CC BY
1006
DOI: 10.24412/2070-1381-2022-90-74-89 Энергетический кризис 2021-2022 гг. в отношениях России и Европейского союза
Шуранова Анна Артёмовна
Руководитель молодежного отделения в г. Санкт-Петербурге, член Пленума, Общероссийская общественная организация «Российская ассоциация содействия науке», Санкт-Петербург, РФ. E-mail: [email protected] SPIN-код РИНЦ: 7439-1442
Петрунин Юрий Юрьевич
Доктор философских наук, профессор, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: [email protected] SPIN-код РИНЦ: 2206-8155 ORCID: 0000-0003-4218-2255
Аннотация
Энергетический кризис в Европейском союзе (ЕС), характеризующийся в первую очередь резким повышением стоимости природного газа, стал одним из наиболее актуальных вопросов в информационно-политической повестке ЕС в конце 2021г., поставив под сомнение успешность и продуманность европейской стратегии декарбонизации и придав новое направление дискуссиям о роли и месте ископаемых видов топлива в энергобалансе ЕС. Россия как крупнейший экспортер углеводородов в ЕС не могла остаться вне фокуса этих дискуссий, часть которых прямо связывала ее с происхождением кризиса. В статье предпринимается попытка составить комплексную картину предпосылок и причин кризиса с учетом проблемы зависимости ЕС от импорта российских энергоносителей и рассмотреть его с точки зрения двусторонних отношений Россия — ЕС. В ходе исследования выявлено, что кризис был вызван сочетанием ряда «моментальных» и структурных факторов, часть которых имеет происхождение в политическом курсе самого ЕС по энергетике и климату. Авторы делают вывод о том, что энергетический кризис 2021-2022 гг. можно считать «окном возможностей» в российско-европейских отношениях, причем не только в вопросе потенциального наращивания Россией газовых поставок, но и в плане возобновления приостановленного с 2014 г. Энергетического диалога сторон, само функционирование которого как площадки для дискуссий стало бы важным шагом к прогрессу в отношениях России и ЕС. Перспективной областью для взаимодействия можно считать климатическую политику, которая могла бы стать одной из сфер, где конфронтация сторон менее вероятна, а пути достижения консенсуса и выработки механизмов сотрудничества многообразны.
Ключевые слова
Энергетический кризис, Россия, Европейский союз, энергетическая политика, климатическая политика, декарбонизация, природный газ, возобновляемые источники энергии, углеродная нейтральность.
The 2021-2022 Energy Crisis in Relations between Russia and European Union
Anna A. Shuranova
Head of the Youth Branch in Saint-Petersburg, Member of the Plenum, All-Russian Public Organization "Russian Association for the Advancement of Science", Saint Petersburg, Russian Federation. E-mail: [email protected]
Yuri Yu. Petrunin
DSc (Philosophy), Professor, Lomonosov Moscow State university, Moscow, Russian Federation. E-mail: [email protected] ORCID: 0000-0003-4218-2255
Abstract
The energy crisis in the European Union (EU), which is primarily characterized by a spike in natural gas prices, became one of the most pressing issues in the EU's political and information agenda at the end of 2021, having cast doubts on the effectiveness of the European decarbonization strategy and having given a new light to the discussions on the role of fossil fuels in the EU's energy balance. Being the largest exporter of hydrocarbons to the EU, Russia could not have been left out of this debate, part of which linked it directly with the crisis's origin. The article attempts to present a complete picture of the crisis's background and causes, taking the EU's energy import dependency on Russia into account, as well as to discuss it from the point of Russia — EU bilateral relations. It identifies that the crisis was caused by a combination of a number of "momentary" and structural factors, part of which has their origins in the EU's energy and climate policies. The authors come to the conclusion that the 2021-2022 energy crisis can be considered as a "window of opportunity" for Russia — EU relations — not only in terms of Russian potential increase of gas export, but also as a chance for renewing the Energy dialogue (frozen since 2014), which would become an important platform for facilitating progressive developments in Russia — EU relations. Climate policy can also be considered as a promising area of mutual interest in which confrontation is less likely, while the means of reaching consensus and the mechanisms of cooperation are widely available.
Keywords
Energy crisis, Russia, European Union, energy policy, climate policy, decarbonization, natural gas, renewable energy sources, carbon neutrality.
Введение
Энергетическая стратегия Европейского союза (ЕС) в настоящее время переживает значительную трансформацию, в частности энергетический переход, который стал одним из ключевых положений в более масштабной повестке выполнения целей Парижского соглашения по климату и достижения углеродной нейтральности к 2050 г.1 В рамках этого направления новейшим трендом, повлиявшим на энергетическую стратегию ЕС, являются процессы, проявляющиеся в период пандемии COVID-19. Мировая энергетика пережила потрясение в 2020 г., связанное с падением спроса и неспособностью крупнейших производителей энергоресурсов эффективно договориться о скоординированных действиях в условиях кризиса [Дынкин и др. 2021, 5]. В Европе значительно снизилось потребление энергоресурсов, в том числе природного газа, вследствие чего обрушилась его стоимость [Масленников 2020, 76]. Это позволило более оптимистично говорить об ускоренном переходе к альтернативной энергетике и дальнейшем снижении уровня выбросов. С другой стороны, в 2021 г., когда происходило восстановление экономики и спрос на энергоресурсы резко возрос, возобновляемые источники энергии (ВИЭ) оказались неспособны удовлетворить его и экономика закономерно обратилась к ископаемым видам топлива — природному газу, нефти и даже углю. В итоге с сентября 2021 г. резко росли спотовые цены на энергоносители, в частности на природный газ и уголь; это явление затронуло не только ЕС, но и другие части света, в том числе Азию и Америку. Цены на нефть также претерпели весомое повышение в течение 2021 г., но оно не было столь скачкообразным и не вызвало такого явного политического накала вследствие договоренностей стран-членов ОПЕК+ об уровнях добычи. Стоимость угля также не обсуждалась в широком общественном дискурсе ЕС в свете политики по энергопереходу, предполагающей отказ от этого высокоэмиссионного вида топлива. Именно поэтому энергетический кризис 2021-2022 гг. в ЕС связывают прежде всего с повышением цен на природный газ.
Последнее тесно связано с другим, актуальным уже не первое десятилетие направлением энергетической политики ЕС — обеспечением энергетической безопасности, которая является проблемной областью в свете высокой зависимости ЕС от импорта энергоресурсов. Этот фактор приводит ЕС к постоянному беспокойству о диверсификации поставок, поставщиков и маршрутов поставки энергоресурсов, что стало неотъемлемой частью внешней энергетической политики ЕС и во многом сказывается на характере сотрудничества с ключевыми экспортерами энергоресурсов [Romanova 2016, 780]. Главный объект европейской политики диверсификации— Россия, являющаяся крупнейшим поставщиком как нефти, так и природного газа в ЕС. Энергоресурсы составляют 65,5% всего российского экспорта в ЕС, являясь, таким образом, важнейшей составляющей экономических отношений сторон2. Основной проблемой энергетических отношений с Россией является именно их политизация, которая наиболее ярко проявилась после 2014 г. как последствие украинского кризиса и выражается в противодействии как новым энергетическим проектам из России, так и в целом российским поставкам энергоресурсов [Шуранова 2019, 361]. Многие страны-члены ЕС, а также европейские наднациональные институты неизменно высказывают опасения о том, что Россия способна использовать поставки (главным образом газовые) в качестве политического оружия.
1 The update of the nationally determined contribution of the European Union and its Member States // UNFCCC [Электронный ресурс]. URL: https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/European%20Union%20First/ EU NDC Submission December%202020.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
2 EU imports of energy products — recent developments // Eurostat Statistics Explained [Электронный ресурс]. URL: https:// ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=EU imports of energy products - recent developments#Overview (дата обращения: 06.12.2021).
© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2022 75
Эта позиция любопытно вплелась в энергетический кризис 2021-2022 гг.:так, если ранее стремление России нарастить экспорт рассматривалось как шаг к усилению политического контроля над ЕС, то с сентября 2021 г. уже отсутствие значительного увеличения поставок расценивалось как недружественный политический ход.
Энергетический кризис стал, с одной стороны, первым масштабным препятствием на пути ускоренной имплементации климатического курса ЕС и, с другой стороны, очередной вехой в затянувшемся кризисе энергетических отношений между Россией и ЕС. Цель настоящего исследования — выявить роль этого кризиса в российско-европейских энергетических и политических отношениях. Для решения этой цели в исследовании будет рассмотрена предыстория энергетического кризиса 2021-2022 гг., его непосредственные причины и наиболее актуальные события; кроме того, будут выявлены варианты дальнейших действий для каждой из сторон-участниц кризиса как в отношении их собственной политики, так и в аспекте двусторонних отношений.
Предыстория и предпосылки кризиса
Энергетический кризис 2021-2022 гг. — это не кризис российско-европейских отношений, а мировой кризис, затронувший ЕС, который определенным образом влияет на отношения ЕС и России. В данной работе предыстория и предпосылки кризиса будут рассматриваться в двух плоскостях: со стороны внутренней европейской (преимущественно энергетической) политики и в контексте российско-европейских отношений.
Со стороны ЕС интеграция энергетической политики, а впоследствии и либерализация внутреннего энергетического рынка планомерно входили в политическую повестку с 1970-хгг., сопровождаясь активным внедрением с 1990-хгг. экологической тематики [Боровский, Шишкина 2021, 119-121]. Таким образом, в энергетической и климатической политике ЕС доминируют две взаимосвязанные тематики: проблема обеспеченности ЕС энергоресурсами и стремление ЕС достичь глобального лидерства в сфере борьбы с изменением климата.
Изменение климата включено в Глобальную стратегию ЕС по внешней политике и безопасности в качестве одной из основных угроз безопасности наравне с ненадежностью энергетических поставок, терроризмом, гибридными угрозами и экономической нестабильностью3. Реализации стратегий по климату и энергетической безопасности способствует созданный в 2015 г. Энергетический союз4. Новейшим целеполагающим и регулирующим пакетом стратегий, целей и инициатив в области борьбы с изменением климата является «Зеленый пакт для Европы»5, анонсированный в 2019 г. и призванный привести ЕС к нулевому углеродному балансу к 2050 г. Основным документом, закрепляющим на законодательном уровне цели «Зеленого пакта» (также называемого в русскоязычном дискурсе «Зеленой сделкой»), является принятый в 2021 г. Климатический закон6. Углеродная нейтральность к 2050 г. и снижение выбросов парниковых газов к 2030 г. на 55% по сравнению с 1990 г. являются, согласно нему, обязательными целями
3 Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union's Foreign And Security Policy // European External Action Service [Электронный ресурс]. URL: https://eeas.europa.eu/archives/docs/top stories/pdf/eugs review web.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
4 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment Bank. A Framework Strategy for a Resilient Energy Union with a Forward-Looking Climate Change Policy // EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/?uri=CELEX:52015DC0080 (дата обращения: 06.12.2021).
5 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. The European Green Deal // EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/EN/TXT/?uri=C0M%3A2019%3A640%3AFIN (дата обращения: 06.12.2021).
6 Regulation (EU) 2021/1119 of the European Parliament and of the Council of 30 June 2021 establishing the framework for achieving climate neutrality and amending Regulations (EC) No 401/2009 and (EU) 2018/1999 ('European Climate Law') // EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32021R1119 (дата обращения: 06.12.2021).
© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2022 76
как для наднациональных институтов ЕС, так и для национальных правительств. Климатическим законом также предполагается переход к отрицательному углеродному следу после 2050 г. Важнейшими в рамках реализации стратегии углеродной нейтральности являются и цели, касающиеся использования ВИЭ и энергетической эффективности. Действующая директива о продвижении использования энергии из возобновляемых источников обязывает страны-члены ЕС довести их долю в энергобалансе до 32% к 2030 г.7; в связи с принятием Климатического закона Европейская комиссия (ЕК) предложила пересмотреть эту цель до 40%, таким образом удвоив текущие показатели за 10 лет8. Существуют и законодательные рамки ограничения потребления: так, директива об энергоэффективности устанавливает необходимость сокращения потребления на 32,5% к 2030 г. по сравнению с уровнем 2007 г.9 В свою очередь, предложение ЕК о ее пересмотре предполагает сокращение конечного энергопотребления на 39% за этот же период10.
В то же время энергетический переход, являющийся неотъемлемой частью движения к чистой экономике, способствует и устранению второй угрозы, выделяемой Глобальной стратегией ЕС, — ненадежности энергетических поставок, к которой очень чувствительно относится большинство стран-членов ЕС. Причиной этому является низкая способность к самообеспечению энергетического комплекса ЕС и его высокая привязанность к импорту. ЕС производит только 4,1% общемирового объема энергии11; объемы внутреннего производства при этом непрерывно снижаются. В частности, к концу 2020 г. производство природного газа в ЕС снизилось более чем на 40% по сравнению с началом 2019 г.12; за 2020-2021 гг. этот показатель обновил сразу 2 минимума за последние 7 лет: в 3 квартале 2020 г. и во 2 квартале 2021 г.13 Особенно заметно снижение производства произошло в Нидерландах, правительство которых в 2020 г. объявило о значительном ограничении планов добычи на крупнейшем в Европе Гронингенском газовом месторождении; в 2022 г. планируется окончательно свернуть ее в этом месте вследствие риска землетрясений. Если учитывать, что еще в 2020 г. добыча там составляла 11,8 млрд м3 газа14 (что равняется около 10,6 МНЭ), то общий объем производства газа в ЕС (составлявший в 2019 г. 52,5 МНЭ15) в связи с этим снизится на 20%. В 2021 г. добыча газа продолжала сокращаться и в Германии, Италии, Ирландии и Дании; долгосрочный тренд на снижение наблюдался и в Румынии — втором по величине производителе среди стран-членов ЕС16. За период с 2000 по 2019 гг. собственное
7 Directive (EU) 2018/2001 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 on the promotion of the use of energy from renewable sources // EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri= uriserv:OJ.L .2018.328.01.0082.01.ENG (дата обращения: 06.12.2021).
8 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive (EU) 2018/2001 of the European Parliament and of the Council, Regulation (EU) 2018/1999 of the European Parliament and of the Council and Directive 98/70/ EC of the European Parliament and of the Council as regards the promotion of energy from renewable sources, and repealing Council Directive (EU) 2015/652// EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0557 (дата обращения: 06.12.2021).
9 Directive (EU) 2018/2002 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 amending Directive 2012/27/EU on energy efficiency // EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3 AOJ.L .2018.328.01.0210.01.ENG (дата обращения: 06.12.2021).
10 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on energy efficiency (recast) // EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0558 (дата обращения: 06.12.2021).
11 EU energy in figures: Statistical pocketbook 2021. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2021. P. 10.
12 Quarterly Report on European Gas Markets with focus on the European barriers in retail gas markets. P. 9 // European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/energy/sites/default/files/quarterly report on european gas markets q4 2020 final.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
13 Quarterly Report on European Gas Markets with focus on the impact of the global LNG market on EU gas prices. P. 9 // European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/energy/sites/default/files/quarterly report on european gas markets q2 2021 final.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
14 The Netherlands cuts Groningen gas production for 2020-2021// Enerdata [Электронный ресурс]. URL: https://www.enerdata.net/publications/daily-energy-news/netherlands-cuts-groningen-gas-production-2020-2021.html (дата обращения: 06.12.2021).
