CC BY
108
Kilimbaev Roman Valeryevich, applicant, [email protected] Russia, Ryazan, Academy of the Federal Penitentiary Service of Russia
УДК 342.734
ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И ПОСЛЕДСТВИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ РФ
М.Б. Напсо
Рассмотрена эффективность реформ пенсионной системы РФ 2002, 2015, 2018 гг., с точки зрения защиты прав застрахованных лиц и реализации принципов обязательного пенсионного страхования, в контексте системных проблем российской экономики, самой пенсионной системы и сферы социального обеспечения. Сформулировав главные недостатки института страховых пенсий, ставшие результатом в том числе и осуществленных реформ, и исходя из правовой природы обязательного пенсионного страхования и страховых взносов, автор предлагает наиболее продуктивные пути его совершенствования, в том числе пути совершенствования законодательства о пенсионном обеспечении.
Ключевые слова: обязательное пенсионное страхование, страховая пенсия, накопительная пенсия, государственное пенсионное обеспечение, страховые взносы, администрирование страховых взносов, застрахованные лица, трудовой стаж, страховой стаж, исчисление страховых пенсий.
Очередное реформирование института страховых пенсий (теперь в части последовательного повышения пенсионного возраста) актуализировало проблему эффективности предшествующих реформ и оправданности осуществляемых с точки зрения, во-первых, системных проблем пенсионной системы РФ и продуктивности избранных механизмов их решения, во-вторых, пересмотра не оправдавших себя новаций и, в-третьих, повышения гарантий защиты прав застрахованных лиц. Именно этому в предлагаемой статье и уделено основное внимание.
Начнем с того, что переход на исчисление страховой пенсии по старости на основании суммы присвоенных баллов и стоимости одного балла многие считают ошибочным. В их числе и вице-премьер Т. Голикова, признавшая, что «балльная формула так и не заработала в полном объеме», что современная методика расчета стоимости пенсионного коэффициента «осуществляется немного запутанным образом», она «неочевидна и непонятна». Следует согласиться с ее выводами о том, что пенсионная система должна быть понятной и именно для «реальных пользователей этого института», что пенсия должна зависеть от стажа и заработка работника и что существующая балльная
система «нивелирует усилия человека с точки зрения его стажа и высокой зарплаты» [1].
Таким образом, один из недостатков балльной системы - ее непрозрачность, непонятность, запутанность. Для системы социального обеспечения, созданной для людей и в защиту их конституционных прав, это весьма существенный недостаток. Другой - непредсказуемость. Введенные с 2015 г. две новые категории - индивидуальный пенсионный коэффициент и стоимость пенсионного коэффициента - с очевидностью доказывают это. С помощью индивидуального пенсионного коэффициента от абсолютных цифр, выраженных в рублях, переходим к относительным. Эти относительные цифры и формируют сами пенсионные права. Посредством же стоимости пенсионного коэффициента снова переходим к абсолютным цифрам - размеру пенсии. Определить размер пенсии невозможно хотя бы потому, что спрогнозировать стоимость индивидуального пенсионного коэффициента на момент выхода на пенсию невозможно: ведь пенсия будет рассчитываться именно исходя не из текущей стоимости коэффициента, а из стоимости на момент выхода на пенсию. В условиях нестабильного, плохо прогнозируемого экономического развития это еще более сложная задача. Такая запутанная система начисления пенсии, лишенная убедительности в будущности перспектив, разубеждает как самих застрахованных лиц, так и работодателей в необходимости участия в системе пенсионного страхования, демотивирует их выбор в пользу легальной трудовой деятельности и надлежащего исполнения обязанности по уплате страховых взносов.
Следующий не менее серьезный недостаток предшествующей пенсионной реформы - пересмотр роли трудового стажа. Известно, что трудовой стаж имеет правовые последствия в том случае, если пенсионное обеспечение обусловлено осуществлением лицом трудовой деятельности (трудовая пенсия), и не имеет таковых последствий, если оно предоставляется гражданину как члену общества (социальная пенсия). С 01.01.2015 г. трудовая пенсия была заменена на страховую и одним из условий для получения страховой пенсии, согласно закону «О страховых пенсиях», стал не трудовой, страховой стаж [2]: «страховой стаж - учитываемая при определении права на страховую пенсию и ее размер суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, за которые начислялись и уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации...». Разница существенная: осуществление трудовой деятельности целиком зависит от самого работающего лица, а исчисление и уплата страховых взносов - от другого (как правило, работодателя). Таким образом, все зависит от того, исполнил ли страхователь свою обязанность по уплате страховых взносов и обеспечил ли страховщик, как это было ранее, а теперь налоговый орган, эту уплату взысканием. Реализация прав застрахованного лица поставлена в прямую зависимость от надлежащего исполнения иными лицами - страхователем, страховщиком и налоговым органом - предусмотренных законом обязанностей. При этом застрахованное лицо не обеспечено действенными и простыми механизмами
воздействия на ситуацию неисполнения страхователем или налоговым органом их обязанностей. И если учесть тот факт, что пенсия есть источник существования, а ее размер обеспечивает качество этого существования, тот пагубность такого последствия, как неуплата страховых взносов, для застрахованного лица более чем очевидна.
