CC BY
79
Вестник МГИМО-Университета. 2021. 14(3). С. 57-81 ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЕ СТАТЬИ
РО! 10.24833/2071-8160-2021-3-78-57-81
Ц) Check for updates
Секьюритизация энергоснабжения в рамках Евросоюза
Ю.В. Боровский, О.В. Шишкина
Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России
В статье представлено исследование, посвящённое анализу подходов Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Европейского союза (ЕС) к обеспечению энергетической безопасности с позиций конструктивизма. Основная цель исследования состояла в том, чтобы установить, были ли секьюритизированы вопросы энергоснабжения в ходе европейской интеграции и, если да, то каковы были черты этого процесса. В научной литературе пока нет однозначного и исчерпывающего ответа на этот вопрос, который бы охватывал всю историю ЕЭС и ЕС. В ходе работы была использована обширная документальная база, размещённая на порталах ЕС. Авторам удалось установить, что в рамках европейской интеграции секьюритизация энергоснабжения является продолжительным, поступательным процессом, оформившимся в конце 1973 г. и продолжающимся по настоящее время. В его центре находится проблема зависимости стран-членов ЕЭС/ЕС от импортных энергоносителей, рассматриваемая через призму надёжности поставок, ценовой приемлемости и (с 2000-х гг.) экологической устойчивости. Авторы выделили две волны секьюритизации энергоснабжения в ЕЭС/ЕС. Первая охватила 1970-1990-е гг., вторая - 2000-2010-е гг., которые оформились под воздействием ряда триггеров. В первом случае ими стали нефтяное эмбарго арабских стран ОПЕК и в целом мировой нефтяной кризис 1973-1974 гг., несколько позже - очередной мировой нефтяной кризис 1979-1980 гг., случившийся из-за Исламской революции в Иране. Во втором случае триггерами послужили российско-украинские газовые споры 2006 и 2009 гг., а также резкое ухудшение российско-украинских отношений в 2014 г. Главным «актором секьюритизации» энергоснабжения в ЕЭС/ЕС всякий раз была Комиссия, хотя во время второй волны такую же функцию пытались выполнять Европарламент, отдельные страны ЕС и США. В роли «аудитории», призванной реагировать на алармистские призывы «акторов секьюритизации», неизменно выступали страны ЕЭС/ЕС, чьи интересы отражены в таких институтах, как Европейский совет и Совет ЕС. Выводы проведённого исследования могут быть полезными для глубокого, научно обоснованного понимания энергетической политики ЕС (в том числе в отношении России), а также прикладного применения конструктивистской концепции секьюритизации.
Ключевые слова: секьюритизация, энергоснабжение, энергетическая безопасность, энергетическая политика, Европейский союз, ЕС, Европейское экономическое сообщество, ЕЭС, Россия.
УДК: 339.923
Поступила в редакцию: 11.11.2020 г. Принята к публикации: 15.04.2021 г.
Трудно оспорить приоритетный характер вопросов энергоснабжения для Европейского союза (ЕС) и для Европейского экономического сообщества (ЕЭС). Однако с научной точки зрения важно установить, произошла ли секьюритизация энергоснабжения в ходе европейской интеграции и, если да, то когда это случилось, и в чём это выражалось. Как следствие, главная цель настоящего исследования заключается в рассмотрении подходов ЕЭС и ЕС к обеспечению энергетической безопасности в рамках конструктивистской теории (Buzan, Wœver 2003; Buzan, Hansen 2009). Последняя обладает большой объяснительной силой, поскольку позволяет понять, почему определённые явления начинают восприниматься в терминах безопасности.
Некоторые исследователи отчасти уже работали на данном направлении (Claes 2019; Godzimirski, Novak 2019; Heinrich 2019; Judge, Maltby 2017; Natorski, Herranz Surrallés 2008; Szulecki 2020; Szulecki, Westphal 2019), но, по нашему мнению, проблема требует дальнейшей проработки и актуализации, так как в отечественной литературе наблюдается явный дефицит внимания к энергетической политике ЕЭС. Мы считаем, что именно работа с обширной документальной базой, размещённой на порталах ЕС, позволит не только глубже рассмотреть процесс зарождения и развития энергетической политики в ходе европейской интеграции, но и сделать выводы о процессе её секьюритизации.
Конструктивистская концепция секьюритизации и безопасность энергоснабжения
Согласно положениям конструктивизма, безопасность энергоснабжения, как и любая другая область и проблема международной среды, является в значительной степени социальным конструктом или продуктом субъективной интерпретации действительности конкретными участниками международных отношений (Buzan, Wœver 2003). Этот подход явно контрастирует с другими ведущими парадигмами теории международных отношений - реализмом и либерализмом, которые опираются главным образом на определённый набор объективных предпосылок и характеристик, неизменно свойственных международной системе и её участникам (Morgenthau, Thompson, Clinton 2005; Keohane 2005; Luft, Korin 2009).
В центре конструктивистских теоретических построений находится концепция секьюритизации (англ. securitization), разработанная ведущими представителями Копенгагенской школы Б. Бузаном и О. Вейвером. Под секьюри-тизацией они понимают процесс, в ходе которого некий вопрос, явление или актор политизируются и начинают восприниматься государствами, группой государств или иными международными игроками в качестве угрозы их безопасности (Buzan, Wœver 2003). При этом проблемные рамки безопасности отнюдь
не ограничиваются военной сферой и могут всё время расширяться, охватывая по мере необходимости самые разные области, включая, например, экономику, экологию или энергетику (Buzan, Hansen 2009).
По мнению авторов концепции, процесс секьюритизации развивается по определённому алгоритму. Сначала «актор секьюритизации» (англ. securitizing actor) указывает в форме речевого акта на некую экзистенциальную угрозу (англ. existential threat), возникшую, по его мнению, для определённого референтного объекта (англ. referent object), например, энергоснабжения, и предлагает чрезвычайные меры (англ. extraordinary measures) по её нивелированию. Секьюритизацию можно считать состоявшейся в случае, если действия «актора» (англ. securitizing move) находят поддержку у «аудитории» (англ. audience) и выливаются в чёткую ответную реакцию. Под «аудиторией» при этом понимаются все вовлечённые в процесс участники, от которых зависит признание той или иной проблемы потенциальной угрозой и принятие неких действий в ответ (Buzan, Wœver 2003: 25).
Несмотря на то, что в последние десятилетия в научном сообществе концепция секьюритизации подвергается серьёзной критике, она отнюдь не утратила своей востребованности и гибкости для объяснения политики государств и других участников международных отношений в разных сферах, включая энергетическую. Так, например, С.Озкан (Ozcan 2013), А. Гейнрих и К.Зулецки (Heinrich, Szulecki 2019), Р. Даннройтер (Dannreuther 2015) продемонстрировали в своих исследованиях, как может работать концепция секьюритизации в международных энергетических отношениях. Другие учёные применили концепцию секьюритизации для понимания проблем энергоснабжения Европейского союза (Claes 2019; Godzimirski, Novak 2019; Heinrich 2019; Judge, Maltby 2017; Natorski, Herranz Surrallés 2008; Siddi 2019; Judge, Maltby 2017; Szulecki, Westphal 2019), отдельных стран ЕС (Lis 2019; Szulecki 2020), региона Ближнего Востока и Восточного Средиземноморья (Adamides, Christou 2016; Christou, Adamides 2013).
Таким образом, на сегодняшний день существует пласт научных публикаций, посвящённых секьюритизации энергоснабжения как в целом, так и в Европейском союзе. Тем не менее, работы, сфокусированные на ЕС, зачастую носят неоднозначный, излишне теоретизированный характер и, как правило, ограничены узкими хронологическими рамками или конкретной, достаточно узкой тематикой: проблемы газоснабжения (Godzimirski, Novak 2019), нестабильность мирового рынка нефти (Claes 2019), энергетические риски отдельных стран ЕС (Lis 2019; Szulecki 2020), проект «Северный поток» (Heinrich 2019) и т.д. При этом нет исследований, в которых рассматривается вся история энергетической политики ЕС (ранее ЕЭС) через призму представлений теоретиков Копенгагенской школы.
В преддверии основного анализа важно дать некоторые терминологические пояснения. Во-первых, под секьюритизацией энергоснабжения в ЕЭС или ЕС
понимается процесс, происходящий на уровне всего Сообщества или Союза, а не в отдельных государствах-членах. Во-вторых, под безопасным энергоснабжением или энергетической безопасностью применительно к ЕЭС и ЕС следует понимать в базовой интерпретации бесперебойную доступность источников энергии по приемлемой цене, в расширенной - с учётом экологического фактора (Эгеуег, 2013).
