CC BY
41
41 (182) - 2012 УДК 336.71.078.3
УГРОЗЫ И БЕЗОПАСНОСТЬ
ОЦЕНКА сУЩЕсТВУЮЩЕГО МЕХАНИЗМА
противодействия отмыванию преступных доходов в банковской сфере России
В. М. ЗАЕРНЮК,
кандидат экономических наук,
доцент кафедры финансов
E-mail: zvm4651@mail. ru
Российский государственный университет
туризма и сервиса, г. Москва
В статье рассмотрена действующая в России организация контроля по противодействию отмыванию преступных доходов организациями российского банковского сектора, вопросы надзорной деятельности Центрального банка Российской Федерации в этой области. Даны предложения по совершенствованию российской национальной системы противодействия преступным доходам, повышению ее эффективности.
Ключевые слова: отмывание преступных доходов, Банк России, коммерческие банки, сомнительные операции, необычные сделки, обязательный контроль.
Изучение и анализ организации системы противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма показали, что в каждой стране существуют достаточно заметные различия в методах реализации антиотмывочной политики. Эти различия обусловлены множеством факторов: проводимой государством политикой, законодательством, историческими и национальными особенностями, обычаями делового оборота в экономике, общественным мнением и другими факторами.
В отличие от большинства зарубежных систем действующая в настоящее время в России система противодействия отмыванию преступных доходов характеризуется высокой степенью детализации
регламентов, правил и процедур, предусмотренных Федеральным законом от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее - ПОД/ФТ) и подзаконными нормативными актами, а также достаточно жесткой регламентацией деятельности кредитных организаций в рамках указанного закона. При этом коммерческие банки несут огромную ответственность за исполнение во многом формальных требований законодательства по соблюдению правил и процедур обязательного и внутреннего контроля.
В то же время существующее российское законодательство, защищая интересы клиентов банка, не предоставляет кредитным организациям права применять превентивные меры по отторжению клиентов, в деятельности которых усматриваются противоправные действия. Так, банкам по закону запрещено прекращать обслуживание по счету, не предоставлено право отказывать клиентам в открытии расчетного счета. Исключение составляют несколько специально оговоренных в законе случаев, но они данную проблему кардинально не решают.
В мировой практике банки вправе в одностороннем порядке, т. е. без согласия клиента и без объяснения причин отказать ему в открытии счета или в обслуживании по счету. При этом в некоторых странах банки не только обладают правом отказать клиенту в обслуживании, но обязаны приостановить
на определенный срок операции по счету клиента в случае, если банк квалифицировал хотя бы одну операцию по данному счету как подозрительную и направил о ней сообщение в орган финансовой разведки [3].
До уровня парадокса доведена непоследовательность и нелогичность требований антиотмы-вочного законодательства с реалиями повседневной банковской жизни. Вот только один пример. Наличие явных оснований подозревать клиента в совершении через банк сомнительных и противоправных сделок, игнорирование клиентом запросов банка на получение сведений, необходимых для понимания экономического содержания деятельности клиента, по действующему законодательству не является законным основанием для отказа коммерческого банка от обслуживания клиента.
Методическое и организационное обеспечение в части реализации коммерческими банками требований ПОД/ФТ Центральным банком РФ было организовано, по мнению автора, с достаточно большой задержкой.
Полтора года потребовалось Банку России на разработку и доведение до банков порядка передачи кредитными организациями в Росфинмониторинг сведений, предусмотренных антиотмывочным законодательством. На разработку требований к подготовке и обучению кадров в кредитных организациях, требований и порядка идентификации клиентов и выгодоприобретателей Банку России потребовалось еще больше времени - целых три года.
Только в 2005 г. Центральным банком РФ был обнародован перечень нарушений в области ПОД/ФТ и рекомендуемые меры воздействия за их совершение. Данный перечень включает в себя наряду с мерой воздействия в виде наложения на банк штрафа не более одного процента минимально уплаченного капитала, также и более жесткие меры -требование о замене руководителя кредитной организации-нарушителя либо отзыв лицензии на осуществление банковских операций.
