CC BY
95
КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ
ПРОБЛЕМЫ
правоохранительной деятельности
Ю. Г. НАУМОВ,
профессор кафедры организации финансово-экономического, материально-технического и медицинского обеспечения, доктор экономических наук, профессор
П. В. САМОЛЫСОВ,
доцент кафедры организации финансово-экономического, материально-технического и медицинского обеспечения, кандидат педагогических наук, доцент (Академия управления МВД России)
Yu. G. NAUMOV,
Professor at the Department of Organization of Financial, Economic,
Materiel and Medical Support, Doctor of Economics, Professor
P. V. SAMOLYSOV,
Associate Professor at the Department of Organization of Financial, Economic,
Materiel and Medical Support, Candidate of Pedagogics, Associate Professor (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 351.82
Сговоры на торгах как угроза национальной безопасности
Evil Tendering as a National Security Issue
В статье рассматриваются концептуальные основы управления процессами противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок, обоснованы рекомендации по совершенствованию механизмов управления этими процессами с учетом российской специфики. По мнению авторов, антиконкурентное поведение компаний на электронных торгах может иметь криминальные последствия и нуждается в государственном контроле, а усилия правоохранительных и антимонопольных органов нуждаются в координации.
Коррупция, антимонопольные органы, правоохранительные органы, Федеральная антимонопольная служба России, МВД России, сговор на торгах.
The article offers an analysis of the conceptual foundation of management of the struggle against corruption in the system of public procurement at national, regional and municipal levels. Proposals are put forward on how to improve this management by taking specific Russian conditions into account. The authors believe anticompetitive behavior by bidders in the process of electronic tendering can result in serious criminal consequences and has to be foiled through cooperative effort by law enforcement and antimonopoly agencies of the state.
Corruption, antimonopoly agencies, law enforcement bodies and agencies, Federal Anti-Monopoly Service of Russia, Ministry of Internal Affairs of Russia, evil tendering.
Генезис коррупционных отношений во многих странах мира происходил параллельно со становлением государственных институтов и власти. Появление и развитие латентных отношений на рынке коррупционных услуг были обусловлены тенденцией корыстного перераспределения финансовых и материальных ресурсов, рентно-ориенти-рованным поведением власти и теневым характером экономики.
Коррупционные отношения институализирова-лись в результате коммерциализации бюрократии, бизнеса и организованной преступности. Личное обогащение послужило запуском рыночного механизма обмена власти на собственность.
Особую, институционализированную форму казнокрадства и коррупции в современных условиях приобрела сфера государственных закупок.
В Российской Федерации закупка для государственных и муниципальных нужд осуществляется в рамках Закона о контрактной системе [3] и Закона о закупках [1]. По итогам 2015 г. объем опубликованных извещений по указанным законам достиг почти 30 трлн руб., что составляет 37 % годового ВВП России за тот же год в текущих ценах [4].
Как следует из Доклада Генерального прокурора Российской Федерации Ю. Я. Чайки, в 2015 г. «...прокурорами выявлено 386 тыс. коррупционных нарушений, связанных с "откатами" в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд [5]», что не коррелируется с фактическим положением оперативной обстановки в этой сфере и свидетельствует о высокой латентности данного вида нарушений.
По данным ФКУ «ГИАЦ МВД России», подразделениями экономической безопасности и противодействия коррупции территориальных органов МВД России в январе — ноябре 2016 г. выявлено 436 преступлений (+ 42,3 %), связанных с госзаказом, из них 121 — коррупционной направленности, уголовные дела о 215 преступлениях (+ 87,7 %) на-
правлены в суд. Задокументировано 81 преступление против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, 20 — против интересов службы в коммерческих организациях. Раскрыто 25 преступлений, совершенных группой лиц либо группой лиц по предварительному сговору, и 92 преступления, совершенных организованной преступной группой либо преступным сообществом. К уголовной ответственности привлечено 102 лица. Размер причиненного материального ущерба составил более 945,4 млн руб. В счет возмещения ущерба изъято денежных средств, товарно-материальных ценностей и имущества на сумму более 370,6 млн руб.
Несмотря на принимаемые меры, сфера госзакупок стала самой коррупционноемкой, о чем свидетельствуют потери госсектора с 2009 по 2015 гг. (рис. 1).
