CC BY
22Право и государство Law and State
УДК 340.114.5 © Е. С. Зайцева, 2021 DOI: 10.24412/1999-625X-2021-3-82-221-225
Юридическое прогнозирование как средство установления пределов правового регулирования
Е. С. Зайцева, Омская академия МВД России Н zay_tseva@mail.ru
Установление пределов правового регулирования предполагает обращение к различным правотворческим технологиям, к числу которых можно отнести юридическое прогнозирование. Юридическое прогнозирование следует рассматривать как средство установления сферы правового регулирования и ее пределов и предпосылку формирования предмета правового регулирования. Важно отличать два уровня юридического прогнозирования. Первый уровень предполагает выявление общественных отношений, требующих правового регулирования (сфера правового регулирования). Когда сфера правового регулирования установлена и определена в качестве его предмета, возникает потребность в изучении юридической и социальной эффективности права, его институтов и норм, что составляет второй уровень юридического прогнозирования. Каждый из обозначенных уровней предполагает особенности в постановке целей, задач, выборе методов, а также места в процессе правообразования.
Ключевые слова: пределы правового регулирования; сфера правового регулирования; предмет правового регулирования;
юридическое прогнозирование.
Legal Forecasting as Means to Establish the Limits of Legal Regulation
Е. S. Zaitseva, the Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs El zay_tseva@mail.ru
Establishing the limits of legal regulation implies applying to various law-making technologies, which include legal forecasting. Legal forecasting should be considered as a means of establishing the scope of legal regulation and its limits and a prerequisite for the formation of the subject of legal regulation. It is important to distinguish between two levels of legal forecasting. The first level involves the identification of social relations requiring legal regulation (the sphere of legal regulation). When the sphere of legal regulation is established and defined as its subject, it is necessary to study the legal and social effectiveness of law, its institutions and norms, which constitutes the second level of forecasting. Each of the designated levels assumes peculiarities in setting goals, objectives, choosing methods, as well as its place in the process of law making.
Keywords: limits of legal regulation; sphere of legal regulation; subject of legal regulation; legal forecasting.
Установление пределов правового регулирова- вотворческой деятельностью. Существует достаточ-ния — сложный процесс объективно-субъективного ное количество процедур, методов, средств, вырабо-характера, который, в первую очередь, связан с пра- танных юридической наукой и практикой, направ-
ленных на повышение эффективности правотворческой деятельности и ее результатов. Многие из них тесно взаимосвязаны и могут быть рассмотрены как самостоятельные технологии, к числу которых следует относить юридическое прогнозирование.
На связь юридического прогнозирования и пределов правового регулирования обращали внимание многие исследователи, но единого подхода так и не сложилось. Неоднозначность в определении взаимосвязи юридического прогнозирования и установления пределов правового регулирования можно увидеть не только в трудах различных исследователей, но и в высказываниях, принадлежащих одному автору. Например, Ю. А. Тихомиров рассматривает границы правовой сферы как в качестве объекта прогнозирования, подчеркивая, что объектами могут выступать не только внешние пределы, но и внутренние [1, с. 153], так и в качестве элемента юридического прогнозирования [2, с 6].
Неоднозначно определяет взаимосвязь юридического прогнозирования К. В. Агамиров. С одной стороны, он утверждает, что юридическое прогнозирование — это предпосылка становления и эволюции новых сфер правового регулирования [3, с 2]. С другой стороны, в своем докторском исследовании ученый использует образное сравнение, отмечая, что юридическое прогнозирование — это инструмент, посредством которого мастер в лице государства усиливает или ослабляет действия правовых регуляторов, выводит общественные отношения из правового поля, выжидает, когда общественные отношения созреют для принятия решения о их дальнейшем регулировании [4, с 33].
На наш взгляд, юридическое прогнозирование следует рассматривать как средство установления сферы правового регулирования и ее пределов и предпосылку формирования предмета правового регулирования. В данной ситуации мы исходим из того, что сфера правового регулирования представляет собой совокупность отношений, сопровождающих их жизненных фактов и обстоятельств, которые объективно должны быть подвергнуты правовой регламентации, в отличие от предмета правового регулирования, который включает общественные отношения, уже урегулированные нормами права. В свою очередь, юридическое прогнозирование, наряду с целым рядом иных значимых юридических технологий, является средством, позволяющим установить сферу и пределы правового регулирования и закрепить их в качестве предмета.
Сущность юридического прогнозирования как особого вида юридической деятельности обусловлена содержанием такого явления, как прогноз в целом и научный прогноз в частности. Любой прогноз предполагает вероятностное предвидение развития
чего-либо в будущем. Особенность научного прогноза определяется тем, что предвидение основано на «объективных материалах и научных методах» [5, с. 179]. Юридический прогноз как разновидность научного прогноза является результатом определенного вида научно-практической деятельности, именуемой юридическим прогнозированием. Таким образом, юридическое прогнозирование — это научно-практическая деятельность, направленная на выявление тенденций развития сферы правового регулирования и возможных вариантов правовых решений и действий [2, с 6].
