CC BY
11
ПЕРСПЕКТИВЫ ПСИХОЛОГО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
И. А. Кибак
Аннотация: в статье на основе проведенного исследования и практического опыта в сфере психологии законотворчества, рассматриваются перспективы психолого-правового регулирования законотворческой деятельности. Указывается, что урегулирование общественных отношений в области психологической деятельности должен обеспечить проект закона «О психологической деятельности в Республике Беларусь». Предлагается единая система подготовки законопроектов, функционирующая в рамках законотворческого процесса. Отмечается, что подготовка законопроектов и законодательных актов должна основываться на одних и тех же нормо-творческих и психологических принципах и осуществляться по единым правилам нормотворческой техники. Раскрываются единые правила проведения юридической и психологической экспертизы законопроектов, а также главные причины, препятствующие дальнейшему расширению и практическому использованию психологической экспертизы. Предлагается создание многоуровневой системы учета и организации оценки выдвинутых идей законопроектов.
Ключевые слова: психология законотворчества, психолого-правовое регулирование, психологическая деятельность, законотворческая деятельность, законопроект, депутат.
Annotation: in this article the outlook for psychological and legal regulation of a lawmaking process is covered. It is based
on the carried out research and practice in the sphere of lawmaking psychology. It is pointed out that the draft "About psychology work in the Republic of Belarus" should help to settle social relations in the sphere of psychology work. There is a suggestion of common drafting system that functions within the lawmaking process. It is mentioned that working out of bills and legislative acts should be based on the common rulemaking and psychological principles and realized according to common rules of lawmaking techniques. Common rules of carrying out of legal and psychological examination are revealed. There is also a disclosing of main reasons that hurdle the development and practical usage of psychological examination. There is a suggestion of creation of multilevel account and appraisal draft system.
Key words: lawmaking psychology, psychological and legal regulation, psychology work, lawmaking process, bill/draft, deputy.
Проблемы психологического обеспечения законотворческой деятельности, отвечающие требованиям современности, могут и должны быть решены путем всемерного развития психолого-юридической науки, совершенствования законотворческой практики, интенсивной подготовки кадров высшей квалификации в области право- и законотворчества. Вопрос о психолого-правовом регулировании законотворческого процесса не теряет своей актуальности мно-
РУкЛ 1.ЕХ БЕР 1.ЕХ
193
го лет. Подготовлено несколько законопроектов, направленных на закрепление процедурных правил право- и законотворческой деятельности — «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», «О порядке реализации права законодательной инициативы» и др. Таким образом, очевидно желание законодателя закрепить различные стадии законотворчества в самостоятельных законах, и подобная модель комплексного регулирования законотворчества различными актами существует у некоторых зарубежных государств [1, С. 77]. Очевидно, что без надлежащего научного и психологического обеспечения законотворческого процесса невозможно достичь высокого уровня в этой сфере.
Результаты проведенного исследования, основанные на анализе национального и зарубежного законодательства, практического опыта в сфере психологии законотворчества, изучения научной литературы по теме, позволяют сформулировать следующие выводы:
1. Действующие законодательные акты регламентируют лишь отдельные аспекты психологической деятельности, но зачастую они несогласованны между собой, несовершенны механизмы их реализации. В частности, психологи уже убедительно доказали, что ни один закон не будет работать, если он противоречит природе человека [2, С. 184]. К сожалению, многие установленные законодательные положения противоречат природе и психологии личности, а отсутствие законодательной базы, регулирующей создание и применение психотехнологий законотворчества, а также специального воздействия на психику и поведение человека, механизмов защиты от них, создает реальную угрозу
безопасности психологической сферы личности.
Регулирование общественных отношений в области психологической деятельности должен обеспечить проект закона «О психологической деятельности в Республике Беларусь». Его цель — определить приоритетные направления психологической деятельности (психологической безопасности, право- и законотворческой деятельности, психологической помощи, психологической экспертизы, психологической науки, психологического образования, психологической культуры, контроль психологической деятельности) и основные принципы государственной политики в психологической сфере, принципы международного сотрудничества и обмена опытом с психологическими сообществами, установить основные цели и задачи по обеспечению психологической деятельности, закрепить ее организационные основы и функции, установить правовые основы обеспечения психологической деятельности личности, общества и государства.
