CC BY
259
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 4 (49). С. 12-18.
УДК 340
ОБЩЕСТВЕННАЯ (СОЦИАЛЬНАЯ) ЭКСПЕРТИЗА ЗАКОНОПРОЕКТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
PUBLIC (SOCIAL) EXPERTISE OF DRAFT LAWS IN RUSSIAN FEDERATION:
PROBLEMS AND PERSPECTIVES
В. В. КОЖЕВНИКОВ, В. А. КОЛБИНА (V. V. KOZHEVNIKOV, V. A. KOLBINA)
Рассматриваются проблемы социальной экспертизы законопроектов в Российской Федерации как одной из разновидностей специализированных экспертиз определения качества законопроектов, оценивается степень законодательной урегулированности правового статуса субъектов осуществления общественной экспертизы, её процедуры и результатов.
Ключевые слова: социальная экспертиза; законопроекты; правотворчество; Общественная палата Российской Федерации; нормативно-правовые акты; экспертное заключение; качество закона; гражданское общество.
Article is devoted to the problems of social expertise of draft laws in Russian Federation as one of the varieties of specialized expertise determining the quality of draft laws, the degree of legislative regulation of the legal status of the subjects of public examination, of its procedures and results is estimated.
Key words: social expertise; draft laws; lawmaking; Civic Chamber of the Russian Federation; legal act; expert conclusion; quality of law, civil society.
Специалистами, исследующими качество российских законов, справедливо отмечается, что субъекты законодательной инициативы нередко вносят законопроекты и зако-нопредложения вопреки принципам необходимости и целесообразности, руководствуясь исключительно политической конъюнктурой, без тщательного исследования правоприменительной практики и законодательной базы. Именно поэтому принятые законы часто противоречат друг другу, Конституции Российской Федерации (РФ), международным документам, подвергаются изменениям, многие вообще не реализуются [1].
В этой связи представляется необходимым проведение специализированных экспертиз определения качества, позволяющих своевременно исследовать законопроект на предмет соответствия его положений интересам государства и общества, современному состоянию правовой системы, требованиям антикоррупционной политики, а также правилам юридической техники. Проведение первой в значительной мере помогает вы-
явить недостатки современного законотворчества, обратить внимание законодателя на использование юридических категорий, а также выявить различного рода противоречия и несоответствия между предписаниями федеральных законов, обусловленные наличием или отсутствием межсистемных связей [2].
Субъектами осуществления упомянутых экспертиз могут выступать как государственные, так и негосударственные образования. Между тем значимое место в экспертной деятельности негосударственного характера занимает общественная (социальная) экспертиза законопроектов.
Проблемы общественной экспертизы законопроектов являются малоизученными в отечественной науке, тем не менее в последние годы наблюдается тенденция к росту популярности заявленной темы и увеличению количества научных работ, посвящённых её рассмотрению. Актуальность вопросов, связанных с общественной экспертизой, вызвана снижением качества нормативно-правовых актов, принимаемых в Российской Федерации
© Кожевников В. В., Колбина В. А., 2016 12
на разных уровнях осуществления правотворческой деятельности, а также тенденциями в развитии гражданского общества, что обусловлено значимостью общественной экспертизы как формы гражданских инициатив.
На протяжении длительного периода времени в российском законодательстве отсутствовало легальное определение общественной (социальной) экспертизы. В связи с этим представителями науки предпринимались неоднократные попытки раскрыть содержание данного понятия.
Так, В. И. Захарова, являющаяся автором одного из первых исследований, посвя-щённых общественной экспертизе, трактует указанное понятие как «добровольное привлечение населения (общества) к экспертизе социально-значимых объектов (законов, проектов, программ, решений и т. д.)». При этом, по мнению Захаровой, «выражается реальное отношение большинства народа, социальной группы, элементов общественной системы к фактам, событиям, явлениям, процессам, затрагивающим потребности и интересы социальной общности как совокупности индивидов, отличающихся целостностью, выступающих самостоятельными субъектами социального действия» [3]. Т. В. Троицкая рассматривает общественную экспертизу как «механизм общественной экспертной деятельности по анализу и оценке нормативных и других управленческих решений власти всех уровней, воздействующих на условия жизни и реализацию прав и законных интересов широких слоёв граждан и конкретных социальных групп» [4].