Важно отличать два уровня юридического прогнозирования, обусловленные спецификой его объектов. Первый уровень прогнозирования определяется социальной обусловленностью права и предполагает выявление общественных отношений, имеющих правовую природу, следовательно, требующих правового регулирования (сфера правового регулирования). На данном уровне юридическое прогнозирование предполагает анализ меняющихся объекта и сферы правового регулирования, для того чтобы правильно закрепить его предмет. Ключевое понятие, объединяющее и объект, и сферу, и предмет правового регулирования, — общественные отношения, которые и следует рассматривать как объект прогнозирования первого уровня. При этом нужно учитывать, что объектом прогнозирования должны выступать не только те отношения, которые должны быть подвергнуты правовому регулированию (сфера правового регулирования), и не только те, которые урегулированы нормами права (предмет правового регулирования), но и общественные отношения в самом широком смысле (объект правового регулирования). Это обусловлено подвижностью сферы правового регулирования и ее пределов в их соприкосновении со сферами, находящимися под воздействием иных регулятивных систем и не предполагающими регулирующего вмешательства права. Взаимодействие различных регулятивных систем предполагает, что при проектировании правового регулятора необходимо учитывать направление и силу действия других регуляторов [6, с. 23].
Когда предмет правового регулирования определен и содержание правовых норм нашло свое отражение в законопроекте, возникает потребность в изучении юридической и социальной эффективности права, его институтов и норм, что составляет второй уровень прогнозирования. В отличие от юридического прогнозирования первого уровня, связанного с оценкой потребности правового регулирования общественных отношений и необходимости появления законопроекта, второй уровень прогнозирования направлен на оценку эффективности правовых норм и институтов, соответственно объектом про-
гнозирования будет выступать система права в совокупности всех ее элементов.
Каждый из обозначенных уровней предполагает особенности в постановке целей и задач, выбора методов, а также места в процессе правообразования. Несмотря на относительную обособленность, выделенные уровни тесно связаны между собой. Анализ общественных отношений позволяет не только обрисовать их систему на сегодняшний день, но и выявить тенденцию развития, что, в свою очередь, дает возможность заложить основу для прогнозирования развития соответствующей отрасли права и подготовить создание соответствующих норм и институтов [7, с. 11-12].
Таким образом, установление пределов правового регулирования должно осуществляться на первом (начальном) уровне юридического прогнозирования, где основной целью является выявление общественных отношений, имеющих правовую природу, следовательно, нуждающихся в правовом регулировании. Указанная цель определяет две основные задачи. Первая задача — это постоянная корреляция пределов сферы и предмета правового регулирования в текущий момент, в идеале они должны совпадать, но в силу объективных и субъективных причин достичь полного совпадения невозможно, а вот минимизировать расхождение — вполне посильная задача. Здесь необходимо обращать внимание и на те отношения, которые не урегулированы, но нуждаются в этом (пробелы в позитивном праве), и на те отношения, которые подвергнуты правовому регулированию необоснованно (избыточное правовое регулирование).
Вторая задача — определение тенденций потребности правового регулирования отношений будущего, установление вектора этого регулирования в целях их дальнейшего, желательного развития. В рамках этой футурологической задачи важно выявлять как складывающиеся тенденции и перспективы развития отношений, нуждающихся в правовом регулировании, так и варианты желательного развития будущих отношений в целях их позитивного изменения посредством правового регулирования. Решение этой задачи актуализируется в эпоху цифро-визации, когда развитие общественных отношений происходит настолько динамично, что правотворчество приобретает необратимо догоняющий характер и многие принимаемые нормативные правовые акты устаревают уже в тот момент, когда они вступают в силу [8, с. 233].
Выделение двух уровней юридического прогнозирования имеет существенное значение для определения места юридического прогнозирования в процессе правообразования. Мы исходим из подхода, предполагающего, что правотворчество является за-
ключительным этапом процесса правообразования, который включает: осознание потребности правового регулирования общественных отношений; выработку идей, отражающих эту потребность, и, наконец, непосредственно саму правотворческую деятельность.
