CC BY
35• ПРАВОВАЯ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ ОБЩЕСТВА •
.0 X
со
к с m О m
сЁ с
А.В. Малько,
доктор юридических наук, профессор, директор Саратовского филиала Института государства и права РАН
А.П. Мазуренко,
доктор юридических наук, профессор, декан Пятигорского филиала Северо-Кавказского федерального университета
В.В. Нырков,
кандидат юридических наук, доцент, заместитель директора по науке, Саратовский филиал Института государства и права РАН
A.V. Malko,
Doctor of Law, Professor, Director,
Saratov Branch of the Institute of State and Law igp@sgap.ru A.P. Mazurenko,
Doctor of Law, Professor, Dean,
Pyatigorsk branch of the North Caucasus Federal University decanpetrovich @mail. ru V.V. Nyrkov,
Candidate of Law, Associate Professor, Deputy Director for Science, Saratov Branch of the Institute of State and Law igp@sgap.ru
К вопросу о концепции правотворческой политики в современной России
с
о
с
к с m О m
□Е
с
8
ю
Го
0J
сч
Аннотация: в статье обращается внимание на проблему разработки концепции правотворческой политики как доктринального документа, содержащего стратегию развития правотворческой деятельности и системы российского законодательства. Отмечается низкое качество правотворческой работы в современной России, ее значительное отставание от экономических, социальных, политических и иных потребностей общества. Отстаивается необходимость соответствующего системного реагирования на отмеченные недостатки правотворческой практики в виде надлежащей правотворческой политики, которая должна отличаться именно системным характером, соединяющим многие инструменты правотворческого процесса во взаимосвязанный механизм. Предлагается разработка и введение в научный оборот нового понятия «концептуальные основы правотворческой политики». Документальным воплощением указанных основ является проект Концепции правотворческой политики Российской Федерации. Основной задачей данной Концепции должно выступать отражение современного состояния правотворчества и системы права в России, направлений и перспективных стратегических ориентиров модернизации отечественного законодательства, а также путей повышения эффективности правотворческой политики на обозримую перспективу. Под Концепцией правотворческой политики предлагается понимать политико-правовой документ доктринально-прикладного характера, содержащий систему теоретических положений, отражающих научно обоснованные взгляды на сущность, цели, принципы, приоритеты, механизм формирования и реализации правотворческой политики, а также комплекс практических мер по повышению ее эффективности в условиях современной России. Выделяются наиболее существенные признаки правотворческой политики, дается ее авторское определение. В структуре правотворческой политики рассматриваются такие ее элементы, как стратегия и тактика, планирование и прогнозирование, мониторинг и юридическая техника, научное обоснование и учет общественного мнения, экспертное и методическое обеспечение и т. д.
Ключевые слова: правотворческая политика, концепция правотворческой политики, правовая политика, стратегия и тактика правотворческой деятельности.
On the concept of the law-making policy in modern Russia
Abstract: the article draws attention to the problem of development of the concept of legislative policy as doctrinal document containing the strategy for the development of legislative activity and system of the Russian legislation. Low quality of legislative work in contemporary Russia, it is a significant lag between the economic, social, political and other needs of society. Asserted the necessity of the appropriate system response to the deficiencies noted legislative practice in the form of appropriate legislative policy, which should be different it is systemic in nature, connecting many of the tools the law-making process in an interconnected mechanism. Proposed development and introduction into scientific use the new notion of "conceptual foundations of legislative policy." Documentary embodiment of the basics is the draft concept of ^ the law-making policy of the Russian Federation. The main objective of this Concept should be a reflection m of the current state of the law making and the legal system in Russia, trends and future strategic objectives P of the modernization of the domestic legislation, as well as ways to improve the effectiveness of law-making o policy for the foreseeable future. Under the Concept of law-making policy is proposed to understand the ^ political-legal document doctrinal and applied nature, containing a system of theoretical principles that ° reflect scientifically based views on the nature, objectives, principles, priorities, mechanisms of formation o and implementation of legislative policy, as well as a set of practical measures to improve its effectiveness e in conditions of modern Russia. Stand out the most essential characteristics of law-making policy, given its ^ author's definition. In the structure of legislative policy focuses on such elements as strategy and tactics, U planning and forecasting, monitoring and legal techniques, scientific study and public consultation, expert = and methodological support, etc. S
Keywords: legislative policy, the concept of law-making policy, legal policy, strategy and tactics of legislative activity.
