CC BY
178Экономический суверенитет государства: элементы и механизмы защиты
Олег Болдырев
в статье показано, что дискуссия экономистов о степени участия государства в экономике имеет смысл лишь при условии сохранения в руках государства и народа суверенных инструментов экономической политики; глобализация же порождает проблему десуверенизации государств. Рассматриваются идеологические и фактические угрозы экономическому суверенитету государства и механизмы, используемые разными государствами для защиты своего ресурсно-энергетического, валютно-финансового, информационного, научно-технологического, фискального и иных элементов экономического суверенитета.
^ Экономический суверенитет; глобализация; геоэкономика; ВТО; природные ресурсы; центральный банк
На фоне усиления процессов глобализации и нестихающего мирового экономического кризиса все больший интерес политиков и ученых привлекают вопросы, связанные с экономическим суверенитетом национальных государств. Традиционно их осмыслением занимаются экономисты и геополитики, но важным представляется и юридический, в том числе конституционно-правовой, анализ. Для России, отметившей двадцатилетие принятия своей Конституции, проблема дополнительно актуализирована недавним присоединением к ВТО, а в самое последнее время — еще и угрозой применения экономических санкций в связи с событиями на Украине. И если на этапе разработки Конституции применительно к экономической сфере внимание фокусировалось на закреплении различных форм собственности, права на предпринимательскую деятельность и других экономических прав и свобод, то сегодня приоритетным становится вопрос защиты экономического суверенитета государства.
Сам этот термин, широко применяемый в трудах по экономике и геополитике, встречается и в юридической, в том числе конституционно-правовой, литературе. Чаще он используется узко, в рамках международного
права и внешнеэкономической политики1, но имеет место и более широкий подход, трактующий экономический суверенитет как «возможность государства самостоятельно и независимо строить свою внутреннюю и внешнюю экономическую политику»2. В целом анализ дефиниций «экономического суверенитета» позволяет выделить такие основные смысловые значения данной категории, как возможность (право) государства определять направления своей экономической политики и осуществлять ее; независимость в экономической сфере, экономическая самодостаточность и экономическая безопасность; сбалансированность взаимозависимостей данного государства с другими государствами; полный и неотъемлемый контроль государства над всеми своими экономическими ресурсами, активами и пассивами3. Используется данный термин и в российском законодательстве, например в пункте 2 статьи 6 Федерального закона от 8 декабря 2003 года № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», при этом определение экономического суверенитета в законе не дается. Прежний закон (№ 157-ФЗ от 13 октября 1995 года), называя в качестве первой своей цели защиту экономического
суверенитета, также не разъяснял данный термин (для целей данного закона попытки сформулировать определение экономического суверенитета осуществлялись его комментаторами4), но в статье 2 определял близкий по смыслу, хотя и не полностью совпадающий, термин «экономическая безопасность».
«Спор о компетенции» экономистов и конституционалистов
Один из наиболее дискуссионных вопросов в экономической науке — о степени участия государства в экономике — в силу фундаментальности заслуживает внимания и конституционалистов и нередко разрешается на высшем конституционном уровне, о чем свидетельствует история и зарубежный опыт. Так, А. Торрес дель Мораль в качестве общей черты конституционных актов, принятых после Второй мировой войны, отмечает признание права публичной власти «вторгаться и регулировать то, что ранее оставлялось только рыночным механизмам»5.
В то же время ответ на этот вопрос не универсален для всех государств и эпох6. Конституция, закрепляя рамочные положения, должна давать и «свободу маневра», целесообразность которого определяется конкретной ситуацией. И если экономиста интересует вопрос о степени участия государства в экономике, то для конституционалиста концептуально важно иное: допустимо ли, вне зависимости от доминирующих сегодня представлений о степени необходимого/допустимого участия государства в экономике, «связывать руки» последующим властям и народу, лишая их самой возможности определять степень государственного участия в экономике? И если нет, то какие механизмы, препятствующие подобному самоограничению, следует закрепить на конституционном уровне? Таким образом, конституционно-правовая постановка вопроса предполагает заботу об обеспечении суверенной возможности реализации в конкретных исторических условиях любого из принятых по данному вопросу решения и тем самым реализации закрепленного в Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 года «суверенного права каждого государства выбирать экономическую систему в соответствии с волей своего наро-да...»7
Свобода капитала и суверенитет
Однако глобализация, в рамках которой формально суверенные государства связаны мировой финансовой системой, а также системой соглашений, регулирующих вопросы мировой торговли и ограничивающих самостоятельность в проведении собственной социально-экономической политики, порождает проблему десуверенизации государств, когда за формальным наличием суверенитета скрывается экономическая и иная зависимость от внешних сил8.