Принятие проекта закона «О психологической деятельности в Республике Беларусь» [3, С. 130-133] позволит определить основные приоритеты в разработке законодательных актов, избежать их дублирования и устранить противоречия в них. Это даст также возможность разработать законопроекты с учетом прогнозов развития психологического обеспечения профессиональной деятельности в Республике Беларусь, усовершенствовать систему прав физических и юридических лиц в психологической сфере, унифицировать психологическое законодательство нашей страны с законодательством Рос-
сийской Федерации и ликвидировать отставание в этом направлении, а также учесть законодательный опыт зарубежных стран в гуманитарной сфере. Решение данной проблемы требует объединения усилий по формированию и созданию единой национальной системы обеспечения профессиональной психологической деятельности.
2. Существующие на практике различия и несогласованность подготовки законопроектов различных уровней и неучтенность психологизации подтверждают важность и значимость выработки научно обоснованного подхода к созданию единой системы подготовки законопроектов, что позволит упорядочить деятельность в данной сфере, повысить психолого-юридическую культуру законотворчества, обеспечить высокое качество принимаемых законопроектов. Повышение интенсивности и расширение объема законотворческой деятельности порождает необходимость разработки на основе изучения теоретических наработок и законотворческой практики, научно-обоснованных рекомендаций по совершенствованию механизма подготовки законопроекта и психотехнологии законотворчества. Единая система подготовки законопроектов, функционирующая в рамках законотворческого процесса, позволит значительно повысить качественный уровень законодательства.
3. Подготовка законопроектов и законодательных актов должна основываться на одних и тех же нормотвор-ческих и психологических принципах и осуществляться по единым правилам нормотворческой техники. Принцип научной обоснованности правового законодательства и его применения предпо-
лагает необходимость использования в этой сфере данных психологической науки. Это вытекает из самого характера правовых отношений, как связанных с различными видами человеческого поведения. Вместе с тем типичной является невостребованность психологических знаний при конструировании институтов и норм законодательного права, а равно при формировании экспертной практики. Такое положение, на наш взгляд, вызвано рядом причин, к числу которых относятся: иллюзия разработчиков законодательства и правоприменителей того, что они в состоянии самостоятельно выделять и решать проблемы, фактически требующие использования психологических знаний на профессиональном уровне; отсутствие в правовой психологии целостной концепции использования ее знаний в разработке законодательства и формирования практики его применения. Обязательное применение теоретически обоснованных, практически апробированных и законодательно закрепленных унифицированных правил нормотворческой техники должно стать необходимым условием подготовки совершенных законопроектов.
Кроме того, важное значение при подготовке законопроектов приобретает использование унифицированных психолого-юридических конструкций, способствующих лаконичности изложения мысли разработчика (законодателя) и являющихся показателем совершенства современной научной психолого-юридической мысли. Психолого-юридические конструкции способствуют формализации текста законопроекта, что, в свою очередь, также значительно влияет на эффективность использования компьютерных технологий. Очевид-
но, уже в ближайшие годы необходимым условием применения прогрессивных компьютерных технологий в законотворческом процессе будет осуществление логической формализации, прежде всего, юридических понятий, терминов и их определений. Неточная, многозначная терминология для выполнения этого условия явно не подходит. Поэтому уже сейчас при подготовке законопроектов необходимо решать задачу унификации понятийно-терминологического аппарата, его семантическую корректность. Существующая практика разработки определений терминов и понятий для их применения непосредственно только в данном нормативно правовом акте (далее — НПА) не соответствует требованиям времени. Без выработки унифицированных юридических понятий, терминов и их определений не представляется возможным эффективное использование компьютерных программ [4, С. 91-93].
4. Подготовка законопроекта не может быть обособленным процессом, не связанным системно с остальными этапами законотворческого процесса. Их последовательность, взаимосвязь и взаимозависимость являются слагаемыми высокой эффективности подготовки законопроектов. Наряду с внешней системностью, существенную роль играет внутренняя системная последовательность этапов подготовки законопроекта. Стройная, научно обоснованная психологическая система подготовки проекта, включающая взаимосвязанные, последовательно осуществляемые этапы, является основой качественной и своевременной подготовки законопроектов.