ш о
"О
Как известно, отличительной чертой развития российского об- !<
щества в постсоветский период стали масштабные преобразования во всех О
его сферах, вызвавшие новые тенденции, политико-правовые процессы, и
вследствие чего юридическая наука проявила заметный интерес к их иссле- и
дованию. В частности, в эти годы началась интенсивная разработка про- ™
блем правовой политики как нового и сложного по своей природе и струк- о
туре политико-правового феномена [1—6]. Обратим внимание, что именно ®
в данный период пришло осознание того, что правовая политика, при всем ®
многообразии характеристик и определений, понимается и воспринимается й
в обществе, прежде всего, как политика правотворческая [2, с. 180]. р
Два десятилетия отечественных реформ сопровождаются коренными с
изменениями в праве. Практически заново сформированы все основные и отрасли российского законодательства. На значительно более высокий
уровень возведена роль закона как главного средства регулирования обще- 9 ственных отношений. Свое важное место в механизме государства заняла
представительная власть. Правотворчество в стране развивается невиданными а ^ ^
темпами. Так, если за 70 лет существования СССР было издано порядка 80 Я Я ®
актов союзного законодательства, то сегодня только на уровне федераль- ? Ц ^
ного парламента принимается до 350 законов в год. Однако, несмотря на ^ |
эти весьма позитивные перемены, все явственнее стали заявлять о себе те ® ® Я проблемы отечественного правотворчества, которые настоятельно требуют Я его системной модернизации, выработки научно обоснованной стратегии и тактики в правотворческой сфере, использования новых инструментов для устранения многочисленных недостатков правотворческой деятельности.
По оценкам специалистов, сегодня каждый седьмой закон содержит серьезные ошибки. Типичность таких правотворческих ошибок, как бессистемность правовых актов, их внутренняя противоречивость и излишняя численность, обилие в законодательстве декларативных норм, не снабженных механизмом реализации, а также повторяемость подобных ошибок на протяжении многих лет говорят об их системном характере. Кроме того, субъекты правотворчества так и не могут в полной мере синхронизировать федеральный, региональный и муниципальный уровни правотворческого процесса.
До сих пор не утвердился системный, взвешенный подход к вопросам юридической стратегии и тактики, не стали нормой при проведении правовой реформы опора на научный анализ и прогноз, учет общественного мнения и квалифицированная оценка возможных последствий принимаемых решений. Законодательство во многом не успевает своевременно и адекватно регулировать уже фактически сложившиеся общественные отношения, стимулировать развитие новых, необходимых социальных связей. Недооценивается значение плановых начал в правотворчестве.
Все это говорит о пока еще низком качестве правотворческой работы, ее значительном отставании от экономических, социальных, политических и х иных потребностей общества, о большом количестве правотворческих ошибок ^ и иных просчетов в правовом регулировании. Справиться с названными прок блемами одноразовыми, эпизодическими действиями невозможно. Требуется соответствующее системное реагирование — правотворческая политика, § которая отличается именно системным характером, соединяющим многие
инструменты правотворческого процесса во взаимосвязанный механизм. ^ На наш взгляд, правотворческая политика есть путь к усовершенство-<5 ванию и обновлению правотворчества, повышению его эффективности. :: Подобный вид политики требуется для выстраивания непротиворечивого, ^ внутренне единого, согласованного, последовательного правотворческого ° процесса, для внесения в него системности и юридической точности. В к данном контексте весьма наглядно проявляет себя необходимость изучения т особенностей, выявления сущности и разработки концептуальных основ ш правотворческой политики как важного фактора модернизации правотворчества в Российской Федерации.