Таким образом, организации банковского сектора оказались в чрезвычайно опасной стиуации, они были, по существу, слабо подготовленными к всеобъемлещему соблюдению требуемых процедур ежедневного мониторинга, анализа и обобщения огромного массива информации по дебетовым и кредитовым операциям с целью выявления операций обязательного контроля и сомнительных (необычных) операций и сделок.
Незамедлительная передача необходимых сведений уполномоченному лицу, оформленных надлежащим образом, т. е. исключающих любую ошибку или несоответствие, потребовала от банков приобретать необходимое для этой цели программное обеспечение. Организационно-технические мероприятия, связанные прежде всего с обучением персонала в части соблюдения противодействию отмывания преступных доходов, закупкой программных средств логического контроля, исключающих отбраковывание передаваемых в Росфинмонито-ринг сообщений, потребовали также немало времени и средств.
На этом фоне Центральный банк РФ развернул беспрецедентную кампанию по отзыву у коммерческих банков лицензий на право совершения банковских операций в связи с нарушением требований, предусмотренных законом в части ПОД/ФТ. Увлекшись контролем за соблюдением требований противоотмывочного закона, Центральный банк РФ, по признанию самих его специалистов, ослабил традиционный банковский надзор. Как справедливо отметил президент банка «Российская финансовая корпорация» Андрей Нечаев, проверка действий банков по реализации ПОД/ФТ стала одной из главных функций Банка России и одновременно поводом для острых конфликтов между кредитными организациями и регулятором [2].
Начало этой кампании было положено в 2004 г. В связи с установлением фактов существенной недостоверности отчетных данных, неисполнением федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, в том числе требований Федерального закона от 07.08.2001 №№ 115-ФЗ, Банк России принял решение отозвать лицензии на осуществление банковских операций у ООО «Новочеркасский городской банк» (Ростовская обл.)1 и у ООО КБ «Содбизнесбанк» (г. Москва)2. Особо «урожайными» в части отзыва банковских лицензий за нарушение требований ан-тиотмывочного законодательства для отечественного банковского сектора стали 2006 и 2007 гг., в течение которых были лишены лицензий соответственно 50 и 42 коммерческих банка (рис. 1).
В рамках настоящего исследования на основе официальной информации Департамента внешних и общественных связей Банка России об отзыве
1 URL: http://www. сЬг. ru/Press/Archive_get_blob. asp?doc_id=040528_1559_L36.htm.
2 URL: http://www. сЬг. ru/Press/Archive_get_blob. asp?doc_id=040513_099_L67-1.htm.
бований ПОД/ФТ. Как правило, это были небольшие коммерческие банки с малыми активами и собственным капиталом. Так, например, у кредитных организаций, утративших банковские лицензии в последние два года, собственный капитал, как правило, не превышал 100 млн руб.: у ОАО НКО «Тувакредит» -22,1 млн руб.; у ОАО «Наш банк» - 85,5 млн руб.; у КБ «Хоум-банк»ОАО - 41,9 млн руб.; у «Расчетной НКО «Транштрейд» ООО - 12,5 млн руб.; у КБ «СахаДаймондБанк»000 - 133,4 млн руб.
Но наряду с мелкими банками есть и известные крупные банковские учреждения, которые потеряли лицензию в связи с несоблюдением требований законодательства о ПОД/ФТ - банк «Нефтяной» и упоминавшийся ранее Содбизнесбанк, капитал которых составлял 1,7 и 2,2 млрд руб. соответственно.
Однако какими бы не были банки, утратившие лицензии, крупными или мелкими по своему размеру, сам факт лишения коммерческого банка лицензии неизбежно ведет к ущемлению прав акционеров, кредиторов, клиентов и вкладчиков лицензий на осуществление банковских операций банка, утрате доверия к отечественной банковской была сделана выборка количе ства отозванных бан- системе.