Многообразие точек зрения на понятие социальной экспертизы не позволяло получить устойчивое представление о её сущности. В практике российского правотворчества понятие общественной экспертизы связывалось преимущественно с анализом проектов правовых актов, так как именно они выступают главным объектом исследований [5]. Лишь с принятием в 2014 г. Федерального закона (ФЗ) «Об основах общественного кон -троля в Российской Федерации» в России появилось законодательно закреплённое определение общественной экспертизы. Согласно ст. 22 указанного закона «под общественной экспертизой понимаются основанные на использовании специальных знаний
и (или) опыта специалистов, привлечённых субъектом общественного контроля к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций» [6]. Как видно из приведённого определения, федеральный закон значительно расширил указанное понятие в сравнении с вариантами, предлагавшимися научными исследователями, выделив акты (в том числе законодательные) в качестве одного из объектов общественной экспертизы. Таким образом, понятие социальной экспертизы законопроектов, до сих пор не имеющее легального определения, охватывается понятием общественной экспертизы.
Наиболее удачной научной трактовкой общественной экспертизы законопроектов, по нашему мнению, является трактовка, предложенная В. И. Червонюком: «Социальная экспертиза законопроекта - специальное исследование, проводимое для определения социальной направленности, полезности (нужности) законопроекта (его нормативного содержания) и проектных норм, оценки способности разрабатываемого парламентом закона юридическими средствами разрешать социальные проблемы в границах права, прав и свобод человека и гражданина» [7]. Данное определение позволяет выделить основные цели экспертизы, среди которых: а) выявление социальной направленности будущего закона; б) определение полезности его нормативного содержания; в) оценка способности будущего закона разрешить социальные проблемы.
По мнению В. И. Захаровой, особенностями общественной экспертизы выступают
обязательное участие в экспертизе гражданских объединений, союзов, обобщающих интерес конкретной социальной группы; увязывание интересов конкретной социальной группы с потребностями развития общества в целом, согласование противоречащих интересов; открытость экспертного процесса, когда участие в нем может принять любой компетентный гражданин, и результаты такой экспертизы обязательно обнародуются и широко обсуждаются [8]. Надо полагать, что указанные признаки в полной мере свойственны социальной экспертизе законопроектов как одному из элементов общественной экспертизы.
В процессе проведения социальной экспертизы проекта будущего закона исследователи акцентируют внимание на социальной оправданности его принятия, соответствии его положений потребностям человека и общества, способности закона выполнять функции по примирению социальных противоречий и сглаживанию социального неравенства. «В ходе проведения социальной экспертизы экспертная организация должна ответить на следующие вопросы: может ли выраженный в проектных нормах специфический интерес (определённой группы лиц, организаций) быть признан законодателем всеобщим, т. е. получить закрепление в законе; не входит ли данный специфический интерес, выраженный в проектных нормах, в противоречие с иными интересами, и какова степень такой противоречивости; не приведёт ли реализация данного интереса к ущемлению прав и законных интересов иных лиц общества и государствам, и можно ли разрабатываемым законом предусмотреть механизмы для разрешения этой проблемы; возможно ли согласование конкурирующих интересов, подлежащих правовому урегулированию в разрабатываемом законе; существует ли социальный конфликт по поводу закрепляемых в законопроекте интересов и каков его характер, каким образом принятие закона скажется на характере такого конфликта, не приведёт ли это к большей социальной напряжённости и т. д.» [9].
Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что значимость социальной экспертизы законопроекта состоит в доступной возможности общественных структур проводить всестороннее социальное исследование
проекта закона, направленное, в первую очередь, на определение степени его полезности и целесообразности его принятия. Помимо этого экспертиза позволяет:
1) привлекать к осуществлению правотворческого процесса заинтересованные общественные структуры;
2) предупреждать возникновение и эскалацию социальных противоречий, являющихся следствием дефектного правового регулирования;
3) согласовывать интересы различных социальных групп;
4) обеспечивать эффективность принимаемых нормативно-правовых актов;
5) совершенствовать качество закона;
6) устранять нарушения правил юридической техники и т. д.
Социальная экспертиза законопроектов в Российской Федерации имеет недолгую историю. Её основы были заложены в 1995 г. с принятием Федерального закона «Об экологической экспертизе», предусматривающего в ст. 4 возможность проведения общественной экологической экспертизы. Ст. 11, 12 называют в качестве объектов указанной экспертизы и нормативные акты [10].
Несмотря на замедленное укоренение в Российской Федерации институтов гражданского общества, социальная экспертиза приобретает всё более широкие масштабы в своём развитии, однако сталкиваясь с рядом значимых проблем.