Секьюритизация энергоснабжения в ЕЭС: истоки процесса
Вопреки тому, что энергетика сыграла ключевую роль в момент зарождения европейской интеграции (учреждение Европейского объединения угля и стали в 1952 г. и Европейского сообщества по атомной энергии в 1958 г.), вопросы безопасного энергоснабжения юридически не были переведены в компетенцию наднациональных институтов. Тем не менее ЕЭС начал задумываться над решением проблемы энергоснабжения уже в 1960-х гг. Дело в том, что в 195060-х гг. нефть, причём главным образом импортная, заменила уголь в качестве основного компонента в энергобалансах государств-членов ЕЭС. Суэцкий кризис 1956 г. и Шестидневная арабо-израильская война 1967 г., в ходе которых арабские страны вводили эмбарго на поставки нефти во Францию, Великобританию и ФРГ, наглядно продемонстрировали европейцам всю опасность их высокой зависимости от импортной нефти, особенно ближневосточной, в случае если не окажется альтернативных поставщиков (Уе^т 2019).
18 декабря 1968 г. Комиссия ЕЭС в меморандуме, направленном в Совет ЕЭС (далее Комиссия и Совет), отмечала, что отсутствие взаимодействия в энергетической сфере является «опасной тенденцией» для Сообщества как с точки зрения перспектив экономической интеграции, так и безопасного энергоснабжения. В качестве решения Брюссель предлагал странам-членам согласиться на общую энергетическую политику и в её рамках совместно реагировать на текущие и будущие риски, диверсифицировать нефтяной импорт, использовать доступный внутренний потенциал, включая разработку углеводородных залежей и развитие атомной энергетики и т.д. В результате такой политики, как считали в Комиссии, европейские потребители должны были получить безопасные поставки энергии по относительно стабильным и как можно более низким ценам1.
Уже 20 декабря 1968 г. Совет ЕЭС в составе министров из стран-членов отреагировал на меморандум наднациональной по своему статусу Комиссии и принял Директиву 68/414/ЕЕС. Она обязала все страны Сообщества создать и хранить минимальные резервы нефти и нефтепродуктов на экстренный слу-
1 First guidelines for a Community energy policy. Memorandum presented by the Commission to the Council on 18 December 1968, COM (68) 1040. URL: http://aei.pitt.edu/5134/1/5134.pdf (accessed 1.06.2021).
чай в объёме, равном их чистому импорту в течение 65 суток2. Договориться о большем, к чему настойчиво призывала Комиссия, тогда не удалось. Таким образом, можно считать, что уже в 1968 г. Комиссия выступила в роли актора, попытавшегося секьюритизировать энергоснабжение в рамках Сообщества. Однако этот шаг (англ. securitizing move) получил недостаточную поддержку со стороны Совета, который следует ассоциировать с «аудиторией», если до конца придерживаться представлений Б. Бузана и О. Вейвера (Buzan, Wsver 2003). На тот момент времени восприятие проблемы безопасного энергоснабжения не было настолько политизированным и острым, чтобы заставить страны-члены ЕЭС передать чувствительные функции в области энергоснабжения на наднациональный уровень с последующим развитием энергетической политики всего Сообщества (Shadrina 2020: 166).
Свои инициативы по секьюритизации вопросов энергоснабжения Комиссия возобновила в 1972 г. (Hoerber 2013: 78). Так, она отреагировала на ухудшавшуюся ситуацию на мировом нефтяном рынке: спрос на жидкие углеводороды продолжал стремительно расти (с 1967 г. по 1973 г. он увеличился почти на 57%), что от года к году сокращало резервные мощности экспортёров и, соответственно, увеличивало вероятность того, что государства ЕЭС, на 95% зависимые от импортной нефти, столкнутся с серьёзным энергетическим дефицитом, особенно в случае очередной эскалации ситуации на Ближнем Востоке (свыше 35% мирового предложения нефти в 1973 г.)3. 19 - 21 октября 1972 г. лидеры стран ЕЭС встретились в Париже, где решили внять призывам Комиссии и признать необходимость скорейшей разработки энергетической политики Сообщества, обеспечивающей, как было отмечено, «надёжное и долговременное энергоснабжение на экономически приемлемых условиях»4.
Тем не менее в последующие месяцы каких-то прорывов не произошло. 19 декабря 1972 г. Совет принял Директиву 72/425/EEC, которая увеличила объём минимальных обязательных резервов нефти и нефтепродуктов в странах ЕЭС до 90 суток их чистого импорта5. 24 июля 1973 г. он же утвердил Директиву 73/238/EEC по смягчению негативных последствий при перебоях с поставками нефти и нефтепродуктов. Последний документ лишь призвал страны ЕЭС принять на национальном уровне все необходимые меры по нивелированию рисков, связанных с импортом жидких углеводородов, а также разрешил созывать
2 Council Directive 68/414/EEC of 20 December 1968 imposing an obligation on Member States of the EEC to maintain minimum stocks of crude oil and/or petroleum products. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/?uri=celex%3A31968L0414 (accessed 1.06.2021).
3 BP Statistical Review of World Energy 2019. URL: www.bp.com (accessed 1.06.2021).
4 Meeting of the Heads of State or Government, Paris, 19-21 October 1972. The Bulletin of the European Communities. №10. P. 20. URL: http://aei.pitt.edu/1919/2/paris_1972_communique.pdf (accessed 1.06.2021).
5 Council Directive 72/425/EEC of 19 December 1972 imposing an obligation on Member States of the EEC to maintain minimum stocks of crude oil and/or petroleum products. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:31972L0425 (accessed 1.06.2021).
группу из представителей государств-членов и Комиссии для коллективного решения проблем с поставками нефти и нефтепродуктов6.
На основании Директив 68/414/ЕЕС, 72/425/ЕЕС и 73/238/ЕЕС страны ЕЭС начали предоставлять Комиссии национальные данные о потреблении и импорте углеводородов. И тем не менее, несмотря на прогресс в формировании централизованного центра сбора информации и анализа нефтяного рынка всего Сообщества, перспективы энергетической политики ЕЭС выглядели на рубеже 1960 - 1970-х гг. весьма туманными. Государства-члены всё ещё не видели необходимости в коллективном решении проблем энергетики. 25 июля 1973 г. Комиссия в своём сообщении представила Совету очередные предложения по созданию общей энергетической политики, включая меры по укреплению энергетической безопасности Сообщества. Например, предлагалось наладить сотрудничество от лица всего ЕЭС с внешними импортёрами и экспортёрами энергоносителей7. Однако подобные предложения требовали единогласной поддержки всех стран-членов, обеспечить которую в обычных, некризисных, условиях было вряд ли возможно.
В октябре 1973 г. начался мировой нефтяной кризис, спровоцированный войной Судного дня на Ближнем Востоке (6 - 24 октября 1973 г.). Страны Персидского залива приняли одностороннее решение о повышении на 70% справочной цены на нефть (16 октября 1973 г.), а арабские члены ОПЕК - решение о ежемесячном снижении на 5% добычи и введении эмбарго на поставки нефти в США, Нидерланды, Португалию и ЮАР, которых они обвинили в содействии Израилю (17 октября 1973 г.). Для стран ЕЭС это стало настоящим шоком, поскольку они всё ещё не располагали достаточными нефтяными резервами, а возможности в полной мере компенсировать ближневосточную нефть у них не оказалось (С1аеэ 2019). Как следствие, холодной зимой 1973-1974 гг. они впервые были вынуждены предпринять экстренные меры экономии энергии, а их экономики в силу резкого повышения цен на энергоносители попали в состояние глубокого кризиса (Биг£ап 2009: 12-13). Мировой нефтяной баланс стал восстанавливаться только в марте 1974 г., когда эмбарго было отменено (Уе^т 2019).
9 ноября 1973 г., в самый разгар мирового нефтяного кризиса, Совет ЕЭС принял регламент по поддержке проектов Сообщества в углеводородном сек-торе8. Несколько позже, 15-16 декабря 1973 г., в Копенгагене состоялась очередная встреча лидеров стран ЕЭС, ставшая настоящим прорывом. Во-первых,
6 Council Directive 73/238/EEC of 24 July 1973 on measures to mitigate the effects of difficulties in the supply of crude oil and petroleum products. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:31973L0238 (accessed 1.062021).
7 Communication from the Commission to the Council of 24 July 1973 on initial implementation of the "Guidelines and Priorities for a Community Energy policy", COM (73) 1320. URL: http://publications.europa.eu/resource/ceNar/08c8413f-7461-4581-a2b5-737163610334.0001.01/DOC_1 (accessed 1.06.2021).
8 Regulation (EEC) No. 3056/73 of the Council of 9 November 1973 on the support of Community projects in the hydrocarbons sector. URL: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/7131a390-7a7c-48ab-ae4a-d0c2d69e7bde/ language-en (accessed 1.06.2021).
