CC BY
191
тз
L-—^ i,
ЕСТНИК __
УНИВЕРСИТЕТА Электронные доказательства картелей на торгах м
имени О.Е, Кутафина (МГЮА)
ЭЛЕКТРОННЫЕ ДОКАЗАТЕЛЬСТВА КАРТЕЛЕЙ НА ТОРГАХ
Аннотация. Статья посвящена электронным (цифровым) доказательствам картелей на торгах. Проведен анализ статистики и практики. Выделены традиционные и новые методы выявления картелей в ходе торгов. Описаны условия и особенности их применения. Ключевые слова: картель, сговор на торгах, электронные доказательства, государственные закупки.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.37.9.057-061
M. A. KHAMUKOV,
Deputy head of Anti-Cartel Department of FAS of Russia
[email protected] 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya Str., 11
DIGITAL EVIDENCE OF BID-RIGGING
Review. The article is devoted to the electronic (digital) evidence of the cartel in the course of public procurement. The analysis of statistics and practices. Selected traditional and new methods of detection of cartels during the course of public procurement. Describes the conditions and characteristics of their use. Keywords: cartels, anti-competitive agreements, bid rigging, digital evidence, public procurement.
Мухамед Анатольевич ХАМУКОВ,
заместитель начальника Управления по борьбе с картелями ФАС России [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 11
По данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), картели способствуют росту цен на товары и услуги в странах ОЭСР на 10—15 %1. Если считать справедливым даже нижний порог данной оценки, то ущерб государству от картелизации сферы государственных закупок в Российской Федерации будет сопоставим с последствиями «международных санкций» для российской экономики. Однако точный объем «выпадающей бюджетной экономии», учитывая высокую латентность картелей и то, что они зачастую сами влияют на формирование начальной (максимальной) цены контракта, и
только предстоит определить. Согласно исследованию Брайанта и Эккарда2, ве- д
и ч
п
ш m к
т □
р
роятность раскрытия сговора не так уж и высока и может быть равна 13—17 %.
Анализ российской практики и статистики последних лет показывает, что почти все сферы народного хозяйства уже поражены «картельным вирусом», эта проблема охватила в том числе сферы, имеющие стратегическое значение. ^
п
к к
й к
науки ъ
Guide for helping competition authorities assess the expected impact of their activities. OECD. April 2014. P. 6.
Bryant P., Eckard E. Price Fixing: The Probability Getting Caught // Review of Economics and
Statistics. 1991. Vol. 73. P. 531—536. © M. A. XaMyKOB, 2017
58 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Необходимо отметить, что из общего числа выявляемых картелей абсолютное большинство случаев составляют картели на торгах (сговоры на торгах). Например, по всей системе антимонопольных органов Российской Федерации в 2015 г. было возбуждено 409 дел о картелях, из них около 80 % — это сговоры на торгах. Статистика дел за 2016 г. имеет такую же тенденцию. Картели на торгах трансформировались качественно. Если до 2014—2015 гг. деятельность одного картеля, как правило, охватывала от 1 до 10 закупочных процедур, то в 2016 г. это сотни закупок, которые исчисляются суммарно в миллиардах рублей.
При такой статистике можно выдвинуть две противоположные гипотезы: 1) существенно вырос уровень картелизации в экономике, в частности в ходе закупок и торгов, или 2) вырос уровень раскрываемости картелей. Анализ ситуации показывает, что оба предположения заслуживают внимания и могут вполне сосуществовать в практической плоскости.
Во-первых, в условиях нестабильной экономической ситуации и влияния глобального экономического кризиса все больше компаний пытаются нечестными способами получить доступ к бюджетным ресурсам и имуществу, распределяющимся через процедуры публичных закупок или торгов. Однако уровень картелизации экономики, учитывая высокую латентность картелей, остается весьма дискуссионным вопросом. Это глубоко законспирированные, хорошо организованные группы, иногда действующие под прикрытием отдельных чиновников. Можно предположить, что выявляется лишь незначительная часть антиконкурентных соглашений во всем мире. По настоящее время не существует научно обоснованных методик по определению объективного уровня картелизации. Оставим данную гипотезу для экспертных и научных дискуссий.
Вторую гипотезу — о возросшем уровне раскрываемости картелей в Российской Федерации, в частности сговоров на торгах, —вполне можно проверить и подтвердить.