Обратим особое внимание на тот факт, что в определении страхового стажа акцент сделан именно на уплаченные работодателем страховые взносы, в то время как в официальном определении страховых взносов, данном в ст. 8 НК РФ [3], речь идет о взимаемых страховых взносах, т.е. обеспеченных взысканием в случае их неуплаты. Как видим, объем прав застрахованных лиц поставлен в зависимость лишь от факта уплаты, без учета предусмотренного законом обязательного взыскания в случае неуплаты. На неправомерность такого подхода, на недопустимость того, чтобы объем прав застрахованных лиц был поставлен в зависимость от самого факта уплаты страховых взносов, еще до принятия закона о страховых пенсиях было указано и в постановлении Конституционного Суда от 10.07.2007 № 9-П [4] и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 11.12.2012 № 30 [5]. Однако эта норма все-таки была закреплена в новом законе. Убеждены, что исчисление страхового стажа и размер страховой пенсии не должен быть поставлены в зависимость исключительно от добросовестности плательщика страховых взносов. Проблема должна рассматриваться и решаться в контексте добросовестного исполнения обязанности и по взысканию неуплаченных страховых взносов. В то время когда именно государство обязано обеспечить неуплату страховых взносов взысканием, вести борьбу с «серыми» заработными платами и иными формами ухода от обложения страховыми взносами, вся тяжесть последствий ложится на застрахованное лицо, которое к тому же не имеет реальных правовых механизмов воздействия. Кроме того, приходится говорить и об ухудшении положения застрахованных лиц в сравнении с незастрахованными лицами, пенсионные права которых обеспечиваются наличием специального трудового стажа, т.е. выслуги лет. В подобной же ситуации находятся те лица, для которых обязателен специальный страховой стаж - а значит, и уплата дополнительных страховых взносов - для получения права на досрочную пенсию в силу работы в особых условиях. В последнем случае проблема уже не только в уплате дополнительных страховых взносов, но и в проведении специальной оценки условий труда (в соответствии с требованием закона «О специальной оценке условий труда» [6]), что тоже мало зависит от самого работника.
Проблема взимаемости страховых взносов, как и налогов имеет глубоко экономические корни: она напрямую связана с незанятостью, безработицей, с одной стороны, и теневой занятостью, теневой экономикой, с другой. По данным Академии труда и социальных отношений, в год пенсионная система РФ теряет до 3,5 триллионов рублей из-за неформальной и теневой занятости, безработицы: 1) на неформальную занятость, когда работодатели платят заработную плату в конвертах, чем занижают базу обложения до МРОТ и
соответственно минимизируют размеры страховых взносов в социальные фонды, приходится 1,4 триллиона; 2) на теневую занятость - 1,5 триллионов; 3) на безработных - 384 млрд. [7, с. 11]. Как видим, главная причина и главный резерв - осуществление трудовой деятельности на легальной и абсолютно прозрачной основе.
Нецелесообразность повышения пенсионного возраста без решения проблемы занятости как таковой и теневой занятости в частности очевидна. Российская экономика с ее структурой в теперешнем состоянии не может предложить такое количество и качество рабочих мест, чтобы обеспечить занятостью лиц разного возраста в различных регионах и населенных пунктах не только городского, но и сельского типа. Применительно к лицам, перешагнувшим 50-летний рубеж, предложения, требующие кардинального изменения жизненного уклада (приобретение новой специальности, переезд на новое место жительства и т.п.), не будут высоко продуктивными по той простой причине, что они фактически подрывают основы стабильной жизни и перечеркивают все предыдущие накопления и достижения. Следует учесть и то обстоятельство, что именно на лиц предпенсионного возраста ложится вся тяжесть по уходу за престарелыми родителями. По самым скромным подсчетам, в РФ около 5,5 млн. тяжелобольных престарелых, соответственно [8], не менее 10 млн. человек трудоспособного возраста вынуждены в ущерб трудовой деятельности осуществлять за ними постоянный уход. Система долговременного ухода за пожилыми находится в стадии формирования в качестве пилотных проектов в шести регионах страны. Отсутствие развитой патронажной, паллиативной, гериатрической помощи, ограниченное количество и недоступность пансионатов, домов престарелых с высоким уровнем жизнеобеспечения - системные проблемы российского социального обеспечения, и любая пенсионная реформа должна рассматриваться в контекста решения этих проблем. В том числе и в силу вышеназванных причин лицам предпенсионного возраста больше всего подойдут такие варианты трудоустройства, которые базировались бы именно на имеющемся профессиональном, материальном, имущественном, территориальном положении. Скорее всего, речь может идти о самозанятости, но с условием определения налогового и страхового статуса самозанятых лиц.