собравшиеся главы государств и правительств признали, что ситуация, сложившаяся в результате мирового нефтяного кризиса, представляет «угрозу» для всего Сообщества, а длительный дефицит энергоресурсов будет иметь «самые серьёзные последствия» для производства, занятости и платёжного баланса государств-членов. Во-вторых, они впервые согласились с необходимостью принятия на уровне Сообщества незамедлительных и эффективных мер в области энергетической безопасности, руководствуясь, главным образом, ранее сформулированными предложениями Комиссии. В частности, было дано согласие на: налаживание сотрудничества ЕЭС с внешними импортёрами и экспортёрами; формирование общих энергетических балансов; изучение на общесоюзном уровне всевозможных рисков, вытекающих из мирового нефтяного кризиса; учреждение Энергетического комитета старших должностных лиц (ЭКСДЛ) стран-членов, отвечающих за реализацию решений Совета; справедливое коллективное ограничение потребления энергии; принятие всеобъемлющей программы ЕЭС в области альтернативной энергетики; начало работы по созданию внутреннего энергетического рынка.9
По завершении копенгагенского саммита председатель Комиссии ЕЭС Ф.-К. Ортоли заявил о всецелой поддержке выводов и решений, к которым пришли лидеры стран ЕЭС. По его мнению, они открывали путь для подлинных действий Сообщества в энергетической сфере, к которым неоднократно призывала Комиссия ранее10. Аналогичная позиция была выражена в официальном коммюнике, распространённом Комиссией 17 декабря 1973 г.11. В тот же день Комиссия направила в Совет два предложения, которые требовали незамедлительного одобрения. Первое касалось создания ЭКСДЛ12, второе - формирования общих энергетических балансов Сообщества на основе всей полноты данных, предоставляемых Комиссии ста-нами-членами13. Совет ЕЭС, собравшийся 17-18 декабря 1973 г., поддержал эти предложения14.
В последующие месяцы и годы, отмеченные, в том числе, вторым мировым нефтяным кризисом 1979 - 1980-х гг., возникшим из-за Исламской революции в Иране и фактически укрепившим уже идущий процесс секьюритизации энергоснабжения в ЕЭС, из Комиссии в Совет стали поступать другие пред-
9 The Copenhagen Summit Conference, 15-16 December 1973. Bulletin of the EEC. 1973. №12. P. 11-12. URL: https://ec.europa. eu/dorie/fileDownload.do;jsessionid=1KGyQ1tKtTpNjBQwQh6cwgC2yLn7BJMymvTrDq5s2rD3JYR9RfGQ!243197488?docI d=203013&cardId=203013(accessed 1.06.2021).
10 Ibid.
11 Ibid. P.11-12.
12 Commission Proposal For a Council decision of 17 December 1973 on the creation of an Energy committee COM (73) 2206. URL: http://publications.europa.eu/resource/cellar/fc7351a0-07f0-4134-9b80-390977818d47.0001.01/DOC_1 (1.06.2021).
13 Communication and Proposal from the Commission to the Council of 17December 1973 on the information intended for the compilation of complete energy balance-sheets for the Community. COM (73) 2207 final. URL: http://publications.europa.eu/ resource/cellar/1d9411dd-0b37-45b9-b578-7ad18f925a49.0001.01/DOC_1 (accessed 1.06.2021).
14 European Yearbook. Vol. XXII. 1974. Martinus Nijhoff: The Hague, 1976. P.543.
ложения, которые после их одобрения собственно наполнили энергетическое взаимодействие в рамках Сообщества конкретными смыслом и направлениями. В итоге энергетическая повестка ЕЭС вплоть до учреждения ЕС в 1993 г. охватила следующие вопросы, напрямую или косвенно связанные с обеспечением энергетической безопасности: коллективное реагирование на перебои с поставками нефти; солидарные действия в области энергосбережения, развития традиционной и альтернативной энергетики, поддержки энергетических НИОКР, сотрудничества с внешними импортёрами и экспортёрами; создание внутреннего энергетического рынка. Кроме этого, в конце 1974 г. была введена практика совместного достижения энергетических целей. Так, в ноябре 1974 г. Комиссия представила сообщение на тему «Энергетическая политика Сообщества: цели для 1985 г.», где, помимо прочего, ставилась цель сократить к середине следующего десятилетия зависимость всего ЕЭС от внешних поставок энергии с текущих 63% до 50% в 1985 г. В декабре 1974 г. Совет своими решениями утвердил целевые ориентиры на 1985 г., а в сентябре 1986 г. он же, исходя опять-таки из предложений Комиссии, установил новый набор энергетических целей Сообщества на период до 1995 г. Тогда же Совет определил в качестве ещё одной задачи Сообщества создание внутреннего энергетического рынка Сообщества для (как утверждалось) обеспечения энергетической безопасности, снижения издержек и повышения экономической конкуренции15.
Если говорить о работе Комиссии в энергетической сфере, то благодаря решениям лидеров стран ЕЭС (с 1975 г. в рамках Европейского совета) и Совета она также приобрела вполне определённые очертания в 1970-1980-х гг. Во-первых, Комиссия была уполномочена анализировать энергетическую ситуацию как внутри Сообщества, так и за его пределами, и на основе своего анализа выявлять складывающиеся тренды. Во-вторых, она получила право рассматривать под критическим углом зрения энергетическую политику государств-членов для определения их сильных и слабых сторон, а также обеспечения их большей совместимости. В-третьих, Комиссия стала заниматься разработкой энергетического законодательства Сообщества в тех случаях, когда имелись пробелы в национальных программах, а также когда совместные действия Сообщества по своей природе являлись более эффективными. В-четвёртых, Комиссии было поручено следить за исполнением тех решений, которые были приняты на уровне Сообщества и касались энергетической сферы. Таким образом, начиная с 1974 г., Комиссия стала на регулярной основе направлять в Совет аналитические отчёты и прогнозы, готовить комплексные энергетические программы и стратегии, а также предложения по отдельным направлениям. Кроме этого, она
15 Communication from the Commission to the Council of 18 April 1988 on the internal energy market, COM (88) 238. URL: http://publications.europa.eu/resource/cellar/bd5ce3f6-2b7c-11e7-9412-01aa75ed71a1.0001.01/DOC_1 (accessed 1.06.2021).
начала взаимодействовать от лица Сообщества с внешними странами-импортёрами (прежде всего, в рамках Международного энергетического агентства) и странами-экспортёрами.
Таким образом, секьюритизация вопросов энергоснабжения оформилась в рамках европейской интеграции в конце 1973 г. Именно тогда страны ЕЭС, представляющие собой «аудиторию», единодушно отреагировали на многочисленные призывы Комиссии, которая выступала в роли «актора секьюри-тизации» с 1968 г. и особенно активно в 1972-1973 гг. Триггером, побудившим страны ЕЭС, наконец, услышать Комиссию и начать принимать ответные меры, стали нефтяное эмбарго арабских стран ОПЕК и в целом мировой нефтяной кризис. Стало понятно, что только созданием резервов, даже больших, проблему не решить. Страны ЕЭС не отказались от права самостоятельно проводить свою энергетическую политику (определять энергетический баланс, выбирать источники импорта и т.д.), однако под влиянием инициатив Комиссии они согласились признать обеспечение энергетической безопасности общей проблемой Сообщества, требующей коллективных мер, и решили наделить Комиссию определёнными полномочиями в этой области. Энергетика тогда не входила в список общих компетенций ЕЭС, а достигнутые договорённости формально увязывались с экономической сферой и зачастую имели рекомендательный, добровольный характер (КаШгэН, Иеггаиг БиггаНез 2008: 73). Тем не менее созданная система взаимоотношений в энергетической сфере заработала и стала приносить свои плоды.
Секьюритизация энергоснабжения в ЕС: от застоя к новому развитию
Преобразование Европейского экономического сообщества в Европейский союз, случившееся после вступления в силу Маастрихтского договора в ноябре 1993 г., в корне не изменило подходов к энергетической безопасности в рамках европейской интеграции. Конечно, Комиссия настаивала на включении в договор целой главы, содержащей компетенции ЕС в сфере энергетики и энергетической безопасности. Однако это предложение было отклонено государствами-членами (Макагу 1997). Таким образом, в 1990-х гг. по вопросам безопасного энергоснабжения Комиссия продолжила работать в режиме, созданном в 19701980-х гг. При этом относительно низкие цены и избыточное предложение, свойственные мировому рынку нефти в последнюю декаду XX в., в немалой степени десекьюритизировали проблему - безопасность энергоснабжения отошла на второй план.
Тем не менее ситуация стала меняться на рубеже веков. 29 ноября 2000 г. Комиссия представила Зелёную книгу, в которой она вновь выступила в роли «актора секьюритизации». В документе отмечалось, что без принятия должных мер в ближайшие 20-30 лет зависимость ЕС от импортных энергоносителей вырастет с текущих 50% до 70%, причём львиная доля поставок будет приходиться на
геополитически нестабильные страны и регионы16. Это предостережение сильно напоминало риторику Комиссии на рубеже 1960-1970-х гг. Тогда аналогичная зависимость Сообщества превышала 60% и имела тенденцию к росту. Однако за счёт энергосбережения, задействования внутренних ресурсов (прежде всего, разработки нефтегазовых залежей Северного моря), развития атомной и возобновляемой энергетики этот тренд удалось переломить17.
