CC BY
50
Мазуренко Андрей Петрович
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Северо-Кавказского федерального университета (г. Пятигорск), аккредитованный эксперт Министерства юстиции Российской Федерации по проведению экспертизы нормативно-правовых актов на коррупциогенность
Mazurenko Audrey Petrovich
doctor of Law, Associate Professor, Professor of the Department of Theory and History of the State and Law Faculty of the North Caucasus Federal University (Pyatigorsk), accredited expert of the Ministry of Justice of the RF for the examination of regulatory acts of corruption,
E-mail: decanpetrovich@mail.ru
Экспертиза нормативных правовых актов как средство правотворческой политики
Examination of normative legal acts as a means of law-making policy
Аннотация. Рассматривается экспертиза нормативных правовых актов в качестве средства научно обоснованной правотворческой политики. Анализируются различные точки зрения относительно целей и средств данного вида правовой политики, а также теоретико-методологические вопросы организации экспертной деятельности в сфере правотворчества. Предлагаются пути ее активизации в условиях современной России при помощи других научно обоснованных средств правотворческой политики.
Ключевые слова: экспертиза, правотворческая политика, цели, средства, научная обоснованность.
Abstract. The examination of normative legal acts as a means of scientifically based law-making policy is considered. Various points of view regarding the goals and means of this type of legal policy are analyzed, as well as theoretical and methodological issues of organizing expert activities in the field of lawmaking. The ways of its activation in the conditions of modern Russia with the help of other scientifically grounded means of law-making policy are proposed.
Keywords: expertise, law-making policy, goals, means, scientific validity.
Обращаясь к теме экспертизы нормативных правовых актов в качестве средства правотворческой политики, нельзя не сказать несколько слов о целевой и инструментальной составляющих данного вида правовой политики государства. Здесь будет уместным привести высказываемое в литературе мнение о том, что в качестве условного начала каждого жизненного цикла правовой политики выступает политика правотворческая, закрепляющая цели правовой регламентации и средства их достижения1. Данная точка зрения наглядно демонстрирует, что правотворческая политика, с одной стороны, является важнейшей разновидностью единой правовой политики государства, а с другой - целенаправленной деятельностью по решению актуальных задач отечественного правотворчества. Отсюда, вполне естественно, что к ее эффективности и целесообразности обоснованно предъявляются особые, повышенные требования. Право в законах и других правовых актах должно соответствовать своему предназначению, выражать интересы личности, общества и государства.
Таким образом, ключевое значение для разработки целостной правотворческой политики имеет исследование ее целей, средств и возможных результатов. Это объясняется тем, что любая политика, в том числе правотворческая, представляет собой особую социальную практику, осмысленную деятельность субъектов, которая характеризуется тремя важнейшими параметрами - целевым, инструментальным и результативным. Подобная деятельность всегда рациональна и целеустремленна, она основана
1 См.: Поленина С. В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н. И. Ма-тузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 180.
на использовании определенных средств и методов, всегда неизбежно приводит к достижению того или иного эффекта, влечет конкретные последствия1.
Итак, правотворческая политика должна предполагать не только постановку перспективных целей, но и быть рассчитанной на их достижение с использованием правовых средств. Теория правовых средств получила в последние десятилетия специальную разработку2, кроме того, следует отметить, что в целом в русле этой теории во второй половине XX в. в отечественной юридической науке исследовались проблемы общих дозволений и запретов, методов и типов правового регулирования, правовых режимов и проч.3
Обеспеченность необходимым юридическим инструментарием служит гарантией успешного достижения правовой цели. Именно правовые средства в силу своих объективных свойств оказывают наибольшее влияние на будущий результат, поэтому главным направлением повышения эффективности как правотворческой, так и правовой политики в целом является совершенствование «инструментальной базы».
«Правовая политика, - отмечал Н. И. Матузов, - есть политика, проводимая с помощью правовых средств. Поэтому крайне важно всячески совершенствовать правовые средства, повышать их эффективность, надежность, четкость и безотказность функционирования»4.
Современное российское законодательство переживает период основательного реформирования, призванного перестроить существующую систему правовых средств и механизмов в соответствии с новыми ориентирами, сделать право действительно эффективным регулятором социальных процессов. За последние годы существенно обновлена правовая база, принято большое количество действительно необходимых нормативных актов, предусматривающих правовые средства, которые на практике доказали свою эффективность.