5. Психология законотворчества должна идти в теоретико-прикладном
направлении правовой психологии, которое обслуживает законодателя, а следовательно, решать исследовательские задачи в рамках его потребностей, выражаемых, в частности, в правовых дефинициях и их законопроектах. Психология законотворчества предполагает оптимальные с ее точки зрения решения; законодатель же дает им окончательную оценку с учетом и других аспектов проблемы. Потребности законодателя и требования правовой теории к законотворчеству определяют «заказ» психологии законотворчества, как раздела психолого-юридической науки, но не задают и не могут задавать предустановленных решений. Этот же подход распространяется на психологическую интерпретацию положений закона в процессе формирования практики его применения. При этом в психологии законотворчества видятся несколько взаимосвязанных направлений, предметом которых являются психологические закономерности, характеризующие: правосознание и общественное мнение; экспертную и консультативную деятельность психологов в законотворчестве; формирование правового сознания различных социальных слоев и групп населения, общественно полезных социальных установок, мотивов, лежащих в основе законопослушного поведения граждан, экспертная оценка которых имеет значение для установления объективной истины; формирование вербальных обоснований и их оценку о соответствующих или противоречащих психологии личности нормах и др. Все это и должно явиться предметом исследования, результат которого обосновывает комплекс положений, характеризующих механизм включения психологических
знаний в процесс законотворчества и правоприменения во всех сферах деятельности.
6. Анализ актов законодательства и практики подготовки законопроектов выявил неполноту психолого-правового регулирования отношений, связанных с проведением психологической экспертизы (далее — ПЭ). Законодательно не установлен единый порядок проведения как юридической, так психологической экспертизы для проектов всех видов НПА, не определена юридическая сила заключения, подготовленного по результатам юридической и ПЭ, отсутствует механизм его реализации. В этой связи требуется установление единых правил проведения юридической и психологической экспертизы законопроектов (далее — ПЭЗ), в которых определяются единые принципы, требования, правовой статус экспертов, персональная ответственность экспертов, права и обязанности субъектов, юридическая сила экспертного заключения и др. Наряду с проведением ПЭ каждый законопроект должен быть подвергнут лингвистической экспертизе, поскольку недопустимо, чтобы правовые нормы противоречили законодательству, были изложены сложным и малоупотребительным языком с использованием сложных синтаксических построений, имели грамматические ошибки и т. д.
ПЭЗ, проведенная на высоком профессиональном уровне (научными сотрудниками факультетов (институтов] психологии, преподавателями психологии высших учебных заведений, медицинскими психологами, реже — психиатрами), позволит значительно улучшить качество законопроекта, предотвратить коллизии и дублирование правовых
норм в законодательстве, исключить возможность негативных социально-психологических последствий при будущей реализации правовых норм [5, С. 4-6]. Главными причинами, препятствующими дальнейшему расширению и практическому использованию ПЭ, являются: отсутствие закона «О психологической деятельности»; отсутствие методических рекомендаций; отсутствие унифицированных и испытанных методик проведения экспертизы, обеспечивающих объективность и возможность проверки заключений эксперта-психолога; организационная неразработанность и отсутствие единой системы психологической службы законотворчества; отсутствие психологических исследований в области законотворчества; отсутствие надлежащих познаний у депутатов, участников законотворческого процесса, необходимых для назначения, составления вопросов и оценки результатов этого вида экспертизы; отсутствие квалифицированных специалистов для проведения таких экспертиз; отсутствие острой необходимости в рассмотрении данного вида экспертизы, как считают депутаты и правоприменители.
Представляется целесообразным принятие Закона «О психологической экспертизе правовых законов» либо закрепление непосредственно в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормы о том, что орган, назначающий ПЭЗ, в постановлении указывает перечень материалов, предоставляемых эксперту, и содержащиеся в них исходные данные, или принять проект Закона «Об основах экспертной деятельности в Республике Беларусь» [6, С. 70-72], который определит область применения экспертизы, объек-
ты экспертизы, права, обязанности и ответственность субъектов экспертной деятельности, допуск организаций к экспертной деятельности, международное сотрудничество, механизмы и принципы ПЭЗ и другие вопросы, обеспечит регламентацию этого вида деятельности и явится основой для дальнейшего совершенствования и развития нормативно-правовой базы в этой сфере.
