CC BY
19
Зайцева Екатерина Сергеевна
кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России
Zaitseva Ekaterina Sergeevna
candidate of Historical Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Theory and History of Law and State of the Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia
E-mail: zay_tseva@mail.ru
Экспертиза как средство установления пределов правового регулирования
Expertise as a Channel of Establishing the Limits of Legal Regulation
Аннотация. На сегодняшний день существуют самые разнообразные экспертизы, направленные на исследование и оценку проекта нормативного правового акта, полагаем, что потенциал экспертизы может и должен быть задействован и на более ранних стадиях правообразовательного процесса, связанного с формированием «идеи законопроекта», когда определяется потребность правового регулирования общественных отношений. Именно на уровне рассмотрения «идеи законопроекта» необходимо установление обратной связи с обществом, адресатами этих идей. Эти адресаты и могут выступать в качестве экспертов, что позволяет выделять общественную, профессиональную и научную экспертизы «идеи законопроекта». Каждая из указанных экспертиз имеет свою специфику, свои цели и методы.
Ключевые слова: экспертиза, пределы правового регулирования, идея законопроекта, правотворчество, правообразование.
Abstract. Today there is a wide variety of examinations aimed at researching and evaluating a draft normative legal act. We believe that the potential of an examination can and should be used at earlier stages of the legal education process associated with the formation of the «idea of a draft law» regulation of public relations. It is necessary to establish feedback with the society, the addressees of these ideas, at the level of consideration of the «idea of the draft law». These addressees can act as experts, which makes it possible to single out public, professional and scientific expertise of the «idea of the bill». Each of these examinations has its own specifics, goals and methods.
Keywords: expertise, limits of legal regulation, idea of a bill, lawmaking, legal education.
Современная юридическая наука имеет в своем арсенале значительное количество технологий, методов и средств, направленных на установление пределов правового регулирования. К их числу можно отнести и экспертизу. Традиционно экспертизу в правотворчестве определяют как «исследование проекта нормативного правового акта, проводимое в установленной форме с соблюдением соответствующих правил авторитетными специалистами в различных отраслях знания на предмет целесообразности и обоснованности принятия проекта нормативного правового акта, выявления его достоинств и недостатков, оценки предполагаемых юридических, политических, социально-экономических, финансовых, экологических и прочих последствий, способствующее повышению качества проектируемого нормативного правового акта»1.
Полагаем, что потенциал экспертизы может и должен быть задействован не только, когда речь идет уже о готовых законопроектах, но и на более ранних стадиях правообразовательного процесса, связанного с формированием идеи законопроекта, когда определяется потребность правового регулирования общественных отношений и законотворческая машина еще не заработала в полную мощь, расходуя материальные, человеческие и иные ресурсы. Предназначение правовой экспертизы определяется, во-первых, оценкой возможности принятия нормативного правового акта через допустимость вмешатель-
1 Залоило М.В. Современные юридические технологии в правотворчестве: научно-практическое пособие. М., 2020. С. 51.
ства в область общественных отношений и правомерность самого регулирующего воздействия; во-вторых, выявлением в ходе правового анализа нормотворческих ошибок1. И если второе связано с анализом и оценкой проекта нормативного правового акта, то первое по своей сути предполагает анализ и оценку идеи законопроекта.
Самостоятельное значение категории «идея законопроекта» было обосновано профессором В.М. Барановым. По его мнению, идея законопроекта это «относительно самостоятельный прием юридической техники, организационно автономный начальный этап законотворчества, представляющий собой систему теоретически обоснованных, практически апробированных либо выработанных на основе здравого смысла суждений о настоятельной потребности в документе, предмете и методах правовой регламентации, ближайших и отдаленных целях акта, ожидаемом результате»2. В представленном определении В.М. Баранов говорит о практической апробации таких суждений, но не раскрывает конкретные возможности такой апробации. На наш взгляд, практическая апробация идеи законопроекта вряд ли возможна. В силу того, что апробация идеи предполагает ее облечение в определенную форму, например нормативного правового акта, и в этом случае самостоятельное значение этого понятия теряется, поскольку оцениваться будет уже не идея, а сам законопроект. В то же время законопроект именно на уровне идеи должен иметь какую-то практическую основу, «заземление» в общественных отношениях, на регулирование которых он направлен. Это возможно посредством получения обратной связи с адресатами этих идей. «Особенно это актуально для частного сектора, где государство всегда рискует перейти грань, за которой регулирование превращается в препятствие полноценному развитию, подавляет инициативу и самостоятельность, поэтому услышать мнение предпринимательского сообщества или других адресатов очень важно»3. И эти адресаты и должны в этой ситуации выступать в качестве экспертов указанных идей.
