипартийная конкуренция в рядах доминирующей партии.
В стране с помощью изменения законодательных норм, подзаконных актов и административной практики уже практически создана искусственная многопартийность. Подавляющее большинство партий, зарегистрированных Минюстом и имеющих право участвовать в выборах, стопроцентно и абсолютно лояльны и подконтрольны правящей группе.
Они используют одновременно, в зависимости от ситуации, любые идеологии: от радикального либерализма до социализма, от умеренного национализма до открытой ксенофобии, поддерживая президента Путина и его курс, продолжаемый уже в новом качестве премьер-министра, и с новым президентом -Дмитрием Медведевым. Они взаимозаменяемы, их легко разъединить или объединить, назначить им новых и убрать старых начальников. Это ясно иллюстрируют и процессы последнего
времени - осени 2008 г.: присоединение Аграрной партии России к «Единой России», а Партии социальной справедливости -к «Справедливой России», заявление о «переформатировании» СПС и слиянии его с «Гражданской силой» и ДПР.
Эта партийная система выполняет только одну задачу: самоорганизация тех, кто уже находится у рычагов власти, сохранение и упрочение их позиций.
Общее у всех этих партий, как бы они ни назывались -«Единая Россия», «Справедливая Россия», «Гражданская сила»/«Свободная Россия», Демократическая партия России, «Патриоты России», - одно: они не представляют интересы граждан и не предлагают собственного видения развития страны и альтернативных политических курсов.
ЛДПР - успешный бизнес-проект одного лидера, всегда исполнительно выполнявший задания Кремля, кто бы в нем ни находился.
Остальные группы, зарегистрированные как «партии», -запасные проекты, предназначенные для пополнения рядов и заявлений об успешных объединительных инициативах тех, кто будет назначен фаворитами.
К системной оппозиции сейчас относятся всего лишь две партии.
Осторожная оппозиция - КПРФ - пытается сохранить своих избирателей и привлечь новых, поэтому вынуждена отказываться от резкой персональной критики представителей власти. Коммунисты стоят перед выбором: отказаться от традиционных национал-коммунистических позиций и потерять идентичность или обновиться и потерять традиционный электорат.
«Яблоко» - единственная оставшаяся демократическая гражданская оппозиционная партия, которая предлагает альтернативный курс развития страны, защищает интересы граждан. Она стоит перед необходимостью выбора или сочетания сотрудничества с властью и протестных акций.
Что касается Союза правых сил, то он, сделав накануне выборов заявку на жесткую оппозиционность и участвуя в акциях несистемной оппозиции, не мог определиться: поддерживать власть с оговорками, как всегда партия делала раньше, или же уходить в несистемную оппозицию, что в итоге и привело к уходу части оппозиционно настроенного руководства и «смене ориентации» партии.
Демиургов российской партийной системы из кремлевской администрации не пугали неоднократный неудачный опыт создания двух подконтрольных партий и опасности, с этим связанные.
Накануне последнего избирательного цикла из совершенно разнородных частей выстроена «Справедливая Россия», призванная создавать видимость конкуренции на политическом поле, не выходя за указанные рамки - поддержки президента (или его преемника) и проводимого политического курса. Сейчас очевидная цель -выстраивание партийной системы, как в свое время в ГДР или Болгарии - с одной заведомо «правящей» партией и партиями-сателлитами, заранее обреченными на получение несравнимо меньшего числа мест во властных структурах.
Эта конструкция имеет мало отношения к потребностям и интересам граждан и развитию страны, однако «Единой России», как показали последние выборы и ряд конфликтов в регионах, может доставить массу неприятностей.
Впрочем, серьезной угрозой новая административная партия могла стать лишь в том случае, если бы она превратилась в главный инструмент одной из конкурирующих между собой внутри-кремлевских групп. А этого не произошло, более того, после того как Владимир Путин возглавил «Единую Россию», позиции «Справедливой России», ранее заявлявшей о безоговорочной поддержке его курса и борьбе с «Единой Россией», стали несколько абсурдными, а она сама - лишним политическим субъектом, своего рода пятым колесом в административно-партийной телеге.