Проблематика защиты экономического суверенитета государства актуализируется тем, что экспансия развитых стран в союзе с транснациональными корпорациями (ТНК), жертвами которой становятся не только суверенные государства, но и сама конституционно-правовая модель демократии, осуществляется именно через экономические меха-низмы9. Отсюда возникает и выделение новой научной дисциплины — геоэкономики10.
Вопрос защиты экономического суверенитета остро встал и для европейских государств. Налицо трехзвенная цепочка: сначала — ограничение экономического суверенитета Греции и подобных стран путем отведения им конкретного места в региональной системе разделения труда; затем — ограничение их суверенитета в рамках их же спасения (связывание предоставления займов с выполнением экономических и социальных требований); и, наконец, угроза экономическому суверенитету самих стран-доноров, о чем свидетельствует, например, решение Федерального конституционного суда ФРГ по правомерности участия Германии в Европейском механизме стабильности (ЕБМ)11.
Отметим и порожденную глобальными тенденциями концентрации и монополизации капитала общую проблему определения баланса между допущением открытости рынка, свободы предпринимательства и т. п., с одной стороны, и сохранением реального экономического суверенитета и, что особенно важно, народного суверенитета — с другой. Осознание угрозы демократии со стороны гигантских корпораций возникло еще на заре строительства американского государства. И если А. Гамильтон считал, что основная опасность для частной собственности исходит снизу, то Т. Джефферсон видел ее во всевластии бан-
ков. В середине XIX века угроза «в недалеком будущем корпорации... возьмут под контроль деятельность правительства» еще лишь постулировалась, а в 1870 году экономист-ин-ституционалист Г. Адамс уже отмечал превращение гигантских корпораций в «империи внутри республики, правители которых обладают большей властью, чем правительство в любом независимом государстве», что несовместимо «с благородными республикански -ми институтами и, более того, с безопасностью любого государства.». Ибо, как подчеркивал Президент США Э. Джексон, «свободная республика может существовать лишь при условии, что демократическое государство обладает большей властью, нежели сконцентрированный в частном владении капитал»12.
Сегодня эта получившая глобальный характер угроза13 выводит на вопросы, во-первых, ограничения доступа в экономику иностранного капитала, решаемые обычно на уровне текущего законодательства (хотя в силу значимости заслуживающие рассмотрения и на конституционном уровне). Так, в Китае установлен разрешительный порядок создания совместных предприятий; в Финляндии, в общем случае, не менее половины учредителей общества должны быть ее резидентами, а как минимум половина членов совета директоров — резидентами государства — члена ЕС14. И во-вторых, на чисто конституционно-правовой вопрос финансирования избирательных кампаний. Еще В. Вильсон отмечал обессмысливание выборов для избирателей, если известно, что «машины обеих партий субсидируют одни и те же люди»15. Неслучайно в США длительное время ограничивалась возможность участия корпораций в финансировании избирательных кампаний. Признание же в 2008 году Верховным судом США этого ограничения неконституционным вновь актуализирует проблему. В России также звучат предложения исключить «конкуренцию денег» из политической борьбы в рамках конституционной реформы.
Закрепляется право на защиту экономического суверенитета в этой сфере и на международном уровне. Так, Хартия экономических прав и обязанностей государств 1974 года предусматривает, что каждое государство имеет право в пределах своей юрисдикции регулировать и контролировать деятельность транснациональных корпораций.