ковских лицензий за 8 лет - с момента вступления в Из представленной на рис. 2 динамики общего
действие Федерального закона от 07.08.2001 № 115- числа отозванных банковских лицензий в разрезе ФЗ по I квартал 2012 г. включительно (табл. 1). причин их отзыва видно, что доля отзыва по при-Как видно из табл. 1, за рассмотренный период чине нарушений требований ПОД/ФТ начиная с было отозвано 298 банковских лицензий. Из них у 2008 г. стала постепенно снижаться. Графическое 130 кредитных организаций, т. е. в каждом третьем изображение экспоненциальной кривой, описыва-банке, - по причинам, связанным с нарушением тре- ющей зависимость логарифма числа отозванных
Таблица 1
Хронология отзыва банковских лицензий в банковском секторе России за период с 2004 г. по I квартал 2012 г.
В том числе по причинам*:
Год Количество отозванных лицензий нарушение требований Федерального закона № 115-ФЗ неисполнение требований кредиторов недостоверность отчетных данных нарушение норматива достаточности капитала задержка предоставления отчетности
1 2 3 4 5 6 7
2004 27 2 14 6 5 7
2005 35 14 6 13 6 0
2006 60 50 2 7 1 2
2007 49 42 1 7 1 4
2008 34 7 16 15 6 2
2009 45 10 23 14 17 1
2010 27 3 10 9 14 1
2011 17 1 7 7 5 0
I квартал 2012 4 1 2 0 1 0
Итого 298 130 81 78 56 17
* Количество причин, приведенных в столбцах 3-7, не совпадает с общим количеством отозванных лицензий, так как в большинстве случаев лицензии отзывались более чем по одной причине. Источник: URL: http://www. cbr. ru/press/Press_Archive. asphttp.
о
со I-
и ш
т ^
о ас
^ <о <о ^Ч оо
S & S S?
S* S1 S1
гу/ f^
§ §
О) о f-v »V
/f /i*
_ Q Q О
"V 'V <v
Рис. 1. Динамика отзыва банковских лицензий
в 2004-2012 гг. в связи с нарушением Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ
70 60 50 40 30 20 10 0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
] Количество отозванных лицензий, всего I в том числе в связи с нарушением закона № 115-ФЗ 1 в том числе другие нарушения банковского законодательства ■Экспоненциальная ( в том числе в связи с нарушением закона № 115-ФЗ)
Рис. 2. Динамика общего числа отозванных банковских лицензий за период с 2004 г. по I квартал 2012 г
лицензий за нарушение ПОД/ФТ за рассматриваемый временной период, свидетельствует о ее понизительном характере.
Большинство из указанных 130 банков были лишены лицензий за обналичивание денежных средств или за непринятие адекватных мер против проведения таких операций клиентами. Банковский сектор после массового отзыва лицензий в 2006-2007 гг. у ряда мелких банков, участвовавших в «теневом» бизнесе, начиная с 2008 г. столкнулся с проблемой перехода фирм-однодневок в законопослушные средние и крупные банки. Однако у коммерческих банков по сей день отсутствуют правовые возможности для того, чтобы избавиться от нежелательных клиентов.
Необходимо отметить, что в системе ПОД/ФТ российское законодательство отводит кредитным организациям достаточно пассивную роль. Разработанные и согласованные с Банком России и Федеральной службой по финансовым рынкам (ФСФР) правила внутреннего контроля по ПОД/ФТ предусматривают порядок регистрации, хранения и передачи информации уполномоченному лицу, которая может оказаться полезной для реализации целей государственной политики. Роль «фильтра» по обработке и анализу информации от банков об операциях обязательного контроля и подозрительных операциях отведена Росфинмониторингу, который стоит между банковской системой и правоохранительными органами.
Выполнение органом финансовой разведки функций «фильтра» предусмотрено и в зарубежных
системах ПОД/ФТ, однако в большинстве из них в эти органы поступают сведения, уже основательно переработанные в самих банках. Прежде чем направить информацию в орган финансовой разведки, банки тщательно ее анализируют, вникают в экономический смысл операций клиентов, полагая, что только глубоко изученная информация станет полезной и может быть использована правоохранительными и налоговыми органами. Направление банками в уполномоченный орган чрезмерного объема информации и сведений о подозрительных операциях и сделках, по мнению государственных органов зарубежных стран, снижает эффективность поиска действительных нарушителей противоотмывочного законодательства, использующих банковскую систему для отмывания денег.
