CC BY
27• ПРАВОВАЯ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ ОБЩЕСТВА •
A.V. Malko,
Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of the Russian Federation, Director of Saratov branch of Institute of State and Law of Russian Academy of Science igp@sgap.ru L.G. Agabekova, Post-graduate student, North-Caucasian Federal University millena-89@mail.ru
Место и роль законодательной инициативы в законотворческой политике
Аннотация: в статье рассматривается законодательная инициатива как особое средство законотворческой политики, выстраиваемой в современной Российской Федерации. Законотворческая политика, выступая специфической формой реализации правовой политики и важнейшей разновидностью правотворческой политики, представляет собой научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов и институтов гражданского общества, направленную на определение стратегии и тактики законотворчества, создание необходимых условий для эффективной законотворческой работы. Дается характеристика всем субъектам, которые в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ имеют право законодательной инициативы (Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ). Предлагается система рекомендаций в целях усовершенствования права законодательной инициативы применительно к современному российскому законодательному процессу и формированию законотворческой политики. Авторы делают вывод о том, что в современный период правом законодательной инициативы необходимо наделить таких субъектов, как Генеральный прокурор РФ и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Это, несомненно, усилит законотворческий потенциал страны, предоставит новые возможности для весьма важных государственных органов, будет содействовать повышению качества законотворческой деятельности и соответствующей законотворческой политики.
Ключевые слова: правовая политика, правотворческая политика, законотворческая политика, цели, средства, законодательная инициатива, право законодательной инициативы, субъекты права законодательной инициативы, законодательный процесс.
Place and role of legislative initiative in law-making policy
о
N
Abstract: legislative initiative as the special mean of legislative policy in the Russian Federation is considered in the article. Legislative policy as the unique form of legal policy's realization and important type of law-making policy is scientific grounded, consistent, system activity of state organs and institutes of civil society, directed to forming strategy and tactics of legislation and necessary conditions for legislative process. All subjects which according to the part 1 of the article 104 of the Constitution of the Russian Federation have the right for legislative initiative (President of the Russian Federation, the Federation Council, members of the Federation Council, deputies of the State Duma, the Government of the Russian Federation, legislative (representative) bodies of the regions of the Russian Federation, the Constitutional
А.В. Малько,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, директор Саратовского филиала Института государства и права РАН
Л.Г. Агабекова,
аспирант Северо-кавказского федерального университета
.0 х
со
к с m О m
сЁ с
с О с
К
с m О m
□Е
с
8
Court of the Russian Federation, the Supreme Court of the Russian Federation) are characterized. The system of recommendation for the improving of the right for legislative initiative according to the modern Russian legislative process is suggested. In summary the authors came to the conclusion that in the modern period it is necessary to give the right for legislative initiative to such subjects as General Prosecutor of the Russian Federation and Commissioner for human rights in the Russian Federation. It, doubtless, will reinforce legislative potential of the state, give new opportunity for important state organs, help increase the quality of legislative activity and legislative policy.
Keywords: legal policy, law-making policy, legislative policy, goals, means, legislative initiative, right for legislative initiative, subjects of the right for legislative initiative, legislative process.
3
Специфической формой реализации правовой политики и важнейшей разновидностью правотворческой политики выступает политика законотворческая. В современный период модернизации различных сфер нашей жизнедеятельности законотворческая политика приобретает особое §Л социальное звучание. Само понятие «законотворческая политика» не толь ко активно исследуется в юридической науке [1, 2], но и используется пред- к ставительной властью. В частности, в Докладе о состоянии законодательства § в Российской Федерации («Законодательное обеспечение основных направ- ТТ лений внутренней и внешней политики в 2005 году») отмечается, что невозможно повысить ответственность государства за качество закона и эффек- о тивность его реализации, пока не будет законодательно определен порядок ^ рассмотрения и принятия закона. Принятие указанных законов могло бы л обеспечить эффективный законодательный результат и поднять законода- ТТ тельную политику государства на качественно новый уровень» [3]. Ы На наш взгляд, законотворческая политика — это научно обоснованная, В последовательная и системная деятельность государственных органов и ин- « ститутов гражданского общества, направленная на определение стратегии и о тактики законотворчества, создание необходимых условий для эффективной В законотворческой работы. -§ Цель законотворческой политики состоит в оптимизации законотворче- С ского процесса, содействии законодательной деятельности. Ее средствами 0 выступают соответствующие правовые акты, концепции, программы, мони- § торинг и систематизация законодательства, законотворческая техника и т. д. Т Особое место в системе средств законотворческой политики занимает | законодательная инициатива, которая представляет собой начальное звено законодательного процесса и официальное внесение управомоченным субъ- д ектом законопроекта в компетентный орган парламента.