15 EU energy in figures: Statistical pocketbook 2021. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2021. P. 39.
16 Quarterly Report on European Gas Markets with focus on the impact of the global LNG market on EU gas prices // European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/energy/sites/default/files/quarterly report on european gas markets q2 2021 final.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
производство энергии в ЕС снизилось на 9%17; при этом особенно значительный спад наблюдался в добыче природного газа и в еще большей степени угля (практически на 2/3) при его замещении ВИЭ и биотопливом18.
В связи с тем, что в настоящее время не все объемы снижения собственного производства в ЕС полностью замещаются наращиванием использования ВИЭ, остается высокой зависимость от импорта энергоносителей из третьих стран. По данным на 2019 г., она составляла 60,7%, причем с 2000 г. эта цифра устойчиво растет. Наиболее высока зависимость от ввоза нефти и нефтепродуктов (96,8%) и природного газа (89,7%)19. В 2021 г. динамика импорта крайне неравномерна распределялась между странами-членами ЕС: в некоторых государствах (например, Венгрии и Португалии) наблюдался резкий рост (38% и 34% во 2 квартале 2021 г. по сравнению с тем же кварталом 2020 г.), в то время как в других (Дании, Нидерландах, Австрии) отмечалось значительное падение (более 20% за тот же временной отрезок)20. В общей сложности по всем видам топлива в наибольшей импортной зависимости ЕС находится от России, поставляющей (по данным на первое полугодие 2021 г.) 46,8% всего объема импортируемого газа; по газу значимыми экспортерами в ЕС являются также Норвегия (20,5% импорта), Алжир (11,6%), США (6,3%) и Катар (4,3%). Россия является и наиболее крупным экспортером нефти в ЕС (24,7% импорта в 1 полугодии 2021 г.); за ней следуют Норвегия (9,1%), Казахстан (8,9%), США (8,4%), Ливия (8,3%) и Нигерия (6,8%); более 33% импорта составляют другие страны, что позволяет говорить о значительной диверсифицированности нефтяных поставок по сравнению с газовыми. При этом некоторые страны-члены ЕС полностью зависят от поставок из России: ее доля в общем импорте нефти составляет 75-100% в таких странах-членах ЕС, как Болгария, Венгрия, Словакия и Финляндия; что касается импорта газа, аналогичная ситуация наблюдается в Болгарии, Чехии, Эстонии, Латвии, Венгрии, Австрии, Румынии, Словении, Словакии и Финляндии; кроме того, более чем половина (50-75%) всего импорта газа обеспечивается Россией в Германии, Польше и Швеции21. Стоит также подчеркнуть, что у большинства других действующих и потенциальных поставщиков природного газа в ЕС (Норвегии, Ливии, Алжира, Азербайджана, Туркменистана и т.д.) отсутствуют возможности резкого наращивания объемов поставок в той степени, чтобы ЕС смог позволить себе значительно снизить импорт из России22. Дополняется эта проблема актуальностью природного газа как более экологичного ископаемого вида топлива, чем нефть и уголь, в связи с чем спрос на него будет относительно стабильным в среднесрочной перспективе в процессе энергетического перехода23.
Подобная картина импортной зависимости от России вызывает в ЕС определенное беспокойство. Его обострение принято отсчитывать от газовых конфликтов зим 2005-2006 и 2008-2009гг.24, в ходе которых транзит газа из России через Украину прерывался вследствие разногласий между двумя странами, оставляя Европу без жизненно необходимого топлива:
17 EU energy in figures: Statistical pocketbook 2021. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2021. P. 37.
18 Там же. С. 39.
19 Там же. С. 24.
20 Quarterly Report on European Gas Markets with focus on the impact of the global LNG market on EU gas prices. P.10// European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/energy/sites/default/files/quarterly report on european gas markets q2 2021 final.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
21 EU imports of energy products— recent developments// Eurostat Statistics Explained [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=EU imports of energy products - recent developments#Overview (дата обращения: 06.12.2021).
22 Extra EU supply potentials, TYNDP 2022// ENTSOG [Электронный ресурс]. URL: https://entsog.eu/sites/default/ files/2021-05/7 ENTS0G%20-%20Extra%20EU%20supply%20potentials%20part%201.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
23 Gas Market Report Q3-2021 // International Energy Agency [Электронный ресурс]. URL: https://iea.blob.core.windows.net/ assets/4fee1942-b380-43f8-bd86-671a742db18e/GasMarketReportQ32021 includingGas2021Analysisandforecastto2024.pdf (дата обращения: 06.01.2022).
24 Security of Supply Simulation// ENTSOG [Электронный ресурс]. URL: https://www.entsog.eu/security-of-supply-simulation (дата обращения: 06.12.2021).
22 дня перерыва в поставках перечеркнули 40 лет формирования репутации надежного поставщика (так как ответственность за их бесперебойность, даже невзирая на невиновность поставщика, полностью лежит именно на нем) и предопределили ускорение процесса уменьшения зависимости Европы от российского газа [Конопляник 2012, 81]. Одной из ключевых мер в рамках реализации данного направления политики стало принятие в 2009 г. Третьего энергетического пакета (ТЭП), направленного на либерализацию внутреннего энергетического рынка ЕС25; основным среди его положений, важных для России, стало отделение передающих частей от вертикально интегрированных газовых компаний. Кроме того, в 2014 г. была принята отдельная Стратегия европейской энергетической безопасности26, направленная на усиление механизмов координации на случаи перерыва в поставках, строительство интегрированного внутреннего энергетического рынка, увеличение объемов внутреннего производства энергии в ЕС, диверсификацию внешних поставок и соответствующей инфраструктуры, улучшение координации национальных регуляторов в сфере энергетики, обеспечение единогласия во внешней энергетической политике и т.п. Эта стратегия закономерно совпала с украинским кризисом, обострившим российско-европейские отношения; вскоре после ее принятия демонстративно был проведен стресс-тест европейской энергосистемы, направленный на выявление уязвимостей в случае полного прекращения российских газовых поставок либо прерывания украинского транзита27. Наконец, было принято отдельное постановление об обеспечении безопасности газовых поставок28. Параллельно с документальным закреплением вопросов энергетической безопасности ЕС активно осуществлял перевод газового ценообразования с привязанного к нефти на зависимого от спотовых цен на газовых хабах; эти процессы ускорились вследствие принятия ТЭП и мирового финансового кризиса с 2008 г.29 С европейской точки зрения, это позволяет либерализовать внутренний рынок, усилить конкуренцию, а также избегать ситуации навязывания одним поставщиком (Россией) более высокой цены конкретной стране в случае ее сильной зависимости [Mikulska 2018, 56].
В связи с затянувшимся кризисом российско-европейских отношений европейская сторона уже традиционно применяет в своем дискурсе (как официальном, так и академическом) термины «энергетическое оружие»30 (или «газовое оружие» [Henderson 2016]) России; природный газ называют инструментом «политического давления»31; российские газовые проекты в ЕС (особенно «Северный поток — 2», политические разногласия вокруг которого, в том числе с США, не утихали несколько лет [Andreyuk et al. 2021]) считаются «разделяющими» страны-члены, противоречащими принципу солидарности и укрепляющими российское «энергетическое доминирование» в Европе32. Последний проект во многом стал причиной обновления газовой директивы ТЭП
25 Third energy package// European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/energy/topics/markets-and-consumers/market-legislation/third-energy-package en (дата обращения: 06.12.2021).
26Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. European Energy Security Strategy// EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A52014DC0330 (дата обращения: 06.12.2021).
27Gas stress test:Cooperation is key to cope with supply interruption// European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP 14 1162 (дата обращения: 06.12.2021).
28 Regulation (EU) 2017/1938 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2017 concerning measures to safeguard the security of gas supply and repealing Regulation (EU) No 994/2010 // EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex. europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:0J.L .2017.280.01.0001.01.ENG (дата обращения: 06.12.2021).