В чем особенности административных партий по сравнению с «настоящими», еще сохранившимися российскими гражданскими партиями? Используем для этого сравнения параметры, предлагаемые известными исследователями партий Р. Кацем и П. Майером13.
1. В административных партиях чрезвычайно велик разрыв между руководителями, депутатами и партийной «массовкой», которая практически ничего не определяет. Более того, после провозглашения задачи создания доминирующей партии, чиновники и работники государственных учреждений, как и бизнесмены, вынуждены были вступать в «Единую Россию» для сохранения или упрочения основ своего существования. Гражданские партии, напротив, ориентированы на максимизацию демократических принципов, упрочение связки руководства партий и рядовых членов, в том числе через проведение внутрипартийных опросов, референдумов, массовых мероприятий.
2. Формально цели всех партий определены в рамках конституционного поля и законодательства, но по мере усиления авторитарных тенденций они приобретают все меньшее значение. Вновь начинает возникать линия раскола, которая была харак-
терна для начала трансформации - за поддержку существующего режима или же за его принципиальное изменение.
3. К лидерам оппозиционных партий и избиратели, и партийные массы предъявляют требования, типичные для массовых партий, - харизматичность, умение работать с большими группами людей. Для административных партий, управляемых из Кремля, такие характеристики лидеров, наоборот, противопоказаны. Рекрутирование лидеров идет по принципу управляемости, осуществляется своего рода негативный отбор, яркие фигуры отсеиваются.
4. Структура членства также различается. Наличие или отсутствие в административных партиях платформ и фракций и аффилированных с партиями структур не имеет значения для принятия внутрипартийных решений, которые «спускаются» сверху. Руководители нижних звеньев практически назначаются, хотя формально действует демократическая процедура; возникающие конфликты решаются также «сверху». Левопатриотичес-кая оппозиция ориентируется на коммунистические образцы и демократический централизм. Либеральная оппозиция для привлечения сторонников использует фракционный механизм, внутрипартийную демократию и механизмы разрешения конфликтов на основе закрепленных уставом процедур.
5. Процесс ведения избирательных кампаний по мере уменьшения их демократичности также все больше различается. Административные партии используют медийный ресурс, административное давление и фальсификации. Гражданские вынуждены ориентироваться на прямой контакт с избирателями и массовые акции.
6. Механизмы финансирования, несмотря на существенное увеличение государственной поддержки, не выравнивают положение двух разных типов партий. Административные партии располагают практически неограниченным финансовым ресурсом, включая как использование государственных средств, так и денежную поддержку бизнес-структур. Гражданские партии вынуждены довольствоваться государственным минимумом, и то лишь в случае преодоления 3-процентного барьера; при этом бизнес, готовый их поддерживать, вынужден идти на существенные риски. Но и в том и в другом случае существенную роль играют теневые бюджеты.
7. Взаимодействие со СМИ различается кардинальным образом. Для гражданских партий и их лидеров постепенно закрывается доступ на федеральные телевизионные каналы, сокращается и их присутствие в региональных СМИ, они вынуждены использовать Интернет и блоги. Для партий административных это присутствие гарантировано.
К партиям предъявляются требования максимальной профессионализации и ресурсоемкости. Чтобы соответствовать этим требованиям, они должны стать современными картельными партиями менеджеров, ведущих с помощью медийных кампаний борьбу за голоса за избирателей. Конструкция электоральной формулы и построения партийной административной машины фактически не нуждается в сильных лидерах. Ориентация на предсказуемые, управляемые административные партии усиливает эту тенденцию.
Одновременно к партиям предъявляются требования массовости, характерные для первой половины ХХ в. - мобилизационного периода борьбы партий с полярными идеологическими представлениями и харизматическими лидерами.
