CC BY
64
М.Г. Смирнова
Смирнова Марина Геннадьевна — доктор юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов
Выявление социальных притязаний в демократическом процессе
правотворческой деятельности
Выявление социальных притязаний, психологических моментов, заинтересованности людей в своих делах и стремлениях, изучение движущих мотивов их поведения, в том числе в сфере правового регулирования, анализ сложного взаимодействия этих факторов составляют одну из важных задач современной правовой науки, социологии и психологии, поскольку являются показателем демократичности правотворческой деятельности.
Возникает необходимость в новых, эффективных способах выявления социальных притязаний, в том числе оценки адекватности всей правовой системы развивающимся общественным потребностям.
К таким новационным способам, образующим механизм выявления социальных притязаний, можно отнести правовой мониторинг.
Профессор Ю.А. Тихомиров характеризует правовой мониторинг как динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования, проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права1.
Советом Федерации разработана Концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации на 2008—2012 годы2: которая дает понятие, классификацию и, самое главное, методологию организации и проведения правового мониторинга в России.
В современной юридической науке правовой мониторинг сводится в основном к мониторингу в правотворчестве и правоприменительной практики.
Основным способом, образующим механизм выявления социальных притязаний, относится мониторинг в правотворчестве. Хотя в юридической литературе отсутствует единство относительно данной правовой категории. Многие ученые и практики используют термины «мониторинг законодательства», «мониторинг правового пространства», «мониторинг закона», «мониторинг нормативного правового акта» и т. д.3 Это объясняется отсутствием на федеральном уровне нормативного правого акта, регламентирующего мониторинг в правотворческой деятельности. Однако на уровне субъектов федерации данный вопрос, так или иначе, отражен в законодательстве.
Так, например, согласно статье 1 Закона Липецкой области от 5 декабря 2008 года № 213-оз «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области», под мониторингом нормативных правовых актов области понимается деятельность по сбору, обработке и систематизации информации о нормотворческой деятельности органов государственной власти области и реализации нормативных правовых актов области. В соответствии со статьей 3 вышеуказанного Закона проведение мониторинга нормативных правовых актов области направлено на предоставление объективной информации о тенденциях и потребностях правового регулирования определенных общественных отношений, а также на определение степени урегулированности вопросов, отнесенных к предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, формирование перспективных направлений нормотворческой деятельности4.
Согласно статье 1 Положения о порядке осуществления правового мониторинга в Алтайском краевом Законодательном Собрании, утвержденного Постановлением от 23 декабря 2009 года № 724 Алтайского Краевого Законодательного Собрания, под правовым мониторингом в Алтайском краевом
1 См.: Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М., 2009. С. 19.
2 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М., 2007. С. 347—357.
3 См.: Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М., 2009. С. 15; Жужгов И.В. Мониторинг правового пространства Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006; Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2008; Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10. С. 13; и т. д.
4 См.: Об утверждении положения о порядке осуществления правового мониторинга в Алтайском краевом Законодательном Собрании: постановление Алтайского краевого Законодательного собрания от 23 декабря 2009 года № 724 // СПС «Гарант».
Законодательном Собрании понимается систематическая, комплексная деятельность Алтайского краевого Законодательного Собрания по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния нормативных правовых актов и практики их применения1.
Согласно пункту 2 статьи 3 Закона Воронежской области «О Мониторинге нормативных правовых актов Воронежской области» от 24 января 2011 года № 16-ОЗ одной из задач мониторинга является: определение полноты урегулированности вопросов, отнесенных к предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также получение информации о тенденциях и потребностях правового регулирования определенного комплекса общественных отношений2.