По подсчетам некоммерческого партнерства «Национальная ассоциация участников электронной торговли» («НАУЭТ»), в 2015 г. потери государства от закупок по завышенным ценам (без учета инфляции) составили 219,5 млрд руб., а с учетом инфляции — 247,3 млрд руб. (рис. 2).
В свою очередь, Счетная палата РФ выявила 566 нарушений на общую сумму 126,1 млрд руб. (в 2014 г. — 276 нарушений на 39,6 млрд руб.).
На региональном и муниципальном уровнях в 2015 г. зафиксировано 18 тыс. подобных нарушений (17,5 млрд руб.), в 2014 г. — 2 тыс. (7,4 млрд руб.). С нарушением прошли закупки госкомпаний на 620 млн руб., а в регионах — еще на 3,8 млрд руб. Увеличение количества нарушений (почти на 30 % по сравнению с 2014 г.) отмечает и Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации (далее — ФАС России).
Другая негативная тенденция — рост объема закупок у единственного поставщика. Причем если на региональном уровне такие закупки составляют 6,4 %, а на муниципальном — 14,3 %, то на феде-
ю >
сР ■=[
СР
250
247,01
219,58
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Рис. 1. Потери госсектора от закупок по завышенным ценам (без учета инфляции) [10]
VO >
СР ■=[
СР
300
250
200
290
287
278 У У /
✓
X У У
275
265,5
278,2
И
2009
2010
2011
2012
И
2013
247,3
2014
И
2015
Рис. 2. Потери госсектора от закупок по завышенным ценам (с учетом инфляции) [10]
ральном — уже 35,2 %, а в госкомпаниях — 40,4 %. Как правило, такой поставщик маскируется в прочих способах закупки, разрешенных госкомпаниям (55,3 %), причем некоторые из них находятся в стадии банкротства или близки к этому.
Не внушает оптимизма и отчетность Генпрокуратуры России, согласно данным которой в 2015 г. в рассматриваемой сфере было выявлено 54 тыс. коррупционных правонарушений (+ 14 % к 2014 г.) и 6,5 тыс. незаконных правовых актов. По материалам проверок было возбуждено 730 уголовных дел. По этой причине в июле 2016 г. Генеральный прокурор Ю. Чайка издал приказ, утверждающий план борьбы с откатами и коррупцией в госзаказе. В выполнении приказа будут задействованы Минэкономразвития России, отвечающее за контрактную систему, ФАС России, курирующая закупки, Минфин России, ФСБ России, Следственный комитет России и МВД России.
Правоприменительной практикой пресечения правонарушений в сфере закупок (если это сговоры на торгах или другие антиконкурентные соглашения, в том числе с участием органов власти) занимаются антимонопольные органы (ФАС России и ее территориальные органы). В случае хищения бюджетных средств, выделяемых на осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, — это юрисдикция правоохранительных органов (подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России).
Антимонопольное расследование по выявлению и доказыванию картелей на торгах представляет собой долгий и кропотливый процесс по сбору доказательной базы и включает в себя весь спектр административно-правовых механизмов и инструментов: от предварительного сбора информации в открытых источниках и проведения специальных контрольных действий до вынесения решения и привлечения виновных лиц к административной ответственности.
Антиконкурентное поведение компаний на электронных торгах (нарушение, которое чаще всего встречается в практике работы антимонопольных органов1), необходимо рассматривать в совокупности с административно-правовыми механизмами, которые используют антимонопольные органы в борьбе с этим негативным явлением.
Современное российское антимонопольное законодательство, основу которого составляет Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» [2] (далее — Закон о защите конкуренции), устанавливает следующие запреты:
1. Сговор на торгах между хозяйствующими субъектами-конкурентами: признаются картелем и запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами-конкурентами, если такие соглашения приводят или могут привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах [2, п. 2 ч. 1 ст. 11].
Как показывает статистика ФАС России (табл. 1), доля дел о сговорах на торгах составляет 80 % дел о картелях (самых опасных нарушений в сфере конкуренции).
2. Запрет на антиконкурентные действия органов власти (заказчиков, организаторов) при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (установлен ст. 17 Закона о защите конкуренции).
В соответствии с указанной статьей запрещается следующее:
1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов,
1 В практике антимонопольных органов категория дел, связанных со сговорами на торгах в электронной форме, появилась в 2011 г. одновременно с законодательным появлением процедуры электронных торгов.