29 Ценообразование на рынках газа. Энергетический бюллетень. Выпуск 21// Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://ac.gov.ru/files/publication/a/4857.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
30 B0tikofer:"Putin nutzt Gas als Energiewaffe"// ZDF [Электронный ресурс]. URL: https://www.zdf.de/nachrichten/politik/ energie-gas-preise-nord-stream-2-russland-100.html (дата обращения: 06.12.2021).
31 Energy as a tool of foreign policy of authoritarian states, in particular Russia // European Parliament [Электронный ресурс]. URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/603868/EXP0 STU(2018)603868 EN.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
32 European Parliament recommendation of 16 September 2021 to the Council, the Commission and the Vice-President of the Commission / High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy on the direction of EU-Russia political relations// European Parliament [Электронный ресурс]. URL: https://www.europarl.europa.eu/doceo/ document/A-9-2021-0259 EN.html#title1 (дата обращения: 06.12.2021).
в 2019 г., что отразило стремление наднациональных органов ЕС всеми доступными способами воспрепятствовать его реализации33; в итоге нормы ТЭП распространились на морские газопроводы, направленные в ЕС из третьих стран, и «Северный поток— 2» может эксплуатироваться только на половину своей мощности34. Завершение строительства данного газопровода и затягивание его сертификации Федеральным сетевым агентством Германии на неопределенный срок под юридическим предлогом35 является наиболее актуальным из ключевых событий российско-европейских энергетических отношений, предшествовавших энергетическому кризису 2021 г.
Анализ кризиса
В ЕС энергетический кризис был связан с резким повышением стоимости природного газа, электричества и сертификатов на выбросы С02, которое началось в 2021 г. Несмотря на подорожание и иных видов ископаемого топлива, в широкий политический дискурс попали именно газовые вопросы, поскольку в ЕС наибольший уровень политизации энергетики (то есть придание энергетическим отношениям, которые являются по своей сути торговыми, политической окраски и их привязка к вопросам безопасности, текущим политическим кризисам и т.п.) традиционно наблюдается именно в секторе природного газа, так как в части других импортируемых видов топлива существует намного большее разнообразие способов транспортировки, вследствие чего поставщиков из разных частей света найти значительно проще [Иванов 2017, 1742]. В целом события на энергетических рынках с сентября 2021 г. были названы кризисом во многом из-за их неожиданности, расхождения ожиданий по росту как европейской, так и в принципе мировой экономики после шока, связанного с пандемией, с более высокими реальными показателями, что подогревалось активизацией энергополитической повестки в СМИ и политическом дискурсе36. Кроме того, кризис «не вовремя» пришелся на период подготовки к саммиту Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (СОР26): в то время как предполагалось, что государства должны договариваться о более ускоренных мерах отказа от ископаемых видов топлива ради приближения к цели ограничения потепления до 1,5°С к 2100 г., в реальности даже в наиболее развитых экономиках происходил «откат» именно к этим видам топлива.
Среди основных причин кризиса в ЕС можно назвать следующие:
Ускоренное восстановление экономики после пандемии, оживление деловой активности, вызвавшее «спросовый шок» на энергоносители, особенно природный газ37. Во 2 и 3 квартале 2021 г. объем ВВП ЕС стал расти (прирост более 2% за квартал), причем еще более наглядно он заметен по сравнению с соответствующими кварталами 2020 г.38 Рост спроса
33 Gas Directive amendment: implications for Nord Stream 2 // The Oxford Institute for Energy Studies [Электронный ресурс]. URL: https://www.oxfordenergy.org/publications/gas-directive-amendment-implications-nord-stream-2/ (дата обращения: 06.12.2021).
34 Directive (EU) 2019/692 of the European Parliament and of the Council of 17 April 2019 amending Directive 2009/73/EC concerning common rules for the internal market in natural gas // EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex.europa. eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L .2019.117.01.0001.01.ENG (дата обращения: 06.12.2021).
35Verfahren zur Zertifizierung der Nord Stream 2 vorläufig ausgesetzt// Bundesnetzagentur [Электронный ресурс]. URL: https://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2021/20211116 NOS2.html (дата обращения: 06.12.2021).
36 Ценовые шоки и ожидания на энергетических рынках. Энергетический бюллетень. Выпуск 101 // Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: https://ac.gov.ru/uploads/2-Publications/ energo/2021/Energo101.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
37Энергетический кризис в Европе:как совместить институты газового рынка и зеленый переход?// Youtube [Электронный ресурс]. URL: https://www.youtube.com/watch?v=ZlEu4gYIQYA (дата обращения: 15.12.2021).
38 GDP and employment flash estimates for the third quarter of2021 // Eurostat [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/ eurostat/documents/2995521/11563375/2-16112021-AP-EN.pdf/40627330-2e22-37f4-37c3-fa506afcd073#:~:text=GDP%20 growth%20in%20the%20euro,office%20of%20the%20European%20Union (дата обращения: 06.12.2021).
на природный газ оказался еще более высоким, составив 6% за 2021 г.39 Дополнительный спрос на него был обусловлен и реализацией плана Германии — крупнейшего потребителя энергоресурсов в ЕС — по отказу от атомной энергии к 2022 г.
Погодные условия, в частности холодная зима 2020-2021 гг., в течение которой объемы потребления энергоресурсов в ЕС значительно возросли; в ходе нескольких холодных периодов в апреле-мае 2021 г. некоторым странам-членам ЕС также приходилось переключаться с заполнения подземных газовых хранилищ (ПГХ) к отбору газа из них40. Маловетреные погодные условия снизили и объем оффшорной ветрогенерации. Одновременно сыграл роль фактор необычно холодной зимы в США (в частности, в штате Техас), вследствие чего снизилось количество отправляющихся в Европу и Азию газовозов. Жаркое лето в Европе, США и Азии вызвало рост спроса на энергию летом из-за необходимости дополнительного кондиционирования, а засуха в Латинской Америке — повышенное потребление СПГ в силу ограниченной генерации энергии гидроэлектростанциями41.
Трансформации на рынках сжиженного природного газа (СПГ): в 2021 г. рост поставок СПГ в ЕС составил 5% вместо 10%, наблюдавшихся ежегодно в 2016-2019 гг., на фоне ощутимого снижения поставок СПГ из Норвегии, Нигерии и Тринидада и Тобаго, которое произошло как вследствие спада производства в этих государствах, так и отчасти в силу возросшей в свете пандемии стоимости международных перевозок42. Важнейшим фактором стало переориентирование поставщиков в другие части света из-за более высокого спроса и, соответственно, более привлекательных предложений по закупочным ценам на неевропейских рынках. В итоге 80% всего прибавленного объема производства СПГ в мире в 2021 г. направлялось в Китай; поставки СПГ в Азию увеличились на 11%, в Америку— на 59%, в то время как в Европу осуществлялись по остаточному принципу43.
Ограниченные объемы поставок СПГ из США, что было обусловлено не только погодными условиями и экономическими последствиями пандемии, но и новыми климатическими приоритетами президента Дж. Байдена, которые привели к снижению капиталовложений в добычу сланцевого газа44.
Ограниченные объемы поставок трубопроводного газа: импорт из Норвегии во 2 квартале 2021 г. упал ниже 20%, до минимума с 2015 г.; снизились и поставки из Ливии45.
Изменения в климатической политике ЕС: принятие Климатического закона и предложение пакета мер «Fit for 55»46 в рамках его реализации. В числе этих мер — план пересмотра Системы торговли выбросами (СТВ) ЕС, который предполагает снизить выбросы в СТВ-секторах на 61%
39 Gas Market Report Q3-2021 // International Energy Agency [Электронный ресурс]. URL: https://iea.blob.core.windows.net/ assets/4fee1942-b380-43f8-bd86-671a742db18e/GasMarketReportQ32021 includingGas2021Analysisandforecastto2024.pdf (дата обращения: 06.01.2022).