Основным препятствием в осуществлении права на участие в проведении экспертизы является неурегулированность статуса субъектов, уполномоченных на осуществление социальной экспертизы законопроектов. На сегодняшний день отсутствует исчерпывающий (или какой-либо вообще) перечень лиц и организаций, имеющих право проводить экспертизу, законодательно не закреплены права и обязанности субъектов экспертизы и предъявляемые к ним требования.
Инициаторами проведения общественной экспертизы могут быть как структуры общественного сектора, так и органы государственной власти и местного самоуправления. Однако действия, обеспечивающие организацию и проведение таких экспертиз, могут осуществляться только представителями общественности [11].
Единственным субъектом, осуществляющим социальную экспертизу законопроектов, чей статус в данном отношении нормативно урегулирован, является Общественная палата Российской Федерации. Государ -ственной Думой РФ 16 марта 2005 г. был принят ФЗ «Об общественной палате РФ», в соответствии с которым был создан качественно новый орган, полномочный согласно ст. 2 данного закона проводить общественную экспертизу проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти и проектов правовых актов органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 18 по решению совета Общественной палаты Общественная палата проводит экспертизу проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ, проектов законов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления. В связи с обращением Президента РФ и федеральных органов государственной власти Общественная палата проводит экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления. По решению совета Общественной палаты Общественная палата проводит экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, обеспечения общественной безопасности и правопорядка.
Для проведения экспертизы Общественная палата создаёт рабочую группу, которая вправе привлекать экспертов, предложить Общественной палате направить членов Общественной палаты для участия в работе ко-
митетов и комиссий Совета Федерации, Го -сударственной Думы, заседаний Правительства, коллегий федеральных органов исполнительной власти при рассмотрении законопроектов, являющихся объектом экспертизы [12].
С началом работы Общественной палаты Российской Федерации, а вслед за ней и региональных общественных палат, социальная экспертиза законопроектов получила мощный импульс в развитии и сейчас рассматривается как перспективная форма участия граждан в государственном управлении.
Среди субъектов, наделённых на законодательном уровне правом участия в осуществлении общественной экспертизы, можно назвать совет Федеральной палаты адвокатов и Национальный совет по оценочной деятельности, полномочные участвовать в оценке законопроектов, затрагивающих регулирование в сфере их деятельности.
Вторым немаловажным упущением российского законодателя является отсутствие единого регулирования процедуры осуществления социальной экспертизы законопроектов. Данные вопросы разрешаются сегодня на уровне правовых актов субъектов, осуществляющих проведение экспертизы. Таковым, в частности, является Положение Общественной палаты РФ о порядке проведения общественной экспертизы [13].
Кроме того, неразрешённым остаётся вопрос о том, на какой стадии правотворческого процесса осуществляется социальная экспертиза. Научные исследования данной проблемы не приводят к её однозначному разрешению. Так, например, А. Н. Попов и Н. Л. Хананашвили считают, что общественная экспертиза законопроекта может проводиться на различных этапах правотворческой деятельности: в рамках принятия решения о подготовке нормативно-правового акта, обсуждения его концепции, разработки и принятия нормативно-правового акта, а также на этапе его действия [14]. В то же время законодатель оставляет данный вопрос открытым. Единственным косвенным указанием на его разрешение являются положения Регламента Общественной палаты РФ, в соответствии с п. 14 ч. 1 ст. 35 которого председатель комиссии «участвует в заседании профильных комитетов Государственной Ду-
мы и Совета Федерации при рассмотрении нормативных правовых актов, находящихся на общественной экспертизе в Общественной палате, а также на пленарных заседаниях Го -сударственной Думы и Совета Федерации при рассмотрении нормативных правовых актов, по которым Общественной палатой была проведена общественная экспертиза» [15]. Часть 2 ст. 14 Регламента Государствен -ной Думы РФ, в свою очередь, устанавливает необходимость внесения в Совет Государственной Думы, наряду с законопроектом, подготовленным к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, заключения Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта (если таковое имеется) [16], что свидетельствует о том, что к моменту рассмотрения Государственной Думой законопроекта в первом чтении его социальная экспертиза уже проведена Общественной палатой. Из приведённых установлений следует, что общественная экспертиза законопроекта проводится на стадии подготовки текста нормативного правового акта соответствующими комитетами и комиссиями Государственной Думы. Однако необходимо заметить, что выводы такого рода могут быть отнесены исключительно к экспертной деятельности Общественной палаты, в то время как аналогичные вопросы, касающиеся проведения социальной экспертизы иными субъектами, не могут быть разрешены в связи с отсутствием даже косвенных указаний на аналогичные аспекты.
