CC BY
90
Н.В. Белоконь
Белоконь Наталья Викторовна — преподаватель кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета Воронежского государственного университета
Экспертиза как фактор повышения демократизации законодательного процесса
Принцип демократизма в правотворчестве выделяется большинством ученых-правоведов. Он проявляется в установлении и осуществлении свободного порядка подготовки и утверждения нормативных актов, и в первую очередь законов, что обеспечивает активное и эффективное участие депутатов, широкой общественности в правотворчестве, максимальный учет в новых нормативных решениях общественного мнения, потребностей социально-экономического развития страны и интересов различных слоев населения1. Принцип профессионализма направлен непосредственно на повышение качества правотворческой деятельности, эффективности принятия правовых решений. Он проявляется в обязательном участии на всех стадиях правотворческого процесса высококвалифицированных специалистов, обладающих опытом и знаниями в определенной области общественной жизни и имеющих специальную профессиональную подготовку (юристы, экономисты, социологи, политологи и др.), в частности, для проведения различного рода экспертиз.
Указанные принципы правотворчества имеют непосредственное отношение и к законотворчеству. Одним из критериев качества законодательства называется демократичность (обсуждение законодательства в средствах массовой информации, проведение опросов общественного мнения относительно законопроектов и т. п.)2.
Экспертиза проектов нормативных правовых актов является одним из способов повышения качества законодательства. Именно она помогает выявить недостатки современного законодательства, а также различного рода противоречия и несоответствия между предписаниями федеральных законов, обусловленные нарушением межсистемных связей. С точки зрения демократизации законотворчества (и в целом законодательного процесса) особый интерес представляет такой вид экспертизы, как общественная экспертиза. В ходе общественной экспертизы анализируются как правовые, так и социально-экономические последствия принятия нормативных правовых актов. Общественная экспертиза законопроектов может стать реально работающим механизмом влияния общественности на принимаемые законы, а также контроля над процедурой принятия законов3.
В соответствии с Федеральным законом «Об общественной палате Российской Федерации»4 (далее — закон об Общественной палате) Общественная палата вправе проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов в связи с обращением Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации. Экспертиза проектов перечисленных нормативных правовых актов не только закреплена в пункте 3 статьи 2 закона об Общественной палате в качестве одной из ее задач, но и отнесена в соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 16 данного закона к ее непосредственным полномочиям.
На 2012 год Общественной палатой Российской Федерации было запланировано проведение экспертизы и подготовка заключений по результатам проведения общественной экспертизы 81 проекта федеральных законов5. Фактически было подготовлено 36 заключений, например, по законопроектам «Об охране здоровья населения от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака», «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушению прав граждан Российской Федерации», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федера-
1 См.: Матузов Н.И., Малько A.B. Теория государства и права. М., 2004. С. 427; Любимов H.A. Правотворчество в Российской Федерации. Проблемы теории и практики. М., 2009. С. 11, 12; Мелехин A.B. Теория государства и права. М., 2007. С. 299.
2 См.: Кашанина T.B. Юридическая техника: учебник. М., 2007.
3 См.: Кочешев С.П., Избачков Ю.С. Общественная экспертиза законопроектов: практика и перспективы // Культура: управление, экономика, право. 2012. № 3. С. 4—5.
4 Об Общественной палате Российской Федерации: федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3 (в ред. от 23.07.2013) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 15, ст. 1277.
5 Информация с официального сайта ОП РФ. URL: http://www.oprf.ru
ции в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации», «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях противодействия оскорблению религиозных убеждений и чувств граждан, осквернению объектов и предметов религиозного почитания (паломничества), мест религиозных обрядов и церемоний», «О внесении изменений в главу 2 Федерального закона “Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации”» и др. В текущем году таких заключений подготовлено уже 14. В данный момент обсуждаются проект нового закона о культуре, проект Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), проект структуры Доклада о состоянии гражданского общества за 2013 год, Концепция уголовно-правовой политики Российской Федерации, Концепция реформы системы наркологической помощи, корпоративное донорство. За период с 2006 по 2013 год Общественная палата единожды воспользовалась правом провести экспертизу и дать заключение по законопроекту субъекта Российской Федерации — это заключение по результатам общественной экспертизы проекта закона Ненецкого автономного округа № 397-пр «О ненецком языке на территории Ненецкого автономного округа» 2013 года.
Общественные палаты субъектов Федерации также наделены правом самостоятельного инициирования экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, в особенности тех, которые существенно затрагивают права и свободы граждан, вносят изменения в механизм их защиты. Данные структуры обладают большим потенциалом влияния на законотворческий процесс. Это возможность выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих региональное значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений; проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; выработка рекомендаций органам государственной власти субъектов Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан России, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества. Общественные палаты некоторых субъектов Российской Федерации активно используют свое право проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов субъектов Федерации и иных правовых документов, таких, например, как краевые целевые программы (Общественная палата Алтайского края)1. Однако во многих субъектах Федерации ситуация остается далеко не однозначной. Нет никаких данных о проведении общественной экспертизы законопроектов, например, в Республике Башкортостан, Северной Осетии, Белгородской области и многих других. В Воронежской области, несмотря на существующие законы Воронежской области «Об общественной экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых актов»2, «Об Общественной палате Воронежской области»3, опыта проведения общественной экспертизы законопроектов не существует. Более того, в план работы Общественной палаты Воронежской области на 1 полугодие 2013 года включены лишь общественные слушания по Федеральному закону «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию». Никаких общественных обсуждений и общественных экспертиз областных законопроектов не предусмотрено.