Ниже будут рассмотрены фактические угрозы экономическому суверенитету государства. Но не менее серьезна и идеологическая угроза — распространение теорий, представляющих ограничение государственного суверенитета и в целом, и в экономической сфере как естественное, если даже не прогрессивное, явление. Таковы концепции «мирового правительства», «постсуверенного мирового порядка»,«ограниченного суверенитета», «эрозии», «кризиса» и «отмирания» суверенитета, называемого некоторыми исследователями «пережитком вестфальской эры»16. Та или иная идеологическая установка определяет концептуальный выбор — активный поиск мер защиты экономического суверенитета или, напротив, пассивное наблюдение за «закономерной» и «неизбежной» тенденцией его ограничения17.
Отметим основные вызовы экономическому суверенитету государства и возможные механизмы его защиты, в том числе апробированные в различных странах.
«Международно-правовые» и интеграционные вызовы экономическому суверенитету
Угрозу представляет возможность временной (в силу демократической сменяемости) власти принимать от имени государства долгосрочные международные обязательства, «связывающие руки» последующим властям (и, соответственно, избравшему их народу), которые, несмотря на мандат народного доверия, не смогут реализовать альтернативный социально-экономический курс. То есть происходит ограничение не только государственного (здесь — экономического), но и народного суверенитета, выхолащивание самой сущности принципа сменяемости власти. Вопрос права на принятие обязательств, ограничивающих экономический суверенитет, без проведения всенародного референдума рассматривается в литературе, встает он и в реальной конституционно-правовой практике18.
Важным прецедентом здесь может стать выход Канады из Киотского протокола, рассматриваемого многими экспертами в качестве тормоза развития конкурентов19. А также упомянутое выше решение Федерального конституционного суда ФРГ, в котором признавалось право Германии на односторонний
выход из соглашения, если по прошествии времени выяснится, что оно «влечет последствия, которые было трудно вычислить» и которые противоречат ее интересам. Впрочем, известно и о попытках оспорить правомерность подобного выхода из международных соглашений. И если лидер канадской Партии зеленых Э. Мэй лишь заявила, что выход Канады из Киотского протокола противоречит законодательству, то профессор конституционного и международного права Университета Монреаля Д. Тарп в 2012 году пытался, хотя и безуспешно, добиться в Федеральном суде Канады признания действий правительства неконституционными20. Подобные механизмы защиты «постфактум» своего экономического суверенитета встречают жесткие возражения и извне: так, против выхода Канады высказался Китай, а депутаты от германской партии «Зеленые» вносили предложения о применении экономических санкций, в том числе бойкотировании поставок нефти из Канады. Аналогичную резко негативную реакцию высказали в 2013 году члены ВТО из ЕС, США и Канады на заявление Украины о ее желании пересмотреть 371 тарифную позицию по условиям ее членства в ВТО21.
С учетом проблематичности выхода из международных организаций и невыгодных соглашений важно рассмотреть механизмы, препятствующие попаданию в подобные кабальные зависимости.
Ряд современных конституций предусматривает возможность отчуждения суверенных полномочий государства в пользу международных организаций и межгосударственных объединений. Например, в соответствии с абзацем 1 статьи 24 Основного закона ФРГ федерация может на основании закона передавать осуществление своих суверенных прав межгосударственным учреждениям; согласно абзацу 2 статьи 9 Конституции Австрии, на основании закона или государственного договора отдельные ее суверенные права могут быть переданы межгосударственным учреждениям и их органам, а деятельность органов иностранных государств внутри страны, как и деятельность австрийских органов за границей, может быть урегулирована в рамках международного права. Иногда предусматривается участие в конкретных межгосударственных объединениях и передача им полномочий (см., например, раздел XV Конститу-
ции Франции). Но конституции устанавливают и особые процедуры принятия подобных решений. Так, в Австрии соответствующий договор должен быть одобрен Национальным советом в порядке абзаца 1 статьи 50 Конституции. А согласно частям 1 и 2 статьи 90 Конституции Польши, закон, выражающий согласие на ратификацию соответствующего международного договора, постановляется Сеймом большинством в 2/3 голосов в присутствии не менее половины законного числа депутатов, а также Сенатом большинством 2/3 голосов в присутствии не менее половины законного числа сенаторов. Кроме того, особо подчеркивается возможность рассмотрения данного вопроса на референдуме (ч. 3 ст. 90).