В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Регламента организации и проведения мониторинга нормативных правовых актов Архангельской области, утвержденного Указом Губернатора Архангельской области от 16 ноября 2010 года № 197-у «Об утверждении Регламента организации и проведения мониторинга нормативных правовых актов Архангельской области» основными задачами проведения мониторинга являются выявление общественных отношений, правовое регулирование которых относится к компетенции органов государственной власти Архангельской области как субъекта Российской Федерации, и пробелов правового регулирования в нормативных правовых актах Архангельской области. В соответствии с пунктом 9 вышеуказанного Регламента, по итогам мониторинга исполнительным органом, структурным подразделением администрации Губернатора и Правительства, правовым департаментом готовятся предложения по совершенствованию нормативных правовых актов Архангельской области: о внесении изменений в нормативный правовой акт Архангельской области; о признании утратившим силу нормативного правового акта Архангельской области или его отдельных положений; о принятии нового нормативного правового акта Архангельской области. Согласно пункту 11 вышеуказанного Регламента, руководители исполнительных органов и структурных подразделений администрации Губернатора и Правительства несут ответственность за не обеспечение полноты регулирования общественных отношений и наличие пробелов в нормативных правовых актах Архангельской области в сфере ведения соответствующего исполнительного органа и структурного подразделения администрации Губернатора и Правительства3.
Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «О правотворчестве» от 22 марта 2006 года (ст. 3 п. 14) вводит понятие мониторинга правового пространства, под которым понимается осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа, прогноза состояния и динамики законов автономного округа, иных нормативных правовых актов автономного округа и практики их применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников правотворческой деятельности, должностных лиц органов государственной власти автономного округа, институтов гражданского общества, граждан4.
Так, конечной целью мониторинга в правотворчестве является создание эффективного механизма правотворчества, в результате которого, принимались нормативные правовые акты, отражающие общественные потребности и закрепляющие назревшие социальные притязания субъектов.
Важнейшим элементом правового мониторинга является его информационное обеспечение. Имеется в виду механизм установления видов информации, процедур ее сбора, анализа, передачи и оценки, также порядок использования аналитических результатов. Такая информация, как аналитикооценочный блок, служит своего рода источником жизни организма мониторинга, «одушевляющим» его структурные, нормативные и иные элементы, служащей исходной базой выявления социальных притязаний, требующих своей институционализации. Без нее эффективный мониторинг невозможен.
Информационной базой мониторинга также являются:
— информация о содержании обращений граждан, поступающих в органы государственной власти области и касающихся исследуемых правоотношений;
— информация о судебной практике, прокурорской статистике, иные данные правоохранительных органов, касающиеся сферы исследуемых правоотношений;
— информация о правоприменительной практике уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления, их структурных подразделений и должностных лиц;
— информация об оспаривании нормативного правового акта области в судебном порядке, принятых решениях (постановлениях) и результатах их исполнения;
— информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении нормативного правового акта области (протесты и представления, заявления в суд);
1 См.: О мониторинге нормативных правовых актов воронежской области: закон Воронежской области от 24 января 2011 года № 16-О3 // Собрание законодательства Воронежской области. 2011. № 1, ст.16.
2 См.: Об утверждении Регламента организации и проведения мониторинга нормативных правовых актов Архангельской области: указ Губернатора Архангельской области от 16 ноября 2010 года № 197-у // Волна. 2010. 23 ноября.
3 См. там же.
4 См.: О правотворчестве: закон от 6 апреля 2006 года № 13-3АО (принят ГД Ямало-ненецкого автономного округа) // Красный Север. 2006. 21 апреля.
— предписания Управления Федеральной антимонопольной службы, сведения Управления Министерства юстиции Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека, касающиеся сферы исследуемых правоотношений;
— данные социологических исследований: анкетирование граждан, специалистов-практиков;
— иные опросы общественного мнения; тестирование и тренинги специалистов;
— экспертные заключения, мнения ученых специалистов, специалистов-практиков;
— резолюции научно-практических конференций, научно-практических семинаров, рекомендации депутатских слушаний и «круглых столов»;
— итоги выездных встреч и совещаний; ответы на депутатские запросы, мотивированные заключения по результатам депутатских проверок.