Для необходимого повышения качества нашего законодательства наряду с устранением причин, вызывающих нарушение его гибкости и стабильности, следовало бы установить и надлежащую юридическую ответственность за брак в право-и законотворчестве. Законодательно установить ответственность разработчиков законопроектов, в частности за нарушение в них Конституции и других законов [7, С. 27].
7. Необходимость совершенствования законотворчества требует планирования, психолого-правового прогнозирования и осуществления не только законотворческих задач, но и других, связанных с ними мероприятий. Несмотря на принимаемые в этом направлении меры, проблема научного обеспечения законотворчества еще не решена. Одним из способов решения обозначенной проблемы может стать отражение в новой государственной программе тем научных исследований, непосредственно связанных с наиболее сложными и значимыми законопроектами, подготовка которых будет предусмотрена этой программой. Закрепление конкретных тем и научных учреждений, ответственных за их изучение, и сроков предоставления результатов исследований субъектам права явится организационно-правовым механизмом взаимодействия
психолого-юридической науки и законотворчества на перспективу.
8. Требуется создание многоуровневой системы учета и организации оценки выдвинутых идей законопроектов. Постепенно сформируется банк идей законопроектов. Для выполнения этой масштабной работы необходим независимый психолого-правовой общественный центр, который сам не должен оценивать суть идей законопроектов. Он должен взять на себя не только сугубо технические функции — регистрацию и организацию общественной экспертизы качества и перспективности идей законопроектов, но и проведение ПЭЗ. И здесь неоценимую помощь может оказать Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, где должна вестись картотека законодательных предложений. С началом перестройки эта уникальная и очень нужная работа прекратилась, но методология, методика и техника систематизации законодательных идей не пропали и, по всей видимости, многое из наработанного в этой области вполне можно использовать.
Таким образом, подготовка законопроектов — процесс творческий и поэтому требует всестороннего научно обоснованного и практического подхода. Что касается специалистов, то они, кроме высокой общетеоретической подготовки, должны обладать опытом, навыками создания весьма специфичных юридических текстов. Для специализированной подготовки целесообразно их введение в учебный процесс в высших учебных заведениях психолого-юридического профиля при преподавании психолого-юридических дисциплин «Юридическая психология», «Теория го-
сударства и права», а также при разработке спецкурсов «Психология право- и законотворчество», «Основы законодательной техники». Такое обучение позволило бы студентам выпускных курсов освоить психологические основы законотворчества, приобрести навыки составления юридических текстов, разработки концепций, психотехнологий, обоснований, проведения психологических и других экспертиз законопроектов и др. Все это окажет психологическое воздействие не только на качественный уровень практики подготовки законопроектов, но и на законодательное регулирование в целом.
Литература
1. Бошно С.В. Правотворчество: путь от источника к форме права: лекции // Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. — М., 2002.
2. Литвак М.Е. Профессия — психолог. — Ростов н/Д: Изд-во «Феникс», 1999.
3. Кибак И.А. О необходимости принятия Закона Республики Беларусь «О психологической деятельности» // сб. ст. респ. науч. конф. «Развитие психологии в Беларуси: история и современность» / редкол.: Л.А. Кандыбович (отв. ред) [и др.]: в 2 ч. — Минск: БГПУ им. М. Танка, 2001. — Ч. 2.
4. Алиев Н.Г. Правовая информация и законотворчество // Вестн. Межпарламентской Ассамблеи. — 1995. — № 4 (11).
5. Дмитрук В.Н. Юридическая экспертиза проекта закона // Вестн. Акад. МВД Респ. Беларусь. — 2002. — № 1 (3).
6. Кибак И.А. О необходимости подготовки Закона Республики Беларусь «Об основах экспертной деятельности в Республике Беларусь» // Правовые акты: социальная обусловленность, качество, применение и совершенствование: материалы межвузов. науч.-практ. конф., Минск, 28 марта 2002 г. — Минск: НО ООО «Б1П-С», 2002.
7. Концепция стабильности закона / редкол.: В.П. Казимирчук (отв. ред.) [и др.]. — М., 2000.