В статье 104 Конституции РФ закреплены субъекты, обладающие правом законодательной инициативы: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, Конституционный 2 |>
Ь ь П h
в-
Суд РФ и Верховный Суд РФ. Мотивы наделения правом законодательной § § инициативы именно этих органов государственной власти и должностных § " лиц обусловлены вполне очевидным обстоятельством: они имеют самое непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных задач и формированию законотворческой политики.
Так, законодательные предложения Президента РФ могут быть заявлены в качестве первоочередных, и это одно из главных преимуществ перед прочими субъектами законодательной инициативы. Несмотря на то, что нынешняя Конституция не предусматривает соответствующей статьи, Федеральное Собрание, ориентируясь на сложившуюся практику, как правило, рассматривает такие инициативы вне очереди. Будучи главой государства, Президент РФ обеспечивает взаимодействие и функционирование всех органов государственной власти и в связи с этим должен располагать преимущественной возможностью участия в законодательной деятельности.
На федеральном уровне процедура создания законов, в том числе и реализации права законодательной инициативы Советом Федерации, его членами, а также депутатами Государственной Думы определяется Регламентами Федерального Собрания РФ. В частности, депутаты, наделенные правом законодательной инициативы, пытаются претворить в жизнь наставления избирателей и подчас собственные идеи по вопросам государственной значимости. Однако, несмотря на то что «слуги» народа нередко являются самыми «инициативными» субъектами, общество далеко не всегда заинтересовано в их инициативах. Так, вызывают недоумение следующие законодательные I инициативы: предложение об обязанности граждан произносить клятвы при ^ первой выдаче паспорта; установление 50 %-й компенсации из федерального ^ бюджета для граждан на занятия спортом; введение специального налога < солидарности, который пойдет на развитие Крыма и Севастополя и т. п. § Верно подмечено, что современную парламентскую жизнь России в какой-то мере захлестнула волна законотворческих инициатив — как официальных, так и неофициальных («любительских», как их иногда называют); что ^ законотворческий «романтизм» — не такая в социальном плане безупречная :: вещь. Это достаточно эмоциональное явление и особенно остро воспринимается маргинальными слоями населения как нечто, способное вмиг изменить ° ситуацию. Часто это делается для поддержания депутатского «авторитета» по к принципу «я ведь предлагал», но не решили. У населения создается впечатав ление, что законы всесильны, но кто-то не хочет их принять и использовать. оз «Романтизм» в законотворчестве ведет к росту ложных законодательных инициатив, девальвирует уважение к закону, вводит в заблуждение людей относительно всесильности законодательных механизмов [4]. ¡0 Что же касается инициативы со стороны законодательных (представитель-_ ных) органов субъектов Федерации, то Конституция России не ограничивает право законодательной инициативы подобных субъектов конкретными во-^ просами ведения. В целях повышения эффективности их деятельности не° обходима координация между законодателями, работающими на федеральном ^ и региональном уровнях. В связи с этим был обоснованно создан Совет законодателей, призванный анализировать общее состояние законодательства в России и вырабатывать единые подходы к законотворческой политике. В этот орган вошли руководители законодательных собраний всех регионов, главы ключевых комитетов Государственной Думы и Совета Федерации. Совет рассматривает законодательные инициативы региональных органов государственной власти, а затем либо рекомендует внести соответствующие
законопроекты в Думу, либо направляет их на доработку, либо выносит заключение о нецелесообразности их внесения в парламент. Не секрет, что раньше подавляющее большинство законодательных инициатив, с которыми выступали регионы, отклонялись Государственной Думой. Это происходило, в частности, потому, что многие инициативы рождались в период предвыборных кампаний и носили популистский характер, или были недостаточно продуманы и просчитаны, или сформулированы не так, как того требуют параметры федерального законодательства. Теперь, направляя данные инициативы в Совет законодателей, можно доводить их до совершенства и в
дальнейшем принимать через Федеральное Собрание [5]. |
Правительство РФ, обладая правом законодательной инициативы, способно о
весьма активно влиять на формирование законотворческой политики стра- =
ны. Вносимые им проекты федеральных законов в основном носят базовый, о
определяющий для конкретных сфер деятельности характер, тогда как законо- ""
проекты, внесенные другими субъектами права законодательной инициативы К
в основном касаются изменений и дополнений в действующие федеральные о
законы [6, с. 62]. На сегодняшний день около 80 % законопроектов разраба- |
тывается именно в стенах Правительства РФ (по сравнению с 1998 г., когда ь
на его долю приходилось около 20 % законодательных инициатив [7, с. 28]). й
Тем не менее такая ситуация может рассматриваться не только с по- н
ложительной стороны. В наших современных бюрократических условиях ц
чаще всего чиновники с помощью подобных законопроектов реализуют Т
свои интересы в законах. Полагаем, что пока демократические процессы Ы
не станут реальностью для России, говорить о том, что Правительство РФ в
«активничает» при разработке законопроектов на благо всего общества, а
преждевременно [9, с. 286]. §
Специфическую роль в осуществлении права законодательной ини- В
циативы играют высшие судебные органы. Кроме того, по мнению ряда -§
авторов, вопрос об объеме права законодательной инициативы, принадле- ?!