Кроме того, существуют определенные проблемы с законодательным регулированием процесса проведения общественной экспертизы законопроектов.
1. Проблема определения понятия. Дефиницию понятия «общественная экспертиза» содержат нормативные акты многих субъектов Федерации. Например, Положение о порядке проведения общественной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов на территории Брянской области4, утвержденное Общественной палатой Брянской области, определяет общественную экспертизу как «компетентное исследование проектов законов Брянской области, иных нормативных правовых актов, требующее специальных знаний, осуществляемое членами Общественной палаты совместно со специалистами в соответствующей области, по результатам которого принимается экспертное заключение, содержащее обоснованные выводы о возможных последствиях принятия данного проекта закона и воздействия его на социально-экономические, политические процессы в обществе, а также рекомендации по корректировке положений рассматриваемого законопроекта». Упомянутый выше закон Воронежской области «Об общественной экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых актов»: обще-
1 ЫЯЬ: http://www.opaltai.ru
2 Об общественной экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых актов: закон Воронежской области от 29 ноября 2011 года (в ред. от 25.06.2012) № 175-ОЗ // Собрание законодательства Воронежской области. 2011. № 11, ч. I, ст. 783.
3 Об Общественной палате Воронежской области: закон Воронежской области от 2 июля 2008 года (в ред. от 24.02.2012) № 66-ОЗ // Молодой коммунар. 2008. № 73.
4 УЯЬ: http://www.opbryansk.ru/documents
ственная экспертиза — это «исследование проекта закона Воронежской области, иного нормативного правового акта Воронежской области, проекта муниципального правового акта, результатом которого является заключение, содержащее выводы о возможных социально-экономических последствиях принятия правового акта и предложения по корректировке положений проекта правового акта в целях минимизации или предотвращения негативных последствий его принятия».
На федеральном уровне понятие «общественная экспертиза», к сожалению, не получило своего нормативного закрепления ни в законе об Общественной палате, ни в Положении о порядке проведения общественной экспертизы, утвержденном решением совета Общественной палаты Российской Федерации 15 мая 2008 года. Определение общественной экспертизы дает Модельный закон «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», который содержится в приложении к Методическим рекомендациям органам государственной власти и органам местного самоуправления по вопросам реализации механизмов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, утвержденным Минэкономразвития России1. В соответствии с данным модельным законом общественная экспертиза — это деятельность лиц и социально ориентированных некоммерческих организаций (общественных и гражданских экспертов), направленная на исследование, анализ и оценку нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации на предмет их соответствия интересам личности, общества и государства. Это определение и определения субъектов Федерации различаются некоторыми принципиальными моментами. В положении об общественной экспертизе Брянской области как субъекты экспертизы указываются лишь члены общественной палаты и специалисты в соответствующей области, в законе Воронежской области дефиниция не содержит информации о субъектах экспертизы. Модельный закон расширяет круг субъектов общественной экспертизы, говоря о лицах и социально ориентированных некоммерческих организациях (общественных и гражданских экспертах). Далее, в Модельном законе говорится только о проверке нормативных актов и проектов на предмет их соответствия интересам личности, общества и государства, тогда как субъекты Федерации акцентируют внимание и на возможных последствиях принятия проекта закона, воздействия его на социально-экономические, политические процессы в обществе, а также указывают обязательным элементом заключения рекомендации по корректировке положений рассматриваемого законопроекта в целях минимизации или предотвращения негативных последствий его принятия.
1. Проблема определения круга субъектов общественной экспертизы. Модельный закон в качестве субъектов обязательной2 экспертизы называет Общественную палату субъекта Федерации; Общественные советы и аналогичные структуры при органах государственной власти субъекта Федерации (молодежные парламенты, ассамблеи, правительства и аналогичные структуры); граждан, имеющих ВПО и стаж работы не менее трех лет (в сфере государственной политики в области социального обеспечения; обеспечения общественной безопасности и правопорядка; межнациональных и меж-конфессиональных отношений и пр.), аккредитованных при Общественной палате или Общественном совете субъекта Федерации; социально ориентированные некоммерческие организации, зарегистрированные в установленном законом порядке. Однако действующие нормативные акты содержат некоторые противоречивые нормы. Например, статья 6 закона Воронежской области «О молодежном парламенте Воронежской области»3 говорит о том, что молодежный парламент вправе проводить общественную экспертизу проектов законов и иных нормативных правовых актов, рассматриваемых Воронежской областной Думой, по вопросам государственной молодежной политики Воронежской области. При этом в статье 4 закона Воронежской области «Об общественной экспертизе» в качестве субъектов указаны только Общественная палата Воронежской области и Торгово-промышленная палата Воронежской области. В Уставе Общественной организации Федерации независимых профсоюзов России4 в статье 5 закреплено, что для достижения своих целей Федерация организует проведение экспертизы проектов законов, иных нормативных правовых актов, государственных программ. Тогда как на федеральном уровне нет нормативного закрепления круга субъектов общественной экспертизы законопроектов.