Важным источником информации, собираемой в ходе правового мониторинга, являются данные социологических исследований.
Социологические исследования, входящие в состав правового мониторинга, имеют различный характер и направленность, в зависимости от тех задач, которые ставятся в ходе такого мониторинга.
Прежде всего, в ходе социологических исследований необходимо получать информацию о социальной обусловленности правовых норм (закона). Правовой мониторинг предполагает постоянное отслеживание связи между желаемыми социальными результатами (целью регулирования) и теми элементами правовой системы (механизма правового регулирования), которые в наибольшей степени могут повлиять на социальный результат. Основная задача социологических исследований, выявить социальные притязания, объективно требующие своей институционализации. Поэтому предметом социологического анализа в ходе правового мониторинга являются, в конечном счете, общественные отношения, требующие своей регуляции.
Мониторинг в правотворчестве очень актуален, поскольку наибольшую важность для будущей эффективности закона имеет именно предпроектная стадия, на которой определяются цели регулирования, анализируется соотношение потребностей, интересов, социальных притязаний участников будущих правоотношений, изучается сложившаяся практика регулирования, необходимость и место правовой регламентации в общей системе социального регулирования данного вида общественных отношений.
Комплексное изучение отношения индивидов, социальных групп, различающихся по своему месту в регулируемых отношениях, к предлагаемым правовым решениям, позволит определить социальную природу того интереса, который планируется закрепить законодательно. Незаменимыми здесь могут быть мониторинговые наблюдения за динамикой изменения общественного мнения различных групп. Опросы эти должны осуществляться различными субъектами: общественными организациями и экспертными сообществами, органами законодательной и исполнительной власти как федеральными, так и субъектов Федерации, профессиональными и бизнес-сообществами, социологическими центрами и научными организациями. Подобный подход позволит избежать односторонности и субъективизма в оценке состояния регулируемых отношений и предлагаемых правовых решений.
С учетом того что речь идет о законопроектной работе, целесообразнее всего, чтобы эту инициативу взяли на себя законодательные органы власти, а непосредственную работу проводили центры правового мониторинга.
Также основой информационной базы мониторинга являются данные социологических исследований: анкетирование граждан, специалистов-практиков; иные опросы общественного мнения.
Так, основная задача для правовой науки заключается в юридическом обосновании социальных притязаний, их государственном признании, законодательном закреплении, гарантировании, охране и защите от нарушений, в возложении ответственности, установлении санкций, их применении и т. д., а не в доказательстве того, что эти требования объективно вытекают из естественных и общественных потребностей человека, диктуются всем ходом современного развития общества. Материальный их источник, обусловленность состоянием общественных отношений, биосоциальными причинами есть очевидный факт, который не нуждается в особых доказательствах. Сложнее дело обстоит с переводом этих интересов, потребностей, социальных притязаний в обязывающие юридические категории субъективных прав личности, с правовым опосредствованием возникших социальных состояний. И здесь важно, чтобы закрепленное правом соотношение интересов, выраженных в социальных притязаниях, не нарушалось, а реально обеспечивалось. В процессе правотворчества необходимо поддерживать строгую ориентацию на нормативное закрепление интересов, притязаний. Их выявлению, учету и правильному отражению способствуют обобщение материалов социологических исследований, объективный анализ общественного мнения. Так, еще бельгийский ученый Адольф Кетле вслед за Ж.-Ж. Руссо называл общественное мнение «настоящей конституцией государства» и в своем труде «Социальная система и законы, ею управляющие» писал: «Число преступлений зависит не только от нравственности личности и социальных условий... но также и от законов, которые должны бы совершенно гармонировать с нравами и потребностями народов. Отсутствие этой гармонии чаще всего порождает общественные беспорядки»1. Точку зрения А. Кетле разделял и английский философ Джон
1 Кетле А. Социальная система и законы, ею управляющие // Западно-европейская социология XIX века. М., 1996. С. 218.