Коллективное восприятие странами ЕС проблем энергоснабжения стало отчётливо меняться только к середине 2000-х гг. Помимо нарастающих тревог Комиссии, тому было несколько объективных причин. Стремительный рост спроса на нефть в мире и особенно в развивающихся странах (КНР, Индия, др.), начавшийся в 2002 г., не только подстегнул мировые цены на жидкие углеводороды (в период с 2002 по 2008 г. они увеличились в среднегодовом исчислении в четыре раза: с 25 до 97 долл. за баррель, марка Brent)18, но и создал реальную угрозу мирового дефицита нефти, от которого в первую очередь могли пострадать страны ЕС (Claes 2019). Подобное развитие ситуации усугублялось ещё и тем, что Ближний Восток, располагающий крупнейшими запасами нефти в мире, вступил в 2003 г. в полосу политической турбулентности, а разрастающийся международный терроризм и беспрецедентные по своему масштабу стихийные бедствия (например, ураганы «Катрина» и «Рита» в августе и сентябре 2005 г.), вызванные, как полагали учёные, изменением климата, стали новыми дополнительными вызовами мировой нефтяной индустрии и энергетики в целом. Всё перечисленное сильно актуализировало для стран ЕС проблему энергетической безопасности и, прежде всего, их высокую, растущую зависимость от импортных углеводородов, в том числе газа (Natorski, Herranz Surralles 2008).
Поэтому 29 апреля 2004 г. Совет ЕС принял Директиву о мерах по обеспечению безопасности поставок природного газа (2004/67/EC), создавшую правовую основу для действий Союза в случае проблем с импортом голубого топлива. В частности, директива разрешала созывать Координационную группу по газу (англ. Gas Coordination Group) из представителей государств-членов, Комиссии, газовой промышленности и сообщества потребителей для обмена информацией и координации действий при перебоях с газоснабжением19. Несколько позже, в октябре 2005 г., Европейский совет, собравшись в Лондоне, дал зелёный свет формированию долгосрочной, всеобъемлющей энергетической политики ЕС, связав воедино проблематику энергетической безопасности, экономического и
16 Towards a European strategy for the security of energy supply. Green Paper presented by the Commission on November 29, 2000. COM/2000/0769 final, Brussels. URL: http://aei.pitt.edu/1184/1/enegy_supply_security_gp_COM_2000_769.pdf (accessed 1.06.2021).
17 BP Statistical Review of World Energy 2019. URL: www.bp.com (accessed 1.06.2021).
18 BP Statistical Review of World Energy 2019. URL: www.bp.com (accessed 1.06.2021).
19 Council Directive 2004/67/EC of 26 April2004 concerning measures to safeguard security of natural gas supply. URL: https:// eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32004L0067 (accessed 1.06.2021).
устойчивого развития20. Правда, её конкретные черты подлежали дальнейшему определению Комиссией и одобрению государствами-членами. Не исключено, что данный процесс мог растянуться на годы.
Тем не менее российско-украинский газовый конфликт, возникший после смены власти в Киеве в январе 2005 г. и вылившийся в прерывание поставок российского газа в Европу в январе 2006 г., стал катализатором для оформления второй волны секьюритизации энергоснабжения в ЕС (Judge, Maltby 2017). Иными словами, он обострил восприятие проблем энергоснабжения в Европе в качестве угрозы безопасности, имеющей широкие последствия как применительно к поставкам российского газа, так и в целом. Об этом красноречиво свидетельствуют слова комиссара ЕС по энергетике А. Пиебалгса. В июне 2006 г. он заявил, что за прошедший год в Европе произошли глубокие изменения в настроениях и что отныне вопрос об энергетической безопасности находится не только на столе технических специалистов и министров энергетики, но и министров иностранных дел, финансов, промышленности, а также глав государств и правительств стран ЕС21. Во избежание серьёзного кризиса в будущем комиссар призвал страны ЕС самым ответственным образом отреагировать на перемены, произошедшие в энергетической сфере.
Документы, опубликованные Комиссией сразу после первого российско-украинского газового спора, также отличались повышено алармистским, се-кьюритизирующим тоном22. В них вновь говорилось о чреватости растущей зависимости ЕС от импортных углеводородов. В новых условиях их стоимость становилась чрезмерно волатильной, а поставки ещё более нестабильными. Одновременно констатировалось, что крупные поставщики энергоресурсов в ЕС отныне могут использовать энергетику в качестве «рычага политического давления». В предыдущих документах Комиссии подобный риск отмечен не был. Памятуя о событиях января 2006 г., воспринятых многими европейцами как использование Москвой энергетического оружия в политических целях, Брюссель предлагал странам-членам развивать независимые (от России) газопроводные поставки из регионов Каспийского моря, Северной Африки и Ближнего Вос-
20 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament of 07 December 2005: Interim report on the follow up to the informal meeting of Heads of State and Government at Hampton Court, COM (2005) 645 Final. URL: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0645:FIN:EN:PDF (accessed 1.06.2021).
21 Nabucco pipeline - searching for alternative routes for our gas supply. Speech by A. Piebalgs. Brussels, 26 June 2006. URL: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/06/413&format=H TML&aged=1&language=EN&guiL anguage=en (accessed 1.06.2021).
22 A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy. Green paper presented by the Commission on March 8, 2006. COM (2006), Brussels. URL: https://europa.eu/documents/comm/green_papers/pdf/com2006_105_en.pdf (accessed 1.06.2021); An External Policy to Serve Europe's Energy Interests. Paper from Commission/SG/HR for the European Council of 30 May 2006. S160/06. URL: https://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/reports/90082. pdf (accessed 1.06.2021); External energy relations - from principles to action. Communication from the Commission to the European Council of 12 October 2006. COM (2006), Brussels. URL: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri =COM:2006:0590:FIN:EN:PDF(accessed: 15.06.20).
тока. Это явно контрастировало с риторикой прежних лет, когда Россия, напротив, представлялась перспективной альтернативой ближневосточным поставщикам (Siddi 2019)23. В целом, как считали в Комиссии, в сложившихся условиях ЕС необходима была общая, скоординированная и солидарная энергетическая политика, призванная защитить страны-члены от существующих угроз, в том числе со стороны экспортёров, отказывавшихся играть по установленным в ЕС особым рыночным правилам. Для наполнения такой политики конкретным содержанием Брюссель предлагал целый набор мер, включая создание Сети корреспондентов ЕС по вопросам энергетической безопасности (EU Network of Energy Security Correspondents (NESCO)), предназначенной для раннего реагирования на угрозы энергетической безопасности.
Наконец, 10 января 2007 г. Комиссия обратилась к Европейскому совету и Европейскому парламенту с сообщением, в котором изложила концепцию «Энергетической политики для Европы» (An Energy policy for Europe), имевшую три главных направления: повышение безопасности энергоснабжения (солидарная диверсификация источников энергетического импорта, решение проблемы зависимости отдельных стран от одного поставщика газа, др.); обеспечение конкурентоспособности европейских экономик и ценовой доступности энергии (дальнейшая либерализация, унификация и интеграция внутреннего энергетического рынка, др.); содействие экологической устойчивости и борьба с изменением климата (декарбонизации экономики, повышение энергоэффективности и развитие ВИЭ)24. Этот документ стал наиболее проработанным из предложенных Комиссией в середине 2000-х гг. Он одновременно продолжал список секьюритизирущих инициатив и использовал сложившуюся к востоку от ЕС кризисную ситуацию для продвижения коллективных мер.
После российско-украинского газового конфликта 2006 года в роли дополнительных «акторов секьюритизации» энергоснабжения в ЕС стали активно выступать Европейский парламент, отдельные страны ЕС, а также США. Евро-парламентарии ратовали за общую внешнюю энергетическую политику, предлагали странам-членам серьёзно отнестись к проблеме ненадёжности поставок российского газа, советовали Брюсселю расширить Энергетическое сообще-ство25 за счёт включения в него новых членов и т.д. Некоторые восточноевропейские государства ЕС, прежде всего Польша, требовали радикально снизить
23 Towards a European strategy for the security of energy supply. Green Paper presented by the Commission on November 29, 2000. COM/2000/0769 final, Brussels. URL: http://aei.pitt.edU/1184/1/enegy_supply_security_gp_COM_2000_769.pdf (accessed 1.06.2021).
24 Communication from the Commission to the European Council and the European Parliament. A Energy policy for Europe. Brussels, 10.12007 COM (2007) final. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52007DC0001 &from=EN (accessed 1.06.2021).
25 Энергетическое сообщество - проект ЕС по экспорту европейского энергетического законодательства в страны Восточной Европы, находящиеся за пределами границ Союза. Проект был запущен Брюсселем в 2005 г. и реализуется поныне.
зависимость Союза от России, которая якобы использовала природный газ в качестве «политического инструмента». Проект «Северный поток», инициированный «Газпромом» в сентябре 2005 г., позиционировался ими в качестве «серьёзной угрозы» европейской энергетической безопасности (Natorski, Herranz Surralles 2008). Именно после российско-украинского газового конфликта 2006 г. Варшава начала предпринимать энергичные усилия по диверсификации поставок российского газа, продвигая проекты строительства терминала по приему сжиженного природного газа (СПГ) в Свиноуйсьце, а также морского газопровода Baltic Pipe, соединяющего Польшу с Данией и Норвегией (Ruszel 2020). США, пытаясь ослабить энергетические связи ЕС и России, обвиняли последнюю в том, что она использует свои энергоресурсы в политических целях, «запугивая и шантажируя» европейских потребителей. С подобными обвинениями, в частности, выступил вице-президент США Р. Чейни на конференции восточноевропейских лидеров в Вильнюсе в мае 2006 г. (Саква 2010).