2. Проблема определения прав субъектов общественной экспертизы. В законе Воронежской области «Об общественной экспертизе» статьей 10 закреплено право субъектов общественной экспертизы направлять запросы в органы государственной власти Воронежской области и органы местного самоуправления о предоставлении дополнительной информации, необходимой для проведения общест-
1 ЫЯЬ: http://www.economy.gov.ru (по состоянию на 15.10.2012).
2 Инициативная общественная экспертиза может осуществляться только в отношении принятых законов гражданами, достигшими возраста 18 лет, а также социально ориентированными некоммерческими организациями, зарегистрированными в установленном законом порядке.
3 О Молодежном парламенте Воронежской области: закон Воронежской области от 7 апреля 2006 года № 31-ОЗ (в ред. от 27.06.2007) // Коммуна. 2006. № 53.
4 Устав Общественной организации Федерации независимых профсоюзов России (принят Учредительным съездом профсоюзов РСФСР 23.03.1990) // СПС «КонсультантПлюс».
венной экспертизы. К полномочиям общественной палаты Воронежской области как субъекта экспертизы в соответствии со статьей 4 закона Воронежской области «Об общественной палате Воронежской области» относится право запрашивать в органах государственной власти Воронежской области и органах местного самоуправления информацию для реализации задач деятельности Общественной палаты. Однако в перечне задач, перечисленных в статье 3 данного закона, общественной экспертизы нет. В пункте 6 статьи 3 речь идет об осуществлении общественного контроля, но за деятельностью исполнительных органов государственной власти Воронежской области, а не законодательных.
Еще одной проблемой проведения общественной экспертизы является вопрос сотрудничества органов законодательной власти с институтами гражданского общества. Такая форма взаимодействия закреплена, например, в отношении антикоррупционной экспертизы в пункте 5 статьи 2 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»1. Сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы является одним из основных принципов ее организации. В данный момент в отношении общественной экспертизы такое сотрудничество осуществляется лишь в отдельных субъектах Федерации. Например, в 2009 году было заключено Соглашение о взаимодействии Законодательного собрания Амурской области и Общественной палаты Амурской области2. В Саратовской области сотрудники аппарата Уполномоченного по правам человека в Саратовской области являются членами Экспертного совета по проведению общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов при правительстве Саратовской области3. Однако в большинстве субъектов Федерации подобное взаимодействие не развито. В лучшем случае представители Уполномоченного принимают участие в работе комитетов органов законодательной власти субъектов Федерации при обсуждении законопроектов, в работе по проведению правовой экспертизы правовыми управлениями аппарата органа законодательной власти4.
В Модельном законе «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в статье 11 общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов и действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы, обязанности и законные интересы граждан Российской Федерации, закрепляется как одна из основных форм общественного контроля. Статья 15 этого закона устанавливает сотрудничество органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере общественной экспертизы с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Общественной палатой Российской Федерации, научными организациями, образовательными учреждениями. Отношение к сотрудничеству как к взаимодействию субъектов экспертизы даст возможность институтам гражданского общества и независимым экспертам знакомиться с необходимыми документами, информировать граждан, СМИ, других заинтересованных субъектов о результатах экспертизы, установить прозрачность проведения экспертизы.
Таким образом, институт общественной экспертизы — один из важнейших факторов демократизации законотворчества. Развитие его зачастую тормозит негативная реакция на проявления общественной инициативы со стороны государства. Однако общественный контроль в форме общественной экспертизы является одним из способов влияния гражданского общества на государство. Чтобы это влияние стало не формальным, а качественным, необходимо совершенствовать законодательную базу, регулирующую проведение общественной экспертизы, прежде всего, на федеральном уровне. Во-первых, принять Федеральный закон «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Во-вторых, четко определить понятие общественной экспертизы, круг субъектов экспертизы, их права и полномочия. В-третьих, закрепить обязанность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, их должностных лиц, иных государственных и муниципальных служащих оказывать содействие субъектам общественной экспертизы в осуществлении ими деятельности по экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Оптимизация круга субъектов и форм участия граждан и их объединений в правотворчестве на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации будет способствовать не только демократизации законотворческого процесса, но и повысит качественный уровень законодательства.
1 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ (в ред. от 21.11.2011) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 29, ст. 3609.
2 Информация с официального сайта Общественной палаты Амурской области. URL: http://www.opamur.ru/
3 Информация с официального сайта Правительства Саратовской области. URL: http://saratov.gov.ru/government/ organs/ombudsman/
4 Информация с официального сайта Уполномоченного по правам человека в Воронежской области. URL: http:// ombudsman-vrn.ru/