Экспертиза идеи законопроекта должна быть связана не только с оценкой возможных вариантов правового решения существующих социальных проблем, но и с оценкой необходимости такого решения. В качестве экспертов могут выступать различные категории субъектов - это и ученые, и представители профессиональных сообществ, и обычные граждане, что позволяет выделить научную, профессиональную и общественную экспертизу. Необходимость того или иного вида экспертизы напрямую зависит от выдвигаемой идеи законопроекта и может осуществляться совместно. При этом методы экспертных оценок, безусловно, будут отличаться: если применительно к общественной экспертизе основным методом является анкетирование, осуществляемое в рамках социологического прогноза, то научная экспертиза должна быть в большей степени основана на экспертных заключениях.
Общественная экспертиза идеи законопроекта представляется наиболее спорной, поскольку выходит за рамки легального определения, закрепленного в Федеральном законе от 27.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», где указан ограниченный круг субъектов общественной экспертизы. Полагаем, что при общественной экспертизе идеи законопроекта круг субъектов не должен быть ограничен. При выдвижении и дальнейшей оценке идеи законопроекта, особенно в процессе освоения новой сферы правового регулирования, законодателю необходимо опираться на теоретические и эмпирические данные о наличии социальной проблемы, требующей правового решения4. В данной ситуации общество может выступать в качестве эксперта в выявлении и оценке существующего положения дел в соответствующей сфере социальной жизни.
Конечно, здесь может возникнуть вопрос, связанный с тем, что термин «экспертиза» используется в науке и практике для обозначения исследований, требующих использования профессиональных зна-ний5, а широкий круг субъектов такими знаниями не обладает. Но основная задача общественной экспертизы «идеи законопроекта» определяется необходимостью оценки ее соответствия нормообразую-щим интересам тех субъектов, на которые направлено правовое регулирование. И в данной ситуации носители этих интересов являются лучшими экспертами, позволяющими эти интересы определить. В.Н. Кудрявцев, В.П. Казимирчук предлагали выявлять нормообразующий интерес посредством научного моделирования, основанного на эмпирических исследованиях, отмечая, что путь его генезиса можно проследить, следуя от изучения интересов различных участников социального общения и пытаясь на этой основе сконструировать нормативную модель компромисса. В дальнейшем смоделированный интерес можно проверить путем изучения (с помощью опроса, эксперимента и т. п.) готовности субъектов общения воспринять соответствующую норму6. Общественная экспертиза «идеи законопроекта» позво-
1 Журкина Е.В. Правовая экспертиза нормативного правового акта как средство повышения эффективности законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 59.
2 Баранов В.М. Очерки техники правотворчества. Избранные труды. Н. Новгород, С. 456.
3 Давыдова М.Л. «Умное регулирование» как основа совершенствования современного правотворчества // Журнал российского права. 2020. № 11. С. 17.
4 Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М., 1995. С. 59.
5 Залоило М.В. Современные юридические технологии в правотворчестве: научно-практическое пособие. М., 2020. С. 51.
6 Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М., 1995. С. 62.
ляет оптимизировать этот путь и выявить нормообразующий интерес напрямую. По большому счету существующая общественная экспертиза законопроектов, осуществляемая Общественной палатой тоже направлена на выявление степени учета и согласования интересов различных социальных групп и слоев общества. Но, несмотря на то, что Общественная палата РФ является общественным институтом, в данном случае ее можно рассматривать как посредника, и выявление нормообразующего интереса напрямую путем обращения непосредственно к обществу позволяет сделать это более достоверно, кроме того, на более ранней стадии.
Результаты общественной экспертизы, безусловно, нуждаются в дальнейшей научной обработке. Как абсолютно справедливо отмечают В.Н. Кудрявцев и В.П. Казимирчук, общественное мнение невозможно использовать для прямого ответа на концептуальные проблемы, содержание которых еще недостаточно точно определено. Здесь необходима стыковка научного знания с обыденным знанием населения, при которой это обыденное знание было бы выявлено именно в сфере своей наибольшей компетенции, то есть там, где затрагиваются близкие, понятные людям вопросы, непосредственно связанные с интересами и потребностями их повседневной жизни1.