Следует активизировать научную разработку наиболее общих идей и 0 подходов к пониманию целей и задач правотворческой политики, которые — должны лежать в основе такой концептуализации. Этого настоятельно требует негативная ситуация, сложившаяся в сфере отечественного правотвор-^ чества, которая только усугубляется из-за отсутствия скоординированной ° позиции властных структур, науки и субъектов гражданского общества в ^ отношении путей дальнейшего развития отечественной системы права. Такая концепция «должна характеризовать степень отражения в законодательстве (правотворческой политики) происходящих в обществе процессов и точность проецирования данных процессов на будущее» [2, с. 201].
Как отмечают Т.Я. Хабриева и Ю.А. Тихомиров, «в развитии законодательства отчетливо выявились трудности, одна из причин которых — недостаточное использование научных основ правотворчества... Сказанное объ-
ективирование, получает статус научного понятия.
Документальным воплощением указанных основ выступает проект Концепции правотворческой политики Российской Федерации, полный текст которого впервые опубликован в 2011 г. [9]. Ее основная задача
ясняет необходимость подготовки научных концепций развития российского законодательства» [7, с. 6]. Полностью соглашаясь с приведенным мнением, хотелось бы отметить, что концептуализация развития законодательства все же является частью более широкого процесса — концептуализации правотворческой политики. На этапе модернизации России все больше становится очевидным, что законодательство не может развиваться вне четкой и обоснованной концептуальной основы. На подобные вызовы времени ученые-юристы отвечают уже не один год, предлагая свои научные наработки в форме концепций.
Так, выдержали не одно издание «Концепции развития российского за- В конодательства» [2, 9], подготовленные сотрудниками Института законода- § тельства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. В феврале ° 2011 г. творческий коллектив института представил в Совете Федерации О очередную редакцию Концепций, отражающую потребности модернизации о российского законодательства на современном этапе. Учеными Института | государства и права РАН была предложена общественности концепция ста- Ц бильности закона, выраженная в форме монографического исследования [8]. § Разработку подобных доктринальных документов можно только приветство- а вать. На наш взгляд, обеспечение концептуализации теоретических взглядов о и практических подходов в области нормативно-правового регулирования о является одной из первоочередных задач современной юридической науки. Продукт, который она призвана давать, должен быть выражен в более О концентрированной, аргументированной, системной, целостной форме — в § форме концепций. Особенно это касается крупных научных проблем, наи- | более злободневных, востребованных как наукой, так и практикой. К числу К таких проблем, несомненно, относится проблема формирования и реализа- 5 ции современной российской правотворческой политики как действенного „ фактора модернизации отечественного правотворчества. оо
Необходимо признать, что процесс формирования концептуальных основ I
„ Т-1 ®
правотворческой политики имеет свои сложности. Во-первых, сегодня про- н исходит бурное развитие отраслевых юридических наук, результаты которого § < не до конца обобщены и теоретически осмыслены. Во-вторых, изменения С ценностной системы общества, повышение требований к качественной ха- | рактеристике правотворческой политики определяют ее «неполноценность» в условиях новых реалий. Все это вызывает необходимость переосмыслить ц место и роль такой политики в обществе и определить современные требования к ее формированию. В связи с этим разработка и введение в научный оборот нового понятия «концептуальные основы правотворческой политики» предполагает, с одной стороны, формализацию новых сведений и фактов о предмете исследования, обоснование ее уникальности в отношении иных
Ь Ь Ь
? 5 а
Е & »
правовых феноменов, а с другой — необходимость прибегнуть к созданию § § абстракции-идеи, которая, при определенных условиях, обретает свое объ- |
заключается в отражении современного состояния правотворчества и системы права в России, направлений и перспективных стратегических ориентиров модернизации отечественного законодательства, а также путей повышения эффективности правотворческой политики на обозримую перспективу.