Следующая серьезная проблема - низкий уровень зарплат. Как известно, базой обложения страховых взносов является доход, выплачиваемый страхователем (работодателем) в пользу застрахованного лица. Если база обложения невысокая, то и размер страховых взносов, и соответственно пенсии будут такими же. Данные, которые приводит Академии труда и социальных отношений, говорят сами за себя: «В 2015 доля работников, отчисления от зарплаты которых в Пенсионный фонд были ниже прожиточного минимума пенсионера, составляла 68,9 %» [7]. При невысоком уровне заработных плат добиться высоких пенсий (до 2,5 прожиточных минимумов, как и заявлено в Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ 2012 г.) невозможно. И это положение дел простым введением корпоративной и
накопительной пенсионных систем не решить. Если исходить из того, что работодатели осознанно занижают базы обложения с целью снижения затрат на уплату страховых взносов, то логично было бы в качестве средства противодействия использовать повышенный тариф страховых взносов для низких баз обложения. В такой ситуации минимизирование заработных плат до МРОТ и использование «серых» зарплат не будет иметь экономического смысла. По этой же причине - из-за высокий доли лиц, получающих низкие зарплаты, - не принесет желаемого результата и введение системы обязательной уплаты страховых взносов одновременно из двух (работник и работодатель) или трех источников (работник, работодатель, бюджет) в размере равного страхового тарифа.
Даже столь беглый анализ позволяет прийти к выводу о том, что накопившиеся проблемы одним повышения пенсионного возраста не решить. Необходим комплекс мер, последовательность применения которых определяется приоритетом решаемых задач. Попытаемся сформулировать перечень возможных мер, в том числе уже реализуемых, как, в частности, последовательное повышение МРОТ. Можно отказаться от существующего верхнего потолка взносооблагаемой базы и использовать принцип, согласно которому страховые взносы уплачиваются по единому тарифу применительно к любой сумме оплаты труда, независимо от ее размера.
Говоря о следующей мере, примем во внимание следующие обстоятельства: 1) исходя из применяемого в РФ принципа универсализма, пенсионное обеспечение распространяется на всех граждан РФ независимо от осуществления ими трудовой деятельности; 2) для приобретения права на получение страховой пенсии установлен минимальный страховой стаж. Итак, для лиц, не имеющих минимального страхового стажа, предусмотрена система социальных пенсий, распространяющаяся даже на тех лиц, кто сознательно уклонялся от осуществления трудовой деятельности либо утратил здоровье вследствие собственных неправомерных действий. Ее размер определяется законодательно и зависит от финансовых возможностей бюджета. В случае с минимальным страховым стажем возникает сразу несколько вопросов. Во-первых, за счет каких средств финансировать разницу, если исчисленная страховая пенсия ниже прожиточного минимума (сейчас за счет субсидий из федерального бюджета)? Возможно, имеет смысл ввести понятие минимальной страховой пенсии и соответственно минимального фиксированного размера страховых взносов, уплачиваемого в том случае, если размер страховых взносов, исчисленных исходя из заработной платы, ниже этого установленного уровня. Во-вторых, как обеспечить соотношение между размером социальной пенсии и страховой, с одной стороны, и страховой пенсией с минимальным страховым стажем и страховой пенсией с большим стажем, но низкой заработной платой, с другой. Для нас очевидно, что страховая пенсия должна быть на порядок выше социальной, когда речь идет о трудоспособном гражданине, равно как и то, что ее размер напрямую должен соотноситься с длительностью трудового стажа.