Таким образом, в середине 2000-х гг. «акторы секьюритизации» создали давление на «аудиторию» (страны-члены ЕС), потребовав от них реакции. Она последовала, но была относительно сдержанной и постепенной, поскольку, как и прежде, речь шла о чувствительных суверенных правах и компетенциях, а также стратегических и на тот момент незаменимых энергетических взаимоотношениях с Россией. Так, в декабре 2006 г. Европейский совет одобрил создание Сети корреспондентов ЕС по вопросам энергетической безопасности в составе представителей Комиссии, Совета и государств-членов26. Эта структура, собравшаяся впервые в мае 2007 г., стала работать на регулярной основе, заметно расширив возможности ЕС по сбору информации и раннему реагированию на угрозы безопасному энергоснабжению.
В марте 2007 г. Европейский совет одобрил концепцию «Энергетической политики для Европы», ранее предложенную Комиссией, однако расставил определённые акценты. Для дальнейшей диверсификации поставщиков и маршрутов поставок углеводородов на европейский рынок лидеры стран ЕС согласились активизировать контакты со странами каспийского, черноморского и средиземноморского регионов, а также расширить Энергетическое сообщество за счёт новых участников. Вместе с тем они сочли набор имеющихся механизмов ЕС в области энергетической безопасности вполне достаточным и поэтому предложили отвечать на существующие внешние энергетические вызовы, действуя главным образом внутри Союза. Как следствие, Европейский совет поддержал предложения Комиссии по формированию внутреннего энергетического рынка и декарбонизации экономики ЕС к 2020 г. Последняя предусматривала сокращение парниковых газов (ПГ), повышение энергоэффективности и увеличение
26 EU Network of Energy Security Correspondents meets in Brussels IP/07/1942. Brussels, 17 December 2007. URL: https:// ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_07_1942 (accessed 1.06.2021).
доли ВИЭ в общесоюзном энергобалансе27. В 2009-2012 г. эти предложения были закреплены в форме директив и стали обязательными для всех стран-членов.
В декабре 2007 г. на саммите ЕС был подписан Лиссабонский договор, в котором энергетика впервые была отнесена к сфере совместной компетенции ЕС и государств-членов. Это означало, что Совет ЕС и Европейский парламент (после вступления Лиссабонского договора в силу в 2009 г.) впервые получили право принимать решения непосредственно в области энергетики, однако права распоряжаться внутренними энергоресурсами, определять энергобаланс, выбирать внешних поставщиков и решать вопросы налогообложения, как и прежде, остались в компетенции стран-членов28. Кроме того, Лиссабонский договор содержал пункт о солидарности стран ЕС в решении энергетических вопросов, а целями энергетической политики ЕС, помимо прочего, назывались обеспечение надёжных и диверсифицированных поставок энергоносителей, а также налаживание энергетического сотрудничества с третьими странами (Goudkov 2016). Энергетическая составляющая Лиссабонского договора не получила бы такого наполнения, если бы Москва и Киев не вступили в острый газовый спор в начале 2006 г.
Очередной российско-украинский газовый конфликт, случившийся в январе 2009 г. и вылившийся в полное перекрытие поставок российского газа через территорию Украины, только укрепил секьюритизацию в качестве ключевого подхода к проблеме энергоснабжения в ЕС (Judge, Maltby 2017). Так, 9 января 2009 г. была экстренно созвана Координационная группа ЕС по газу, в которой были рассмотрены различные меры кризисного реагирования29. В июле 2009 г. Европарламент и Совет одобрили директивы Третьего энергетического пакета (ТЭП), которые существенно ограничили деятельность «Газпрома» на рынке ЕС, а также сделали приоритетом ЕС переход на спотовую торговлю газом взамен долгосрочных контрактов с «Газпромом» и другими поставщиками30. В том же месяце Австрия, Венгрия, Румыния, Болгария и Турция подписали межправительственное соглашение о строительстве газопровода «Набукко», получившего поддержку со стороны Комиссии. «Набукко» должен был обеспечить Европу газом каспийского и, по возможности, ближневосточного регионов, и тем самым значительно диверсифицировать поставки российского газа в
27 European Council Presidency Conclusions, 8/9 March 2007, Brussels. URL: https://register.consilium.europa.eu/doc/ srv?l=EN&f=ST%207224%202007%20REV%201 (accessed 1.06.2021).
28 Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT (accessed 1.06.2021).
29 Commission staff working document: The January 2009 gas supply disruption to the EU: an assessment, Brussels, 16.72009, SEC (2009) 977 final. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52009SC0977&from=EN (accessed 1.06.2021).
30 Directive 2009/73/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July2009 concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive2003/55/EC. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=C ELEX:32009L0073&from=EN (accessed 1.06.2021).
ЕС31. 14 сентября 2009 г. Совет принял Директиву 2009/119/EC, обязавшую государства-члены располагать минимальными, легкодоступными запасами нефти и нефтепродуктов в объёме их чистого импорта в течение 90 суток. Директива также учреждала постоянно действующую Координационную группу по нефти (The Oil Coordination Group) в составе представителей Комиссии и стран ЕС32. 20 октября 2010 г. Совет и Европарламент приняли Постановление 994/2010 о мерах по обеспечению безопасности газоснабжения33. Оно требовало от стран ЕС разработки планов действий на случай прекращения поставок газа от одного из экспортёров, обеспечения реверсивной работы трансграничных газопроводов, а также вводила обязательные стандарты инфраструктуры (например, способность сети удовлетворять пиковый спрос в случае необходимости). Кроме того, Комиссия наделялась правом координировать действия стран ЕС в целях обеспечения безопасности газоснабжения (Aoun 2015).
Тем временем, Комиссия продолжала генерировать секьюритизирующие энергоснабжение инициативы. 11 ноября 2010 г. она представила Энергетическую стратегию на период до 2020 г.34. Помимо прочего, в ней выражалась обеспокоенность тем, что после серьёзных газовых кризисов, продемонстрировавших уязвимость Европейского союза, единого подхода к взаимодействию с поставщиками энергоресурсов у ЕС так и не появилось. Аналогичную позицию Комиссия выразила в сентябре 2011 г., опубликовав сообщение «Энергетическая политика ЕС: взаимодействуя с партнерами за пределами наших границ»35. Отчасти вняв призывам Комиссии, 25 октября 2012 г. Совет и Европарламент приняли Решение 994/2012/EU, обязавшее страны-члены не только информировать Комиссию о межгосударственных энергетических соглашениях с третьими странами, но и обеспечивать полное соответствие таких соглашений действующему законодательству ЕС, включая нормы ТЭП36. В 2013 г. на смену провалившемуся проекту «Набукко» пришли Трансадриатический (TAP) и Трансана-
31 Europe gas pipeline deal agreed. BBC. 2009. 13 July. URL: http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/8147053.stm (accessed 1.06.2021).
32 Council Directive 2009/119/EC of 14 September 2009 imposing an obligation on Member States to maintain minimum stocks of crude oil and/or petroleum products. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009L0119 &from=EN (accessed 1.06.2021).
33 Regulation (EU) No 994/2010 of the European Parliament and of the Council of 20 October 2010 concerning measures to safeguard security of gas supply and repealing Council Directive 2004/67/EC Text with EEA relevance. URL: https://eur-lex.europa. eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32010R0994 (accessed 1.06.2021).
34 Energy 2020. A strategy for competitive, sustainable and secure energy. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions COM (2010) 639 final. Brussels, 10.11.2010. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2010:0639:FIN (accessed 1.06.2021).
35 Communication from the Commission on security of energy supply and international cooperation. «The EU Energy Policy: Engaging with Partners beyond Our Borders». C0M(2011) 539 final Brussels, 7.9.2011. https://eur-lex.europa.eu/legal-con-tent/en/TXT/?uri=celex:52011DC0539 (accessed 1.06.2021).
36 Decision No 994/2012/EU of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 establishing an information exchange mechanism with regard to intergovernmental agreements between Member States and third countries in the field of energy. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32012D0994 (accessed 1.06.2021).
толийский (TANAP) газопроводы, получившие в том же году статус проектов общего интереса (projects of common interest) и, соответственно, поддержку ЕС37.