При этом нельзя забывать, что современная российская правовая система все еще является системой переходного периода, поскольку находится под воздействием продолжающейся правовой реформы, бесконечных изменений действующего законодательства, порождающих его нестабильность. Неотъемлемыми элементами концепции правотворческой политики должны стать представления о ее стратегических ориентирах и наиболее актуальных ближайших задачах, о необходимых принципах и формах реализации, о мерах, направленных на ее совершенствование.
Указанная задача достаточно интенсивно решается сегодня, в частности, на базе Научно-образовательного центра правотворческой политики современной России, созданного Саратовским филиалом Института государства и права РАН и Северо-Кавказским филиалом Московского гуманитарно-экономического института, основным направлением деятельности которого выступают научные исследования федеральных, региональных и муниципальных проблем право-х творческой политики. В рамках названной структуры организован процесс фун-^ даментальных и прикладных научных исследований правотворческой политики. к Различным аспектам названной проблематики был посвящен ряд конференций, «круглых столов», по итогам которых изданы сборники научных статей, гото-§ вятся монографии [10, 11], учебные издания [12, 13], выпускается ежегодник □Ё «Правотворческая политика». Одной из целей деятельности Центра является ^ всесторонняя апробация проекта Концепции правотворческой политики. <5 Под такой Концепцией предлагается понимать политико-правовой до:: кумент доктринально-прикладного характера, содержащий систему теорети-^ ческих положений, отражающих научно обоснованные взгляды на сущность, ° цели, принципы, приоритеты, механизм формирования и реализации правоте: творческой политики, а также комплекс практических мер по повышению т эффективности правотворческой деятельности в условиях современной
оз России. Иными словами, данная концепция включает в себя не только со-<
вокупность наиболее общих идей, подходов к пониманию правотворческой политики, но и предлагает пути усовершенствования как системы права в 12 целом, так и правотворческой деятельности в отдельности. Но этим ее содер-— жание не ограничивается. На наш взгляд, у нее более широкое назначение.
Разработка проекта Концепции правотворческой политики обусловлена необходимостью модернизации правотворческой деятельности, создания необходимых условий для оптимизации современного федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых массивов, обеспечения единства и целостности правового пространства, укрепления взаимодействия органов публичной власти и институтов гражданского общества в правотворческом процессе, содействия выработке общности принципиальных правовых позиций всех субъектов правотворческой политики, повышения степени целесообразности и эффективности нормативно-правового воздействия на различные сферы социальной жизни.
то
сч
сч
и
"О
В данном смысле концептуализация правотворческой политики имеет более глубокое социальное звучание, более объемный и одновременно более обобщенный охват юридического материала. Получается, что такая концептуализация, будучи связана с развитием системы права, выходит на более высокий уровень абстрагирования, «интересуясь» не только законодательством, но и иными формами политико-правовой практики, оказывающими существенное влияние на развитие правовой жизни современного российского общества. Поэтому при конструировании концепции правотворческой политики одинаково нежелательны как чрезмерный отрыв от объективной реальности, так и попытки свести ее к совокупности сугубо теоретезирован- о ных положений. В первом случае такая концепция станет утопией, во вто- § ром — не более чем комментарием сложившейся правотворческой практики. °
Несмотря на то что правовая политика является основой формирования О политики правотворческой, последняя имеет самостоятельный характер. о Определяющим аргументом подобного статуса правотворческой полити- | ки служит то, что, во-первых, она формируется и реализуется в наиболее Ц важной юридической сфере — правотворческой, устанавливая при этом ее | нормативно-концептуальные основы. Во-вторых, такая политика оказывает а мощное воздействие на неюридические сферы общества (экономическую, социальную, культурную и др.), где с помощью присущих ей средств и методов о способствует решению важнейших государственных задач.