И здесь мы уже подходим к другому весьма важному вопросу, имеющему непосредственное отношение: 1) к реализации права гражданина на достойное пенсионное обеспечение; 2) к финансовому обеспечению этого права и 3) к системе льгот и поощрений. Это проблема равноценной юридической значимости трудового и страхового стажей, имеющая несколько аспектов. Прежде всего, следует признать социальную значимость как для самого гражданина, так и для общества самого факта осуществления трудовой деятельности. Социальное иждивенчество должно иметь характер исключения, обусловленного действием обстоятельств, не зависящих от человека, а не правила. Принцип справедливости требует учета вклада каждого лица в обеспечение богатств страны и индивидуального благополучия, и чем больше этот вклад, тем большим должен быть объем прав в сфере социального обеспечения. В этом смысле трудовой стаж представляет собой самый объективный критерий. Но важно и другое: это и субъективный критерий, в том смысле, что само лицо может оказывать непосредственное влияние на количество и качество этого показателя. Страховой же стаж определяет права застрахованного лица, исходя из исполнения иным лицом - работодателем -возложенной на него законом (государством) обязанности по уплате страховых взносов. Получается, что права работника поставлены в зависимость, во-первых, от исполнения обязательств иным лицом, во-вторых, от качества государственной системы администрирования страховых взносов, т.е. от обстоятельств, на которые он не имеет никаких реальных рычагов воздействия. О мере той зависимости, в которой находится современный работник, а, следовательно, и его права на справедливое пенсионное обеспечение, говорят следующие факты (результаты исследования, проведенного экспертами НИУ «Высшая школа экономики» и РАНХиГС): «Больше половины россиян работают больше положенных по закону 40 часов в неделю. При этом многие из них не получают сверхурочные. Права работников. за последнее десятилетие нарушались все чаще. В периоды кризисов 2008-2009 и 2014-2016 годов ситуация обострялась. Помимо перехода многих предприятий на серые зарплаты и увольнений персонала кризисы повлияли на продолжительность рабочей недели. Но, вопреки расхожему мнению, у многих она не сократилась, а, напротив, выросла. Например, в октябре 2014 г. средняя продолжительность рабочей недели в России составляла 44,31 часа. В 2016 г. увеличилась до 45, 3 часа. Уже 56 % работающих россиян трудятся больше 40 часов, а 12 % - 60 часов и более.Лишь треть работающих свыше 40 часов в неделю получают сверхурочные.По данным мониторинга Института социологии РАН, в начале 2014 г. такие основные гарантии, как своевременная и «белая» зарплата, оформление по Трудовому кодексу, оплата отпусков и больничных, соблюдались в 56 % случаев, весной 2015 г. - в 50 %, к началу 2016 г., когда кризис достиг дна, - 47 %. В октябре 2016 г. ситуация несколько выправилась....Но, как отмечают эксперты, в целом общая картина не изменилась. Базовые права в той или иной мере по-прежнему недоступны
примерно половине занятых россиян». При этом ситуация в частном секторе намного сложнее, чем в государственном [9; 10, с. 4]. Вывод о необходимости первоочередного решения проблемы обеспечения работающего населения базовыми трудовыми правами в условиях повышения пенсионного возраста более чем очевиден.
Теперь зададимся вполне правомерным вопросом том, от чего в большей мере должны зависеть пенсионные права лица в условиях, когда государство стремится подвигнуть его к целенаправленному формированию своих пенсионных прав. Ответ очевиден, и, тем не менее, «современная пенсионная система России, казалось бы, изначально предназначенная для восприятия трудового стажа как одного из важнейших юридических фактов, позволяющих на дифференцированной основе определять условия и уровень обеспечения,... минимизировала влияние стажа на объем пенсионных прав граждан и в конечном счете на размер пенсий. Такой социально необоснованный «уход трудового стажа в тень».» [11, с. 140]. На наш более категоричный взгляд: речь идет об «уходе в тень» самого принципа справедливости, подтверждением чему является и формула исчисления страховой пенсии по старости. Известно, что для абсолютно всех лиц 6 % страховых взносов из уплачиваемых 22 % идут на обеспечение части страховой пенсии, именуемой ФВ (фиксированной выплаты к страховой пенсии), части равной для всех, независимо ни от трудового, ни от страхового стажа, ни от заработка, (за исключением лиц, имеющих право на его повышенный размер). В результате размер будущей страховой пенсии обеспечивается лишь 16 % страховых взносов, т.е. лишь на 16 % зависит от индивидуальной заработной платы (а для лиц моложе 1967 г., еще меньше - на 10 %, потому что 6 % идут на накопительную пенсию). Осуществление такого уравнивания в пенсионных правах (ФВ составляет до 40 % от страховой пенсии) имело бы справедливый характер, если бы осуществлялось за счет бюджетных денежных средств, тем более что оно мало соответствует страховому характеру пенсионного обеспечения.