40 Quarterly Report on European Gas Markets with focus on the impact of the global LNG market on EU gas prices. P. 3 // European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/energy/sites/default/files/quarterly report on european gas markets q2 2021 final.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
41 Europe's energy crisis conundrum // European Union Institute for Security Studies [Электронный ресурс]. URL: https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/Brief 2 Energy%20Crisis web.pdf (дата обращения: 06.02.2022).
42 Quarterly Report on European Gas Markets with focus on the impact of the global LNG market on EU gas prices // European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/energy/sites/default/files/quarterly report on european gas markets q2 2021 final.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
43 Lessons from the Rally in European Energy Prices // Center for Strategic and International Studies [Электронный ресурс]. URL: https://www.csis.org/analysis/lessons-rally-european-energy-prices?utm source=telegram.me&utm medium=social&utm campaign=uroki-evropeyskogo-tsenovogo-ralliodna (дата обращения: 06.12.2021).
44 Europe's energy crisis conundrum // European Union Institute for Security Studies [Электронный ресурс]. URL: https://www. iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/Brief 2 Energy%20Crisis web.pdf (дата обращения: 06.02.2022).
45 Quarterly Report on European Gas Markets with focus on the impact of the global lNg market on EU gas prices. P. 10-11 // European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/energy/sites/default/files/quarterly report on european gas markets q2 2021 final.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
46 Communication from the Commission to the European parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions // European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC0550&from=EN (дата обращения: 06.12.2021).
© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2022 81
к 2030 г. по сравнению с 2005 г. (текущая цель— 43%47) с ежегодным снижением «потолка» на 4,2% с 2024 г., а также дополнительным единоразовым снижением в 117 млн тонн в С02-эквиваленте48. Этот фактор следует рассматривать отдельно, так как повлиял он только на увеличение стоимости сертификатов на выбросы углекислого газа.
Таким образом, наиболее распространенное объяснение энергетического кризиса 2021-2022 гг. в ЕС— одновременное воздействие на рынок всех этих факторов, которые по своей сути в основном являются не структурными, а «моментальными», возникшими на волне актуальных и абсолютно разнородных тенденций: в единую плоскость помещаются восстановление экономики, холодная зима, ремонтные работы на трубопроводах из Норвегии и европейская СТВ. С другой стороны, в противовес этим факторам, выделяемым экспертным сообществом и самими европейскими энергетическими регуляторами, приводятся иные, конъюнктурные, носящие системный и более долговременный характер:
— снижение эластичности предложения электроэнергии, которое произошло вследствие достаточно быстрого отказа стран-членов ЕС от использования угля и многих— от генерации атомной энергии, а также из-за параллельного ускоренного внедрения ВИЭ, электрогенерация из которых критическим образом зависит от погодных условий49;
— выстраивание рыночной модели, в которой доминируют спотовые продажи, и даже стоимость поставок по долгосрочным контрактам привязана к спотовым ценам50 (вместо фиксированной цены и стандартной схемы «бери или плати»);
— глобализация мировых рынков природного газа, стимулируемая политикой диверсификации и иными инструментами внешней энергетической политики ЕС, что хотя и способствует, с точки зрения европейских лидеров, усилению энергетической безопасности, но в то же время повышает уязвимость европейского рынка, делая его зависимым даже от незначительных изменений на рынках в других частях света51.
В итоге с более системной точки зрения кризис возник не вследствие «стечения обстоятельств», а по причине того, что энергетический рынок ЕС стал ориентирован не на эффективность, а на политические и идеологические цели52.
Сам кризис выражается в том, что объемы газа в подземных газовых хранилищах ЕС резко сократились (без возможности быстрого восстановления запасов), а спотовая цена данного вида топлива начала резко повышаться. К середине сентября 2021 г. ПХГ в ЕС были заполнены на 71%, что является минимальным значением с 2011г., когда статистика по заполняемости ПХГ в принципе стала открыта для широкого доступа53. Сконца июля 2021 г. по конец января
47 Directive (EU) 2018/410 of the European Parliament and of the Council of 14 March 2018 amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments, and Decision (EU) 2015/1814 // EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018L0410 (дата обращения: 06.12.2021).
48 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC establishing a system for greenhouse gas emission allowance trading within the Union, Decision (EU) 2015/1814 concerning the establishment and operation of a market stability reserve for the Union greenhouse gas emission trading scheme and Regulation (EU) 2015/757 // EUR-Lex [Электронный ресурс]. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0551 (дата обращения: 06.12.2021).
49 Пленарная сессия по природоподобным технологиям// Росконгресс [Электронный ресурс]. URL: https://roscongress. org/sessions/kmu-2021-plenarnaya-sessiya-po-prirodopodobnym-tekhnologiyam/translation/ (дата обращения: 15.12.2021).
50 Там же.
51 Lessons from the Rally in European Energy Prices // Center for Strategic and International Studies [Электронный ресурс]. URL: https://www.csis.org/analysis/lessons-rally-european-energy-prices?utm source=telegram.me&utm medium=social&utm campaign=uroki-evropeyskogo-tsenovogo-ralliodna (дата обращения: 06.12.2021).
52 Пленарная сессия по природоподобным технологиям// Росконгресс [Электронный ресурс]. URL: https://roscongress. org/sessions/kmu-2021-plenarnaya-sessiya-po-prirodopodobnym-tekhnologiyam/translation/ (дата обращения: 15.12.2021).
53 Big Bounce: Russian gas amid market tightness // The Oxford Institute for Energy Studies [Электронный ресурс]. URL: https://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2021/09/Russian-gas-amid-market-tightness.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
2022 г. уровень заполненности ПХГ ЕС (вместе с Великобританией) на пике не превышал 78%, а к 29 января 2022 г. составлял около 39%. Для сравнения: в октябре-ноябре 2020 г. в преддверии зимы ПХГ Европы были заполнены на 95%54.
Рост цен можно разделить на две фазы:
1) март-июль 2021 г. Главная причина на данном этапе— отток основных объемов торговли СПГ, в том числе таких крупнейших поставщиков, как Катар и США, на азиатские рынки55. Несмотря на то, что цены на газ повысились практически в 3 раза по сравнению с первым полугодием 2020 г., а цены на уголь— на 67% по сравнению с тем же периодом, эта фаза не считается кризисной. За первое полугодие 2021 г. ЕС заплатил за импорт газа в 2,5 раза больше, чем за тот же период 2020 г.56
2) сентябрь-декабрь 2021 г. В этот период отмечается паника на рынке природного газа, в связи с чем его стоимость продолжает расти, причем в больших масштабах57. Только за месяц с 19 августа по 20 сентября 2021 г. стоимость фьючерсов на газ на крупнейшем хабе TTF поднялась с 40 до 75 €/МВт-ч, то есть на 87,5%. При этом стоит учесть, что в январе 2021 г. их стоимость составляла 17-18 €/МВт-ч; такой же она была и в январе 2020 г. и оставалась с незначительными изменениями на протяжении всего года. Пиковых значений в 180,27 €/МВтч она достигла 21 декабря 2021 г., за один день поднявшись почти на 23%58.
В конце декабря 2021 г. началась третья фаза высоких цен на природный газ в ЕС, которая примерно соответствует периоду середины октября-начала декабря. Ее отличительной чертой является то, что, несмотря на продолжающийся кризисный характер положения на европейском газовом рынке, ситуация частично перестала доминировать в информационно-политической повестке ЕС. Во многом на это повлияло то, что в декабре 2021 г. «азиатская премия» перестала быть актуальной, вследствие чего в конце декабря-январе 2022 г. в ЕС направились рекордные объемы СПГ, в особенности американского59. В то же время это способствовало только тому, что стоимость газа «отскочила» от пиковых значений середины декабря, но все еще сохранила высокие значения по сравнению с началом и серединой 2021 г.60 Вслед за ценами на газ значительно увеличились и цены на электричество, и на сертификаты на выбросы С0261.