Однако отсутствует единое понимание того, что можно относить к международным организациям, «межгосударственным объединениям» (ст. 79 Конституции РФ), «межгосударственным образованиям» (ст. 8 Конституции Республики Беларусь), «межгосударственным учреждениям» (ст. 9 Конституции Австрии, ст. 24 Основного закона ФРГ) и т. п., в том числе можно ли относить к ним образования, где отсутствуют единые правила для всех участников, такие, например, как ВТО, где каждое новое государство предварительно согласует условия своего присоединения со всеми государствами-членами. Так, в Комментариях к Конституции РФ понятие международной организации и межгосударственного объединения в ряде случаев отождествляется22, в то время как зарубежный опыт свидетельствует об определенной дифференциации подобных понятий. Например, Конституция Швейцарии разграничивает понятия «наднациональное сообщество», при вступлении в которое проводится обязательный референдум (п. «Ь» ч. 1 ст. 140), и «международная организация», для вступления в которую проведение референдума требуется лишь по требованию 50 000 избирателей или восьми кантонов (пп. 2 п. «ё» ч. 1 ст. 141).
В целом требуются усложненные процедуры принятия решений, связанных с принятием государством на себя долгосрочных международных обязательств и ограничивающих его экономический суверенитет. Показателен пример Польши, статья 89 Конституции которой устанавливает усложненный порядок в виде выраженного в законе предварительного согласия на ратификацию междуна-
родного договора, если он касается членства Польши в международной организации (п. 3 ч. 1), значительного обременения государства в финансовом отношении (п. 4 ч. 1) и некоторых других вопросов. Отметим, что процедуры, установленные конституциями Польши и Австрии, не являются более сложными, чем существующие в России, но показательно понимание важности усложнения принятия подобных решений по сравнению с принятием обычных законов и заключением обычных международных договоров.
По-разному в мире регулируется и возможность обеспечения права народа на непосредственное волеизъявление по вопросу принятия государством на себя долгосрочных международных обязательств и вступления в различные международные организации и межгосударственные объединения, ограничивающие его экономический суверенитет. Так, в России в проведении референдума по вопросу о присоединении к ВТО было отказано, причем по сомнительным с конституционно-правовой точки зрения основаниям23. Аналогичная ситуация в 2013 году сложилась и на Украине, где не был допущен референдум об ассоциации с ЕС либо вхождении в Таможенный союз. В то же время в ряде государств предусматривается широкий или практически неограниченный перечень вопросов, которые могут быть вынесены на референдум (например, ст. 11 Конституции Французской Республики; ст. 141 Конституции Швейцарии и т. д.). Праву Японии, Швейцарии, Испании и ряда других стран известен институт «обязательных референдумов»24, причем нередко в перечень вопросов, требующих обязательного проведения референдума, включается вступление в организации коллективной безопасности или наднациональные сообщества (например, п. «Ь» ч. 1 ст. 140 Конституции Швейцарии) и т. п. При этом Конституция Швейцарии особо подчеркивает вынесение на референдум по требованию 50 000 избирателей или восьми кантонов международных договоров, являющихся бессрочными или нерасторжимыми, предусматривающих вступление в международную организацию, вводящих многостороннюю унификацию права (п. «ё» ч. 1 ст. 141). Важен и реальный опыт функционирования соответствующих институтов: так, Австрия на основании референдума от 12 июня 1994 года вступила в ЕС, Да-
ния вступила в ЕС лишь по результатам повторного референдума, а Норвегия по результатам референдума 1972 года от вступления в Общий рынок отказалась. Аналогично отрицательное отношение к Конституции ЕС выразили большинство граждан Франции и Нидерландов на проведенных по вопросу принятия Конституции ЕС референдумах. Закрепление неограниченного перечня вопросов, возможных к вынесению на референдум, а также обязательности вынесения на референдум вопросов делегирования Российской Федерацией части своих суверенных полномочий, включая участие в межгосударственных объединениях, предлагается и рядом российских экспертов25.