Поэтому утверждение о том, что современным пенсионным законодательством размер страховых пенсий поставлен в непосредственную зависимость от индивидуального заработка лица, далеко от истины. Приходится признать, что в системе страховых пенсий - в отличие от государственных, где безоговорочно действует индивидуальный характер исчисления пенсий, - принцип перераспределения страховых взносов, уплаченных индивидуально за каждого застрахованного лица, в пользу иных застрахованных лиц в целях уравнивания, все больше превалирует. Об этом свидетельствуют не только вышеприведенные данные, но и порядок определения размера прибавки к пенсии для работающих пенсионеров: она, независимо от размера уплаченных в течение года страховых взносов, не может превышать стоимости трех пенсионных коэффициентов (на 2019 г. это около 260 руб.). Такой подход противоречит самой природе пенсионного страхования, где: 1) размер страховых взносов определяется индивидуально
для каждого застрахованного лица, исходя из его заработка; 2) уплаченные страхователем страховые взносы в полном объеме учитываются на индивидуальном лицевом счете, формируя пенсионные права застрахованного лица; 3) исчисление пенсии осуществляется индивидуально для каждого застрахованного лица на основании данных индивидуального лицевого счета, 4) перераспределение внесенных страхователем страховых взносов в пользу иных лиц возможно в случае ненаступления для застрахованного лица страхового случая. Перераспределение индивидуально уплаченных страховых взносов в целях обеспечения гарантированного минимума пенсионного обеспечения для всех расширяет пространство теневой экономики, ставит добросовестных плательщиков и застрахованных лиц в худшее положение, перекладывая на них функции, являющиеся исключительной прерогативой государства. В такой ситуации приходится говорить об «уходе в тень» самого государства, призванного обеспечить функционирование системы пенсионного обеспечения в соответствии с принципами законности, справедливости и особенно обязательности: обязательности уплаты страховых взносов, определяемых индивидуально для каждого застрахованного лица и вносимых для реализации пенсионных прав конкретно взятого лица, и обязательности предоставления этим лицам страхового возмещения, соразмерного индивидуально внесенным страховым взносам.
Если исходить из того факта, что для получения страховой пенсии необходим не просто трудовой стаж - «суммарная продолжительность периодов работы», а именно тот, в течение которого «начислялись и уплачивались страховые взносы», то становится очевидным, кто и в силу чего должен быть наделен льготами и на чем должен основываться принципиальный подход в вопросе о предоставлении льгот. Система льгот должна поощрять, с одной стороны, тех, у кого большой трудовой стаж, (например, посредством коэффициентов, повышающих размер пенсии), с другой, тех, кто надлежащим образом исполняет обязанность по уплате страховых взносов, не использует различные варианты ухода от обложения страховыми взносами. Можно было бы распространить на всех механизм, используемый для определения размера пенсий государственных гражданских служащих, получающих к страховой пенсии надбавку за стаж госслужбы, исчисляемую в процентном соотношении к денежному содержанию за последний год: таким же образом всем пенсионерам можно было бы исчислять и надбавку за трудовой стаж. И это будет принцип справедливости в действии: признание особой важности двух условий - трудового и страхового стажа, и поощрение лиц, их обеспечивающих.
В этой связи возникает еще один не менее важный вопрос. Наше утверждение об «уходе в тень» трудового стажа применимо именно к системе страховых пенсий, в рамках которой пенсиями обеспечивается большая часть граждан РФ. Однако в системе государственного пенсионного обеспечения, за исключением социальных пенсий, которое принято считать
привилегированным, специальный трудовой стаж имеет ключевое значение.
Таким образом, в одной пенсионной системе есть понятие общего трудового стажа, в другой - специального, - следовательно, различие делается не только количественно, но и качественно, где труд труду рознь. Во-вторых, разнится и их правовая природа: специальный трудовой стаж учитывается при определении самого права на пенсию, общий же трудовой стаж используется для оценки прав застрахованных лиц, а для определения самого права на пенсию этот стаж заменяется страховым стажем. При этом не следует забывать, что исчисление пенсии (или надбавки к пенсии) при использовании специального трудового стажа осуществляется исходя непосредственно из размера заработной платы, в то время как в случае со страховым стажем - даже не исходя из суммы внесенных работодателем страховых взносов, а посредством пенсионных коэффициентов, в которые эти суммы переводятся. Как видим, отличия слишком разительны, и было бы справедливым установление единообразной для всех системы исчисления пенсий. Кроме того, это стало бы самым убедительным аргументов в пользу осуществления трудовой деятельности на легальной основе.
