CC BY
49
Удк 336.71.078.3
еще раз о проблемах реализации кредитными организациями требований в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма
С. Б. ГЛАДКОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансово-хозяйственной деятельности
E-mail:gladkovas@rambler. т Санкт-Петербургский университет МВД
А. А. ГУЛЬКО, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита E-mail:gulko@bsu. edu. т Белгородский государственный национальный исследовательский университет
Статья продолжает цикл публикаций о проблемах практической реализации коммерческими банками требований в контексте последних изменений нормативно-законодательной базы в сфере противодействия легализации преступных доходов. Особое внимание уделено процедурам организации банковского контроля за некоммерческими организациями, выполняющими функцию иностранных агентов, в частности их идентификации и определения операций, подлежащих обязательному контролю. Дана оценка возможностей эффективного применения предполагаемых в рамках Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях мер воздействия к банкам-нарушителям в условиях ужесточения процедур внутреннего контроля.
Ключевые слова: коммерческий банк, внутренний контроль, противодействие легализации преступных доходов, некоммерческие организации — иностранные агенты.
Повышение эффективности работы банковской системы в области противодействия легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее — ПОД/ФТ) является неотъемлемой составляющей и необходимым условием процесса эволюции национальной системы ПОД/ФТ и ее дальнейшей интеграции в международную систему.
Это предполагает качественно новый уровень банковского внутрикорпоративного контроля и менеджмента и «...сопряжено с определенными трудностями практического внедрения риск-ориентированного подхода» [1]. Банковская система несет повышенную и неоправданную нагрузку по выполнению требований Федерального закона от 07.08.2001 N° 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» в части выявления операций, подлежащих обязательному контролю (далее — ОПОК). Это объясняется тем, что сделки, подлежащие обязательному контролю, в частности сделки с движимым и иным имущес-
твом, в контексте обязанностей, которые должны быть реализованы субъектами исполнения закона (в первую очередь — банками), все больше и больше усложняются [4].
В связи с этим необходимым представляется внесение в закон изменений, позволяющих компенсировать ужесточение процедур контроля за сделками, оптимизируя предъявляемые к банкам требования без ущерба для эффективности их бизнеса. Целесообразно ограничение перечня обязанностей субъектов-контролеров теми ОПОК, которые для данных субъектов предполагает их основная деятельность. Сферой компетенции кредитных организаций должны быть только отвечающие критериям обязательного контроля банковские операции и в первую очередь — операции по осуществлению переводов денежных средств.
Внесение только этого дополнения позволило бы кредитным организациям решить большую часть проблем, с которыми им приходится сталкиваться. Ведь ситуация усугубляется вменением в обязанность Банку России привлекать банки к административной ответственности, руководствуясь не Федеральным законом от 10.07.2002 №№ 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Однако Росфинмониторинг не поддерживает подобного шага, мотивируя свою позицию невозможностью в этом случае получать информацию об одной и той же операции из разных источников, что снизит эффективность системы финансового контроля, не позволяя отследить, какой субъект в неполной мере или полностью не выполняет закона.
Вместе с тем авторам принципиально важным представляется не количество источников информации об одной и той же операции, а полнота ее отражения: для субъекта, осуществляющего контроль, она будет являться профильной сделкой, тогда как кредитная организация будет представлять информацию о этой же сделке в Росфинмониторинг с других позиций — правомерности расчетов по этой сделке.
Федеральным законом от 20.07.2012 N° 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» внесены изменения в нормативные акты, регламентирующие такую специфическую сферу, как
деятельность некоммерческих организаций. В частности была откорректирована ст. 6 Федерального закона от 07.08.2001 N° 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в рамках которой был расширен перечень операций, подлежащих обязательному контролю. В п. 1.2 данной статьи идет речь об операциях некоммерческих организаций (далее — НКО) по получению ими денежных средств и иного имущества от субъектов — иностранных и международных организаций — на сумму, равную или превышающую 200 тыс. руб. (ранее речь шла о 600 тыс. руб.). При этом непонятны экономические критерии определения законодателем данной суммы.