Современные цифровые технологии уже сегодня дают возможность воплотить предложенную идею в жизнь. В качестве типовой модели можно использовать существующую технологию краудсор-синга. «Под термином «краудсорсинг», как правило, понимается привлечение на добровольных началах широкого круга лиц и использование их знаний, опыта и творческого потенциала для решения определенных задач»2. Первый опыт использования этой технологии связан с обсуждением текста проекта Закона об образовании3, когда открытое сетевое сообщество на специально созданной онлайн платформе привлекалось в качестве экспертов для оценки главы «Общее образование», комментируя отдельные положения проекта, предлагая собственные идеи, формулируя отдельные пункты для его улучшения. Аналогично можно организовать оценку «идеи законопроекта», предполагающие возможность одобрения или неодобрения идеи, возможность ее корректировки, комментирования, возможность выбора одной идеи из нескольких альтернативных вариантов и т. д. Конечно, здесь необходимо учитывать разного рода нюансы, например для соблюдения репрезентативности необходимо привлекать представителей различных (социальных, профессиональных или иных) групп и соблюдать квотные ограничения на представительство4. Важной особенностью краудсорсинговой модели оценки «идеи законопроекта» является, то, что она может быть использована исключительно в отношении тех проблем, которые затрагивают всеобщие интересы5, поскольку экспертная оценка общества может быть признана в качестве таковой только при наличии опыта в соответствующей сфере общественной жизни.
Самостоятельное значение имеет профессиональная экспертиза, (хотя по своей сути любое профессиональное сообщество - это часть общества и профессиональную экспертизу можно рассматривать как часть общественной). Юридическая наука не определяет закономерности экономики, экологии, архитектуры, промышленной техники и т. д. 6. Эти закономерности должны выступать в качестве самостоятельного предмета экспертизы социальной адекватности идеи законопроекта. Необходим, что называется, взгляд изнутри. Практика современного правотворчества демонстрирует ситуации, когда непонимание специфических закономерностей различного рода профессиональной деятельности приводит к нарушению пределов правового регулирования. В качестве примера можно привести внесение поправок в Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», которыми был введен запрет торговым сетям возвращать поставщику не реализованные в розничной сети продовольственные товары. Многие представители ритейла отмечали избыточность подобного нововведения в условиях сложившейся практики саморегулирования отношений между поставщиками и торговыми сетями7.
Особое значение имеет научная экспертиза. Если говорить о роли научного сообщества в экспертизе идеи законопроекта, то она является многомерной. Во-первых, научное сообщество может выступать не только в качестве экспертов, но и в качестве генераторов таких идей. Во-вторых, в рамках научно-исследовательской деятельности должны разрабатываться средства осуществления общественной и
1 Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М., 1995. С. 60.
2 См.: Howe J. The R ise of Crowdsourcing // Wired. 2006. URL: https://www.wired. // Цит. по: Залоило М.В. Современные юридические технологии в правотворчестве: научно-практическое пособие. М., 2020. С. 109.
3 Этот опыт подробно описывается авторами. См.: Буров В.В., Патаракин Е.Д., Ярмахов Б.Б. Использование технологий краудсорсинга в законотворческой деятельности // Бизнес-информатика. 2011. № 2. С. 12-19.
4 Буров В.В., Патаракин Е.Д., Ярмахов Б.Б. Использование технологий краудсорсинга в законотворческой деятельности // Бизнес-информатика. 2011. № 2. С. 14.
5 Соколова А.А. Демократическая культура в законопроектной деятельности: практика «Crowdsoursing» // Юридическая техника. 2016. № 10. С. 300.
6 Баранов В.М., Поляков С.Б. Правовая экспертиза изменений действующего российского законодательства // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. № 3.С. 146.
7 Головина А.А. О концепции правотворческой политике в Российской Федерации в XXI веке // Журнал российского права. 2019. № 4. С. 28.
профессиональной экспертизы, а также обрабатываться их результаты, даваться научные экспертные заключения.
В заключение следует отметить, что экспертиза «идеи законопроекта» так же как и экспертиза нормативного правового акта должны «подавлять скоропалительность и непродуманность правотворчества, порождающего нестабильность правового регулирования и правовую неопределенность в обществе»1. В то же время любая технология, метод или средство могут быть эффективными только тогда, когда они используются неформально, когда у всех субъектов вовлеченных в правообразовательный процесс есть понимание, что их деятельность социально значима и от ее результатов зависит благополучие общества в целом и каждого гражданина в отдельности.
1 Баранов В.М., Поляков С.Б. Правовая экспертиза изменений действующего российского законодательства // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. № 3. С. 149.