Госпереворот, случившийся на Украине в феврале 2014 г., и последовавшие за ним события, включая войну на Донбассе и вхождение Крыма в состав России, ввергли отношения Москвы и Киева в состояние глубочайшего кризиса. С учётом опыта предыдущих российско-украинских газовых кризисов ЕС однозначно воспринял ситуацию как повышение риска остаться без поставок российского газа или их большей части, поскольку основные объёмы голубого топлива из России за неимением альтернативы по-прежнему прокачивались через украинскую территорию (Godzimirski, Novak 2019; Szulecki, Westphal 2019). Уже в мае 2014 г. Комиссия представила сообщение на тему «Европейская стратегия энергетической безопасности», что де-факто стало очередной, значительно более агрессивной попыткой вывести секьюритизацию энергоснабжения в ЕС на более высокий уровень. В преамбуле документа отмечалось, что перебои с поставками российского газа в 2006 и 2009 гг. стали «сильным сигналом к пробуждению ЕС» и с тех пор было немало сделано для укрепления энергетической безопасности Союза. Тем не менее, как утверждала Комиссия, ЕС по-прежнему оставался уязвимым к «внешним энергетическим шокам». В частности, Брюссель беспокоило, что почти 40% газового импорта ЕС приходилось на Россию, а шесть государств-членов всё ещё зависели от «Газпрома» как единственного внешнего поставщика газа. Как следствие, Комиссия настаивала на более жёсткой стратегии энергетической безопасности, способной обеспечить устойчивость к перебоям с поставками энергоносителей в краткосрочной перспективе и снизить зависимость от конкретных видов импортного топлива, поставщиков и маршрутов - в долгосрочной. В частности, она предлагала протестировать потенциал ЕС по преодолению энергетического кризиса зимой 2014/2015 гг., укрепить механизмы чрезвычайной помощи и солидарности, защитить стратегическую энергетическую инфраструктуру, а также продолжить реализацию комплекса мер по фундаментальному решению проблемы энергетической безопасности в долгосрочной перспективе38.
26-27 июня 2014 г. состоялось заседание Европейского совета, на котором главы государств и правительств стран ЕС решили поддержать ряд майских предложений Комиссии. В частности, они дали добро на проведение стресс-тестирования Союза на предмет краткосрочных перебоев с энергопоставками,
37 Commission delegated regulation (EU) No 1391/2013 of 14 October 2013 amending Regulation (EU) No 347/2013 of the European Parliament and of the Council on guidelines for trans-European energy infrastructure as regards the Union list of projects of common interest. URL: https://ec.europa.eu/inea/sites/inea/files/download/calls2014/CEF-energy/pci_list.pdf (accessed 1.06.2021).
38 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. European Energy Security Strategy, Brussels, 28.5.2014 COM (2014) 330 final. URL: https://www.eesc.europa.eu/resources/docs/european-energy-security-strategy. pdf (accessed 1.06.2021).
а также сочли необходимым защитить и развивать стратегическую энергетическую инфраструктуру ЕС39.
Уже 16 октября 2014 г. Комиссия опубликовала результаты стресс-тестирования энергетической безопасности ЕС, смоделировав два сценария нарушения газоснабжения Европы в течение одного или шести месяцев. В первом сценарии моделировались действия ЕС в случае полной остановки импорта российского газа; во втором - срыв импорта российского газа только по украинскому транзитному маршруту40. Авторы документа пришли к выводу, что Европейский союз сможет преодолеть предполагаемые энергетические кризисы зимой 2014/2015 гг., но ценой значительных дополнительных усилий и огромных экономических издержек. 23-24 октября 2014 г. Европейский совет в ходе очередного заседания согласился с результатами стресс-тестирования и высказался за дополнительные действия по снижению энергетической зависимости ЕС и укреплению его энергетической безопасности. Приоритетами стали: дальнейшая диверсификация источников газового импорта, повышение инфраструктурной взаимосвязанности стран ЕС в газовой сфере, наращивание ре-газификационных и накопительных мощностей в газовой системе, а также ряд традиционных мер, включая повышение энергоэффективности, использование местных ресурсов и устойчивых низкоуглеродных технологий. На международной арене предлагалось продолжить развивать Энергетическое сообщество и эффективное взаимодействие со стратегическими партнёрами и крупными поставщиками энергии41.
В марте 2015 г. Европейский совет также одобрил стратегию формирования Энергетического союза, представленную Комиссией в феврале того же года. По большому счёту эта стратегия, которую активно лоббировал председатель Европейского совета, бывший премьер-министр Польши Д. Туск, консолидировала под новым брендом всё то, что уже делалось в ЕС ранее (РазЬкоуэкауа 2018; БгиксН, Westphal 2019). Однако само одобрение стратегии Европейским советом стало фактическим согласием стран-членов ЕС с дальнейшей секьюри-тизацией энергоснабжения в Союзе.
Во второй половине 2010-х гг. Комиссия, Европарламент, а также отдельные страны ЕС и США продолжили линию на секьюритизацию вопросов энергоснабжения. Они убеждали Европейский совет в необходимости рассматривать энергоснабжение как вопрос, жизненно важный для всего Европейского со-
39 European Council 26-27 June 2014. Conclusions. Brussels, 27 June 2014. URL: https://www.consilium.europa.eu/uedocs/ cms_Data/docs/pressdata/en/ec/143478.pdf (accessed 1.06.2021).
40 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the short term resilience of the European gas system preparedness for a possible disruption of supplies from the East during the fall and winter of2014/2015, Brussels, 16.10.2014, C0M(2014) 654 final. URL: https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/2014_stresstests_com_ en_0.pdf (accessed 1.06.2021).
41 European Council23-24 October2014. Conclusions. Brussels, 24 October2014. URL; https://www.consilium.europa.eu/me-dia/24561/145397.pdf (accessed 1.06.2021).
юза и требующий жёстких коллективных мер. Так, предлагалось подключить Комиссию к переговорам стран ЕС с поставщиками энергоносителей, прежде всего газа, создать «пул покупателей газа ЕС» для коллективных контактов с «Газпромом» (и другими внешними поставщиками) для противодействия возможному политическому давлению, перенести пункты сдачи-приемки импортного газа на внешний периметр ЕС и Энергетического сообщества. В случае с российским трубопроводным газом речь шла о его продаже на северной границе Германии («Северный поток - 1, 2»), а также восточных границах Польши и Украины. Последняя стала стороной Энергетического сообщества в 2009 г. В 2018 г. Комиссия предложила вести переговоры с «Газпромом» и Россией по «Северному потоку - 2» от лица всех стран ЕС. США, солидаризовавшись с рядом восточноевропейских стран ЕС, прежде всего Польшей, а также Украиной, стали активно добиваться отказа Европейского союза от российского газа или, по крайней мере, от проекта «Северный поток - 2», называя его прямой угрозой энергобезопасности Европы (Giuli 2018; Goldthau 2016). У Варшавы во всём этом контексте, вероятно, был свой дополнительный экономический и политический интерес. Её попытки во что бы то ни стало воспрепятствовать масштабным прямым поставкам российского газа в Германию по «Северному потоку - 1» и «Северному потоку - 2» при одновременном строительстве СПГ-терминала Свиноуйсьце (открыт в 2015 г.) и газопровода Baltic Pipe (открытие намечено на конец 2022 г.) (Ruszel 2020), а также сохранении транзита российского газа, идущего через Беларусь и Украину, позволяли Польше рассчитывать на статус ведущего газового хаба в Центральной Европе.
Тем не менее все указанные выше предложения не получили поддержки Европейского совета и Совета ЕС. Иными словами, очередные разносторонние попытки укрепить секьюритизацию в качестве основного подхода к проблеме энергоснабжения в ЕС (англ. securitizing move) для перевода более широкого спектра энергетических вопросов в сферу общесоюзной компетенции и принятия коллективных мер не материализовались. Это, однако, не означало, что ЕС прекратил двигаться по пути формирования полностью интегрированного внутреннего рынка, развития ВИЭ, повышения энергоэффективности и диверсификации газоснабжения. В ноябре 2016 г. Комиссия предложила новый пакет мер «Чистая энергия для всех европейцев» (англ. Clean Energy for All Europeans Package)42, а на протяжении всего 2018 г. и первой половины 2019 г. Европейский парламент и Совет ЕС приняли директивы, установившие более высокие целевые показатели ЕС в области декарбонизации экономики на период
42 The clean energy for all Europeans. European Commission. Publication office of the European Union. 2019. March. URL: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/b4e46873-7528-11e9-9f05-01aa75ed71a1/language-en?WT.mc_ id=Searchresult&WT.ria_c=null&WT.ria_f=3608&WT.ria_ev=search (accessed 1.06.2021).
до 2030 г.43. 13 декабря 2019 г. Европейский совет также поддержал так называемую «Европейскую зелёную сделку» (англ. European Green Deal), представленную Комиссией двумя днями ранее44 и по сути заключавшуюся в практическом отказе ЕС от ископаемого топлива к 2050 г.
Таким образом, в начале 2000-х гг. возникли предпосылки для второй волны секьюритизации энергоснабжения в рамках европейской интеграции. Эта волна оформилась в 2006 г. на фоне возобновившегося роста зависимости ЕС от импорта энергоносителей и одновременно увеличивающейся нестабильности мировой системы энергоснабжения в силу геополитических, экономических, природных и иных факторов. Триггерами второй волны секьюритизации в рамках евроинтеграции стали российско-украинские газовые и иные разногласия, возникшие в 2006 г. и продолжавшиеся в последующие годы. Они не только активизировали деятельность Комиссии и других «акторов секьюритизации», но и убедили «аудиторию» (страны ЕС) в необходимости одобрить ответные меры, которые формализовали секьюритизацию энергоснабжения второй волны (Judge, Maltby 2017).