Россия не играет прямой роли в энергетическом кризисе ЕС, однако, как крупнейший поставщик, не могла не попасть в эпицентр политических дискуссий на волне неконтролируемого роста цен на газ. В этой связи она на время стала единственным «сдерживающим фактором» в свете поручения Президента РФ В.В. Путина ключевому экспортеру трубопроводного газа, ПАО «Газпром», нарастить объемы газа в ПХГ в Австрии и Германии62. После данного поручения 27 октября за
54 Historical data// AGSI+ [Электронный ресурс]. URL: https://agsi.gie.eu/#/historical/eu (дата обращения: 06.12.2021).
55 Энергетический кризис в Европе: как совместить институты газового рынка и зеленый переход? // Youtube [Электронный ресурс]. URL: https://www.youtube.com/watch?v=ZIEu4gYIQYA (дата обращения: 15.12.2021).
56 Quarterly Report on European Gas Markets with focus on the impact of the global LNG market on EU gas prices. P.11// European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/energy/sites/default/files/quarterly report on european gas markets q2 2021 final.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
57 Там же.
58 EU natural gas // Trading Economics [Электронный ресурс]. URL: https://tradingeconomics.com/commodity/eu-natural-gas (дата обращения: 06.12.2021).
59 Gas gap in Europe drives U.S. LNG exports to record high// Reuters [Электронный ресурс]. URL: https://www.reuters.com/ markets/commodities/gas-gap-europe-drives-us-lng-exports-record-high-2022-01-06/ (дата обращения: 06.02.2022).
60 EU natural gas // Trading Economics [Электронный ресурс]. URL: https://tradingeconomics.com/commodity/eu-natural-gas (дата обращения: 06.12.2021).
61 Quarterly report on European Electricity Markets with focus on the impact of wholesale electricity prices on household retail prices // European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://energy.ec.europa.eu/system/files/2022-01/Quarterly%20 Report%20on%20European%20Electricity%20markets%20Q3%202021 v1.2 1.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
62 Владимир Путин поручил увеличить поставки газа в Европу после заполнения хранилищ в РФ // Первый канал [Электронный ресурс]. URL: https://www.1tv.ru/news/2021-10-27/415442-vladimir putin poruchil uvelichit postavki gaza v evropu posle zapolneniya hranilisch v rf (дата обращения: 06.12.2021).
2 дня цена фьючерсов на газ на TTF просела на 22 €/МВтч63. В этом смысле Россия — достаточно уникальный пример среди крупных поставщиков энергоносителей в ЕС, так как вследствие государственной собственности на контрольный пакет акций крупнейших энергетических компаний способна регулировать рыночные отношения с помощью политической воли (в отличие, например, от США, которые, несмотря на достижение политических договоренностей с ЕС по поставкам СПГ, не способны значительно нарастить их в свете ориентированности компаний, находящихся в частных руках, на более рентабельные рынки — именно поэтому наращивание американских поставок произошло только тогда, когда европейские рынки перестали быть менее привлекательными по сравнению с азиатскими).
В то же время в свете преимущественно конфронтационного характера политических отношений между Россией и ЕС и с учетом непрекращающегося беспокойства ЕС об энергетической зависимостиот России, энергетический кризис закономерновызвалширокую критикув адресРоссии в европейских политических кругах. Так, более 40 членов Европейского парламента обратились в ЕК с просьбой начать расследование деятельности «Газпрома», подозревая его в «манипуляции рынком и потенциальном нарушении норм конкуренции в ЕС»64. Все эти обвинения возникают, несмотря на то, что российская экспортная стратегия не первое десятилетие адаптируется к многочисленным меняющимся и усложняющимся нормам европейского законодательства, начиная от ТЭП и заканчивая его обновленной газовой директивой. Параллельно «Газпром» пережил многолетнее антимонопольное расследование, а его дочерние компании и компании, в которых он является акционером, в ЕС не перестают проходить через судебные разбирательства, связанные с конкретными проектами. Кроме того, в меняющихся условиях европейского энергетического рынка в настоящий момент 87% поставок «Газпрома» в ЕС привязаны к спотовым ценам на хабах и только 13% имеют компонент нефтяной индексации65— несмотря на то, что в российской внешней политике именно долгосрочные контракты расцениваются как фактор стабильности энергетических и отчасти политических отношений с потребителем. В этой связи в самый разгар кризиса два 15-летних контракта с «Газпромом» заключила Венгрия66— страна-член ЕС, политика которой часто расценивается как во многом ориентированная на сотрудничество с Россией, что выражается не только в тесных энергетических отношениях, но и в многочисленных политических жестах, среди которых можно назвать признание российской вакцины против COVID-19 («Спутник V») на венгерской территории. Тем не менее в большинстве государств ЕС больший отклик находит заявление главы Международного энергетического агентства о том, что в условиях кризиса Россия «могла бы быть более полезной» и «легко нарастить поставки газа в Европу на 15%»67. Подчеркивается, что, несмотря на восстановление спроса в ЕС, поставки российского газа не достигли допандемийного уровня и остаются относительно низкими, и, хотя Россия выполняет все обязательства по долгосрочным контрактам, ее продажи газа на спотовых рынках считаются недостаточными68. Отмечается, что еще во 2 квартале и в летний период 2021 г.
63 EU natural gas // Trading Economics [Электронный ресурс]. URL: https://tradingeconomics.com/commodity/eu-natural-gas (дата обращения: 06.12.2021).
64 Group of EU lawmakers seeks probe of Gazprom's role in gas price surge // Reuters [Электронный ресурс]. URL: https:// www.reuters.com/business/energy/group-eu-lawmakers-seeks-probe-gazproms-role-gas-price-surge-2021-09-17/ (дата обращения: 06.12.2021).
65 Quarterly Report on European Gas Markets with focus on the impact of the global LNG market on EU gas prices. P.14// European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/energy/sites/default/files/quarterly report on european gas markets q2 2021 final.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
66Заключены 15-летние контракты на поставку российского газа в Венгрию// Газпром [Электронный ресурс]. URL: https://www.gazprom.ru/press/news/2021/september/article538438/ (дата обращения: 06.12.2021).
67IEA: Green energy needed to avoid turbulent prices // BBC news [Электронный ресурс]. URL: https://www.bbc.com/news/ business-58901566 (дата обращения: 06.12.2021).
68 Europe's energy crisis is making the market nervous. And analysts expect record-high prices to persist // CNBC [Электронный ресурс]. URL: https://www.cnbc.com/2021/09/16/europes-energy-crisis-is-making-the-market-nervous-ahead-of-winter.html (дата обращения: 06.12.2021).
© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2022 84
«Газпром» забронировал меньшие, чем ожидалось, транзитные мощности через газотранспортную систему Украины и по газопроводу Ямал — Европа, что интерпретируют как способ убедить ЕС в необходимости скорейшего введения в эксплуатацию «Северного потока— 2»69. Россия данные намерения отрицает, одновременно признавая, что новый газопровод позволил бы увеличить поставки на 10%70. По этой причине, а также потому, что в западном восприятии Россия стремится сохранить свое энергетическое доминирование в Европе и таким образом нарастить геополитическое влияние, в информационном дискурсе ЕС и США высказываются мнения о применении Россией кризиса для своей выгоды71.
В итоге, несмотря на то, что дискурс обвинений в адрес России не является общепринятым во всех государствах ЕС и большая его часть исходит от СМИ, экспертов, исследовательских центров и политиков Великобритании, США и наднациональных институтов ЕС, традиционно достаточно негативно расположенных к РФ, не исключено, что в свете подобного понимания российской политики вся Европа на кейсе энергетического кризиса может укрепиться в своем восприятии угрозы того, что Россия использует энергетику в качестве инструмента политического давления.