В связи с усилением в середине 2000-х гг. борьбы с отмыванием преступных доходов отечественные банки оказались в сфере повышенного внимания надзорных и правоохранительных органов. Во избежание серьезных последствий со стороны Центрального банка РФ российские банки выработали неформальное правило сообщать в Росфин-мониторинг не только об операциях обязательного контроля и подозрительных операциях, но и по любому поводу. Уже на третий год действия закона о ПОД/ФТ банки в совокупности стали направлять в уполномоченный орган более 5 млн сообщений в год о сомнительных операциях.
В мировой практике массив направляемых банками сообщений о вызывающих подозрение операциях в органы финансовой разведки значительно ниже, чем в России. Например в США, одной из ведущих экономик мира, первой в Новом свете столкнувшейся с проблемой оборота теневого капитала, банковский сектор, насчитывающий более 7,3 тыс. кредитных организаций, за год направляет в Secret Service 1-1,2 млн сообщений; в Великобритании, ставшей первой европейской страной, ратифицировавшей еще в 1990 г. Конвенцию Совета Европы об
отмывании, выявлении, изъятии и конфискации преступных доходов, где сегодня насчитывается более 600 банков, количество сообщений в финансовую разведку находится на уровне 190-200 тыс. в год.
В 2006-2010 гг. в России количество сообщений составляло от 6,1 до 8,3 млн в год, т. е. в день Росфинмониторинг получал не менее 20 тыс. сообщений. В результате этот федеральный орган оказывается перегруженным разноплановой информацией, порой даже не имеющей отношения к его функциям. В то же время фактические результаты борьбы с отмыванием денег с точки зрения соизмерения затрат и результата говорят о явно недостаточной эффективности работы, проводимой в этой области.
Такая ситуация совершенно не устраивает ни общество, ни руководство страны. Приведем пример, имеющий, правда, отношение к другому правонарушению, но все далее сказанное наверняка можно адресовать и к правонарушениям в сфере отмывания доходов, полученных преступным путем. Владимир Путин, отметивший низкий уровень проводимой работы по борьбе с контрабандой и нелегальным производством, сказал: «Что касается контрабанды - это вообще отдельная тема, и борьба вроде бы ведется, но что-то результатов пока мало. А результат в таких случаях - это «посадки» в тюрьму. Где «посадки» -то? А разговоров много» [4]. Разумеется, здесь речь шла о контрабанде, но все сказанное наверняка можно отнести и к отмыванию денег.
Приведенные данные, видимо, могут служить основанием того, что реализация требований федерального законодательства в области ПОД/ФТ во многом еще проводится формально, по существу наблюдается имитация борьбы с отмыванием преступных доходов. И это, к сожалению, многих устраивает. Такое положение дел можно объяснить российским масштабом теневой экономики, причем на всех уровнях [5].
По мнению автора, функционирующую сегодня систему ПОД/ФТ в банковской сфере нельзя признать эффективной. Есть все основания считать, что эта важнейшая для экономической безопасности страны работа по-прежнему проводится формально. Банк сделал сообщение в Росфинмониторинг - и на этом свою миссию считает законченной. Трудно понять, почему надзорные органы, прекрасно зная о сомнительности транзакций из России на сотни миллионов долларов и располагая всеми инструмен-
тами для их отслеживания, тем не менее не могут в течение уже многих лет их остановить. При этом колоссальные суммы отправлялись и продолжают отправляться из России на счета офшорных компаний.
Разработка законодательства, направленного на борьбу с отмыванием денег, начала осуществляться в конце 1980-х гг. Основной особенностью такого правонарушения, как отмывание денег, следует считать то, что ему обычно предшествует другое правонарушение - торговля оружием, наркотиками, проституция и т. п., в результате которого и был получен нелегальный доход. Предполагалось, что создание законодательных барьеров для борьбы с отмыванием денег, полученных от криминальной деятельности, должно было снизить рост самих преступлений и сделать невозможным реинвестирование «грязных» денег в легальную деятельность. Однако заработавшее в ряде экономически развитых зарубежных стран законодательство по противодействию отмыванию денег не принимало в расчет всех аспектов преступлений, которые не всегда имеют экономический характер.