Таблица 1
Количество дел ФАС России по сговорам на торгах [10]
№ п/п Наименование 2010 2011 2012 2013 2014 2015
1 Кол-во дел по картелям (ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции) 364 303 114 179 210 265
2 Кол-во дел по сговорам на торгах (ч. 2 ст. 11 Закона о защите конкуренции) 176 104 71 139 164 204
3 Соотношение кол-ва дел по сговорам на торгах к кол-ву дел по картелям (в %) 48 % 34 % 62 % 77,7 % 78 % 79 %
Таблица 2
Количество дел ФАС России по антиконкурентным соглашениям на торгах (ст. 17 Закона о защите конкуренции) [10]
№ п/п Наименование 2010 2011 2012 2013 2014 2015
1 Кол-во дел по антимонопольным требованиям на торгах (ст. 17 Закона о защите конкуренции) 894 1050 1125 1237 1028 998
2 Кол-во нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти 492 709 618 722 505 458
3 Соотношение кол-ва дел со стороны органов власти к общему кол-ву дел по ст. 17 (в %) 55 % 67,5 % 54,9 % 58,4 % 49 % 45,9 %
Таблица 3
Правоприменительная практика ФАС России и МВД России [10]
ФАС России МВД России
Год Принято решений о нарушении ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции (картели) Кол-во дел по ст. 14.32 КоАП РФ Возбуждено уголовных дел по ст. 178 УК РФ Направлено уголовных дел в суд
2011 178 1394 13 4
2012 75 1537 5 1
2013 148 1234 9 0
2014 173 1451 3 1
2015 219 1411 1 0
89
если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;
2) создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;
3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов и др.;
4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах.
В совокупности все антиконкурентные действия органов власти при проведении торгов в статистике дел по ст. 17 Закона о защите конкуренции составляют 46 % (табл. 2).
Антиконкурентные соглашения на торгах как между участниками торгов (конкурентами), так и между заказчиком (организатором) торгов и их участниками всегда содержат признаки административных правонарушений либо уголовных преступлений. К административной ответственности при этом привлекается антимонопольный орган (ст. 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), а к уголовной — органы внутренних дел (ст. 178 Уголовного кодекса Российской Федерации).
Статистика привлечения к административной (ФАС России) и уголовной (МВД России) ответственности свидетельствует не в пользу последней (табл. 3).
В то же время правоохранительные органы проводят значительную работу по выявлению хищения бюджетных средств, выделяемых на осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, и привлечению виновных лиц к уголовной ответственности.
Точки соприкосновения в работе ФАС России и МВД России по выявлению рассматриваемых правонарушений представлены на рис. 3 в виде схемы соотношения норм антимонопольного, административного и уголовного законодательства.
В целом работа ФАС России и МВД России по наведению порядка на торгах, развитию конкуренции, повсеместному внедрению справедливых конкурсных процедур, пресечению сговоров, завышения цены закупки и нецелевого использования бюджетных средств способствует снижению коррупции, экономии средств бюджетов всех уровней, расширению количества участников торгов.
На наш взгляд, эта работа была бы еще продуктивнее, если бы усилия правоохранительных и антимонопольных органов были объединены [8].
Как показывает сложившаяся практика, эффективное противодействие коррупции в системе государственных и муниципальных закупок невозможно без разработки и внедрения надежных
СООТНОШЕНИЕ НОРМ АНТИМОНОПОЛЬНОГО, АДМИНИСТРАТИВНОГО И УГОЛОВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЭ «О защите конкуренции» Уголовный кодекс Российской Федерации
Ч. 1 ст. 14.32 Заключение хоз. субъектами ограничивающего конкуренцию соглашения <- Ч. 1 ст. 11 Запрет на картели, в том числе сговор на торгах Ст. 178 Недопущение, ограничение или устранение конкуренции
Ст. 204 Коммерческий подкуп Ст. 210 Преступное сообщество Ст. 169 Воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности Ст. 285 Злоупотребление должностными полномочиями Ст. 285 Превышение должностных полномочий
Ч. 3 ст. 14.32 Заключение органами власти ограничивающего конкуренцию соглашения Ст. 15 Запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов власти
Ст. 14.9 Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления Ст. 16 Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия с участием органов власти
Ст. 16 Антимонопольные требования к торгам, запросам котировок цен на товары
Рис. 3. Соотношение норм антимонопольного, административного и уголовного законодательства
механизмов и технологий борьбы с коррупцией. Первостепенная роль должна быть отведена созданию такого организационно-экономического механизма противодействия, который был бы способен изменить (сделав невыгодными) любые действия коррупционеров в силу высокой вероятности их пресечения или раскрытия [6].