Блокируются возможности создания новых партий и соответственно артикуляции и представительства интересов вновь возникающих в обществе секторальных групп.
Преференции для административных партий и усиливающиеся сложности у партий оппозиционных, «цементирование» партийной системы стимулируют появление радикальной несистемной оппозиции, организованной и действующей вне институциональных рамок.
Административные партии в условиях гибридных и авторитарных режимов - инструменты политической элиты, имеющие лишь фасадный характер, затрудняют становление партийной системы, в которой партии на относительно равных условиях связывают государство и общество.
Чем больше Россия отклонялась в ходе трансформации от вектора демократизации, тем больше партии, которые начали формироваться в целом по европейскому образцу, стали сравнимы с ними по принципу «изоморфизма»: похожие по внешним признакам, они постепенно превращаются в инструмент самоорганизации правящей элиты. Голосование за партии сводится к выражению отношения к курсу исполнительной власти, преимущественно протестному или преимущественно лояльному.
Партии теряют важнейшие функции, связанные с представительством интересов социальных групп, формулированием альтернативных политических курсов и исполнением роли связующего звена между органами власти и обществом.
Но и сами административные партии, и особенно доминирующую партию, цементирует только гарантия политического статуса и возможностей, в том числе экономических, для ее членов. Для правящей группы она пока по-прежнему остается хотя и важнейшим, но все же прикладным инструментом, а в случае
возникновения внутриэлитного конфликта, не говоря о смене власти, никто не может гарантировать ее будущего.
Сохранение альтернативности выборов пока оставляет возможности для существования оппозиции и вместе с ней, в случае внут-риэлитного раскола, и возможность «опрокидывающих» выборов.
Искусственная многопартийность и выборы без выбора опасны и для страны, и для самой правящей группы, потому что выталкивают недовольных и несогласных, с которыми можно было бы вести парламентские дискуссии, на улицы и в подполье. Власть стоит перед искушением применить жесткие и насильственные методы, но это может привести к быстрой потере легитимности.
Примечания
1 См.: Katz R. A theory of parties and electoral systems. Baltimore, 1980.
2 Подробно о методологии анализа и сравнении развития партийных систем в трансформирующихся странах см.: Голосов Г.В. Партийные системы России и стран Восточной Европы. М.: Весь мир, 1999.
3 Подробный анализ работы Л. Пая, а также особенностей развития политического процесса в многосоставных обществах, в том числе находящихся в состоянии транзита, см.: Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. М., 1997.
4 См.: Hale H. Why not parties in Russia?: Democracy, federalism and the state. Cambridge, 2006.
5 См.: Макаренко Б. Отечество - вся Россия // Россия в избирательном цикле 1999-2000 гг. М.: Моск. Центр Карнеги, 2000. С. 156.
6 См.: Политические партии и общественные движения на вы-борах-99 // Васильев В., Иванченко А. Независимый институт выборов, М., 2000. С. 229.
7 См.: Голосов Г., Лихтенштейн А. «Партии власти» и российский институциональный дизайн: теоретический анализ // Полис. 2001. № 1. С. 6-14.
8 Об этом см.: Избирательные права граждан: Россия 2003. М.: МХГ, 2004; Интернет-мониторинг выборов 2003-2004 годов в России. М.: ИНДЕМ, 2004.
9 О механизме финансирования избирательных кампаний см.: Барсукова С., Звягинцев В. Механизм «политического инвестирования», или Как и зачем российский бизнес участвует в выборах и оплачивает партийную жизнь // Полис. 2006. № 2. С. 110-121.
10 См.: Гельман В. От «бесформенного плюрализма» к «доминирующей власти»? // ОНС. 2006. № 1. С. 54.
11 http://www.edinros.ru/news.html?id=121191 9.06.2007.
12 Katz R, Mair P. (eds.). How parties organize // L.: Sage, 1994.