Проблемы возникли в конце 1990-х гг., когда многие страны с высокими налогами ввели уголовную ответственность за уклонение от уплаты налогов, даже в случае минимизации налогообложения доходов от легальных видов деятельности. Именно здесь и произошла частичная подмена целей законодательства по борьбе с отмыванием денег.
Известный аналитик, директор Центра международных финансовых исследований (Centre for International Fiscal Studies, Швейцария) Жанкарло Червино отмечал: «Обычная налоговая оптимизация доходов от легальной деятельности была низведена до уровня отмывания «грязных» денег от действительно преступной деятельности. Однако применение законодательства по борьбе с отмыванием денег для чисто налоговых преступлений, по меньшей мере, просто некорректно» [5].
На взгляд автора, уклонение от налогов - это не всегда отмывание денег. Многие сделки совершаются предпринимателями, являющимися клиентами банков, в целях законной минимизации налогов, искусственного создания дополнительных обязательств и т. п. Они не имеют при этом никакого отношения к легализации преступных доходов или к финансированию терроризма, хотя в некоторых случаях и могут подпадать под указанные критерии. При этом банки могут быть наказаны надзорными
органами за якобы соучастие в выводе денег в преступных целях из легального денежного оборота, который делается на совершенно законных основаниях.
Учитывая масштаб и распространение практики уклонения от уплаты налогов в мире, можно считать банковскую и финансовую систему неспособной сдерживать процессы отмывания денег, полученных от налоговых преступлений. Представляется, что применение методов, предназначенных для расследования отмывания денег и других серьезных преступлений, должно в первую очередь применяться по назначению, а не по отношению к обычному уклонению от налогов.
Сегодня банки несут ответственность за надлежащую организацию фактической работы в области ПОД/ФТ, а выводы о качестве этой работы делают соответствующие государственные органы на основе мотивированного суждения, и законодательство оставляет достаточно широкий простор для обоснования такого суждения. В результате фактическая вовлеченность банков в обслуживание противоправной деятельности клиентов в зависимости от квалификации регулятором роли банков в этом процессе влечет за собой серьезную административную ответственность как для банков, так и для их руководителей. В табл. 2 представлены основные результаты работы Центрального банка РФ в этом направлении.
Как следует из табл. 2, у банков - нарушителей закона в области ПОД/ФТ (наряду с предупредительными и принудительными мерами) проводится отзыв лицензий, накладываются штрафы. За последние пять лет выплатили штрафы 908 кредитных организаций. Таким образом, банки наказываются достаточно убедительно, настоящих же преступников ловят очень редко, так как они обычно находят возможности использовать легальные каналы, действуя с помощью подкупа или запугивания. Невольно возникает мысль о том, что сегодняшнее законодательство по борьбе с отмыванием денег, подзаконные нормативные акты регулятора следует рассматривать как средство пополнения доходов бюджета.
Российское законодательство и его правоприменительная практика, связанная с Федеральным законом N° 115-ФЗ, на взгляд автора, довольно сильно перекошена. Столь же неоднозначными являются некоторые рекомендации Банка России, постоянно ужесточающего регламентацию в части исполнения антиотмывочного законодательства. Закон установил довольно размытые критерии операций, по которым должна документально фиксироваться информация: например, «запутанный или необычный характер сделки, не имеющей очевидного экономического смысла или очевидной законной цели; несоответствие сделки целям деятельности организации, установленным учредительными
Таблица 2
Результаты работы Банка России в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма
Год Количество проведенных инспекционных проверок ЦБ РФ, ед. Количество сообщений в ФСФМ*, млн сообщений Меры воздействия, принятые Банком России к кредитным организациям (КО)
Предупредительные меры -доведение до сведения руководства информации о недостатках в деятельности КО, случаев Принудительные меры - предъявление требований об устранении выявленных нарушений, случаев Наложение штрафов, случаев Введение ограничений либо запретов на осуществление отдельных видов банковских операций, случаев Отзыв лицензий кредитных организаций
2006 Н/д 6,1 Н/д Н/д Н/д Н/д Н/д
2007 751 8,3 392 344 252 41 42
2008 637 7,9 399 229 170 252 7
2009 911 6,1 287 196 122 162 10
2010 907 6,8 302 151 104 87 3
2011 875 Н/д 373 Н/д 260 Н/д 1
* По данным отчета Росфинмониторинга. URL: http://www. fedsfm. ru/activity/annual_reports/annual2010.pdf.