Длительное время идут споры о накопительных пенсиях. Предложений по этому поводу достаточно много, начиная от введения системы накопительных пенсий за счет обязательных (добровольных) взносов для лиц, получающих высокие заработные платы или имеющих высокие доходы, заканчивая созданием системы накопительных пенсий, заменяющей существующую систему обязательного социального страхования либо существующей параллельно с ней. Сама по себе идея накопительных пенсий достаточно привлекательна, но если рассматривать ее применительно к реалиям российской экономики, то сложности ее внедрения более чем очевидны. А реалии таковы: высокая зависимость роста экономики от внешней экономической и политической конъюнктуры, функционирование экономики в условиях нестабильности и высокой волатильности и, как следствие, сложная прогнозируемость экономических процессов, неустойчивая банковская и финансовая системы, высокая инфляция. В таких условиях крайне сложно обеспечить эффективность инвестирования пенсионных накоплений и их доходность таким образом, чтобы соотношение риск/доходность было более или менее приемлемым. Так, «потери от негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний и, к сожалению, Внешэкономбанка, по оценке главы ПФР А. Дроздова, составили 70 миллиардов рублей» только в 2016 г. [12, с. 4] Использование высокодоходных вариантов инвестиций сопряжено с большими рисками, низкая же доходность или вовсе ее отсутствие, т.е. накопление лишь с целью сохранения, перечеркивает сам смысл накопительных пенсий.
С другой стороны, успешное развитие накопительной системы во многом обеспечивается массовостью, которая предопределяется, с одной стороны, возможностью граждан безболезненно и не в ущерб для своего нынешнего экономического положения откладывать денежные средства на будущее, с другой, - доверием к государству, его банковской и финансовой системам.
Возможности накопления у большинства россиян ограничены низким уровнем зарплат, высокой долей теневой занятости, нестабильностью материального положения по причине проблем с трудовой занятостью, высокой закредитованностью, усилением налогового бремени (введение новых налоговых и неналоговых сборов - торговый сбор, курортный сбор, рост налоговой ставки по акцизам и НДС, исчисление поимущественных налогов исходя из кадастровой стоимости). В такой ситуации речь может идти только о незначительных взносах, но они не принесут желаемого экономического эффекта. Сторонники добровольного формирования за собственный счет накопительной пенсии видят главное достоинство этой системы в предоставлении гражданам возможности: 1) самим позаботиться о своем пенсионном будущем; 2) свободно осуществлять накопления исходя из своих возможностей, не будучи ограниченными минимальными или максимальными суммами, прекращая выплаты в случае болезни или потери работы и возобновляя их; 3) использовать накопленный капитал для получения права на досрочный выход на пенсию. Однако нельзя не учитывать того немаловажного факта, что прежние традиции накоплении, сбережения и экономии денежных средств во многом утрачены, культ постоянного и сиюминутного удовлетворения все растущих потребностей возобладал над психологией отложенных потребностей, соразмерных с имеющимися доходами, рачительным использованием доходов в расчете на текущие и будущие нужды.
Итак, очевидно, что накопительная система гораздо в большей мере, чем распределительная, зависит от условий функционирования российской экономики и нуждается в эффективных мерах защиты накоплений, например, посредством страхования. Если для распределительной системы главная проблема - уплата и взыскание страховых взносов, администрированием которых теперь занимается Федеральная налоговая служба, то для накопительной - гарантированные выгодность, сохранность, доходность, что и должно стать первостепенной задачей Пенсионного фонда России. Пока же главное внимание сосредоточено на стимулировании добровольных накоплений и, как правило, путем предоставления налоговых льгот (например, по налогу на прибыль для организаций и НДФЛ для физических лиц). Но предоставление возможности сократить текущие расходы, получить дополнительный доход и направить его на накопления не имеет ничего общего с наличием убедительных гарантий их сохранности и доходности. Кроме того, не добавляет оптимизма и неустойчивость самой пенсионной системы, череда пенсионных реформ и предстоящее переформатирование Пенсионного фонда России и других государственных внебюджетных фондов: министерству труда и государственным внебюджетным фондам дано поручение Правительства РФ подготовить в первом квартале 2019 г. концептуальные предложения по организационно-правовой форме фондов. Велика вероятность того, что Пенсионный фонд России будет преобразован в публично-правовую компанию, что, как предполагается, расширит его возможности по
наращиванию резервов и их инвестированию, и что собственниками средств фондов могут стать, кроме государства, профсоюзы и работодатели.
