CC BY
190
Е.А. Маштакова
Маштакова Елена Александровна — кандидат юридических наук, судья Арбитражного суда Ростовской области
Общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов как фактор демократизации правотворчества
Современное российское законодательство, как и правовая система в целом, до сих пор переживает сложный процесс реформирования, в основе которого должно лежать всестороннее углубление познания правовой действительности1.
О низком качестве принимаемых законов судейский корпус имеет свои представления, которые складываются через ежедневную кропотливую правоприменительную работу. Но ярче ситуация может быть представлена следующим примером. В связи с изменениями в Закон РФ от 26 июня 1992 года № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», которые лишали судей права на получение в собственность от государства бесплатного жилья, Высший Арбитражный Суд РФ обратился в Конституционный Суд РФ. Изменения, по мнению судей, нарушают принцип разделения властей и лишают судей гарантий их независимости. Представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ М.В. Кротов, подчеркивал, что оспоренные ВАС РФ положения Федерального закона не противоречат Конституции РФ, так как в новой редакции рассматриваемого Закона порядок предоставления жилья в собственность предусмотрен. Однако, один из судей ВАС РФ, комментируя перипетии законотворческого процесса, отмечал, что лучше иметь на руках постановление Конституционного Суда РФ, чем закон, который можно изменить2.
Вопрос определения качества закона неразрывно связан с экспертизой его норм, которая в значительной мере помогает выявить недостатки современного законотворчества, обратить внимание законодателя на использование юридических категорий, а также выявить различного рода противоречия и несоответствия между предписаниями федеральных законов, обусловленные наличием или отсутствием межсистемных связей.
Следует констатировать, что степень регламентации экспертной законопроектной деятельности характеризуется как незначительная. Более того, в отношении некоторых ее элементов обнаруживается полное отсутствие такового, что не соответствует задачам демократизации правотворчества и нуждается в изменении. Проблемы правового регулирования экспертиз нормативных правовых актов, в том числе обусловлены отсутствием фундаментальных теоретических исследований и налаженной практики, а с другой стороны недостаточным вниманием законодателя.
В основе любой экспертной деятельности лежат специальные знания, то есть система проверенных практикой результатов познания действительности, верное их отражение в сознании человека, которые связаны с отраслью науки, техники, искусства любого вида деятельности, приобретаемых путем изучения соответствующего предмета, специальной подготовки или профессионального опыта.
Экспертную деятельность можно определить как целенаправленную, квалифицированную, характеризующую удовлетворение спроса процедуру оценки ситуации, явления (действия), определения закономерностей ее развития с последующим выявлением тенденций и построением прогноза на основе собственной и (или) заимствованной методики.
На территории Российской Федерации экспертная деятельность может осуществляться в виде государственной и негосударственной экспертизы, охватывая при этом различные сферы жизнедеятельности, в том числе правовую, экономическую, социальную и др.
Институт экспертизы значительно расширяет возможности участия граждан и общественности при подготовке, принятии и реализации нормативных правовых актов, оценке принятых решений и осуществляемых действий органами государственной власти и их должностными лицами.
Правовая экспертиза как самостоятельное направление экспертной деятельности не только имеет право на существование, но и активно развивается в качестве правового института в современной России. Предметом экспертной деятельности могут быть как законодательные, так и подзаконные нормативные акты, причем как действующие, так и проекты. В условиях беспрецедентной множественности принятых в России законодательных актов и их невысокого качества значительно возрастает роль проведения экспертизы именно законопроектов.
1 См.: Баранов В.М. Законодательная дефиниция как общеправовой феномен // Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы. Н. Новгород, 2007. С. 31.
2 См.: Корня А. Фемида против монетизации // Ведомости. 2007. 14 ноября.
Как известно, проведение экспертизы законопроекта является обязательным этапом законотворчества. Правовая экспертиза проводится в целях определения соответствия положений проекта правового акта нормам Конституции Российской Федерации, международным обязательствам страны и требованиям актов большей юридической силы1. Следует подчеркнуть объективную необходимость подвергать законопроекты внешней оценке, выявлять их недостатки на предварительной стадии (до внесения в Государственную Думу).
Среди законодательных актов, положения которых непосредственно посвящены экспертизе законопроектов и ее элементам, особо следует выделить Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации»2. С принятием данного Федерального закона урегулированы, хотя и фрагментарно, правоотношения, возникающие по поводу проведения одного из видов экспертизы законопроектов — общественной. На сегодняшний день, среди различных видов экспертизы законопроекта (правовой, лингвистической, юридико-технической, экспертизы на коррупциогенность), общественная экспертиза является единственной урегулированной федеральным законом.
В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3 по решению совета Общественной палаты Общественная палата вправе проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления либо в связи с обращением Президента РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ проводить экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления.
Кроме того, по решению совета Общественной палаты РФ может проводиться экспертиза проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы:
1) государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения;
2) обеспечения общественной безопасности и правопорядка.
Как видно из содержания статей 2, 16, 18 Федерального закона от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3, Общественная палата РФ не может проводить общественную экспертизу проектов указов Президента РФ, что, несомненно, диссонирует с общей правоприменительной концепцией.