Стюарт Милль, который считал «юридические законы — «искусственными социальными условиями», которые определяются национальным характером, мнениями, «чувствованиями», нравами народа1.
Важно отметить, что в любом демократическом обществе законодательная деятельность осуществляется с учетом общественного мнения.
Законодатель должен знать общественное мнение, но отнюдь не обязан непосредственно руководствоваться его суждениями как велениями общей воли. Представленный в общественном мнении неупорядоченный, хаотичный конгломерат мнений законодатель должен с учетом всех других много-перечисленных факторов, значимых для социально обусловленного законодательства, привести к такому знаменателю, который может быть сформулирован в виде всеобщей нормы закона. Разумеется, он должен учитывать всю разноголосицу общественного мнения, в конечном итоге ему нужна одна позиция, которая не может быть результатом каких-то арифметических действий с информацией о структуре общественного мнения. Здесь требуется иной, качественный подход к осмыслению этой информации, в ходе которого должны быть задействованы знания самих депутатов, их жизненный опыт, интуиция, а также позиции и рекомендации ученых-юристов, консультантов, экспертов и т. д. Ведь в конечном итоге законодателю нужно не мнение (даже если это и общественное мнение), а знание, точнее знание о социальных потребностях, интересах и притязаний, которые скрываются за теми или иными мнениями2.
Как бы ни было возбуждено и неустойчиво общественное мнение, за ним всегда стоят объективные потребности общественной жизни. Зачастую это потребности могут быть неосознаваемы носителями общественного мнения, представлены в суждениях общественного мнения, а завуалированном или искаженном виде.
Какое знание должна нести законодателю информация о состоянии общественного мнения, получаемая от социологов? Очевидно, что характер такой информации должен определяться содержанием работы на различных стадиях процесса создания закона. Так, на начальных этапах, связанных с выявлением потребности в правовом регулировании, законодатель должен получить сведения о наличии существующих в обществе социальных притязаний, которые свидетельствуют о существовании социальных проблем, требующих правового решения. На стадии работы над концепцией правовой новеллы исследования общественного мнения должны дать информацию о соотношении различных социальных интересов, притязаний и возможностей их согласования на правовой основе. В конечном итоге законодателю нужно создать правило поведение, то есть норму права, в которой были бы закреплены социальные притязания, интересы субъектов, отвечающие требованиям их институционализации, а также были бы согласованы разнонаправленные социальные требования. После того, как проект закона готов, нередко бывает важно знать общественное мнение по поводу наиболее принципиальных его положений. И, наконец, после введения в действие законодатель должен регулярно получать сведения о соответствии закона общественным ожиданиям, о степени его эффективности, причинах его неэффективности и т. д.
В итоге, можно утверждать, что опросы общественного мнения являются действенным инструментом выявления назревших социальных притязаний субъектов, требующих своего юридического признания и необходимость их изучения законодателем очевидна.
Одним из способов выявления социальных притязаний при мониторинге в правотворчестве выступает метод экспертных оценок.
Преимущество метода экспертных оценок заключается именно в профессиональном сознании опрашиваемых, поскольку опросы проводятся на различных научно-практических конференциях, на основе анкетирования, по конкретным актуальным проблемам регламентации общественных отношений и совершенствования законодательства. Изучаются также ориентация экспертов на использование зарубежного опыта, оценка ими перспектив законодательного регулирования соответствующей сферы3.
Еще одним актуальным способом выявления социальных притязаний выступает прогнозирование, которое является необходимым элементом любого нормотворчества. Систематическое изучение состояния, динамики общественных отношений, состояния законодательства, выявление тенденций общественного развития, позитивных или негативных факторов, влияющих на развитие законодательства и практики его применения, позволяет прогнозировать результаты действия принимаемых законов. По результатам проведенного прогнозного исследования может быть построена нормативная модель будущего состояния объекта прогнозирования.