Наконец, наиболее обсуждаемой проблемой в данной области выступает необязательность заключений, выносимых по результатам осуществления общественной экспертизы. Так, согласно ст. 19 ФЗ «Об общественной палате РФ», заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления носят рекомендательный характер. Заключения Общественной палаты
подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, уполномоченными принимать соответствующие нормативно-правовые акты, однако решение о том, следует ли учитывать поправки и замечания экспертов, принимается соответствующими государственными органами [17]. Юридические последствия утверждения подобного заключения иными субъектами, проводящими общественную экспертизу законопроектов, законодательно не установлены.
Данный подход критикуется значительной частью исследователей проблемы социальной экспертизы. Так, В. И. Червонюк считает, что «закон должен содержать прямое указание относительно того, что заключение эксперта является основанием для внесения инициатором законопроекта в законопроект тех изменений, которые вытекают из содержания экспертного заключения. Своего рода санкцией ничтожности служило бы положение о том, что при невыполнении рекомендаций экспертной организации, законодатель обязан отклонить рассмотрение данного законопроекта, не приступая к первому его чтению» [18]. Тем не менее указанная точка зрения не представляется нам обоснованной. Структуры, проводящие общественную экспертизу законопроектов (в частности, Общественная палата РФ), формируются из представителей не только юридических, но и иных профессий, что является безусловным преимуществом, так как позволяет проводить независимую всестороннюю оценку положений будущего закона, однако надо полагать, что упомянутые лица, как правило, не имеют профессиональных навыков правотворческой и, в частности, законодательной деятельности. Кроме того, предлагаемое В. И. Черво-нюком введение санкции ничтожности, приводящей к отклонению законопроекта в случае невыполнения государственным органом рекомендаций эксперта, допускает не что иное, как прямое вмешательство общественных структур в правотворческую деятельность органов государственной власти.
По нашему мнению, экспертное заключение обоснованно не является обязательным, что, в свою очередь, не означает необходимости оставить за ним способности повлечь определённые правовые последствия. Таковым, в частности, может быть не только
их обязательное рассмотрение органами го -сударства, установленное ФЗ «Об Общественной палате РФ», но также обязанность указанных органов пересмотреть проект нормативного акта, являвшегося объектом экспертизы, в рамках правотворческого (законодательного ) процесса.
Решением обозначенных проблем, по мнению многих исследователей (А. С. Пи-голкин, С. В. Поленина, А. В. Мицкевич и др.), является принятие специального закона, регулирующего различные аспекты социальной экспертизы законопроектов, а именно: принципы данной деятельности, перечень субъектов, управомоченных на её осуществление, их правовой статус, унифицированную процедуру проведения экспертизы, виды актов, принимаемых по результату её проведения, их юридическую силу и правовые последствия, а также взаимодействие субъектов, проводящих социальную экспертизу, с органами государственной власти и должностными лицами государства. Однако, признавая безусловную значимость законодательного регулирования подобного рода вопросов, следует заметить, что их чрезмерная регламентация не является целесообразной. В соответствии со ст. 22 ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» порядок проведения общественной экспертизы устанавливается её организатором в соответствии с российским законодательством [19]. По нашему мнению, избранный федеральным законом способ урегулирования вопросов, связанных с общественной экспертизой в целом и социальной экспертизой законопроектов в частности, является оптимальным, так как подобная деятельность представляет собой одну из форм гражданских инициатив и имеет прямое отношение к институтам гражданского общества, которое по своей сущности предполагает свободу общественных структур от государственного регулирования, их самостоятельность и самодостаточность. Тем не менее, исходя из того, что государство призвано закладывать основы гражданского общества и его деятельности, формирование базовых положений, касающихся проведения общественной экспертизы законопроектов (таких как понятие, принципы, перечень субъектов и др.), является остро необходимым.