* * *
Секьюритизация энергоснабжения в рамках европейской интеграции - продолжительный, поступательный процесс, в центре которого находится проблема зависимости государств-членов ЕЭС и ЕС от импортных энергоносителей. Отправной точкой этого процесса следует считать декабрь 1973 г., когда лидеры стран ЕЭС («аудитория»), наконец, откликнулись на многолетние призывы Комиссии («актора секьюритизации») и одобрили первый пакет мер, призванных обеспечить безопасное энергоснабжение всего Сообщества. Триггерами, поспособствовавшими оформлению секьюритизации как основного подхода к вопросам энергоснабжения в ЕЭС, стали нефтяное эмбарго арабских стран ОПЕК и в целом первый мировой нефтяной кризис, несколько позже - второй мировой нефтяной кризис, случившийся в 1979-1980 гг. из-за революции в Иране.
Первая волна секьюритизации энергоснабжения, во время которой Комиссией разрабатывались, а Европейским советом и Советом одобрялись ответные меры, растянулась фактически на три десятилетия, вплоть до начала 2000-х гг. При этом 1990-е гг. можно даже считать периодом относительной десекьюрити-зации энергоснабжения в Европе. В последнюю декаду XX в. на мировом рын-
43 Directive (EU) 2018/2001 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 on the promotion of the use of energy from renewable sources. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018L2001&fr om=EN (accessed 1.06.2021); Directive (EU) 2018/2002 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 amending Directive 2012/27/EU on energy efficiency. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ .L_.2018.328.01.0210.01.ENG&toc=OJ:L:2018:328:TOC (accessed 1.06.2021).
44 The European Green Deal: Communication from the Commission to the European Parliament and the Council of 11 December 2019, C0M(2019). URL: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/european-green-deal-communication_en.pdf (accessed 1.06.2021).
ке наблюдался явный переизбыток нефти, а меры, предпринятые ЕЭС в 19701980-х гг., позволили ощутимо снизить зависимость Сообщества, впоследствии Союза, от импортных энергоносителей. Отход проблем с энергоснабжением на второй план привёл к тому, что они всё меньше воспринимались государствами-членами в качестве возможной угрозы для всех участников евроинтеграции.
Вторая волна секьюритизации энергоснабжения начала зарождаться в начале 2000-х гг. и была обусловлена возобновившимся ростом зависимости стран ЕС от импортных энергоносителей в то время, когда мировая система энергоснабжения начала от года к году испытывать нарастающее давление в силу разных факторов: стремительного повышения спроса на энергоносители в развивающихся странах, возрастающей политической турбулентности на Ближнем Востоке, разрастающегося международного терроризма, беспрецедентных по своему размаху стихийных бедствий. Тем не менее как и в 1970-х гг., для фактического оформления новой волны секьюритизации энергоснабжения в ЕС потребовались триггеры, которые способствовали принятию Европейским советом и Советом ответных мер. Ими стали росийско-украинские газовые конфликты 2006 и 2009 гг., а также резкое ухудшение российско-украинских отношений в 2014 г. «Аудитория», т.е. все страны-члены, на основании общего восприятия ситуации согласились с необходимостью принятия коллективных мер.
Секрьюритизация привела к тому, что государства-члены ЕС поделились своим суверенитетом в сфере энергоснабжения с наднациональными институтами ЕС. Это выразилось в создании в соответствии с Лиссабонским договором 2009 г. энергетической политики ЕС, отнесённой к сфере совместной компетенции ЕС и государств-членов. Наднациональные институты получили возможность если не жёстко указывать государствам-членам порядок разрешения проблем энергетического снабжения и безопасности, то определять цели, к которым им следует стремиться.
Комплексный взгляд Комиссии на вопросы энергобезопасности позволил выработать такие направления энергетической политики ЕС, как диверсификация поставок, разработка энергоэффективных технологий, применение альтернативной энергетики и развитие энергетической инфраструктуры. Всё это стало возможным благодаря расширению взаимодействия стран-членов по проблемам, которые ранее они решали по мере необходимости и на национальном уровне.
Главным «актором секьюритизации» всегда оставалась Комиссия. Именно этот институт ЕЭС/ЕС был изначально призван действовать в интересах всего объединения. Поэтому его повышенная тревожность в отношении постоянно преследовавшего ЕЭС/ЕС дефицита ключевых ресурсов для экономического (в т. ч. промышленного) развития вполне объяснима. Кроме того, именно Комиссия является основным институтом, обладающим правом законодательной инициативы, поэтому её активность, в том числе в вопросах энергоснабжения, вполне логична. В то же время нельзя исключать также стремление Комиссии
максимально «перетянуть на себя» полномочия национальных государств для повышения своего авторитета внутри ЕС и на международной арене. Решение застарелой проблемы поставок энергоресурсов могло бы этому в значительной степени способствовать и выступало бы свидетельством достижений интеграции в целом. Так или иначе, секьюритизация как подход к проблеме энергоснабжения привела к появлению энергетической политики ЕС, которая по-прежнему формируется под сильным влиянием «акторов секьюритизации»: Комиссии и со второй половины 2000-х гг. отдельных стран ЕС, Европарламента и даже США.
Несмотря на многочисленные доводы «акторов секьюритизации» в пользу принятия коллективных мер, которые основывались на анализе потребления и поставок энергоресурсов в рамках евроинтеграции, несмотря на их ссылки на реальные и предполагаемые угрозы энергетической безопасности, обе волны секьюритизации состоялись под воздействием триггеров - международных событий с сильным политическим подтекстом. В первом случае речь шла о событиях мирового масштаба при попытке арабских стран ОПЕК и Ирана через энергетическую зависимость развитых европейских государств оказать влияние на их внешнюю политику. Во втором случае международно-политический масштаб двусторонних российско-украинских газовых конфликтов 2006 и 2009 гг. был, казалось бы, незначителен, однако его восприятие в ЕС уже вписывалось в контекст возрождавшегося геополитического соперничества между Россией и Западом. Острота этого противостояния в полной мере проявила себя в ходе последовавшего в 2014 г. украинского кризиса, укрепившего секьюритизи-рованный подход ЕС к энергоснабжению.
Таким образом, в начале 2000-х гг. возникли предпосылки для второй волны секьюритизации энергоснабжения в рамках европейской интеграции. Эта волна оформилась в 2006 г. на фоне возобновившегося роста зависимости ЕС от импорта энергоносителей и одновременно увеличивающейся нестабильности мировой системы энергоснабжения в силу геополитических, экономических, природных и иных факторов. Триггерами второй волны секьюритизации в рамках евроинтеграции стали российско-украинские разногласия в сфере поставок газа и в иных вопросах, возникшие в 2006 и продолжавшиеся в последующие годы. Они не только активизировали деятельность Комиссии и других «акторов секьюритизации», но и убедили страны ЕС - «аудиторию» в необходимости одобрить ответные меры, которые таким образом формализовали секьюрити-зацию энергоснабжения второй волны (Judge, Maltby 2017).
В целом, в рамках европейской интеграции роль «акторов» фактически свелась к формированию тревожного фона для того, чтобы «аудитория» соответствующим образом воспринимала проблемы энергоснабжения. В случаях, когда в результате событий-триггеров обозначенные «угрозы» начинали обретать более реальные черты, «аудитория» принимала ответные меры. В конечном итоге заданный «акторами» фон и серия кризисов привели к формированию энергетической политики ЕС.
Об авторах:
Юрий Викторович Боровский - кандидат исторических наук, доцент кафедры международных отношений и внешней политики России МГИМО МИД России. Москва, 119454, проспект Вернадского, 76. E-mail: [email protected]
Ольга Владимировна Шишкина - кандидат политических наук, доцент кафедры международных отношений и внешней политики России МГИМО МИД России. Москва, 119454, проспект Вернадского, 76. E-mail: [email protected]
Конфликт интересов:
Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
UDC: 339.923 Received: April 15, 2021 Accepted: April 15, 2021
Securitization of Energy Supply within the European Integration
Y.V. Borovsky, O.V. Shishkina
DOI 10.24833/2071-8160-2021-3-78-57-81
Moscow State Institute of International Relations (University) of the Russian Ministry of Foreign Affairs
Abstract: The article uses the constructivist securitization concept to analyze the European Economic Community (EEC), and the European Union (EU) approaches to ensuring energy security. It seeks to establish whether the energy supply has been securitized within the European integration process and if so when it happened. The literature review does not give a definitive and comprehensive answer to this question which is essential for all the history of the EEC and the EU. The authors of this study use an extensive documentary database available on the EU websites. They established that for the EEC/EU the energy policy securitization is a long-lasting ongoing process that came into being in 1973. Within the European integration, the securitization is justified by the dependency of the member states on the imported energy resources, which is regarded through the prism of securing reliable, affordable, and (since 2000s) environmentally sustainable supply. The authors identified two waves of energy supply securitization in the EEC/EU. The first wave was triggered by the oil embargo of the OPEC Arab countries and, generally, the world oil crisis of 1973-1974. The second wave of the 2000s and 2010s was triggered by the Russian-Ukrainian gas conflicts of 2006 and 2009 and the sharp deterioration of Russian-Ukrainian relations in 2014. For both waves, the Commission was the main 'securitizing actor'. However, during the second wave, the European Parliament, some EU countries, and even the United States made their own 'securitizing moves'. The 'audience' (EEC/EU countries) expressed its opinion towards the 'securitizing moves' through the European Council and the Council decisions. The research conclusions can be useful for a profound scientific explanation of the EU energy policy as well as for the operationalization of the securitization concept
Keywords: securitization, energy supply, energy security, energy policy, European Union, EU, European economic community, Russia.