Так, в законодательных актов некоторых субъектов федерации прямо регламентирована необходимость проведения процедуры прогнозирования на предпроектном этапе правотворческой деятельности.
1 См.: МильДж.С. Система логики силлогической и индуктивной // Западно-европейская социология XIX века. М., 1996. С. 247.
2 См.: Лапаева В.В. Указ. соч. С. 246.
3 См.: Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М., 2009. С. 83.
Согласно пункту а статьи 3 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» от 6 июня 1995 года № 7-КЗ в рамках правотворчества органов государственной власти края осуществляется прогнозирование правотворчества. Согласно пункту 1 статьи 11 вышеуказанного нормативного правового акта: «Прогнозирование в правотворчестве края есть основанная на применении специальных научных методов и средств деятельность по получению прогностической информации об основных тенденциях и направлениях дальнейшего развития законодательства края и будущем его состоянии». Основными задачами прогнозирования выступают: выявление общественных потребностей и общественных отношений, подлежащих в будущем правовому регулированию; дальнейшего развития законодательства края и использование в правотворчестве края специальных прогнозов в сферах экономики, политики, демографии, экологии и других сферах. В соответствии со статьей 13 вышеуказанного Закона прогнозные разработки в правотворчестве края проводятся научными организациями, учеными и специалистами по поручениям правотворческих органов края1.
В соответствии со статьей 18 Закона Республики Алтай от 5 марта 2008 года № 18- РЗ «О нормативных правовых актах Республики Алтай» основными задачами прогнозирования в нормотворческой деятельности республики являются: определение первоочередных и наиболее актуальных проблем, требующих своего правового разрешения со стороны органов государственной власти республики и определение наиболее перспективных и прогрессивных форм и методов правового регулирования в республике2.
Таким образом, в целях обеспечения эффективного законотворчества необходима специальным образом организованная деятельность по выявлению возможных вариантов развития общественных отношений, законодательства, и определение обусловленных общественными потребностями, интересами, социальными притязаниями оптимальных средств и методов правового регулирования тех или иных сфер социальных отношений.
Наблюдение объекта мониторинга, анализ полученных результатов и прогнозирование развития общественных отношений, должны осуществляется постоянно. Однако приходится констатировать, что в практической деятельности российского парламента, как и парламентов зарубежных стран это делается ситуативно — на этапе проработки законопроектов. Данная работа сосредоточивается либо в профильных комиссиях или комитетах, либо выполняется структурными подразделениями аппарата парламента. Аналитическая работа проводится прежде всего с целью определить целесообразность принятия законодательного акта. Для этого проводятся исследования на предмет целесообразности сохранения в силе действующих законов, наличия правового вакуума и соответствующих социальных притязаний, требующих своей институционализации путем внесения изменений и дополнений в законодательство.
Однако социальные притязания могут быть выявлены не только на предпроектной стадии правотворческой деятельности, но и на стадии разработки и обсуждения проекта нормативного правового акта. Так, легальная возможность разработки «лучшего» или альтернативного проекта нормативного правового акта позволяет выявить назревшие социальные притязания субъектов.
В соответствии со статьей 20 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» от 6 июня 1995 года № 7-КЗ правотворческий орган края вправе объявлять конкурсы на лучший проект нормативного правового акта края. Порядок проведения конкурсов на лучший проект нормативного правового акта края определяется Положением о конкурсе на лучший проект нормативного правового акта края, утверждаемым Законодательным Собранием края.
В соответствии со статьей 18 вышеуказанного Закона правотворческий орган края может поручить или заказать на договорной основе подготовку первоначального проекта нормативного правового акта государственным органам, научным учреждениям, общественным организациям, отдельным ученым или их коллективам». Согласно со статьей 19 данного нормативного правового акта, правотворческий орган края вправе поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, лицам или заключать с ними договоры на подготовку альтернативных проектов»3.