Перед Конституционным Судом РФ дважды безуспешно ставился вопрос о конституционности присоединения России к ВТО. Среди аргументов заявителей было непредставление парламенту на этапе ратификации специфических условий для каждого из государств — членов ВТО, с которыми Россия вела переговоры, что лишало парламент возможности составить представление о степени взаимности и, соответственно, оправданности ограничения суверенитета России, притом что протоколы о присоединении к Марракешско-му соглашению других членов ВТО являются неотъемлемой частью вынесенного на ратификацию соглашения, что прямо указывается в самих протоколах (см., например, § 1.2 ч. 1 Протокола от 10 ноября 2001 года о присоединении КНР; § 2 ч. 1 Протокола от 11 ноября 2005 года о присоединении Королевства Саудовской Аравии; § 2 ч. 1 Протокола от 17 ноября 2006 года о присоединении Социалистической Республики Вьетнам и т. д.)26.
Примечательно также, что один и тот же факт — отсутствие аутентичного перевода документов на русский язык — был признан Центральной избирательной комиссией РФ (Постановление ЦИК РФ от 13 апреля 2012 года № 118/917-6, правомерность которого была подтверждена решением Верховного Суда РФ от 6 июня 2012 года) основанием для отказа в проведении референдума, но не был признан Конституционным Судом РФ основанием для признания неконституционности их ратификации парламентом. Хотя по части 1 статьи 68 Конституции РФ, официальный государственный язык в Российской Федерации — русский. Если же об-
ращаться к зарубежному опыту, то показательно, что первое же положение (абз. 1 ст. 2) раздела I «О суверенитете» Конституции Французской Республики 1958 года посвящено «языку Республики». На вероятный контраргумент, что это говорит всего лишь о группировке норм в рамках глав Конституции, которая не всегда является строго логичной, можно возразить, что местоположение этой нормы, во-первых, отражает представление разработчиков Конституции и общества о языке как о фундаментальной составляющей суверенитета. А во-вторых, дает основание при постановке соответствующего вопроса перед органом конституционного контроля исходить из нарушения закрепленного Конституцией принципа суверенитета, если международный договор не только заключен на ином языке, но даже не имеет аутентичного перевода на государственный язык.
Государственный долг и экономический суверенитет
Заимствования у международных кредиторов ограничивают экономический суверенитет требованиями проведения определенного социально-экономического курса, что известно по опыту посткоммунистических и иных государств (например, в Латинской Америке условием была приватизация водных объек-тов27). Показательно, что в 2013 году премьер-министр Ирландии объявил об отказе от продления кредитной программы ЕС и МВФ, охарактеризовав это как восстановление экономического суверенитета28.
Особенно остро вопрос о лимите заимствований встал перед Россией в преддверии дефолта 1998 года, когда Государственная Дума была вынуждена дважды принимать специальные заявления об отказе повышать лимиты заимствований и официально уведомляла о недействительности для России нерати-фицированных соглашений о займах29. Сегодня проблема внешнего долга актуализируется в связи с ростом внешней задолженности российских корпораций и субъектов Российской Федерации.
Проблема внешнего долга обозначается и применительно к США. Но здесь нет таких угроз экономическому суверенитету — госдолг США измеряется в эмитируемой ими же валюте. Отмечается иная, парадоксаль-
ная проблема — наращивание госдолга США перед ФРС — в силу неоднозначного конституционно-правового статуса последней, хотя она является скорее юридико-казуистической, нежели сущностной.
В России «долговая проблема» частично решается в бюджетном законодательстве, но зарубежный опыт указывает на возможность ее решения на конституционном уровне. Еще § 11 Конституционного акта Баварского королевства 1818 года устанавливал: «Весь государственный долг ставится под гарантию сословных чинов», «для каждого нового займа, увеличивающего капитальную сумму или проценты по долгу, уже существующему, требуется согласие сословных чинов», причем увеличение долга возможно лишь в случае «безотлагательной или чрезвычайной нужды... для блага страны», которую нельзя было покрыть налогами (§ 12)30. Значительное внимание госдолгу уделялось в Конституции Франции 1793 года (ст. 122), Конституции Испании 1812 года (ст. 355) и др. Некоторые современные конституции устанавливают лимит госдолга в процентах от ВВП (ч. 5 ст. 216 Конституции Польши; абз. 2 ст. 37 Основного закона Венгрии 2012 года) и т. д. Такой механизм важен, но более верным представляется закрепление лимита госдолга в процентах от доходов бюджета, а не ВВП, поскольку последний не точен в подсчетах, в разы превышает бюджет, а покрываться заимствования будут из средств бюджета. Иногда на конституционном уровне предусматривается и более детальное ограничение долговой зависимости: так в соответствии с абзацем 4 статьи 36 Основного закона Венгрии, парламент может принять лишь такой закон о бюджете, который не приводит к увеличению госдолга.