Однако не секрет, что проводимая правовая реформа далеко не всегда способствует достижению ожидаемых результатов. Одна из причин этого - неграмотное использование правовых средств при разработке законодательства, неумение правотворческих органов найти оптимальную «меру» количества и качества юридического инструментария, гарантирующую реализацию поставленных целей. По мнению специалистов, негативной характеристикой современного российского права является, в частности, своеобразный «дефицит» средств, инструментальная необеспеченность ряда намеченных ориентиров, отсутствие действенных правовых механизмов их реализации, а также наличие в нем средств явно устаревших, неадекватных современной ситуации5.
Термин «средство» - общенаучный, он этимологически связан со словами «средний», «посредник» и может использоваться для характеристики любого явления, выступающего связующим звеном между субъектом и объектом деятельности, предвосхищаемой идеальной моделью желаемого результата (то есть целью) и его реальным материальным воплощением (непосредственным результатом). В правовой сфере жизни общества и, в частности, в области правотворческой политики действуют особые средства, которые обозначены в литературе как юридические.
Юридические средства, взятые в единстве, составляют особый «регулятивный блок» правовой системы, охватывающий довольно широкий класс правовых регуляторов, многообразный спектр феноменов, отличающихся спецификой природы и структуры, а также конкретными задачами и функциями. К юридическим средствам относят нормы права, правовые принципы и презумпции, субъективные права и юридические обязанности, запреты и санкции, льготы и поощрения, юридические факты, правовые отношения, правовые институты, процедуры, режимы и механизмы, договоры и правоприменительные акты, разнообразные правореализационные действия и операции и проч.6 Соглашаясь со сказанным, отметим, что к средствам правотворческой политики следует относить как политико-правовые (например,
1 См.: Шундиков К. В. Цели, средства и результаты правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 112.
2 См., например: Халфина Р. О. Право как средство социального управления. М., 1988; Сапун В. А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб, 2002; Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003; Мазуренко А. П., Лиманская А. П. Специальные правовые режимы как средство правотворческой политики. Саарбрюкен (Германия), 2017 и др.
3 См.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972; Сорокин В. Д. Метод правового регулирования: теоретические проблемы. М., 1976; Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978; Братко А. Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979; Алексеев С. С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6. С. 12-19; Он же. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989; Кашани-на Т. В. Соотношение централизованного и децентрализованного правового регулирования // Правоведение. 1991. № 4; Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 4; Блях-ман Б. Я. Правовой режим в системе регулирования социальных отношений. Кемерово, 1999.
4 Матузов Н. И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. 1997. № 4. С. 17.
5 См.: Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовой политике. С. 239.
6 Подробнее см.: Шундиков К. В. Цели и средства в праве (общетеоретический аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 13-17.
присущие ей основные принципы), так организационные (например, информационную, аналитическую, экспертную обеспеченность правотворческой деятельности) и непосредственно юридические средства -законодательную технику, правовые акты и пр.
Последние, во всем своем многообразии выступают наиболее распространенной разновидностью юридических инструментов, устанавливающих правовые режимы деятельности различных субъектов. Правовые акты призваны оформлять юридическую деятельность, обозначать ее этапы, информировать о соответствующих юридических решениях.
Помочь повысить качество и результативность законодательства, в целом механизма правового регулирования призвана грамотная системная организация самого юридического инструментария. Правовые средства, образующие нормативную основу механизма правового регулирования, должны быть логично увязаны и взаимосогласованы, образуя единый целостный регулятивный «организм»1.
В данной связи специфической функцией средств правотворческой политики выступает то, что они вносят упорядоченность в правотворческие и связанные с ними отношения, ибо предлагают, помимо сугубо юридических, и иные механизмы решения возникающих в данной сфере проблем. Исходя из вышесказанного, под средствами правотворческой политики следует подразумевать совокупность разнообразных политико-правовых, организационных, технических и иных инструментов и форм правотворческой практики, с помощью которых обеспечивается достижение целей данного вида правовой политики.
Как можно заметить, система средств правотворческой политики отличается значительным многообразием. На наш взгляд, термин «средство правотворческой политики» может использоваться для характеристики практически любого явления, выступающего связующим звеном между субъектами и объектом (правотворчеством), между целями и результатами правотворческой политики. Т. е. триада «цель - средство - результат» используется здесь в наиболее традиционном для теории права понимании. Все, что не может быть отнесено к целям либо результатам такой политики, выступает в качестве средств (способов, форм, методов), с помощью которых и достигаются ее цели.