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что социальная экспертиза законопроектов в России есть перспективная форма участия граждан в осуществлении правотворческой деятельности. Указанное направление на сегодняшний день развивается достаточно активно, о чем свидетельствуют данные, представленные на официальном сайте Общественной палаты РФ. Так, обратившись к заключениям, принятым Общественной палатой за 2010 г., можно обнаружить, что ею была проведена общественная экспертиза 35 законопроектов, в то время как в 2015 г. Общественная палата рассмотрела более 60 проектов нормативно-правовых актов, среди которых такие значимые, как ФЗ «Об особо значимых аграрных объектах», ФЗ «Кодекс РФ об административных правонарушениях», Стратегия развития здравоохранения РФ на долгосрочный период 20152030 гг. и другие [20]. С принятием ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» было установлено базовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением общественной экспертизы, в том числе закреплены её легальное понятие, круг инициаторов и сроки её проведения, содержание итогового акта экспертизы, права и обязанности эксперта, субъекты общественного контроля [21]. Тем не менее положения указанного федерального закона касаются общественной экспертизы в целом и не детализируются относительно социальной экспертизы законопроектов. Между тем мы не можем поставить знак равенства, например, между субъектами общественного контроля и лицами, управомочеными осуществлять общественную экспертизу законопроектов, а значит, правовой статус указанных субъектов (помимо Общественной палаты РФ) по-прежнему остаётся неурегулированным. Правовой статус эксперта также раскрывается указанным федеральным законом недостаточно полно, заключения субъектов социальной экспертизы носят лишь рекомендательный характер, отсутствуют гарантии их рассмотрения, учёта и реализации субъектами правотворчества.
Механизмы проведения общественной экспертизы законопроектов в России в целом ещё не достаточно развиты, что обусловлено не только недостатками правового регулирования, но и проблемами развития в нашей
стране гражданского общества и гражданских инициатив, невысоким уровнем правовой культуры граждан, а также неспособностью субъектов, осуществляющих социальную экспертизу, реально обеспечить устранение выявленных в её ходе недостатков. Значительным упущением является отсутствие законодательно закреплённого определения понятия социальной экспертизы законопроектов.
1. Захарова В. И. Общественная экспертиза законопроектов: социологический анализ : ав-тореф. дис. ... канд. социол. наук. - М., 2005. - URL: http://www.dslib.net/soc-struktura /obwestvennaja-jekspertiza-zakonoproektov.html.
2. Маштакова Е. А. Общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов как фактор демократизации правотворчества // Юридическая техника. - 2014. - № 8. -С. 271.
3. Захарова В. И. Общественная экспертиза законопроектов: социологический анализ : дис. ... канд. социол. наук. - М., 2005. - С. 18.
4. Троицкая Т. В. Конституционно-правовой статус общественной палаты субъекта Российской Федерации: на опыте Приволжского федерального округа : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2007. - С. 8.
5. Попов А. Н., Хананашвили Н. Л. Общественная экспертиза: принципы организации и условия эффективности : научно-практическое пособие. - М., 2010. - С. 12.
6. Об основах общественного контроля в Российской Федерации : Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // СЗ РФ. - 2014. -№ 30. - С. 11024.
7. Элементарные начала общей теории права : учебное пособие для вузов / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. В. И. Червонюка. - М., 2003. - С. 248.
8. Захарова В. И. Общественная экспертиза за-ко но проектов: социологический анализ : автореф. дис. ... канд. социол. наук. - М., 2005.
9. Элементарные начала общей теории права. -С. 248-249.
10. Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. - 1995. - № 48. - С. 8502-8512.
11. Попов А. Н., Хананашвили Н. Л. Указ. соч. -С. 16-17.
12. Об Общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ // СЗ РФ. - 2005. - № 15. - С. 3758, 3766.
13. См.: Положение о порядке проведения общественной экспертизы от 15 мая 2008 г. Раздел II. - URL: https://www.oprf.ru/about /1391/law/1800/.
14. Попов А. Н., Хананашвили Н. Л. Указ. соч. -С. 19-20.
15. Регламент Общественной палаты Российской Федерации. - URL: https://www.oprf.ru/about /1391/492/.
16. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. - URL: http://www.gosduma.net/about/regulations/.
17. Об Общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ // СЗ РФ. - 2005. - № 15. - С. 3767.
18. Элементарные начала общей теории права. -С. 249.
19. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // СЗ РФ. - 2014. -№ 30. - Ст. 11024.
20. Экспертные заключения. - URL: https://oprf.ru /1449/2133/1537/views/2177/?offset=4.
21. Об основах общественного контроля в Российской Федерации : Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // СЗ РФ. - 2014. -№ 30. - Ст. 4213.