Обсуждение
Поскольку Россия не находится в кризисном состоянии относительно ситуации на энергетических рынках, изменение ситуации не будет выгодным для нее прежде всего в экономическом плане. В политическом аспекте, если бы отношения России и ЕС не носили конфронтационный характер, преодоление Европой энергетического кризиса привело бы к стабилизации, но в настоящей ситуации оно повлечет за собой только переключение внимания с краткосрочного кризиса на долгосрочный. В то же время, учитывая, что Германия не намерена на зиму 2021-2022 г. вводить в эксплуатацию «Северный поток— 2», Россия могла бы воспользоваться «вакуумом» в европейских ПХГ и нарастить свою долю на европейском рынке, в перспективе стремясь сохранить ее. Таким образом, даже если в будущем произойдет возвращение к текущим объемам поставок, за точку отсчета будет браться уже более высокая цифра, и этот возврат будет рассматриваться ЕС как успешная диверсификация, что в итоге замедлит неизбежный, но долгосрочный процесс отказа ЕС от российских поставок.
В долгосрочной перспективе России так или иначе будет необходимо переориентировать свою экспортную стратегию по отношению к ЕС так, чтобы минимизировать экономические потери от неизбежного снижения спроса на природный газ европейскими потребителями по мере прогресса в энергетическом переходе. Более того, для России целесообразно встроиться в климатическую повестку, которая надолго укореняется в мировой политике и которую не смогут игнорировать большинство государств мира. Россия уже приняла Стратегию социально-экономического развития с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г.72 и ориентируется на достижение углеродной нейтральности к 2060 г.73, однако во внешней политике предпочитает оставаться на традиционных позициях, выступая против политизации
69 Quarterly Report on European Gas Markets with focus on the impact of the global LNG market on EU gas prices. P.13// European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/energy/sites/default/files/quarterly report on european gas markets q2 2021 final.pdf (дата обращения: 06.12.2021).
70 US and Russia eye Europe's energy crisis, doubling down on gas // openDemocracy [Электронный ресурс]. URL: https://www.opendemocracy.net/en/oureconomy/us-and-russia-eye-europes-energy-crisis-doubling-down-on-gas/ (дата обращения: 06.12.2021).
71 Putin exploits Europe's energy crisis // Axios [Электронный ресурс]. URL: https://www.axios.com/putin-europe-gas-energy-crisis-d67d61d8-1424-4d4b-843d-3c35d9040ed6.html (дата обращения: 06.12.2021).
72 Правительство утвердило Стратегию социально-экономического развития России с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г.// Правительство России [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/docs/43708/ (дата обращения: 06.12.2021).
73 Пленарное заседание международного форума «Российская энергетическая неделя» // Президент России [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/66916 (дата обращения: 06.12.2021).
изменения климата на международном уровне74. Между тем политизация уже произошла и стала необратимой, в связи с чем России выгоднее стать активным участником мировой климатической политики сейчас, когда «правила игры» только начинают формироваться, чем через несколько лет, когда она уже не сможет оказать влияние на эту систему, сформированную другими государствами без ее участия. В то же время на уровне внутренней политики важно выработать собственную модель перехода к углеродной нейтральности, которая будет учитывать особенности социального и экономического устройства и, вероятнее всего, отдавать приоритет иным методам и технологиям декарбонизации, нежели ЕС (энергии водорода, поглощающей способности лесов, технологиям улавливания и захоронения углерода); это, в свою очередь, открывает большие перспективы для стимулирования модернизации и развития циркулярной экономики.
Для ЕС практически единственным реалистичным решением кризиса в краткосрочной перспективе является ускоренная сертификация «Северного потока — 2», которая повлияет на снижение цен на газ не только путем поставки дополнительных объемов на европейский рынок, но и путем стабилизации всего рынка и ожиданий его игроков (так же, как заявление В.В. Путина повлияло на цены в октябре 2021 г., но с более долгосрочным эффектом). В среднесрочной перспективе для ЕС представляется целесообразным наращивание инвестиций в атомную энергию и природный газ, которые с определенными оговорками включены в принятую в феврале 2022 г. так называемую «зеленую таксономию» (перечень низкоуглеродных источников энергии)75. Развитие атомной энергетики позволило бы значительно снизить зависимость ЕС от импорта ископаемых видов топлива и решило бы многие политические проблемы, связанные с импортной зависимостью, а также способствовало бы ускоренной реализации энергетического перехода; продолжение инвестиций в газовые проекты, в свою очередь, будет соответствовать реализации политики диверсификации поставщиков и маршрутов поставки и станет основой для предотвращения подобных кризисов в дальнейшем. В долгосрочной перспективе с учетом того, что ЕС твердо придерживается климатического курса, было бы целесообразным инвестировать в технологии аккумулирования энергии из возобновляемых источников, которые способствовали бы предотвращению кризисов, подобных исследуемому.
В контексте российско-европейских отношений существуют системные и долгосрочные решения, которые потенциально могли бы стать проводниками на пути выхода из кризиса. Ключевым из них для энергетических отношений могло бы стать восстановление и расширение Энергетического диалога Россия— ЕС, учрежденного в 2000 г. и замороженного в 2014 г.76, в институциональной форме, с постоянными диалоговыми форматами. Такой шаг ознаменовал бы тенденцию к переходу от простого энергетического взаимодействия (отношений купли-продажи), глубоко осложненного политической составляющей, к сотрудничеству. Очевидно, что Энергодиалог не разрешит всех проблем российско-европейских энергетических отношений, но присутствие в них постоянной площадки для дискуссий и их регулярное ведение станут важным достижением в этой области.
74В Кремле прокомментировали блокировку проекта резолюции по климату// РИА Новости [Электронный ресурс]. URL: https://ria.ru/20211214/klimat-1763632327.html (дата обращения: 16.12.2021).
75 EU Taxonomy: Commission presents Complementary Climate Delegated Act to accelerate decarbonization // European Commission [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip 22 711 (дата обращения: 06.02.2022).
76 Энергодиалог Россия— ЕС// Министерство энергетики [Электронный ресурс]. URL: https://minenergo.gov.ru/node/14646 (дата обращения: 06.12.2021).
Климатическое партнерство России и ЕС также могло бы открыть путь к восстановлению доверия между сторонами. Одной из перспектив может быть заключение рамочного соглашения по климатическому сотрудничеству, в котором была бы обозначена приверженность целям борьбы с изменением климата и намерению совместно работать в этой сфере. Для российско-европейских отношений сам факт заключения нового соглашения о сотрудничестве означал бы многое в политическом плане. Основными аспектами такого сотрудничества могут стать «зеленые» инвестиции и возобновляемая энергетика с учетом российского экспортного потенциала энергии водорода77. В долгосрочной перспективе это могло бы стать логичным переходом от текущей модальности российско-европейского экспортно-импортного взаимодействия к ее более экологичной и современной форме. Несмотря на то, что ни одна из сторон в настоящий момент не рассматривает подобное сотрудничество как опцию в краткосрочной перспективе, оно является потенциально реалистичным способом продвижения к налаживанию российско-европейских отношений78.
Заключение
Энергетический кризис 2021-2022 гг. высвечивает и вновь вводит в широкий политический дискурс системное кризисное состояние энергетического взаимодействия России и ЕС, а также отчасти нивелирует оптимизм европейских политиков и их представления о беспрепятственности пути развития по треку ускоренной декарбонизации. В итоге, поскольку уже в январе 2022 г. он частично уступил место в информационно-политической повестке ЕС иным «моментальным» политическим тенденциям, разрешения требует не столько сам кризис, сколько набор структурных проблем, имеющих более давние корни, чем 2020-2021 гг.