жащей судебной ветви власти, на сегодняшний день является спорным. В й
частности, В.Г. Ткаченко полагает, что Конституционный Суд РФ как орган, о
осуществляющий конституционный контроль, может оказать на законода- Т
телей определенного рода давление для проведения своих законопроектов | [9, с. 21]. В сумме законодательные инициативы высших судебных органов
составляют менее одного процента в области законотворчества по сравнению ц
с другими субъектами права законодательной инициативы. Например, низка -
активность Конституционного Суда в законодательном процессе в качестве
субъекта права законодательной инициативы. После принятия Конституции ^ ^
РФ 1993 г. Конституционный Суд РФ выступил всего лишь один раз с за- ь §
конодательной инициативой принятия Федерального конституционного за- ^ §
кона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации». | §
Если же говорить о предложениях, высказанных в литературе по поводу § наделения правом законодательной инициативы Генерального прокурора РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ, то считаем нужным их поддержать. Это, несомненно, усилит законотворческий потенциал, создаст новые возможности для весьма важных государственных органов, будет
содействовать повышению качества законотворческой деятельности и соответствующей законотворческой политики.
Список литературы:
1. Поленина, С.В. Законотворческая политика // Правовая политика России: теория и практика / под ред. Н.И. Mатузова и А.В. Mалько. — M.: Проспект, 2006.
— С. 2i9-248.
2. Законотворческая политика субъектов РФ: проблемы теории и практики : сборник науч. статей по итогам работы круглого стола / под ред. А.В. M^abro. — Пенза: Изд-во ПГУ, 20i0. — 356 с.
3. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации «Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2005 году».
— URL: http://textarchive.ru/c-2397459.html (дата обращения: 15.10.2015).
4. Власенко, Н.А. Кризисные тенденции в законотворчестве современной России // Юридическая техника. «Стратегия, тактика, техника законотворчества (взаимосвязь, инновационные достижения, ошибки». — 2015. — № 9. — С. 181—182.
5. Исаев, А. Совет законодателей // Российская газета. — 2015. — 15 июля.
6. Шувалов, И.И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе : дис. ... канд. юрид. наук / И.И. Шувалов. — M., 2003. — 189 с.
7. Исаков, В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития g // Журнал российского права. — 2000. — № 3. — С. 22—41.
5 8. Mалько, А.В. Теория правовой политики / А.В. Mалько. — M.: Юрлитинформ,
* 2012. — 328 с.
< 9. Ткаченко, В.Г. Федеральное Собрание Российской Федерации в законодатель-
О ном процессе: содержание, проблемы и перспективы // Право и политика. — 2001. <С — № 2. — С. 16-26.
s References:
1. Polenina, S.V. Zakonotvorcheskaja politika // Pravovaja politika Rossii: teorija i h praktika / pod red. N.I. Matuzova i A.V. Mal'ko. — M.: Prospekt, 2006. — S. 219-248. с 2. Zakonotvorcheskaja politika sub#ektov RF: problemy teorii i praktiki : sbornik
° nauch. statej po itogam raboty kruglogo stola / pod red. A.V. Mal'ko. — Penza: Izd-vo к PGU, 2010. — 356 s.
m 3. Doklad o sostojanii zakonodatel'stva v Rossijskoj Federacii «Zakonodatel'noe
§ obespechenie osnovnyh napravlenij vnutrennej i vneshnej politiki v 2005 godu». — URL: □E http://textarchive.ru/c-2397459.html (data obrashhenija: 15.10.2015).
4. Vlasenko, N.A. Krizisnye tendencii v zakonotvorchestve sovremennoj Rossii // Juridicheskaja tehnika. «Strategija, taktika, tehnika zakonotvorchestva (vzaimosvjaz',
12 innovacionnye dostizhenija, oshibki». — 2015. — № 9. — S. 181-182.
5. Isaev, A. Sovet zakonodatelej // Rossijskaja gazeta. — 2015. — 15 ijulja.
6. Shuvalov, I.I. Pravitel'stvo Rossijskoj Federacii v zakonotvorcheskom processe : dis. í ... kand. jurid. nauk / I.I. Shuvalov. — M., 2003. — 189 s.
° 7. Isakov, V.B. Federal'noe zakonotvorchestvo: nekotorye tendencii razvitija // Zhurnal
^ rossijskogo prava. — 2000. — № 3. — S. 22-41.
8. Mal'ko, A.V. Teorija pravovoj politiki / A.V. Mal'ko. — M.: Jurlitinform, 2012. — 328 s.
9. Tkachenko, V.G. Federal'noe Sobranie Rossijskoj Federacii v zakonodatel'nom processe: soderzhanie, problemy i perspektivy // Pravo i politika. — 2001. — № 2. — S. 16-26.