Причина невысокой эффективности предпринимаемых попыток реформирования пенсионной системы заключается, как справедливо утверждают Ю. Воронин (руководитель Центра международного сотрудничества в сфере труда и социального обеспечения МГЮА) и А. Сафонов (проректор Академии труда и социальных отношений), в «мифологизации», искажение сути проблемы, что приводит к неверным выводам о способах ее решения [13, с. 11]. На наш взгляд, самым серьезным недостатком предшествующих реформ является избранный подход в решении вопроса о размере страхового тарифа, о льготах, об обеспечении безусловного исполнения обязанности по уплате страховых взносов. В обобщенном виде его можно сформулировать следующим образом: посредством льгот и сниженного страхового тарифа побуждать к надлежащему исполнению обязанности по уплате страховых взносов и добровольному отказу от различных схем теневой занятости и занижения базы обложения. Таким образом, речь идет об «уходе в тень», как мы уже говорили, самого государства, призванного обеспечить обязательный характер страховых взносов. Однако ставка на социальную ответственность бизнеса и гражданскую сознательность работающего населения себя не оправдала. В результате постепенного снижения страхового тарифа в период с 2005 по 2012 г. Пенсионный фонд России получил перманентный дефицит бюджета. Тотальное применение принципа добровольности в целях легализации занятости и заработных плат возымело обратный эффект: четверть работающего населения трудится на условиях теневой занятости, для более 60 % застрахованных лиц базой обложения страховыми взносами является МРОТ. С такими масштабами теневой экономики и столь низком размере баз для отчислений ни повышение пенсионного возраста, ни накопительная система, ни уплата обязательных страховых взносов в том числе и работниками не принесут желаемого экономического результата, потому что все эти механизмы реформирования не затрагивают существа проблемы.
В начале декабря 2018 г. был принят ФЗ об изменениях в расчете взносов на пенсионное страхование [14] в части определения размера минимального годового взноса исходя из одного, а не двух, МРОТ и наделения застрахованных лиц правом приобретения недостающих баллов путем внесения рассчитанного таким образом годового взноса. Как предполагается, это новшество позволит застрахованным, во-первых, «докупить» недостающие баллы за собственный счет, «прирастить» страховой стаж и тем самым получить право на получение страховой, а не социальной, пенсии, во-вторых, в сниженном размере, в-третьих, в сумме меньшей, чем та, что вносит работодатель. Как видим, механизм, изначально разработанный для индивидуальных предпринимателей, нотариусов, адвокатов, частных детективов, самозанятых лиц, распространен и на застрахованных лиц на тот случай, если для получения страховой пенсии у них нет достаточного
количества баллов. Самый существенный вопрос в том, по какой причине у застрахованного лица отсутствует достаточное количество баллов. Самый спорный вопрос по поводу целесообразности такого подхода возникает именно тогда, когда у застрахованного лица, имеющего достаточный трудовой стаж, недостает стажа страхового, что свидетельствует либо о теневой занятости, либо о том, что работодатель уклоняется от уплаты страховых взносов. На наш взгляд, это нововведение улучшает положение не столько застрахованных лиц, сколько государства и работодателей: теперь размер страхового стажа зависит не только от надлежащего исполнения работодателем обязанности по уплате страховых взносов и его обеспечения налоговыми органами посредством взыскания в случае неуплаты, но и от уплаты добровольных страховых взносов застрахованным лицом. И это может стать своего рода мотивом для уклонения как от уплаты страховых взносов работодателями, так и от взыскания: зачем платить за застрахованное лицо и расходовать бюджетные денежные средства на взыскание, когда само застрахованное лицо приобретет для себя недостающие баллы. Кроме того, мы считаем абсолютно неоправданным смешение механизмов действия двух систем - страховой и накопительной, где первая построена на принципе обязательности страховых взносов, а вторая - на добровольности. Привнесение в страховую систему принципа добровольности страховых взносов размывает и подрывает действие принципа обязательности: те, кто обязан обеспечивать права застрахованных лиц, станут уклоняться от исполнения этой обязанности в расчете на то, что само лицо на добровольных началах о себе позаботиться. Если и реформировать страховую систему в части уплаты страховых взносов самими работниками, то с сохранением принципа обязательности уплаты страховых взносов и для них.
В заключение, говоря о выводах нашего исследования, заметим, что изучение вопроса о мерах пенсионного реформирования наиболее продуктивно в контексте системных проблем самой пенсионной системы, всей сферы социального обеспечения и, что самое главное, социально-экономического развития. Стало очевидным, что лишь выявление истинной сути проблем позволяет определить наиболее оптимальные способы ее решения и наоборот. При этом любое пенсионное реформирование не должно искажать принципы, изначально положенные в основу системы пенсионного страхования, умалять права застрахованных лиц и снижать уровень гарантированности их реализации.