Также необходимо отметить позиции, касающиеся появления такой разновидности НКО, как некоммерческая организация — иностранный агент. Эта категория — продукт политической и экономической нестабильности в мире (Ближний Восток, Северная Африка). В условиях определенных пробелов в отечественном законодательстве наши глобальные оппоненты на вполне законной основе могли стимулировать процессы, дестабилизирующие ситуацию внутри страны через некоммерческие организации, финансируемые ими. В связи с этим возникла необходимость поставить их деятельность под дополнительный контроль, чтобы уполномоченные органы понимали, на какие цели подобными структурами расходуются финансовые ресурсы, получаемые от иностранных агентов. Действующие в России НКО только в 2011 г. получили из-за границы не менее 19 млрд руб., а с ноября 2012 г. по март 2013 г. — свыше 28,3 млрд руб. [3].
Законодатель определяет НКО — иностранного агента как российскую некоммерческую организацию, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ) (далее — иностранные источники), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации.
При этом система контроля построена на их самоидентификации себя как НКО — иностранного агента. Как только НКО — иностранный агент — сама себя идентифицировала, она должна поставить об этом в известность регистрирующий орган (Министерство юстиции РФ). Ему в обязанность также вменяется представлять информацию об источниках денежных средств и иного имущества и о направлениях расходования средств и имущества регистрирующему органу и налоговому органу. НКО — иностранный агент — также обязана привлекать на ежегодной основе внешнего аудитора.
Еще одним контролирующим органом за НКО — иностранным агентом является Росфинмо-ниторинг, для которого сформулированы дополнительные обязанности как в рамках базового закона, так и законодательства об НКО, и который должен предоставлять информацию заинтересованным государственным органам.
Конечно же система заведомо не могла стать эффективной при выстраивании ее только в рамках самоидентификации, а потому в Федеральном законе от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» предусмотрено, что операции любых НКО подлежат обязательному финансовому контролю. Это, безусловно, оправданно, поскольку только в этом случае можно выявить НКО — иностранного агента, которая себя идентифицировать по тем или иным причинам не сочла нужным.
Вот тут и возникают определенные трудности для кредитных организаций. Одни из самых непростых вопросов, с которыми сталкиваются кредитные организации, — где же брать информацию и является ли НКО иностранным агентом или не является? На него банки должны были ответить применительно к обслуживающимся у них НКО еще до 21.11.2012.
Первый возможный вариант решения проблемы — это использование учетной информации по бухгалтерским счетам путем «привязки» ОПОК к плану счетов бухгалтерского учета (с конкретными номерами счетов, по которым могут проводиться операции рассматриваемых специфических субъектов). Однако только такой вариант не позволяет решить проблему полностью, поскольку использование того или иного счета не может отразить сути проводимой операции, а потому применим лишь в качестве дополнительного действия.
Второй вариант — вменение в обязанность Министерству юстиции РФ ведение реестра НКО — иностранных агентов.
Сложности возникают и с определением операций НКО, подлежащих обязательному контролю [5]. В первую очередь — это операции по получению денежных средств и иного имущества от иностранного «спонсора». Законодатель значительно усложнил жизнь тем субъектам, которые должны исполнять данные положения закона, используя новые формулировки. Конечно, для упрощения отслеживания кредитными организациями данных операций лучше было бы ограничиться зачислениями денежных средств на банковские счета НКО. Но в этом случае «выпадают» денежные средства, которые НКО могут получать и без использования банковского счета, банковского вклада. Поскольку законодатель не конкретизирует способа получения денежных средств, кредитным организациям необходимо отслеживать и наличное предоставление денежных средств НКО с использованием кассы банка.
Исходя из самой категории НКО, целесообразно предположить, что получение денежных средств скорее всего будет осуществляться в иностранной валюте. Поскольку это подпадает под категорию валютных операций, то здесь уже банки используют дополнительные механизмы валютного контроля. Конечно, поступление средств на транзитный валютный счет под обязательный контроль формально не подпадает, так как в рамках действующего валютного законодательства, начиная с 2004 г., транзитный валютный счет не является банковским счетом, открываясь одновременно с текущим банковским счетом на основании договора банковского счета, банковского вклада. Однако применительно к п. 1.2. ст. 6 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» этот тезис не подтверждается, поскольку речь идет о получении денежных средств, а зачисление на транзитный валютный счет является фактом поступления денежных средств. Поэтому кредитная организация обязана сообщить о данном факте в Росфинмониторинг.
Законодатель говорит, что и получение иного имущества НКО также является ОПОК. Какие же действия в этом случае должна предпринимать кредитная организация для выявления такой операции? Тем более, если она не располагает всеми данными для заполнения отчета в виде электронно-
го сообщения о получении НКО иного имущества, то обязанности по предоставлению сведений в Росфинмониторинг у нее нет.