Проведенный анализ показывает, что правотворческая политика — явление сложное и неоднозначное. Основанная на правотворческой деятельности, она направлена на совершенствование правотворческого процесса и всестороннее упорядочение системы права. Залогом ее действенности выступает то, что она использует инструменты правовой политики, составной частью которой является. В то же время самостоятельность правотворческой политики подтверждается наличием признаков, отличающих ее от других о видов правовой политики (правоприменительной, правоинтерпретационной и т. д.). К числу таких признаков можно отнести следующие: |
- выступает как единый политико-правовой фактор правотворческой § < деятельности, основывается на ней и непосредственно воздействует на нее; С
- является важнейшей разновидностью правовой политики Российского | государства;
- характеризуется многосубъектностью: в ее выстраивании и осуществле- 13 нии принимают участие все без исключения субъекты права законодательной — инициативы, работники аппаратов представительных и исполнительных органов власти, различные институты гражданского общества, представители научных организаций, эксперты, лоббисты, граждане и т. д.;
- заключается в стремлении к созданию взаимосогласованной, беспробельной и целостной системы права; §
ш
ЬЬЬ ЬЬь Ь
Е & » "О ^ й
О Чз ? П Ф о
- является одновременно стратегией и тактикой в сфере правотворчества; |
- использует инструменты прогнозирования и планирования, обеспечивающие ее последовательность и предсказуемость;
- носит системный характер: объединяет многие инструменты правотворческого процесса во взаимосвязанный механизм.
Основываясь на сказанном выше, можно предложить следующее понимание сущности правотворческой политики. С одной стороны, правотворческая политика представляет собой комплекс концептуальных идей, программ, планов, направленных на модернизацию правотворчества, повышение его эффективности в целях создания непротиворечивой и целостной системы права, а с другой — является особой разновидностью правовой политики, выражающейся в научно обоснованной, последовательной и системной деятельности государственных структур и субъектов гражданского общества по формированию и реализации стратегии и тактики правотворчества.
Предложенное определение отражает идеальную модель рассматриваемого феномена, включающую его статическую (идеи) и динамическую (деятельность) составляющие, и, вместе с тем, не позволяет забывать о многочисленных проблемах правотворческой политики, которые возникают в процессе ее реального осуществления, что, в свою очередь, требует соответствующих усилий со стороны научного сообщества по их дальнейшей теоретической разработке. Речь идет о таких ее элементах, как стратегия и тактика, планирование и прогнозирование, мониторинг и правотворческая техника, научное обоснование и учет общественного мнения, экспертное и х методическое обеспечение и т. д.
^ Только в рамках целостной правотворческой политики все эти элементы к упорядочиваются, приводятся в соответствующую систему, в которой каждый из них занимает свое место и играет свою роль. Именно соединение дан-§ ных разрозненных инструментов и установление между ними необходимых □Е системных связей позволяет повысить их эффективность, делает оптимизирующее воздействие на правотворчество более заметным и результативным. В этом одно из важнейших преимуществ подобного вида политики.
Таким образом, в нынешних условиях очевидна проблема совершенствования правотворческой политики, что, в свою очередь, требует полно° масштабного и комплексного изучения данного института: исторических к закономерностей его развития и концептуальных основ формирования, а т также выработки научно обоснованных рекомендаций по практическому
с
с
О
ш
<
в современной России.
ш использованию накопленных знаний в целях модернизации правотворчества
14
Список литературы:
1. Алексеев, С.С. Основы правовой политики в России : курс лекций / С.С. Алексеев. — М.: БЕК, 1995. — 320 с. ю 2. Российская правовая политика : курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и
5 А.В. Малько. — М.: Норма, 2003. — 528 с.
3. Исаков, Н.В. Правовая политика России: теоретические аспекты / Н.В. Исаков; ^ под ред. А.В. Малько. — Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2003. — 294 с.
4. Правовая политика России: теория и практика / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М.: Проспект, 2006. — 752 с.
5. Рудковский, В.А. Правовая политика и осуществление права / В.А. Рудковский; под ред. Н.Н. Вопленко. — Волгоград : Волгоградское научное издательство, 2009. — 336 с.
6. Малько, А.В. Теория правовой политики / А.В. Малько. — М.: Юрлитинформ, 2012. — 328 с.
13. Pravotvorcheskaja politika v sovremennoj Rossii : kurs lekcij / pod red. A.V. Mal'ko.
7. Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. — М.: ИД «Городец», 2004. — 848 с. (Автор предисл. — Т.Я. Хабриева).