Анализ экспертизы нормативных правовых актов в качестве средства правотворческой политики правильнее всего начать с характеристики объекта экспертизы, которым выступают нормативные правовые акты. Помимо этого, нормативные правовые акты являются самостоятельным юридическим средством такой политики. Данное их качество определяется возможностью реально воздействовать на правотворчество в целях обеспечения условий для создания единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы права, как главной стратегической цели правотворческой политики.
На указанные свойства в отношении правовых актов, в частности, обращает внимание А. В. Малько: «В эпоху модернизации российского общества и усложнения его правовой системы все более заметную роль в этих процессах играют правовые акты, с помощью которых осуществляются функции государственных органов и реализуется правовая политика страны»2.
Как известно, нормативное регулирование предполагает использование для воздействия на поведение людей норм, правил, придающих общеобязательный характер определенному варианту такого поведения при определенных обстоятельствах. Основоположник классического правового нормативизма Г. Кельзен писал: «Понятие «норма» подразумевает, что нечто должно быть или совершаться и, особенно, что человек должен действовать (вести себя) определенным образом»3.
Для регулирования общественных отношений используется огромный комплекс социальных норм: правовых, моральных, корпоративных, этических, эстетических, религиозных, социо-технических и других. Действуя во взаимосвязи, переплетаясь и взаимодополняя друг друга, они образуют сложный механизм нормативного социального регулирования. Однако нас в рамках рассматриваемого вопроса будут интересовать только нормы права, являющиеся, в силу того, что они регулируют основополагающие общественные отношения, как бы верхним срезом, наиболее важной частью механизма нормативного социального регулирования.
Правовые нормы (как и другие социальные нормы) создаются в процессе и в результате обобщения типовых и качественных многообразных действий и общественных отношений, обозначения тех из них, которые особенно важны для жизни и развития данного общества4. Однако, выступая проявлением и воплощением объективной социальной необходимости, норма права сама по себе воздействовать на общественные отношения не может. Она существует абстрактно, поэтому для того, чтобы такая норма могла служить социальным регулятором, воздействующим на поведение людей, она нуждается во внешнем формальном выражении и официальном закреплении со стороны органов публичной власти. В качестве основного средства придания норме права определенной, санкционированной властью формы выступают нормативные правовые акты.
1 См.: Шундиков К. В. Цели, средства и результаты правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 130.
2 Малько А. В. Правовые акты как основное средство реализации правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 132.
3 Кельзен Г. Чистое учение о праве. Вып. 1. М., 1987. С. 4.
4 См.: Лейст О. Э. Сущность права. М., 2002. С. 20-21.
По мнению В. М. Сырых, нормативный правовой акт представляет собой письменный документ, с помощью которого правотворческий орган в пределах своей компетенции вносит изменения в систему действующих норм права путем принятия новых норм права или решения, направленного на отмену устаревших актов1. В. Н. Протасов определяет нормативно-правовой акт как официальный письменный акт-документ, содержащий юридические нормы и принимаемый в определенных процессуальных формах2. Д. В. Чухвичев полагает, что нормативный правовой акт представляет собой официальный акт (документ) специально уполномоченного органа государственной власти, содержащий нормы права (или отдельные их элементы)3. На наш взгляд, приведенные точки зрения отражают большинство из существенных признаков, присущих нормативным правовым актам, определяющих их особое место в системе правового регулирования, которые можно подразделить следующим образом:
1) представляют собой результат осознанной целенаправленной деятельности компетентных органов (должностных лиц) публичной власти;
2) служат для внешнего выражения и формального закрепления общеобязательных правил (норм) поведения, направленных на урегулирование общественных отношений;
3) принимаются и реализуются в особом порядке и имеют строго определенную письменную форму;
4) рассчитаны на постоянное (либо длительное) применение и адресованы широкому кругу лиц.
Помимо названных, традиционных признаков нормативного правового акта как источника права,
следует назвать черты, характеризующие его как средство правотворческой политики. К ним, прежде всего, относятся требования научной обоснованности идеи разработки и общественного одобрения проекта такого акта. Отсюда, под нормативным правовым актом, как средством правотворческой политики, следует понимать официальный письменный документ, прошедший все стадии концептуального осмысления и общественного обсуждения, принимаемый в особом процессуальном порядке органами (должностными лицами) публичной власти, содержащий нормы права и направленный на урегулирование социальных отношений.