About the authors:
Yury V. Borovsky - PhD. Historical Sciences, associate professor at the Department of International Relations and Foreign Policy of Russia, MGIMO-University. 76, Prospect Vernadskogo Moscow, Russia, 119454. E-mail: [email protected]
Olga V. Shishkina - PhD. Political Sciences, associate professor at the Department of International Relations and Foreign Policy of Russia, MGIMO-University. 76, Prospect Vernadskogo Moscow, Russia, 119454. E-mail: [email protected]
Conflict of interest:
The authors declare absence of conflict of interest. References:
Adamides C., Christou O. 2016. Beyond Hegemony: Cyprus, Energy Securitization and the Emergence of New Regional Security Complexes. The Eastern Mediterranean in Transition. Eds. S. N. Litsas, A.Tziampiris. Routledge. P.179-190.
Aoun M.-C. European Energy Security Challenges and Global Energy Trends: Old Wine in New Bottles? IAI Working Papers. Roma, Istituto affari internazionali. 2015. 3(15). 19 p.
Buzan B., Wsver O. 2003. Regions and Powers: The Structure of International Security. Cambridge: Cambridge University Press. 594 p.
Buzan B., Hansen L. 2009. The Evolution of International Security Studies. Cambridge University Press. 394 p.
Christou O., Adamides C. 2013. Energy Securitization and Desecuritization in the New Middle East. Security Dialogue. 5-6(44). P.507-522. DOI: 10.1177/0967010613499786
Claes D.H. 2019. The Global Oil Market and EU Energy Security. Energy Security in Europe. Divergent perceptions and policy challenges: ed. K.Szulecki. Palgrave Macmillan. P. 311331.
Dannreuther R. 2015. Energy Security and Shifting Modes of Governance. International Politics. 4(52). P. 466-483. DOI: 10.1057/ip.2015.4
Dreyer I., Stang G. 2013. What energy security for the EU. European Union Institute for Security Studies. №39. November. P. 1-4. URL: https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EU-ISSFiles/Brief_39_Energy_security.pdf (accessed 1.06.2021).
Furfari S. 2009. 101 questions sur l'energie. Paris: Editions Technip. 256 p. Giuli M. 2018. Nord Stream 2: Rule no more, but still divide (Issue paper). European policy center. 25 June. 26 p. URL: https://www.epc.eu/documents/uploads/pub_8613_nordstream2. pdf?doc_ id=2010 (accessed 1.06.2021).
Goldthau A. 2016. Assessing Nord Stream 2: regulation, geopolitics & energy security in the EU, Central Eastern Europe & the UK. London: EUCERS. 39 p.
Godzimirski J., Novak Z. 2019. EU Gas Supply Security: The Power of the Importer/Energy Security in Europe. Divergent perceptions and policy challenges: ed. K.Szulecki. Palgrave Mac-millan. P. 221-251.
Heinrich A. 2019. Securitization in the Gas Sector: Energy Security Debates Concerning the Example of the Nord Stream Pipeline. Energy security in Europe. Divergent perceptions and policy challenges. Ed. K.Szulecki. Palgrave Macmillan. P. 61-93.
Heinrich A., Szulecki K. 2019. Energy Securitization: Applying the Copenhagen School's Framework to energy. Energy security in Europe. Divergent perceptions and policy challenges. Ed. K.Szulecki. Palgrave Macmillan. P. 33-61. DOI: 10.1007/978-3-319-64964-1_2
Hoerber T. 2013. The Origins of Energy and Environmental Policy in Europe: The Beginnings of a European Environmental Conscience. Routledge. 304 p. DOI: 10.4324/9780203083048.
Judge A., Maltby T. 2017. European Energy Union? Caught between securitisation and 'riskification. European Journal of International Security. 2(2). P. 179-202. DOI: 10.1017/ eis.2017.3
Keohane R.O. 2005. After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. New Jersey: Princeton University Press. 320 p.
Lis A. 2019. Politics and Knowledge Production: Between Securitization and Riskification of the Shale Gas Issue in Poland and Germany. Energy Security in Europe. Divergent Perceptions and Policy Challenges. Ed. K.Szulecki. Palgrave Macmillan. P. 93-117.
Luft G., Korin A. 2009. Realism and Idealism in the Energy Security Debate. Energy Security Challenges for the 21st Century. Ed. G.Kuft, A. Korin. Santa Barbara: Praeger. P. 335-349.
Maltary J.H. 1997. Energy Policy in the European Union (The European Union Series). Palgrave. 192 p.
Morgenthau H., Thompson K.W., Clinton D. 2005. Politics among Nations (7th Edition). New York: McGraw-Hill Education. 752 p.
Natorski M., Herranz Surralles A. 2008. Securitizing Moves to Nowhere? The Framing of the European Union's Energy Policy. Journal of Contemporary European Research. 2(4). P. 70-89.
Ozcan S. 2013. Securitization of Energy Through the Lenses of Copenhagen School. West East Journal of Social Sciences. 2(2). P. 57-72.
Ruszel M. 2020. The Significance of the Baltic Sea Region for Natural Gas Supplies to the V4 countries. Energy Policy. 146(3):111786. URL: https://www.sciencedirect.com/science/arti-cle/abs/pii/S0301421520305061 (accessed: 1.06.2021). DOI: 10.1016/j.enpol.2020.111786
Shadrina E. 2020. Energy Integration in Eurasian Economic Union: Preliminary Study on progress and policy implications. 30 years since the fall of the Berlin wall. Eds. A. Akimov, G. Kazakevitch. Palgrave. 437 p.
Siddi M. 2019. Identities and Vulnerabilities: The Ukraine Crisis and the Securitisation of the EU-Russia Gas Trade. Energy security in Europe. Divergent perceptions and policy challenges. Ed. K.Szulecki. Palgrave Macmillan. P 251-275. DOI: 10.1007/978-3-319-64964-1_10
Szulecki K. 2020. Securitization and State Encroachment on the Energy Sector: Politics of Exception in Poland's Energy Governance. Energy Policy. Vol. 136. P. 1-10.
Szulecki K., Westphal K. 2019. Taking Security Seriously in EU Energy Governance: Crimean Shock and the European Union. Energy Security in Europe. Divergent perceptions and policy challenges. Ed. K. Szulecki. Palgrave Macmillan. P. 177-203. DOI: 10.1007/978-3-319-64964-1_7
Gudkov I.V. 2016. Kompetenciya Evropejskogo soyuza po regulirovaniyu otnoshenij v ener-geticheskoj sfere [The Competence of the European Union to Regulate Relations in the Energy Sector]. Mezhdunarodnoe ekonomicheskoepravo. №1. P.10-17. (In Russian)
Ergin D. 2019. Dobycha. Vsemirnaya istoriya borby za neft', den'gi i vlast' [Mining. The World History of the Struggle for Oil, Money and Power]. Moscow: Al'pina Pablisher. 944 p. (In Russian)
Pashkovskaya I.G. 2018. Ramochnaya strategiya razvitiya Energeticheskogo soyuza Ev-rosoyuza [EU Energy Union Development Framework Strategy]. Politika i Obshchestvo. №4. P. 53-61. DOI: 10.7256/2454-0684.2018.4.26107 (In Russian)
Sakva R. 2010. Syr'evoj sektor Rossii: ekonomika kontrolya i politika renty [Russia's Raw Materials Sector: the Economics of Control and the Politics of Rent]. Neprikosnovennyj zapas. 6(74). URL: http://magazines.russ.ru/nz/2010/6/sa9-pr.html (accessed: 1.06.2021). (In Russian)
Список литературы на русском языке:
Гудков И.В. 2016. Компетенция Европейского союза по регулированию отношений в энергетической сфере. Международное экономическое право. №1. С.10-17.
Ергин Д. 2019. Добыча. Всемирная история борьбы за нефть, деньги и власть. Москва: Альпина Паблишер. 944 с.
Пашковская И.Г. 2018. Рамочная стратегия развития Энергетического союза Евросоюза. Политика и Общество. №4. С. 53-61. DOI: 10.7256/2454-0684.2018.4.26107
Саква Р. 2010. Сырьевой сектор России: экономика контроля и политика ренты. Неприкосновенный запас. 6(74). URL: http://magazines.russ.ru/nz/2010/6/sa9-pr.html (дата обращения: 1/06/2021).