Ресурсно-энергетический суверенитет: вызовы и механизмы защиты
Угрозы ресурсно-энергетическому суверенитету государств31 связаны с ростом геополитического значения доступа к природным ресурсам и контроля над их потоками. Вопрос особенно актуален для России, тем более что в рамках глобализации все чаще звучат идеи о «ликвидации мировой углеводородной несправедливости», «о равном доступе к природным ресурсам»32. Показательна эволюция зарубежного регулирования в данной сфере.
Исторически оно осуществлялось на законодательном уровне. Так, абзац 1 статьи 552 французского Гражданского кодекса 1804 года гласил: «Собственность на землю включает в себя собственность на то, что находится сверху, и на то, что находится снизу». Но уже спустя 6 лет статьи 5 и 6 Закона от 21 апреля 1810 года о рудниках и каменоломнях закрепили, что рудники могут эксплуатироваться лишь на основании акта о концессии, рассматриваемого в Государственном совете. Декрет от 30 октября 1935 года установил прекращение концессии, если рудник не эксплуатировался в течение 10 лет33. Аналогичный принцип «use it or loose it» известен современной мировой практике34. В свою очередь, немцы в статье 68 Вводного закона к Германскому гражданскому уложению сразу исключили права собственника земли на полезные ископаемые35.
Сегодня богатые природными ресурсами страны (как развитые, так и развивающиеся) усиливают «ресурсный национализм», ограничивая доступ иностранцев к своим месторождениям, национализируя добывающие компании либо принуждая иностранных при-родопользователей больше инвестировать в свою экономику. Так, в США добычу полезных ископаемых может осуществлять компания только американской юрисдикции; в Японии и Швейцарии разрешение на занятие рядом видов деятельности, связанных с добывающей отраслью, предоставляется лишь резидентам; в Австралии для крупных проектов в области добычи и переработки природных ресурсов предусмотрена проверка на соответствие национальным интересам; в Швеции не менее 60 % уставного капитала юридических лиц, занимающихся разработкой природных ресурсов, должны принадлежать шведским гражданам и юридическим лицам. В Индонезии в 2012 году был принят закон, обязывающий иностранные добывающие компании в течение 10 лет продать 51 % акций индонезийским компаниям; в Китае вся добывающая промышленность принадлежит государству; Ботсвана потребовала от «De Beers» перенесения на ее территорию производства с более высокой добавленной стоимостью36.
Защита суверенитета в этой сфере осуществляется и на конституционном уровне, а также при присоединении к международным организациям. Так, еще Устав Сербского ко-
ролевства 1903 года закреплял рудники в государственной собственности (§ 175 и 176); Конституция Мексики 1917 года в статье 27 закрепила «собственность нации» и отграничила минералы и другие природные ресурсы от земли. Свежий пример — статья 359 Конституции Боливии 2009 года, закрепившая, что углеводороды являются неотчуждаемой собственностью государства; договор, заключенный в нарушение этого положения Конституции в любой форме, ничтожен, а лица, нарушившие данное положение, совершают измену Родине37. Китай, в отличие от России, оговорил при присоединении к ВТО право на протекцию в таком жизненно важном для нашей страны вопросе, как нефтегазовый сер-
вис38.
Однако в силу появления апробированных инструментов доступа зарубежных стран и ТНК к национальным природным ресурсам, даже при сохранении формальной собственности государств на свои недра (через механизмы «соглашений о разделе продукции», Европейскую энергетическую хартию и т. д.), угроза сохраняется. Поэтому представляется важным закрепление механизмов сохранения неотъемлемости государственного контроля над своими природными ресурсами и права распоряжения ими вне зависимости от формы собственности на недра. На международно-правовом уровне соответствующий подход зафиксирован, в частности, в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 1803 от 14 декабря 1962 года, согласно которой народ имеет право на неотъемлемый суверенитет над своими естественными богатствами. Но необходимо закрепление соответствующих механизмов и на национальном, в том числе конституционном, уровне.