Потребность в юридическом прогнозировании возникает уже на первом этапе процесса правооб-разования, поскольку первый уровень юридического прогнозирования позволяет подтвердить или опровергнуть наличие потребности правового регулирования. В связи с этим вряд ли стоит рассматривать юридическое прогнозирование как базовый этап законотворчества [4, с. 171]. В данном случае необходимость в прогнозировании возникает на начальном этапе процесса правообразования, и оно должно предшествовать правотворческой деятельности. Именно в этот момент установление сферы правового регулирования и ее пределов требует использования тех средств, которые позволяют это сделать, к их числу следует относить юридическое прогнозирование. Как отмечает А. И. Пиголкин, прогнозирование должно быть направлено первым делом на выявление тенденций расширения или сужения предмета правового регулирования, потребностей общества и выработку общей концепции совершенствования законодательства и может не предполагать определения точных наименований нормативных правовых актов, ответственных за их подготовку, и т. д. [9, с. 8]. Впоследствии в процессе правотворчества может и должно осуществляться прогнозирование второго уровня, связанное с оценкой эффективности правовых норм и институтов.
Научно-практический характер прогнозирования и его место в процессе правообразования определяют варианты решения институционального аспекта этого вопроса. «Прогнозирование — это не просто высказывание о будущем, а систематическое исследование перспектив развития того или иного явления или процесса с помощью средств современной науки» [10, с. 10], именно поэтому требуется самостоятельный субъект, его осуществляющий. Поскольку прогнозирование — это научно-практическая деятельность, направленная на приращение научного знания и его применение [11, с. 10], основным субъектом, ее осуществляющим, должно быть научное учреждение.
Государство должно быть основным заказчиком и спонсором прогнозирования как комплексной, непрерывной и систематической деятельности. Данную деятельность следует осуществлять на постоянной основе, а принятие решения о необходимости проведения прогнозирования не должно зависеть от конкретного органа государственной власти, государственного учреждения, организации,
негосударственных организаций. Можно согласиться с К. В. Агамировым в том, что существующие экспертные структуры в представительных органах власти — Государственной Думе и Совете Федерации — не подходят для выполнения этой задачи в силу того, что эпизодическое участие в прогнозировании приводит к бессистемности, негативным фактором также является влияние фракционных и партийных интересов, которое приводит к откровенному лоббированию [4, с. 192]. Для того чтобы результаты прогнозной деятельности были востребованы, необходимо, чтобы любой законопроект сопровождался не только пояснительной запиской и финансово-экономическим обоснованием, но и соответствующим прогнозным заключением [11, с. 4], подготовленным в стенах научного учреждения. Согласованная совместная деятельность заказчика и разработчика прогноза — необходимое условие плодотворной разработки и правильной оценки прогноза [12, с. 24].
Идея о создании научного центра по социальному прогнозированию, который, с одной стороны, мог бы дать прогностическим исследованиям общие теоретические и методические ориентиры, а с другой — осуществлял бы синтез результатов отраслевого прогнозирования, обеспечивая комплексный подход, высказана давно [7, с. 56] и не потеряла актуальности сегодня. Заслуживает внимания предложение создать Центр социально-правового прогнозирования Российской академии наук, на который следует возложить формирование и ведение прогностического банка данных о развитии общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании [4, с. 6]. Стоит отметить, что опыт прогнозирования в рамках Академии наук уже был, в 1970-е гг. институты Академии наук СССР были основными разработчиками прогнозных оценок [2, с. 5].
Несмотря на значимость юридического прогнозирования и как средства установления пределов правового регулирования, и как средства повышения эффективности системы права и системы законодательства, отмечается его фактическая невостребованность [13, с. 97]. На наш взгляд, это обусловлено как объективными, так и субъективными факторами. Объективно это связано с удлинением процесса правотворчества из-за прогнозных исследований, увеличением материально-финансовых расходов при разработке и принятии законопроектов и пр. [11, с. 5]. Не отрицая значимости объективных факторов, согласимся с мнением М. М. Бабаева
о том, что существенную роль в нашем государстве играют субъективные факторы, которые «часто и столь решительно меняют характер и динамику общественных процессов, статистика этих процессов столь ненадежна и конъюнктурна, а в итоге пространство неопределенности остается столь обширным, что прогнозирование даже в сценарных вариантах лишается необходимых опорных точек и в значительной мере утрачивает свою научно-познавательную ценность» [14, с. 172]. Полагаем, основным субъективным фактором, имеющим определяющее значение, является политический. Юридическое прогнозирование как научная деятельность предполагает движение к истине, объективность — один из принципов научного познания. Для политики поиск истины не является абсолютной ценностью. Более того, политические цели и задачи могут не соответствовать тем фундаментальным положениям, которые должны лежать в основе любой научной деятельности.