Кроме того, не менее плодотворным будет рассмотрение проблемы с точки зрения самой сущности страховых взносов, их цели и предназначения, что позволяет определить степень экономической и иной конечной заинтересованности лиц в добросовестном исполнении обязанности по уплате страховых взносов. Правовая конструкция страховых взносов сложна в силу наличия двух целей: 1) для застрахованных лиц, которые и являются конечными бенефициарами, - это получение страхового возмещения при наступлении страхового случая; 2) для государства - формирования
специализированных фондов за счет уплачиваемых страховых взносов для обеспечения прав застрахованных лиц. Таким образом, слабость позиций застрахованных лиц и государства связана, в первую очередь, с отсутствием конечной заинтересованности работодателей-плательщиков страховых взносов. При этом система социального обеспечения, призванная обеспечить реализацию конституционных прав граждан, носит государственных характер. В такой ситуации усиление роли и повышение ответственности государства неизбежно и правомерно.
Список литературы
1. Ясакова Е. Зафиксирует на шесть лет // Российская газета. 3 октября 2018 № 220 (7683).
2. О страховых пенсиях: Федеральный закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ (в ред. от 08.03.2015) // Собрание законодательства РФ. 2013. № 52. Ст. 6965.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 06.06.2019) // Российская газета. 06.08.1998. № 148-149.
4. По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 и пункта 2 статьи 13 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и абзаца третьего пункта 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Учалинского районного суда Республики Башкортостан и жалобами граждан А.В. Докукина, А.С. Муратова и Т.В. Шестаковой: Постановление Конституционного Суда РФ от 10.07.2007 № 9-П // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
5. О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией прав граждан на трудовые пенсии: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от
11.12.2012 № 30 (ред. от 28.05.2019) // Российская газета. 21.12.2012. № 295.
6. О специальной оценке условий труда: Федеральный закон от
28.12.2013 № 426-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Российская газета. 30.12.2013. № 295.
7. Гусенко М. Пенсия. Перезагрузка // Российская газета. 2016. 10 мая. № 98 (6966).
8. Патронажный уход в XXI веке: Материалы научно-практической конференции 17 июня 2015. [Электронный ресурс]. URL: https://nursemanager.ru/meropriyatiya/216-2015-6- 17-konf.html (дата обращения: 10.02.2019)
9. Тихонова Н.Е., Каравай А.В. Влияние экономического кризиса 20142016 гг. на занятость в России // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2017. № 2 (138). С. 1-17.
10. Гусенко М. Вечером занят // Российская газета. 2018. 27 августа. № 184 (7647).
11. Право социального обеспечения России: учебник для бакалавров/ отв. ред. Э.Г. Тучкова. М., 2014. 456 с.
12. Зыкова Т. Деньгами не зальешь // Российская газета. 2016. 17 октября. № 234 (7102).
13. Шесть самых распространенных заблуждений о пенсионной системе: дискуссия. Ю. Воронин, А. Сафронов «Пенсионная мифология» // Российская газета. 2016. № 248 (7116).
14. О внесении изменений в статью 29 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»: Федеральный закон от 28.11.2018 № 441-ФЗ // Российская газета. № 272. 04.12.2018.
Напсо Марьяна Бахсетовна, д-р юрид. наук, доц., профессор кафедры, [email protected], Россия, Карачаево-Черкесская Республика, Черкесск, Северокавказская государственная академия
ECONOMIC AND LEGAL PREREQUISITES AND CONSEQUENCES OF REFORMING THE PENSION SYSTEM OF THE RUSSIANFEDERA TION
M.B.Napso
Efficiency of reforms of pension system of the Russian Federation 2002, 2015, 2018, from the point of view of protection of the rights of the insured persons and realisation of principles of obligatory pension insurance, in a context of system problems of the Russian economy, the most pension system and social security sphere is considered. Having formulated the main lacks of institute of the insurance pensions, become by result including performed reforms, and proceeding from the legal nature of obligatory pension insurance and insurance instalments, the author offers the most productive ways of its enhancement.
Key words: obligatory pension insurance, insurance pension, memory pension, the state provision of pensions, insurance instalments, administration of the insurance instalments, the insured persons, the seniority, the insurance experience, calculation of insurance pensions.
Napso Maryana Bakhsetovna, Doctor of Law sciences, associate professor, professor of the department, [email protected], Russia, Karachay-Cherkess Republic, Cherkessk, North Caucasus State Academy