Анализируя сущностные признаки нормативно-правовых актов, как средства правотворческой политики, следует отметить, что формальная определенность, вместе с нормативностью и ясностью4 играют для них чрезвычайно важную роль, является их характерной чертой. Это объясняется тем, что упорядочить взаимоотношения людей с разнородными интересами можно только с помощью четких правил поведения, закрепленных в официально действующих актах, начиная от закона и заканчивая актами толкования и применения правовых норм. Иными словами, именно в правовых актах обнаруживает себя реальная правотворческая политика, проводимая в государстве. Отсюда следует, что правовые акты, с одной стороны, организуют и отражают правовую действительность во всем ее многообразии, служат, по мнению Ю. А. Тихомирова и И. В. Котелевской, важнейшим системообразующим элементом всех правовых явлений5. С другой стороны - они выступают средством правотворческой политики, направленным на упорядочение форм юридического бытия.
Конечно, нормативные правовые акты являются не единственным в системе форм права средством правотворческой политики. Безусловно, определенное место в ее выстраивании и реализации играют и другие общепринятые формы: нормативные договоры, правовые обычаи, судебные прецеденты. Роль последних в осуществлении правовой политики разработана наиболее глубоко6 (причем, как представителями общей теории права, так и других научных специальностей). Но, вместе с тем, следует признать, что названные формы права не имеют того решающего значения для объективации правотворческой политики, которое наблюдается в отношении нормативных правовых актов.
Сказанное позволяет сделать вывод об исключительной роли нормативных правовых актов в действии механизма правотворческой политики. Именно эта ведущая роль и обуславливает важность научного изучения сущности таких актов в качестве одного их важнейших средств данного вида правовой политики, правил их составления и систематизации.
В связи с тем, что динамичное развитие правотворчества ведет к постоянному увеличению объема нормативно-правового массива, на первый план сегодня выходит необходимость повышения уровня качества законов и иных правовых актов. Названное важное направление юридической деятельности должно протекать в рамках научно обоснованной правотворческой политики, что, в частности, предпола-
1 См.: Сырых В. М. Теория государства и права. М., 2005. С. 202.
2 См.: Протасов В. Н. Проблемы теории государства и права. М., 2001. С. 116.
3 См.: Чухвичев Д. В. Законодательная техника. М., 2006. С. 41.
4 Подробнее см.: Общая теория права / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 1996. С. 168-173; Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М, 1997. С. 139-141.
5 См.: Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. М., 1999. С. 12.
6 См., например: Гук П. А. Влияние судебной практики на законотворческую политику // Законотворческая политика субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики: сборник научных статей по итогам работы круглого стола / Под ред. А. В. Малько. Пенза, 2010, С. 223-230; Зайцев А. И. Правотворческая форма реализации судебно-правовой политики в сфере третейского судопроизводства // Правовая политика: от концепции к реальности / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2004 . С. 231-236; Семикина С. А. Акты арбитражных судов как средство судебно-правовой политики // Современное право. 2010. № 1. С. 67-69.
гает активное использование такого средства, каким является экспертиза нормативных правовых актов. Это ее качество подтверждается ярко выраженным научным и профессионально-правовым характером, возможностью практически воздействовать на правотворчество в целях повышения его эффективности.
Метод экспертных оценок нормативных правовых актов и их проектов содержит для этого большие возможности. При всем многообразии методик - от индивидуальной экспертной оценки до коллективной работы экспертных комиссий - суть данного метода остается неизменной: исходя из личного опыта и знаний, специалисту предлагается ответить без каких-либо дополнительных изысканий на ряд вопросов. Считается, что углубленное знание предмета позволяет эксперту дать хотя и не всегда точные, но достаточно верные оценки. Благодаря экспертному опросу удается нейтрализовать ведомственный интерес, который неизменно присутствует в заключениях, данных органами государственного управления или их специалистами1. Эта задача решается подбором независимых экспертов либо постановкой специально подобранных вопросов.