Главный тезис, независимо от того, какими конкретно будут эти решения, заключается в том, что они должны приниматься на высшем политическом уровне и должны быть направлены в сторону сотрудничества, а не продолжения конфронтации. Очевидно, что продолжение текущей политики, во многом инициируемой ЕС, повлечет за собой еще множество кризисных ситуаций, взаимных обвинений, санкций, угроз безопасности и иных негативных эффектов во многих областях взаимодействия. Энергетику нельзя отделить от общего состояния отношений между Россией и ЕС вследствие высокой степени ее политизации, которая приводит к обсуждению и решению энергетических вопросов не профильными министерствами, энергетическими компаниями и другими непосредственными акторами энергетического взаимодействия, а главами государств, правительств, наднациональных институтов, парламентов, политических партий и т.д. Соответственно, с одной стороны, можно ожидать, что до тех пор, пока российско-европейские политические отношения будут оставаться в текущем состоянии, энергетические отношения как их неотъемлемая часть также будут стагнировать. С другой стороны, энергетический кризис предоставляет возможность для дискуссий и размышлений о будущем российской, европейской и мировой энергетики и климата в самом широком смысле: насколько реалистичен полный отказ от ископаемых видов топлива; совместима ли ускоренная декарбонизация со стабильным экономическим ростом и возможна ли в развивающихся экономиках; как осуществить действительно глобальный переход к низкоуглеродному развитию и не допустить диктовки его правил развитыми странами Запада; можно ли превратить климатический и энергетический переход в инструмент, объединяющий государства мира, содействующий сотрудничеству и
77 Суховерхов К.К. Отношения России и Европейского союза в области защиты окружающей среды и борьбы с изменением климата: доклад № 75. М.: НП РСМД, 2021.
78RomanovaT. What are the prospects for an EU-Russian climate partnership?// European Leadership Network [Электронный ресурс]. URL: https://www.europeanleadershipnetwork.org/commentary/whar-are-the-prospects-for-an-eu-russian-climate-partnership/ (дата обращения: 06.12.2021).
© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2022 87
отодвигающий традиционные политические разногласия на второй план перед лицом общей угрозы человечеству. В этом контексте энергетический кризис — «окно возможностей», причем не только в классическом понимании возможностей поставщиков нарастить экспорт на рынок, где существует высокий спрос, но и в либеральном понимании трансформации проблемы в перспективы для ее решения и предотвращения подобных ситуаций в будущем. Если политические лидеры России и ЕС смогут наладить сотрудничество в сфере климата, то позитивная модальность взаимодействия со временем способна распространиться и на энергетику, и на экономику, и на иные сопутствующие сферы. Если шагов к налаживанию сотрудничества предпринято не будет, энергетический кризис 2021-2022 гг. не окажет значительного влияния на отношения России и ЕС, поскольку состояние высокой импортной зависимости ЕС, санкционные режимы и общий конфронтационный климат двусторонних отношений сохранятся.
Списоклитературы:
БоровскийЮ., ШишкинаО. Приоритетные цели энергетической политики ЕС// Современная Европа. 2021. № 3. С. 117-127. D0I: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope32021117127.
ДынкинА., ТелегинаЕ., ХаловаГ. Перспективы и вызовы международного экономического и энергетического сотрудничества после пандемии C0VID-19 // Мировая экономика и международные отношения. 2021. Т. 65. № 3. С. 5-10. D0I: http://dx.doi.org/10.20542/0131-2227-2021-65-3-5-10.
Иванов Д.А. Роль энергетического фактора во взаимодействии Казахстана с Европейским союзом// Национальные интересы:приоритеты и безопасность. 2017. Т. 13. №9. С.1731-1746. D0I: https://doi.org/10.24891/ni.13.9.1731.
Конопляник А.А. Уменьшить риски и неопределённости Третьего энергопакета ЕС // Нефтегазовая вертикаль. 2012. № 7. С. 79-88.
МасленниковА.О. Мировой и региональные рынки природного газа после C0VID-19// Мировая экономика и международные отношения. 2020. Т. 64. № 10. С. 74-83. D0I: http://dx.doi.org/10.20542/0131-2227-2020-64-10-74-83.
Шуранова А.А. Кризис взаимоотношений России и Европейского Союза в сфере энергетики: причины и современность // Неделя науки СПбПУ: тезисы научной конференции с международным участием (19-24 ноября 2018 г., Санкт-Петербург). СПб: ПОЛИТЕХ-ПРЕСС, 2019. С. 359-362.
AndreyukD.S., PetruninYu.Yu., ShuranovaA.A. New Approach to Analyse Ideological and Economic Factors in the Politics of the European Union // Rivista di Studi Politici Internazionali. 2021. Vol. 88. Is. 3. P. 415-430.
HendersonJ. Does Russia Have a Potent Gas Weapon? // Handbook of the International Political Economy of Energy / ed. by T. van de Graaf, B.K. Sovacool, A. Ghosh, F. Kern, M.T. Klare. London: Palgrave Macmillan, 2016. P. 461-486.
MikulskaA. Nord Stream 2:Between Monopoly and Diversification// Sprawy Mi^dzynarodowe. 2018. Vol. 71. Is. 4. P. 45-75. D0I: https://doi.org/10.35757/SM.2018.71A03.
RomanovaT. Sanctions and the Future of EU-Russian Economic Relations // Europe-Asia Studies. 2016. Vol. 68. Is. 4. P. 774-796. D0I: https://doi.org/10.1080/09668136.2016.1159664.
References:
Andreyuk D.S., PetruninYu.Yu., ShuranovaA.A. (2021) New Approach to Analyse Ideological and Economic Factors in the Politics of the European Union. Rivista di Studi Politici Internazionali. 2021. Vol. 88. Is. 3. P. 415-430.
BorovskyYu., ShishkinaO. (2021) The Priorities of EU Energy Policy. Sovremennaya Evropa. №3. P. 117-127. DOI: http://dx.doi.org/10.1S211/soveurope32021117127.
DynkinA., TeleginaE., KhalovaG. (2021) Prospects and Challenges to International Economic and Power Production Cooperation after the Covid-19 Pandemic. Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnye ontosheniya. Vol. 65. No. 3. P. 5-10. DOI: http://dx.doi.org/10.20542/0131-2227-2021-65-3-5-10.
HendersonJ. (2016) Does Russia Have a Potent Gas Weapon? In:van de GraafT., SovacoolB.K., GhoshA., KernF., KlareM.T. (eds.) Handbook of the International Political Economy of Energy. London: Palgrave Macmillan. P. 461-486.
IvanovD.A. (2017) The Role of Energy in the Cooperation between Kazakhstan and the European Union. Natsional'nye interesy:prioritety i bezopasnost'. Vol.13. No.9. P. 1731-1746. DOI: https://doi.org/10.24891/ni.13.9.1731
KonoplyanikA.A. (2012) Umen'shit' riski i neopredelyonnosti Tretyego energopaketa ES [To mimimize the risks and uncertainties of the EU Third energy package]. Neftegazovaya vertikal'. No. 7. P. 79-88.
MaslennikovA. (2020) World and Regional Natural Gas Markets after COVID-19. Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnye ontosheniya. Vol. 64. No. 10. P. 74-83. DOI: http://dx.doi.org/10.20542/0131-2227-2020-64-10-74-83.
MikulskaA. (2018) Nord Stream 2:Between Monopoly and Diversification. Sprawy Miqdzynarodowe. Vol. 71. Is. 4. P. 45-75. DOI: https://doi.org/10.35757/SM.2018.71A03.
RomanovaT. (2016) Sanctions and the Future of EU-Russian Economic Relations. Europe-Asia Studies. Vol. 68. Is. 4. P. 774-796. DOI: https://doi.org/10.1080/09668136.2016.1159664.
ShuranovaA.A. (2019) Krizis vzaimootnosheniy Rossii i Evropeyskogo Soyuza v sfere energetiki: prichiny i sovremennost' [The crisis of energy relations between Russia and the EU: causes and modernity]. Nedelya nauki SPbPU: tezisy nauchnoy konferentsii s mezhdunarodnym uchastiyem (19-24 November 2018, Saint Petersburg). Saint Petersburg: POLYTECH-PRESS, 2019. P. 359-362.
Дата поступления/Received: 17.12.2021