Достаточно серьезной проблемой является выявление источника, от которого НКО получает денежные средства, поскольку данная информация носит достаточно закрытый характер. Как определить, что именно иностранное физическое лицо является этим источником? Кредитная организация вправе запросить у клиента дополнительную информацию на предмет того, от кого поступают денежные средства, но делать это она не обязана, если только это не предусмотрено внутренними процедурами и правилами самой кредитной организации.
Следующий аспект рассматриваемой проблемы касается практических наработок Банка России в отношении того, как и к каким организациям применять ст. 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [2].
На основании ст. 74 Федерального закона от 10.07.2002 N° 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» при выявлении в деятельности кредитных организаций различных нарушений, в том числе и в сфере ПОД/ФТ, Банк России в большей части случаев вправе, а не обязан привлекать кредитную организацию к ответственности.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях закрепляет противоположный принцип, исходя из того, что в большей части случаев при выявлении надзорным органом нарушений в деятельности поднадзорного субъекта наступает обязанность по привлечению данного субъекта к административной ответственности. Конечно, при этом есть и смягчающие, и отягчающие обстоятельства, но в любом случае коридор, по которому может двигаться надзорный орган, чрезвычайно узок и в подавляющем числе ситуаций ведет к привлечению к административной ответственности.
При этом нельзя не заметить, что сам Банк России не инициировал для себя таких полномочий. Он выступал принципиально против того, чтобы ему были предоставлены права по привлечению кредитных организаций к административной ответственности. Такие действия, с точки зрения авторов, представляются вполне оправданными, поскольку это не только привносит в банковскую систему дополнительные риски, но и искажает саму парадигму банковского надзора, определяя принципиально противоположный подход в деятельности надзорного органа при привлечении нарушителя
к различным видам ответственности. В общем-то, сложившаяся в соответствии с Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» система как нельзя лучше стыковалась с законодательством в сфере ПОД/ФТ.
Несомненно, что Федеральный закон от
07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», мягко говоря, несовершенен. Практика подтверждает невозможность (даже при самом добросовестном отношении) выполнения его положений в полной мере. В этих условиях Банк России, выявив формальное нарушение со стороны кредитной организации по независящим от нее причинам (в силу некорректно сформулированных законодательных норм), как правило, к ответственности их не привлекал. Но Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях его такой возможности лишил.
Вполне обоснованным представляется и ряд других «не услышанных» законодателем аргументов банковского сообщества.
Применение Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предполагает три конкретные меры воздействия: предупреждение, штраф и административное приостановление деятельности юридического лица.
На основании ст. 74 Федерального закона от
10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России постоянно предупреждает кредитные организации за определенные нарушения и взыскивает с них штрафы. Однако, если в рамках данной статьи Банк России может кредитную организацию за правонарушение предупреждать неоднократно, то кодекс позволяет ему применить меру воздействия лишь однажды, так как предупреждение может быть вынесено только в отношении субъекта, впервые допустившего административное правонарушение. Поскольку субъект считается привлеченным к административной ответственности в течение одного года, получается, что в отношении каждой кредитной организации предупреждение может быть вынесено только один раз в год (!). Причем вне зависимости от того, какие нарушения она допустила. И здесь возникает еще один момент, поскольку чем большей сетью обособленных подразделений и дополнительных офисов в различных субъектах
Федерации обладает банк, тем выше вероятность того, что он будет находиться в перманентном «проверочном» состоянии. В связи с этим, если в начале года к одному филиалу кредитной организации была применена мера воздействия в виде предупреждения, то при аналогичном нарушении, допущенном другим ее филиалом, ее уже применять нельзя.
Штраф как мера воздействия вполне привычен и не страшен для кредитных организаций, но размеры штрафов за нарушение в сфере ПОД/ФТ существенно выше применяемых к кредитным организациям Банком России на основании ст. 74 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Банк России может взыскивать штраф в оговоренных размерах, по общим правилам, в размере 1/10 минимального размера уставного капитала до 1 % от минимального размера за каждое допущенное нарушение. Но на практике он взыскивает штрафные санкции по совокупности выявленных нарушений. Парадоксальность ситуации в том, что при этом кредитные организация несут меньшие нагрузки, так как размер штрафов по совокупности выявленных нарушений меньше того, который должен быть взыскан на основании Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Поэтому Банк России вынужден взыскивать штрафы только за нарушение законодательства в сфере противодействия легализации преступных доходов.