Сфера государственных закупок регулируется Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе». Закон призван повысить результативность и прозрачность, обеспечить конкуренцию, предотвратить коррупцию и другие злоупотребления в сфере закупок. Закон «О контрактной системе» реализует единый цикл: определение потребности и формирования государственного заказа — размещение государственного заказа — исполнение государственных контрактов. Осуществляется многоуровневый контроль на всех этапах государственных закупок:
— Федеральная антимонопольная служба (ФАС России и территориальные органы ФАС), органы контроля субъектов (регионов) и муниципалитетов осуществляют контроль в части вопросов соблюдения конкурентных процедур (каждый на своем уровне);
— Федеральное казначейство осуществляет контроль в части расходования средств бюджетов;
— Законом «О контрактной системе» также предусмотрены иные формы контроля: общественный контроль, ведомственный контроль, аудит государственных закупок (Счетная палата РФ), контроль, осуществляемый заказчиками.
В целях информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок создана и ведется единая электронная информационная система (ЕИС), в кото-
73
L-—^ Ii
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА Электронные доказательства картелей на торгах
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
рую интегрированы все заказчики и поставщики на территории Российской Федерации. Все закупки проходят на пяти аккредитованных электронных площадках, которые, в свою очередь, интегрированы в ЕИС.
ФАС России при реализации Закона «О контрактной системе» имеет широкие контрольные полномочия и выполняет ключевую роль в вопросах продвижения конкуренции и сведения к минимуму риска сговоров. С момента публикации заказчиками извещений о проведении закупки в ЕИС до заключения государственного контракта контроль в отношении всех участников закупочного процесса (торгов) осуществляется ФАС России.
Контроль осуществляется с использованием двух механизмов: 1) контроль процедуры размещения государственного (муниципального) заказа; 2) контроль соблюдения антимонопольных требований в ходе закупок и торгов. Рассмотрим каждый механизм контроля подробнее.
Контроль процедуры размещения государственного заказа включает в себя две формы контроля: плановые проверки и внеплановые проверки. ФАС России в среднем в год рассматривает около 35 000 жалоб относительно соблюдения требований Закона «О контрактной системе», из которых антимонопольным органом поддерживается порядка 40 %. Решения антимонопольного органа выдаются на руки спорящим сторонам в течение 8 дней. Таким образом, при наличии формального нарушения процедуры незамедлительно последует реакция антимонопольного органа. В ходе осуществления контроля процедуры закупок ФАС России может вынести предписание о внесении изменений в закупочную документацию, потребовать продлить сроки проведения закупки в целях устранения нарушений, отменить результаты торгов, а также обратиться в суд с иском о признании результатов закупки и заключенных контрактов недействительными.
Контроль соблюдения антимонопольных требований в ходе закупок и торгов и мероприятия по пресечению различных видов сговоров осуществляются ФАС России в постоянном режиме. Основанием для проведения контрольных мероприятий являются признаки ограничения, устранения или недопущения конкуренции на торгах: односторонними действиями государственных (муниципальных) органов — заказчиками; сговором заказчиков с участниками торгов; сговором участников торгов (конкурентов) — действиями картелей.
В целях выявления сговоров в ходе закупок и торгов в настоящее время ФАС России использует ряд традиционных методов получения информации о возможном сговоре, которые зарекомендовали себя и используются во всем мире, и ряд инновационных методов, разработанных с учетом электронизации в Российской Федерации закупок и торгов. т
К традиционным методам можно отнести: о
— проведение внеплановых проверок (так называемых «рейдов на рассвете»); ю
— работу с заявлениями (заявителями) о признании в рамках программы осво- р бождения; д
— работу с обращениями (граждан, организаций, правоохранительных и иных ч органов); т
— работу с информацией из открытых источников (СМИ, Интернет); к
— работу с государственными и муниципальными заказчиками и т.д. й Инновационные методы основаны на электронизации всех процедур. Как мы науки
ш
m
>
60
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
) УНИВЕРСИТЕТА
а-—^ имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
отметили, введен единый общероссийский портал для публикации информации о размещении государственного и муниципального заказа (закупок) — www. za-kupki.gov.ru. Также установлена единая процедура проведения торгов в отношении государственного и муниципального имущества, определен единый сайт для размещения информации о таких торгах — www.torgi.gov.ru.