В итоге можно наблюдать пренебрежение использованием не самых сложных в реализации методов прогнозирования, таких как методы экспертной оценки и выявления общественного мнения. Анализ результатов внесения масштабных поправок в процессуальные кодексы в 2018 г., получивших название «процессуальная революция», показывает, что подготовка законопроекта внутри судейского сообщества, без учета общественного мнения, привела к тому, что при первом же обнародовании законопроекта научная и бизнес-общественность резко критически выступила против большинства масштабных преобразований 1. Еще более яркий пример игнорирования не только общественного мнения, но и мнения научного сообщества, которое можно назвать экспертным, наблюдается в связи с рассмотрением Федерального закона от 5 апреля 2021 г. № 85-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об образовании в Российской Федерации"» (в части введения просветительской деятельности), когда под эгидой противодействия пропагандистским мероприятиям антироссийских сил вводится необходимость согласовывать все международные договоры, заключаемые образовательными организациями, в федеральных органах исполнительной власти в сфере образования, что существенно ограничивает, если не парализует возможности международного сотрудничества, а также контролировать просветительскую деятельность. Несмотря на мас-
1 Коллективное правовое заключение на законопроект ВС РФ о внесении изменений в ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ. URL: https://zakon.ru/blog/2017/12/17/kollektivnoe_pravovoe_zaklyuchenie_na_zakonoproekt_vs_rf_o_vnesenii_izmenenij_v_ gpk_rf_apk_rf_kas_rf#_ftnref5 ; Верховный Суд попросили скорректировать реформу процессуального законодательства. URL: http://centrdelo.ru/verxovnyj-sud-poprosili-skorrektirovatreformu-processualnogo-zakonodatelstva/ (дата обращения: 01.03.2021).
штабную критику со стороны научного сообщества 2, в том числе и президиума Российской академии наук 3, указанный Закон был принят и вступил в силу 1 июня 2021 г.
Таким образом, установление пределов правового регулирования в процессе правотворческой деятельности предполагает обращение к различным правотворческим технологиям, к числу которых следует относить юридическое прогнозирование. Юридическое прогнозирование нужно рассматривать как средство установления сферы правового регулирования и ее пределов и предпосылку формирования предмета правового регулирования. Важно отличать два уровня юридического прогнозирования, обусловленные спецификой его объектов. Первый уровень прогнозирования предполагает выявление общественных отношений, имеющих правовую природу, следовательно, тре-
бующих правового регулирования, и закрепление их в качестве его предмета. В данном случае объектом прогнозирования выступают общественные отношения. Когда предмет правового регулирования определен и содержание правовых норм нашло свое отражение в законопроекте, возникает потребность в изучении юридической и социальной эффективности права, его институтов и норм, что составляет второй уровень прогнозирования, где объектом будет выступать система права в совокупности всех ее элементов. Каждый из обозначенных уровней предполагает особенности в постановке целей и задач, а также в выборе методов и места в процессе право-образования. Несмотря на то что предвидеть все невозможно, юридическое прогнозирование следует рассматривать как весьма эффективное, хотя и не самое востребованное средство установления пределов правового регулирования.
Список литературы
1. Егорова Н. Е., Иванюк О. А. Правовая реальность и юридическое прогнозирование (обзор) // Журнал российского права. 2009. № 12.
2. Тихомиров Ю. А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. № 3.
3. Агамиров К. В. Юридическое прогнозирование как средство научной обоснованности законотворческой деятельности // Российская юстиция. 2019. № 5.
4. Агамиров К. В. Юридическое прогнозирование как фактор совершенствования российской правовой системы : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2020.
5. Шаргородский М. Д. Прогноз и правовая наука // Публичное и частное право. 2014. № 4.
6. Глазырин В. В. Прогнозирование эффективности правовых норм: возможный подход // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. Вып. 41. М., 1988.
7. Кудрявцев В. Н, Казимирчук В. П. Современная социология права. М., 1995.
8. Пашенцев Д. А., Залоило М. В. Воздействие современных цифровых технологий на содержание и характер правотворческой деятельности: теоретико-правовой аспект // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 4.
9. Пиголкин А. С., Николаева М. Н. Плановые основы совершенствования советского законодательства // Правоведение. 1982. № 3.
10. Бестужев-Лада И. В. Окно в будущее. Современные проблемы социального прогнозирования. М., 1970.
11. Радченко В. И., Иванюк О. А., Плюгина И. В., Цирин А. М, Чернобель Г. Т. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. № 8.
12. Сырых В. М. Прогнозирование эффективности норм права на стадии их разработки // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. Вып. 36. М., 1987.
13. Черногор Н. Н., Залоило М. В. Актуальные проблемы правотворчества: учеб. пособие. М., 2018.
14. Бабаев М. М., Шаргородский М. Д. Важные мысли о прогнозировании в праве // Публичное и частное право. 2014. № 14.
2 Против указанного законопроекта доктором физико-математических наук С. Б. Поповым была составлена петиция, которую на 4 марта 2021 г. подписали более 230 тысяч человек. URL: https://www.change.org (дата обращения: 04.03.2021).
3 Просветительский абсолютизм. Законопроект о просветительской деятельности пройдет второе чтение без принципиальных изменений // Коммерсантъ. 2021. 18 февр.