Согласно со статьей 18 Закона Республики Ингушетия «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия» от 7 декабря 1999 года 29-РЗ, правотворческий орган Республики Ингушетия может заказать подготовку первоначального проекта нормативного правового акта на договорной основе государственным органам, научным учреждениям, отдельным ученым или их коллективам. Правотворческий орган Республики Ингушетия вправе поручить подготовку альтернативных проектов нескольким органам, учреждениям, организациям, лицам или заключить с ними договоры, а также объявить конкурс на лучший проект4.
1 См.: О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края: закон Краснодарского края от
6 июня 1995 года № 7-КЗ // Кубанские ведомости. 1995. 21 июня, в Информационном бюллетене № 3 ЗСК. С. 38.
2 О нормативных правовых актах Республики Алтай: закон Республики Алтай от 5 марта 2008 года № 18-РЗ // Собрание законодательства республики Алтай. 2008. № 47 (53). С. 51.
3 О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края: закон Краснодарского края от 6 июня 1995 года № 7- КЗ // Кубанские ведомости. 1995. 21 июня, в Информационном бюллетене № 3 ЗСК. С. 38.
4 О нормативных правовых актах Республики Ингушетия: закон республики Ингушетия от 7 декабря 1999 года № 29-РЗ // Ингушетия. 2000. 12 января.
Другим эффективным способом выявления социальных притязаний на стадии проработки проекта нормативного правового акта является его общественное обсуждение. В настоящее время на федеральном уровне, подписан Указ Президента РФ «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»1. Указ Президента РФ устанавливает, что проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, по решению Президента Российской Федерации могут быть вынесены на общественное обсуждение.
Данная процедура должна способствовать выявлению социальных притязания, последующей их интитуционализации, и как следствие этого, повышению качества законопроектов, их способности отвечать реальным потребностям людей.
В нашей стране уже есть позитивный опыт такого рода обсуждения, в частности, закона «О полиции», «Об образовании». В соответствии с вышеупомянутым указом органы власти, которые будут разрабатывать соответствующие законопроекты, будут размещать их на своих официальных или специально созданных для дискуссий сайтах, там же, будут публиковаться пояснительные записки к законопроекту, его финансово-экономическое обоснование.
Таким образом, любой гражданин сможет принять участие в обсуждении законопроекта и заявить свои социальные притязания. Также у него будет возможность знакомиться и с уже поступившими замечаниями. Президенту в 90-дневный срок со дня завершения общенародного обсуждения законопроекта будет представляться доклад о результатах общественной дискуссии, в том числе и о существующих социальных притязаниях субъектов.
На уровне субъектов федерации возможность общественного обсуждения также закреплена, однако, в несколько иной правовой форме. Так, в соответствии со статьей 35 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О правотворчестве» от 22 марта 2006 года, проекты законов автономного округа, имеющие наиболее важное общественное значение, могут быть вынесены на народное обсуждение. Народное обсуждение назначается Законодательное Собрание автономного округа, в том числе по предложению губернатора автономного округа. Проект закона автономного округа, выносимый на народное обсуждение, публикуется в окружных средствах массовой информации. При опубликовании проекта закона автономного округа указываются адрес и срок направления предложений по проекту закона автономного округа. Предложения, полученные в ходе народного обсуждения проекта закона автономного округа, подлежат рассмотрению комитетами Законодательное Собрание автономного округа2.
Если социальные притязания не получили своего отражения в проекте нормативного правового акта или получили отражение, но искаженно, то существует механизм правовой экспертизы, который может устранить данные несоответствия. Для деятельности законодательного органа — Парламента Российской Федерации — особенно большое значение имеет правовая экспертиза принимаемых им законопроектов, так как вопрос определения качества закона неразрывно связан с юридической вы-веренностью его норм.