Источник: составлено автором по данным годовых отчетов о развитии банковского сектора и банковского надзора // Банк
России. URL: http://www. cbr. ru.
документами», т. е. изначально в нормативные документы уже заложены основания для высокого субъективизма в принятии решений.
На кредитные организации возложена непомерно большая нагрузка. Кроме установленных законом операций обязательного контроля, банки обязаны сообщать в Росфинмониторинг достаточно подробную информацию о подозрительных операциях по громадному списку, что они (как и было отмечено ранее) добросовестно и делают.
Законодательство большинства стран не предусматривает операций, подлежащих обязательному контролю. В США операции обязательного контроля существуют, но они включают в себя лишь операции с денежной наличностью на сумму свыше 10 тыс. долл., и поэтому их идентификация очень проста и не вызывает у банков особых технических проблем. Срок направления банками сообщений об операциях обязательного контроля в США составляет 15-25 дней со дня совершения операции. Сроки направления сообщений о подозрительных операциях в законодательстве иностранных государств строго не указаны, а обозначены как «разумные сроки» [3].
В числе первоочередных мер представляется целесообразным пересмотреть в Федеральном законе № 115-ФЗ толкование оснований для отправки сообщений в уполномоченный орган с учетом законодательства западных стран, увеличить срок направления банками сообщений об операциях обязательного контроля до 10-15 дней со дня совершения операции. Кроме того, в законодательстве важно определить исчерпывающий перечень оснований для отзыва лицензии, обеспечив тем самым реализацию принципа соразмерности нарушения и наказания.
В основу дальнейшего развития национальной системы ПОД/ФТ, повышения ее эффективности должен быть положен принцип предоставления банкам широких прав и полномочий, исходящий из приоритета содержательной стороны работы над
формальной стороной. Банкам, на взгляд автора, нужно предоставить право приостановления или отказа от проведения операций в случае возникновения сомнений в их законности.
Банковская система вместе со всеми ее инструментами - денежными переводами, кредитами, депозитами и т. д. была и объективно остается механизмом отмывания денег. Поэтому по мере развития банковской системы, роста ее сложности, важности в деле модернизации российской экономики должны совершенствоваться методы борьбы с отмыванием денег, а законодательство должно учитывать современный зарубежный опыт, быть достаточно гибким.
Список литературы
1. Жанкарло Червино. Закон о борьбе с отмыванием денег открывает все двери. 2011. [Электронный ресурс]. URL: http://www. intax-info. com/pdf/ material/AML_ru. pdf.
2. Нечаев А. Надзор: помочь нельзя мешать // Банковское обозрение. 2012. № 1 (156). [Электронный ресурс]. URL: http://bosfera. ru/bo/2012/01/ nadzor-pomoch-nelzya-meshat.
3. Основные результаты исследования по вопросам противодействия использованию банковской системы в целях легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // ЗАО «Делойт и Туш СНГ». 2008. [Электронный ресурс]. URL: http://www. cbr. ru/analytics/bank_system/ Final %20Report %20May_08.pdf.
4. Стенограмма заседания Президиума Правительства РФ от 01.06.2009 // Интернет-портал Правительства РФ. [Электронный ресурс]. URL: http://www. government. ru/archive/archive/2009/06/ 01/3056300.htm.
5. Черникова Л. И., Заернюк В. М. Роль банковского сектора в борьбе с отмыванием денег: отечественный и зарубежный опыт // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 18. С. 46-54.