Особое значение экспертиза приобретает сегодня, когда принятие эффективных, юридически грамотных актов, своевременность и точность правовых решений становятся во многом определяющим фактором экономического, политического и социального реформирования России. Как показывает современная практика, в процессе подготовки нормативных правовых актов необходимо активнее опираться на мнение экспертов, что позволяет более результативно переводить новые конструктивные идеи на профессиональный язык юридических категорий2 и тем самым повышать качество принимаемых законов.
В настоящее время наблюдается тенденция к развитию и расширению института экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Вместе с тем, по справедливому замечанию некоторых ученых-правоведов, теория экспертиз (экспертология) на сегодняшний день разработана недостаточно3. Как справедливо отмечает Н. В. Мамитова, первостепенной по своей сути является задача создания теории правовой экспертизы в рамках общей теории права. Эта задача имеет как научно -методологический, так и учебно-практический характер. Несмотря на отдельные исследования различных видов экспертизы, в частности антикоррупционной, в юридической науке отсутствует единый теоретический подход к определению понятия экспертизы законодательства, а также ее принципов, функций и методов проведения4.
Экспертиза (лат. expertus - опытный) - исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т. д.5 Сходное понятие экспертизы дается и в других источниках6. Иногда под экспертизой понимается рассмотрение какого-либо вопроса экспертами для дачи заключения7, в частности, «практическим и документальным результатом экспертизы является заключение эксперта или группы экспертов»8. Однако не все авторы включают заключение в понятие экспертизы. Например, Ю. В. Сидельников понимает под экспертизой оценочно-аналитическую деятельность, выполняемую с привлечением экспертов для анализа и оценки объектов экспертизы9.
В основе методологии экспертно-аналитической деятельности лежат методы анализа (включая методы формально-логического, сравнительного анализа) и экспертных оценок. Подготовленный проект подвергается анализу и оценке, прежде всего, с точки зрения его содержания, формы, порядка принятия, а также соответствия акта требованиям юридической техники10. Экспертный анализ нормативного акта должен отвечать требованиям полноты и всесторонности, что позволяет обеспечить взвешенную оценку проекта, обоснованность формулируемых выводов. Анализ проекта предполагает исследование его текста с целью уяснения существа регулируемых им вопросов а также выявления вопросов, которые могут возникнуть на практике в связи с принятием подготавливаемого акта (в какой степени проект способствует их решению). В результате анализа эксперт, опираясь на свои знания, необходимые для разрешения специальных вопросов, возникающих в процессе экспертизы, и на свой опыт должен оценить представленный проект с точки зрения: наличия в нем достоинств и недостат-
1 Подробнее о методе экспертных оценок см.: Сырых В. М. Прогнозирование эффективности законопроектов / Проблемы законотворчества Российской Федерации // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 1993. Вып. 53. С. 114-115.
2 См.: Нормотворческая юридическая техника /под ред. Н. А. Власенко. М., 2011. С. 229.
3 См.: Андреев И. С. Системный подход к понятию экспертизы нормативного правового акта // Журнал российского права. 2001. № 6. С. 51.
4 См.: Мамитова Н. В. Правовая экспертиза российского законодательства. М., 2013. С. 7
5 См.: Большой энциклопедический словарь. 2-е изд. М., 2000. С. 1394.
6 См.: Словарь русского языка: в 4 т. 3-е изд. М., 1988. Т. 4. С. 751; Закиров И. А. Правовая экспертиза: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008.
7 См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. 10-е изд. М., 1973. С. 832.
8 Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 499.
9 См.: Сидельников Ю. В. Экспертиза: состояние и тенденции развития // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 2. С. 123.
10 См.: Нормотворческая юридическая техника /под ред. Н. А. Власенко. М., 2011. С. 230-231.
ков; обоснованности социальной значимости принимаемых решений; связей проекта с другими задействованными уже правовыми механизмами с учетом экономического, социального, политического, управленческого и других аспектов1.
На вопрос о том, должна экспертиза сопровождаться заключением эксперта или достаточно его оценочно-аналитической деятельности без оформления ее в соответствующий документ, позволит ответить методологический подход к данной проблеме. Следует отметить, что процесс проведения экспертизы не сопровождается выработкой новых знаний. Он основан на запасе знаний, выработанных до нее, а также собственном опыте эксперта. Таким образом, в отличие от науки, экспертиза - это не вид познавательной деятельности, а процесс, задачей которого является всестороннее рассмотрение, оценка и систематизация конкретной узкопрофильной информации в целях облегчения принятия ответственных решений уполномоченными на это лицами2.