В зависимости от юридических последствий, которые наступают в результате проведения экспертизы, а также в зависимости от органа (субъекта), проводившего экспертизу, можно выделить официальную и неофициальную экспертизы3. Экспертиза, проводимая по требованию субъекта, в полномочия которого входит принятие решения о назначении экспертизы или о направлении законопроекта на экспертизу, считается официальной. Решение о проведении экспертизы законопроектов или о направлении их на экспертизу вправе принять Государственная Дума, Совет Федерации, Президент РФ, Правительство РФ, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, законодательный (представительный) орган субъекта РФ.
Правовая экспертиза законопроектов была введена Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания, и ее проведение было возложено на Правовое управление Аппарата Государственной Думы4.
Одним из реальных шагов в направлении развития института экспертизы и совершенствования системы российского законодательства является антикоррупционная экспертиза.
Идея проверки законодательства на коррупциогенность зародилась в 2002—2003 годах. В 2004 году был выработан единый согласованный документ — Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. Методика анализа нормативных правовых актов основана
1 Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов: указ Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 года № 167 // Российская газета. 2011. 11 февраля.
2 О правотворчестве: закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 апреля 2006 года № 13-3АО // Красный Север. 2006. 21 апреля.
3 Мамитова Н.В. Правовая экспертиза российского законодательства: вопросы теории и практики // Государство и право. 2010. № 11. С. 8.
4 См.: Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Ведомости Федерального Собрания РФ. 1994. № 3, ст. 160.
на проверке соблюдения правил юридической техники и оценке «дефектных» норм с точки зрения коррупциогенного потенциала1. Данная проблема достаточно активно обсуждается в современной юридической литературе2, и на сегодняшний день уже накоплен некоторый опыт анализа проектов федеральных законов и законов субъектов РФ на коррупциогенность, но все же работа по дальнейшему совершенствованию методики такого анализа должна продолжаться.
Нормативную правовую базу для проведения антикоррупционной экспертизы составляют Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года3, Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 года4, которые значительно расширили поле деятельности антикоррупционной экспертизы, а именно: наряду с проектами экспертизе могут подвергаться действующие законы, количество субъектов антикоррупционной экспертизы также значительно увеличилось.
Важным элементом развития законодательства федерального уровня является: Указ Президента РФ «Национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы» от 13 апреля 2010 года № 4605. Однако в законодательстве России закреплено, что антикоррупционную экспертизу могут проводить и независимые эксперты, которых можно отнести к субъектам общественной неофициальной экспертизы.
Неофициальная экспертиза осуществляется негосударственными органами и организациями, различными научными и учебными заведениями, группами специалистов-юристов, отдельными гражданами. Их заключения не влекут за собой каких бы то ни было юридических последствий, а выводы по анализируемому вопросу носят рекомендательный характер. Одной из разновидностей такой экспертизы является общественной экспертизе, производство которой регламентировано Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 года6. Из положений статьи 18 следует, что «общественная экспертиза — это экспертиза проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления, проводимая Общественной палатой по решению совета Общественной палаты либо в связи с обращением Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ в порядке, установленном указанным Законом»7.
Одной из целей правовой экспертизы, является вопрос соответствия проекта нормативного правового акта, назревшим социальным притязаниям участников гражданского общества и при грамотной экспертной оценке этот вопрос должен быть решен. В юридической литературе существуют предложения о необходимости проведения и иных экспертиз. Так, например, В.М. Баранов и А.И. Овчинников считают необходимым проведение этнокультурной экспертизы законопроектов8. Автор соглашается с мнением уважаемых ученых и полагает, что вышеуказанная экспертиза будет способствовать институционализации в нормативных правовых актах социальных притязаний различных этносов, отражающих их ментальность, географические, геополитические и национальные особенности.
Другим способом выявления социальных притязаний, образующим его механизм, является мониторинг правоприменения.