Определенную остроту обсуждения вызывает третья мера воздействия — административное приостановление деятельности юридического лица, применение которой к кредитной организации в качестве следующего шага определяет только отзыв лицензий на осуществление банковских операций. Если потенциальные риски, которые могут возникнуть для банков в связи с этой мерой воздействия, вызывают серьезное беспокойство у Банка России, то Росфинмониторинг никаких проблем в применении данной меры воздействия к кредитным организациям не увидел. Несколько успокаивает банки лишь то, что пока Банк России не лишен потенциальной возможности такой меры воздействия не применять, поскольку она может быть реализована только судом.
Вместе с тем, несмотря на очевидность рассмотренных моментов, устранить рассмотренные проблемы на стадии экспертной оценки закона, к сожалению, не удалось. При этом Банк России считает, что сделал все возможное, обвиняя в
инертности кредитные организации и банковское сообщество в целом,
В сложившейся ситуации абсолютно неконструктивно искать, кто в большей степени виноват в сложившейся ситуации. Несомненно только то, что в результате весьма слабого и неэффективного взаимодействия банковского сообщества и Банка России и неиспользования ими в полной мере возможности объединения своих усилий на кредитные организации возложены «неудобоносимые» обязанности.
В настоящее время снижение нагрузки на кредитные организации, в том числе в контексте Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, представляется целесообразным и возможным не в рамках изменения кодекса, а в рамках модификации Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Это можно сделать через активизацию тех требований, которые предъявляются к кредитным организациям посредством введения дифференциации для субъектов исполнения закона о выявлении тех ОПОК, которые имеют отношение к их основной деятельности.
Здесь нужно отметить достаточно либеральную позицию Банка России, принимающего на себя риск быть обвиненным в свободном толковании слов и понятий в связи с последними законодательными изменениями. Статья 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по сути не изменилась, за исключением незначительных нюансов. Сделан акцент на таком нарушении, как представление в финансовую разведку недостоверных сведений и информации об ОПОК либо о подозрительных операциях. При этом ни в кодексе, ни в законодательстве об ПОД/ФТ, ни в каком-либо ином документе не раскрывается само понятие «недостоверная информация». Это порождает еще одну из многочисленных проблем для кредитных организаций, особенно с учетом того, что даже технические ошибки банка в его электронном сообщении, направленном в органы финансовой разведки, влекут привлечение к административной ответственности.
Трагично интересной представляется позиция законодателя в отношении исправления кредитными организациями допущенных ими ошибок в электронных сообщениях о подозрительных операциях, отправляемых кредитными организациями.
Ранее Банк России расценивал такие исправления как позитивный фактор, благоприятно влияющий на эффективность работы кредитных организаций. В настоящее время, как только служба внутреннего контроля коммерческого банка выявила такого рода несовпадение (нарушение) и им произведена замена записи, о чем практически всегда становится известно Банку России, кредитной организации сразу же инкриминируется состав административного правонарушения.
В Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года подчеркнута необходимость повышения эффективности работы банковской системы в области ПОД/ФТ. Решение данной задачи не представляется возможным без дальнейшего повышения качества нормативно-правового обеспечения функционирования национальной системы ПОД/ФТ, в том числе путем оптимизации предъявляемых к банкам требований без ущерба для развития их бизнеса.
Список литературы
1. Гладкова С.Б., Гулько А. А. О некоторых аспектах практической реализации кредитными организациями процедур внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Финансы и кредит. 2013. № 19.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
3. Некоммерческие организации в России // Российская газета. № 6052 09.04.2013.
4. О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма: Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ.
5. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ.
Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» ИнфорМИруеТ
о продолжении подписки на I полугодие 2014 г.
Все издаваемые журналы и отдельные статьи, публикуемые в наших изданиях, доступны и в электронном виде на сайте интернет-магазина www.dilib.ru.
По всем вопросам подписки либо приобретения предыдущих выпусков журналов
обращаться в отдел реализации.
Напоминаем также, что нашим подписчикам предоставляется возможность размещения рекламы в наших изданиях с 50%-нои скидкой.
(495) 989-96-10 podpiska@fin-izdat.ru
www.fin-izdat.ru