ФАС России стала органом предупредительного контроля, что позволило снизить нагрузку на сферу предпринимательства. В 2016 г. ведомство возбудило 416 дел по антиконкурентным соглашениям, 80 % из которых — картели, выявлено 298 сговоров на торгах (+ 28,4 % в сравнении с 2015 г.), а также 262 антиконкурентных соглашения с участием госорганов (+ 15 %).
Глава ФАС Игорь Артемьев на расширенной коллегии Федеральной антимонопольной службы 1 марта 2017 г. заявил, что в России происходит «кар-телизация» экономики, а из-за проведения госзакупок на неконкурентной основе 95 % из них являются профанацией. Под неконкурентной основой подразумевается форма закупки у единственного поставщика Во многих сферах (например, в сфере закупки лекарств) на торгах присутствуют картели (до 80 %), заранее участвующие в предварительном преступном сговоре [9]. Так, в августе 2016 г. семь компаний из Москвы и Московской области участвовали в 1 тыс. торгов на поставку лекарств и ме-дизделий, демонстрируя (по версии ФАС) «единообразное поведение» (снижали начальную цену
лишь на 0,5—2 %). По предварительным подсчетам, сумма сговора составляла чуть менее 1, 5 млрд руб.
ФАС России приводит в качестве примера дело о поставке одежды для МВД России, ФСБ России и ФТС России. В августе 2016 г. антимонопольная служба сообщила, что около ста текстильных компаний в условиях сговора прошли 18 открытых аукционов на общую сумму более 3,5 млрд руб. В этих аукционах участвовало до 40 организаций, но реальные ценовые предложения предоставляла только одна.
В целях устранения проблем «картелизации» экономики, повышения эффективности взаимодействия территориальных подразделений ЭБиПК МВД по республикам, ГУ(У) МВД России по иным субъектам Российской Федерации с заинтересованными министерствами и ведомствами при проведении мероприятий в указанной сфере, а также проверке поступающих из Росфинмониторинга России и ФАС России сведений о возможных злоупотреблениях, допущенных в ходе реализации госконтрактов, необходимо не только акцентировать работу по выявлению преступлений по ст. 178 УК РФ (ограничение конкуренции), но и в комплексе изменить подходы к профилактике преступлений в госзакупках.
Межведомственным рабочим группам по противодействию коррупции необходимо отвести особую роль в выработке оптимального механизма взаимодействия всех факторов в системе обеспечения экономической безопасности в сфере государственных и муниципальных закупок [7].
Список литературы:
1. О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ (ред. от
28.12.2016) // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4571.
2. О защите конкуренции: Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434.
3. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (ред. от
28.03.2017) // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
4. Государственное участие в российской экономике: госкомпании, закупки, приватизация: бюллетень о развитии конкуренции. Вып. № 3 (март 2016). URL: http://ac.gov.ru/ files/publication/a/8449.pdf (дата обращения: 20.01.2017).
5. Доклад Генерального прокурора Российской Федерации Ю. Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27 апреля 2016 г. URL: http:// genproc.gov.ru/smi/news/news-1078221/ (дата обращения: 20.01.2017).
6. Наумов Ю. Г. Институциональная коррупция в современной России // Труды Академии управления МВД России. 2013. № 2 (26).
7. Наумов Ю. Г., Белкин Ю. В. Организационно-экономические аспекты противодействия коррупции и «теневой» экономике на потребительском рынке // Труды Академии управления МВД России. 2010. № 1 (13).
8. Наумов Ю. Г., Файбусович К. Б. Теоретические и прикладные аспекты рейдерства и коррупции // Труды Академии управления МВД России. 2010. № 4 (16).
9. Политический характер. Куда ведет Россию картелизация экономики? URL: http:// meliemelya.com/politika/98547 (дата обращения: 09.03.2017).
10. Сборники отчетных данных о работе антимонопольных органов по контролю соблюдения антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе и законодательства о размещении заказов. М., 2010—2015.
E-mail: [email protected]