Заключения Общественной палаты РФ по результатам экспертизы носят рекомендательный характер и направляются в соответствующие государственные органы. При этом заключения по результатам экспертизы подлежат обязательному рассмотрению: проектов федеральных законов — на пленарных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, а проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти — на заседаниях Правительства РФ, коллегий соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Законодательное закрепление требования об обязательности общественной экспертизы в отдельных сферах жизнедеятельности создает условия для дальнейшего развертывания активности общественных организаций, граждан, научной общественности, специализированных учреждений и других субъектов гражданского общества, для повышения качества и эффективности правотворчества.
Положения, посвященные экспертизе законопроектов, содержатся также в Федеральном законе «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»3. В соответствии с пунктом 3 статьи 37 названного Федерального закона в число субъектов, которые наделены правом участия в проведении экспертизы законопроектов, входит совет Федеральной палаты адвокатов, который уполномочен участвовать в оценке лишь тех проектов федеральных законов, которые относятся к адвокатской деятельности. С одной стороны включение адвокатов в экспертную работу в рамках их компетенции выглядит как отражение принципа демократизации правотворчества. В то же время отсутствие в указанном Федеральном законе, а также в иных нормативных правовых актах, регламентирующих экспертизу законопроектов, указаний на механизм вовлечения совета Федеральной палаты в экспертную деятельность, а также формы участия в экспертизе указывает на неработоспособность введенного положения. Например, неясно, кто может инициировать привлечение совета к экспертной
1 См.: Москалькова Т.Н. Качество современного федерального законотворчества: состояние и пути повышения // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 22. С. 146.
2 См.: Об Общественной палате Российской Федерации: федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 15, ст. 1277.
3 См.: Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации: федеральный закон от 31 мая 2002 года № 63-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 23, ст. 2102.
Юридическая техника. 2014. № 8
деятельности. В соответствии с пунктом 3 статьи 37 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» инициировать участие совета Федеральной палаты адвокатов в экспертизе может или кто-либо из адвокатов, или какой-либо из его органов — совет Федеральной палаты адвокатов, Всероссийский съезд адвокатов. Однако, согласно статье 27 Регламента Государственной Думы1, инициировать участие совета в рамках независимой экспертизы уполномочены комитеты или комиссии Государственной Думы. Также неясны экспертные обязанности совета, вид экспертизы (правовая, лингвистическая, юридико-техническая или иная экспертиза законопроекта), в рамках которой совет Федеральной палаты адвокатов может проявлять участие в экспертной деятельности. Решением законодателя об участии совета в экспертизе исключительно по проектам федеральных законов, обойдены вниманием другие виды нормативных правовых актов.
В соответствии со статьей 24.10 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»2 в круг субъектов, наделенных правом проводить экспертизу законопроектов, включен Национальный совет по оценочной деятельности. В качестве одной из функций Национального совета по оценочной деятельности названо осуществление предварительной экспертизы нормативных правовых актов, регулирующих оценочную деятельность. Недостатки носят аналогичный характер: не урегулирован механизм вовлечения Национального совета по оценочной деятельности в экспертную деятельность, не определены его обязанности на случай участия в экспертной работе. Кроме того, законодатель указывает на предварительную экспертизу, ограничивая, таким образом, возможность Национального совета быть участником других видов экспертиз, например основных, повторных, дополнительных.
Подчеркнем неравноценный подход законодателя к регламентации правомочий совета Федеральной палаты адвокатов и Национального совета по оценочной деятельности. Так, если совет Федеральной палаты адвокатов уполномочен участвовать в оценке лишь проектов федеральных законов, то Национальный совет по оценочной деятельности допускается к экспертизам всех проектов нормативных правовых актов. Как было уже отмечено, Национальный совет допускается лишь к предварительной экспертизе, а в случае с участием совета Федеральной палаты адвокатов, такая конкретика не предусмотрена.
Таким образом, на федеральном уровне уделено внимание лишь некоторым субъектам, допущенным к экспертизе. Вне правовой регламентации остались такие возможные субъекты экспертной деятельности как, например, Совет председателей арбитражных судов3, Национальный банковский совет4 и др. Все это свидетельствует о фрагментарности законодательного урегулирования сферы негосударственной экспертизы законопроектов.
Кроме надлежащей правовой регламентации экспертной деятельности необходимым условием, эффективности экспертиз, является наличие заинтересованности в их проведении, а также экспертного потенциала, достаточного для привлечения экспертов и обеспечения их независимости. В случае с негосударственными экспертизами большое значение имеет также освещение соответствующей деятельности в средствах массовой информации.
Общественные экспертизы нормативных правовых актов объективно должны способствовать:
а) обеспечению высокого качества, обоснованности, законности и своевременности готовящихся проектов нормативных правовых актов;
б) созданию научно обоснованной системы принимаемых нормативных правовых актов, обеспечению их согласованности с уже действующими нормами права;
в) выявлению негативных социальных, экономических, юридических, экологических и других возможных последствий действия принимаемых актов.
Подводя итог, подчеркнем, что весьма существенная роль в создании законодательства, свободного от внеправовых коллизий и соответствующего основам юридической техники, может и должна быть отведена общественной экспертной деятельности в России.
1 См.: О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление ГД ФС РФ от 22 января 1998 года № 2134-11 ГД // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7, ст. 801.
2 См.: Об оценочной деятельности в Российской Федерации: федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31, ст. 3813.
3 См.: Об арбитражных судах в Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 года № 1-ФК3 // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18, ст. 1589.
4 См.: О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): федеральный закон от 10 июля 2002 года № 86-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 28, ст. 2790.