Новые методы базируются на оперативном анализе и скрининге результатов конкурентных процедур и проводятся на постоянной основе с использованием электронных ресурсов ЕИС. Наличие ЕИС позволяет обрабатывать большой массив информации в кратчайшие сроки. При наличии определенных индикаторов или комбинации индикаторов можно определить состояние конкуренции в секторе государственных закупок в целом и на отдельных рынках поставок товаров и услуг в частности. Можно установить риски или признаки сговора. В случае одновременного обнаружения нескольких признаков антимонопольный орган может инициировать расследование. К фильтрам системы обнаружения сговоров можно отнести следующие:
— компании, часто выигрывающие торги;
— группы компаний (конкурентов), выигрывающих торги по очереди;
— торги, которые прошли с минимальным снижением начальной цены;
— торги, которые прошли с минимальным количеством участников;
— присутствие на торгах участников, ни разу не заявлявших своих предложений;
— отличие цен на торгах от рыночной цены;
— история участия компаний или ряда компаний в торгах за определенный период времени;
— место нахождения участников торгов (иногда участники картеля используют один офис);
— IP-адрес участника торгов (иногда участники картеля используют один IP-адрес);
— иные идентификационные данные участников торгов.
С учетом электронизации торгов сформировалась практика работы с новыми доказательствами, которые ранее не использовались в антимонопольных делах в Российской Федерации.
Традиционные и новые доказательства сговора на торгах3
ТРАДИЦИОННЫЕ доказательства сговора НОВЫЕ доказательства сговора
Одинаковые заявки (текст, шрифт, почерк, ошибки в тексте и т.д.) Свойства электронного файла (время и место создания, автор), уникальные электронные шрифты, количество электронных знаков и т.д.
Одинаковые места отправки заявок, одинаковые почтовые конверты Один 1Р-адрес, одна точка доступа в сеть Интернет, одна точка доступа связи и т.д.
Результаты анализа бумажных аукционов Результаты экономического анализа с использованием электронной базы закупок и торгов
3 Обобщено автором на основе решений по сговорам на торгах с официального сайта Федеральной антимонопольной службы. URL: http://solutions.fas.gov.ru/.
тз
L-—^ ь
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА Электронные доказательства картелей на торгах I
имени O.E. Кутафина(МГЮА)
Представленная классификация доказательств расширяется с каждым рассмотренным делом. ФАС России активно взаимодействует с операторами торговых электронных площадок, банковским сектором, операторами связи и иными органами, которые могут содействовать антимонопольному расследованию. Кроме этого, ФАС России принимает активное участие в разработке и совершенствовании электронной системы и процедур.
В целях улучшения взаимодействия и обеспечения системной работы по выявлению и пресечению сговоров заключены специальные соглашения с Министерством внутренних дел России и Следственным комитетом России. В рамках этих соглашений созданы межведомственные рабочие группы, которые обеспечивают строгий контроль и эффективное совместное расследование картелей и злоупотреблений должностных лиц. Взаимодействие также осуществляется через проведение совместных/параллельных проверок, привлечение сотрудников ФАС России в качестве экспертов в рамках уголовных расследований и оказание методической помощи правоохранительным органам.
Важной составляющей такого прогрессивного подхода является также тот факт, что российскими судами новые виды доказательств сговоров (например, свойства электронного файла, уникальные электронные шрифты, 1Р-адреса) были восприняты практически сразу. В настоящее время решения ФАС России о сговорах на торгах поддерживаются арбитражными судами в подавляющем большинстве.
В Российской Федерации в последние годы в государственном (муниципальном) секторе проводится около 4—5 млн закупочных процедур ежегодно, совокупная стоимость закупок превышает 20 трлн руб. год. В такой ситуации борьба со сговорами на торгах принимает особую значимость. Эффективное размещение государственного заказа возможно только в случае оптимального участия государства в вопросах формирования безопасной предпринимательской деятельности на конкурентных началах4. Очевидно, что без комплексных решений во взаимосвязи использования экономических, правовых и технологических инструментов успешно бороться со сговорами на торгах невозможно. Одним из технологических факторов, который способствует минимизации картелей и повышает риски их обнаружения, является электронизация закупок и торгов, которая успешно внедрена и реализуется в Российской Федерации и нескольких странах ОЭСР.
БИБЛИОГРАФИЯ е
т
1. Хамуков М. А. Методы выявления картелей на электронных аукционах // Вест- о ник АКСОР. — 2014. — № 3. — С. 222—225. ю
2. Bryant P., Eckard E. Price Fixing: The Probability Getting Caught // Review of p Economics and Statistics. — 1991. — Vol. 73. — P. 531—536. д
3. Guide for helping competition authorities assess the expected impact of their ac- ч tivities. OECD. — April 2014. — P. 6. m
4
Хамуков М. А. Методы выявления картелей на электронных аукционах // Вестник АКСОР
2014. № 3. С. 222— 225.
науки
>