8. Концепция стабильности закона / отв. ред. В.П. Казимирчук. — М.: Проспект, 2000. — 176 с.
9. Малько, А.В. Концепция правотворческой политики в Российской Федерации (проект) / А.В. Малько, А.П. Мазуренко. — М.: МГЭИ, 2011. — 34 с.
10. Малько, А.В. Правотворческая политика России: история и современность / А.В. Малько, А.П. Мазуренко. — М.: Юрлитинформ, 2013. — 256 с.
11. Исаков, Н.В. Правотворческая политика органов исполнительной власти / Н.В. Исаков, В.Р. Калайчев, А.П. Мазуренко. — Пятигорск: РИА-КМВ, 2014. — 228 с.
12. Российская правотворческая политика : учебное пособие / под ред. А.В. Малько, А.П. Мазуренко. — Саратов; Пятигорск : РИА КМВ, 2012. — 275 с. g
13. Правотворческая политика в современной России : курс лекций / под ред. 3 А.В. Малько. — Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юри- ° дическая академия», 2013. — 344 с. °
Ц
п
References: и
1. Alekseev, S.S. Osnovy pravovoj politiki v Rossii : kurs lekcij / S.S. Alekseev. — M.: s BEK, 1995. — 320 s. а
2. Rossijskaja pravovaja politika : kurs lekcij / pod red. N.I. Matuzova i A.V. Mal'ko. g
— M.: Norma, 2003. — 528 с. о
3. Isakov, N.V. Pravovaja politika Rossii: teoreticheskie aspekty / N.V. Isakov; pod red. 4 A.V. Mal'ko. — Saratov: Izd-vo Saratovskogo universiteta, 2003. — 294 s. °
4. Pravovaja politika Rossii: teorija i praktika / pod red. N.I. Matuzova i A.V. Mal'ko. 3
— M.: Prospekt, 2006. — 752 s. g
5. Rudkovskij, V.A. Pravovaja politika i osushhestvlenie prava / V.A. Rudkovskij; pod g red. N.N. Voplenko. — Volgograd : Volgogradskoe nauchnoe izdatel'stvo, 2009. — 336 s. °
6. Mal'ko, A.V. Teorija pravovoj politiki / A.V. Mal'ko. — M.: Jurlitinform, 2012. — 328 s. В
7. Koncepcii razvitija rossijskogo zakonodatel'stva / pod red. T.Ja. Habrievoj, Q Ju.A. Tihomirova, Ju.P. Orlovskogo. — M.: ID «Gorodec», 2004. — 848 s. (Avtor predisl.
— T.Ja. Habrieva).
8. Koncepcija stabil'nosti zakona / otv. red. V.P. Kazimirchuk. — M.: Prospekt, 2000.
— 176 s.
9. Mal'ko, A.V. Koncepcija pravotvorcheskoj politiki v Rossijskoj Federacii (proekt) / A.V. Mal'ko, A.P. Mazurenko. — M.: MGJeI, 2011. — 34 s.
о
10. Mal'ko, A.V. Pravotvorcheskaja politika Rossii: istorija i sovremennost' / A.V. Mal'ko, 1 A.P. Mazurenko. — M.: Jurlitinform, 2013. — 256 s.
11. Isakov, N.V. Pravotvorcheskaja politika organov ispolnitel'noj vlasti / N.V. Isakov, Jß V.R. Kalajchev, A.P. Mazurenko. — Pjatigorsk: RIA-KMV, 2014. — 228 c. -
12. Rossijskaja pravotvorcheskaja politika : uchebnoe posobie / pod red. A.V. Mal'ko, A.P. Mazurenko. — Saratov; Pjatigorsk : RIA KMV, 2012. — 275 s. шэ ®
о
Ш
a Ф
о
шэ®
— Saratov: Izd-vo FGBOU VPO «Saratovskaja gosudarstvennaja juridicheskaja akademija», ^
2013. — 344 s. £
о tj s toft о
5