Для получения более полных и качественных результатов экспертизы необходимо обеспечить доступ экспертов к информации, имеющей значение для оценки проекта. В этом отношении они должны иметь возможность знакомиться с материалами и документами, связанными с подготовкой проекта (включая отзывы и заключения, полученные в ходе его согласования и обсуждения); пользоваться банками данных по законодательству Федерального информационного центра; получать дополнительные материалы и документы для всесторонней и объективной оценки соответствующего проекта3.
В российском законодательстве и юридической литературе используются термины «юридическая» и «правовая» экспертиза.
Юридическая экспертиза проводится в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»4, иными правовыми актами этого Министерства, Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»5, постановлениями Правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»6, от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»7.
По мнению Н. В. Мамитовой, юридическая экспертиза представляет собой правовую оценку формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, порядка принятия, обнародования (опубликования), содержащихся в нем норм на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федерального законодательства, а также требованиям юридической техники государственной регистрации акта Министерством юстиции РФ8.
Кроме понятия «юридическая экспертиза», в законодательных актах можно встретить понятие «правовая экспертиза», например в федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»9, Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятом постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД10 и др.
Правовая экспертиза включает оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспе-
1 См.: Нормотворческая юридическая техника /под ред. Н. А. Власенко. М., 2011. С. 230-231.
2 См.: Мамитова Н. В. Правовая экспертиза российского законодательства. М., 2013. С. 20.
3 См.: Нормотворческая юридическая техника. С. 231.
4 См.: Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (ред. от 02.09.2021) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_49892/ (дата обращения: 01.11.2021).
5 См.: Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 (ред. от 26.12.2016) «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» // СПС ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/182397/ (дата обращения: 01.11.2021).
6 См.: Постановление Правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 (ред. 20.02.2010) «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_6791/ (дата обращения: 01.11.2021).
7 См.: Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 (ред. от 26.03.2018) «Об утверждении Положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // СПС ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/182719/ (дата обращения: 01.11.2021).
8 См.: Мамитова Н. В. Правовая экспертиза российского законодательства: вопросы теории и практики // Государство и право. 2010. № 11.
9 См.: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_32881/ (дата обращения: 01.11.2021).
10 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-И ГД (с изм. и доп.) // // СПС ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/1575717/ (дата обращения: 01.11.2021).
чения системности законодательства, обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики. Целью правовой экспертизы является сопоставление подготовленного проекта с действующими нормативными актами на предмет их взаимосогласованности, встроенности в общую систему правовых актов1. При этом оценивается взаимосвязь отдельных предписаний самого проекта, выявляются возможные противоречия, несогласованности в его тексте.
Но экспертиза проектов нормативных правовых актов предполагает, не только юридическую их оценку (правовая экспертиза), но и оценку с точки зрения профильной направленности (специализированная экспертиза). Содержание специализированной экспертизы состоит в анализе конкретной проблемы, составляющей предмет будущего закона - экономической, финансовой, научно-технической, экологической, социальной и пр. Близкой по характеру к специализированной, но все же обладающей определенной спецификой, является лингвистическая экспертиза. Она, главным образом, сводится к оценке соответствия текста представленного проекта нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей правовых текстов2.
С учетом профиля рассматриваемого проекта иногда необходимо проведение комплексной экспертизы. Это вызвано тем, что экспертам в подобных случаях приходится выйти «за пределы» анализа лишь правовых явлений и вторгнуться в сферу иных отношений (морально-нравственных, политических и др.)3. Методологическая ценность комплексного подхода в том, что он как раз и помогает с достаточной полнотой оценить предлагаемое в проекте многоплановое правовое регулирование. К тому же комплексная экспертиза, по справедливому замечанию Ю. А. Тихомирова, позволяет обнаружить и такие факторы системного характера как нормативные коллизии4. В рассматриваемой ситуации важно привлечение к экспертизе специалистов разных отраслей знания, хорошо разбирающихся в специфике соответствующей отрасли и способных на достаточном профессиональном уровне осуществить системную (комплексную) экспертизу проекта нормативного правового акта.