Нормативную правовую базу для проведения данного вида мониторинга составляют Указ Президента РФ «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» от 20 мая 2011 года № 6579, утвердивший соответствующее Положение «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», а также утвержденная Постановлением Правительства от 19 августа 2011 года № 694 Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации.
1 См.: Законодательная техника / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000.
2 См.: Нестеров А.В. Поможет ли антикоррупционная экспертиза противодействию коррупции в России? // Государство и право. 2011. № 6. С. 87—91; Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 39—52; Тихомиров Ю.А. Практические аспекты осуществления антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 20; Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизынормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 6 и др.
3 См.: О противодействии коррупции: федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228.
4 См.: Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых атов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2009. № 29, ст. 3609.
5 См.: Собрание законодательства РФ. 2010. № 16, ст. 1875.
6 См.: Собрание законодательства РФ. 2005. № 15, ст. 1277.
7 Комментарий к Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. / под ред. А.Н. Борисова // СПС «КонсультантПлюс».
8 Баранов В.М., Овчинников А.И. Этнокультурная экспертиза в правотворческом процессе // Государство и право. 2011. №. 6. С. 28—33.
9 Собрание законодательства РФ. 2011. № 21, ст. 2930.
Юридическая техника. 2014. № 8
В соответствии с пунктом 2 Положения «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов федерального значения. Согласно пункту 4 Положения мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления. При наличии соответствующего поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации мониторинг осуществляется без внесения изменений в утвержденный Правительством Российской Федерации план мониторинга.
Проект плана мониторинга ежегодно разрабатывается Министерством юстиции Российской Федерации и до 1 сентября, утверждается Правительством Российской Федерации. В плане мониторинга отражаются: а) отрасль (подотрасль) законодательства либо группа нормативных правовых актов, мониторинг которых планируется осуществить; б) наименования федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, участвующих в мониторинге; в) сроки осуществления мониторинга; г) иные данные.
Федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 июня, представляют в Министерство юстиции Российской Федерации доклады о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году в соответствии с планом мониторинга.
Сведения, полученные в результате мониторинга, осуществленного федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по собственной инициативе, могут направляться до 1 июня в Министерство юстиции Российской Федерации по решению этих органов.
Другие органы и организации могут направлять в Министерство юстиции Российской Федерации до 1 июня предложения к проекту доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга.
Министерство юстиции Российской Федерации на основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году, и других материалов, поступивших в Министерство, подготавливает проект доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.
В проекте доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга подводятся итоги выполнения плана мониторинга за предыдущий год и вносятся предложения: а) о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; б) о мерах по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; в) о мерах по повышению эффективности правоприменения; г) о мерах по повышению эффективности противодействия коррупции; д) о государственных органах, ответственных за разработку соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и за реализацию мер по повышению эффективности правоприменения и противодействия коррупции.
Проект доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации ежегодно, до 1 августа, направляются в установленном порядке Министерством юстиции Российской Федерации в Правительство Российской Федерации для рассмотрения.
Правительство Российской Федерации ежегодно, до 1 сентября, представляет Президенту Российской Федерации доклад о результатах мониторинга. Президентом Российской Федерации по итогам рассмотрения доклада о результатах мониторинга могут быть даны поручения государственным органам и организациям, а также должностным лицам о разработке законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и принятии иных мер по реализации предложений, содержащихся в указанном докладе. Доклад о результатах мониторинга после рассмотрения его Президентом Российской Федерации подлежит опубликованию Министерством юстиции Российской Федерации в средствах массовой информации, а также размещению на официальных сайтах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сети Интернет.
Таким образом, правовой мониторинг выступает эффективным средством выявления социальных притязаний, устранения пробелов и коллизий в российском законодательстве, способствует решению проблемы прогнозирования и устранения пробелов и дефектов правоприменения. В связи с этим объективно возникает необходимость создания в стране посредством правового мониторинга комплексного механизма выявления социальных притязаний, также оценки системы действующего законодательства, ее соответствия задачам общества и государства.