В этой связи нельзя обойти такую актуальную проблему, как наука и экспертиза. В современных условиях большое значение приобретает научная экспертиза нормативных правовых актов как инструмент проектирования качественного и эффективного законодательства. Она позволяет своевременно выявлять в проектах дефекты юридического, социального, экономического характера и таким образом избегать их возможных негативных последствий. Научная экспертиза помогает выявить недостатки современного законодательства, способствует принятию юридически грамотных, научно обоснованных нормативных актов5. И что особенно важно, именно научный анализ включает в себя в качестве обязательного компонента прогностическую оценку эффективности будущего акта.
В рамках экспертно-аналитической деятельности наука ставит перед собой задачу исследования факторов, способствующих повышению эффективности принятия правовых решений и включающих в себя: экспертную систему определения приоритетных направлений развития законодательства; научные стандарты экспертно-аналитической деятельности; критерии оценки эффективности законодательных актов (в их числе - критерии коррупциогенности законодательства6. Наряду с этим системному анализу подвергаются факторы, негативно влияющие на качество и эффективность законодательства, и разрабатываются способы их нейтрализации.
Факторный анализ является одним из методов правотворческой политики и реальным воплощением принципа ее научной обоснованности. Данный принцип можно признать универсальным, поскольку он имеет одинаково важное значение, как для правотворчества и правотворческой политики, так и для правовой политики в целом, основанность которой на передовых достижениях юридической науки, выделяется в качестве ее отличительного признака7.
Данный принцип подразумевает тщательное изучение той сферы общественных отношений, которую предполагается урегулировать соответствующим законом или иным правовым актом, практику применения действующих в этой сфере нормативных правовых актов, учет факторов, формирующих правотворческое решение, широкое привлечение научных учреждений и отдельных ученых к разработке, обсуждению и экспертизе законопроектов. Экспертиза нормативных правовых актов, как важное средство правотворческой политики, имеет большое значение для обеспечения эффективности и научности правотворчества. На наш взгляд, нельзя согласиться с позицией, согласно которой экспертиза является
1 См.: Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. М., 2011. С. 231.
2 Там же. С. 231.
3 См.: Агамиров Н. И. Оценочные понятия в законодательстве (теоретические вопросы) // Труды ВНИИСГСиЗ. 1989. Вып.43. С. 20.
4 См.: Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. С. 214.
5 См.: Нормотворческая юридическая техника. С. 237.
6 Подробнее об этом см.: Проведение оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность: Материалы науч. конф. ИЗиСП «Актуальные вопросы разработки научно-методической базы проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность» (Москва, 5 ноября 2008 г.) // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 129-141.
7 См.: Рыбаков О. Ю. Правовая политика как юридическая категория // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 71.
одной из стадий правотворческой деятельности1. Думается, что проведение экспертизы необходимо на всех стадиях правотворческого процесса, начиная с планирования законопроекта и заканчивая окончательным принятием закона.
Рассматриваемый принцип предполагает также, что принимаемый правовой акт впишется в систему действующих и намеченных к разработке нормативных правовых актов. Научно обоснованный закон должен обладать правильно выбранной формой и методами правового регулирования, отвечать потребностям законодательного обеспечения соответствующей области общественных отношений, не иметь логических противоречий, не нарушать принципа единства юридической терминологии, соответствовать правилам юридической техники, предусматривать механизм реализации своих предписаний, содержать только те законодательные решения, которые входят в сферу законодательного воздействия соответствующего уровня федеративных отношений, и соответствовать нормативным правовым актам более высокой юридической силы.
Отсюда важнейшим условием оптимизации правотворческой деятельности, а, следовательно, и принимаемых законов, является их научное экспертное обоснование. Активизация роли науки в формировании правотворческой политики и в законотворчестве - необходимая предпосылка повышения качества принимаемых законов и эффективности содержащихся в них норм2. Это будет способствовать дальнейшему развитию экспертной деятельности как средства правотворческой политики, поможет поднять на новый качественный уровень обеспечение субъектов такой политики разнообразными приемами и способами экспертной работы и, в конечном итоге, создаст условия для достижения целей, стоящих перед отечественным правотворчеством.
1 См., например: ст. 3 Закона Тюменской области от 04.11.1996 г. № 54 «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов Тюменской области» // СПС ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/ 18725637/ (дата обращения: 01.11.2021).
2 См.: Поленина С. В. Правотворческая политика// Российская правовая политика: курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2003. С. 192.