Направления защиты валютно-финансового суверенитета
Значение самостоятельной кредитно-денежной политики для поддержки национального производства; политика «печатного станка» основных эмиссионных центров на фоне мирового кризиса; хранение резервов правительства и золотовалютных резервов центральных банков в кредитно-финансовых учреждениях, валюте и ценных бумагах зарубежных государств выводят на вопрос о конституционно-правовом статусе Центрального
банка (ЦБ). Особенно — с учетом фактически проводившейся в ряде стран, включая Россию, политики «currency board», а также навязывания концепции независимости центральных банков — вплоть до того, что на симпозиуме в честь 200-летия Банка Франции в 2000 году председатель Европейского центрального банка (ЕЦБ) и премьер-министр Франции уточняли со ссылкой на словарь значение термина «accountability» применительно к статусу ЦБ39.
Отсюда — движение в сторону возвращения финансового суверенитета40. Так, подконтрольность деятельности ЦБ парламенту закреплена в новом Основном законе Венгрии; принят и новый закон о ЦБ, предусматривающий введение в состав его правления представителей правительства, что вызвало острую реакцию со стороны ЕЦБ и МВФ. Ряд стран, включая ФРГ, заявляют о репатриации своих золотых запасов. Стоит отметить и тенденцию перехода разных стран (Китая, Бразилии, Индии, ЮАР, Австралии, ОАЭ, Турции, Японии, Чили и др.) в торговых отношениях друг с другом на иные, в том числе местные, валюты, обмен ими, а также на другие способы взаиморасчетов на основе двух- и многосторонних договоренностей. Все чаще звучат и идеи привязки валют к природным мерилам богатства, введения «энергетического рубля» и т. д.41 Если подобные концепции возобладают, соответствующие положения, вероятно, получат закрепление на уровне конституций.
Информационная безопасность и экономический суверенитет
Защита экономического суверенитета требует обеспечения и информационной безопасно-сти42. Угроза заключается в широком использовании формально суверенными государствами в своей информационно-коммуникационной инфраструктуре таких информационных продуктов, которые не позволяют защитить информацию от доступа глобальных конкурентов. Еще серьезнее ситуация в области автоматизации промышленных предприятий. Например, в России управление производством на таких стратегических и потенциально опасных объектах, как предприятия электроэнергетики и атомной промышленности, осуществляется на основе программных
продуктов SAP и Oracle, притом что обе системы — с закрытыми кодами. В этом случае угроза связана не только с утечкой информации зарубежным конкурентам, но и с возможностью целенаправленного запуска вредоносных программ. Неслучайно в военных доктринах США и других стран отмечается необходимость доминирования в киберпро-странстве, вплоть до применения военной силы в ответ на кибератаки на объекты критической инфраструктуры43.
Зарубежный опыт демонстрирует меры, принимаемые государствами для обеспечения своей информационной безопасности. Так, Франция ввела требования к ведению государственного делопроизводства, пресекающие монополию компании «Microsoft» на, по сути, скрытый доступ к информации: теперь оно осуществляется на основе программной платформы Linux, имеющей открытые коды, позволяющие своевременно выявить и нейтрализовать вредоносные программы.
Направления защиты фискального суверенитета
Угрозы фискальному суверенитету44 связаны с отсутствием в российском законодательстве действенных антиофшорных норм, притом что за рубежом подобный опыт имеется. Это распространенный в США и Европе, а также в ряде стран СНГ тест резидентства юридического лица по месту управления; существующий во Франции, США, Казахстане механизм «CFC» (ControlForeign Corporations); предусмотренный статьей 232 Налогового кодекса Республики Беларусь офшорный сбор и т. д.45 Хотя конкретные механизмы рассматриваются в рамках налогового и других отраслей права, в России, с учетом масштабов выведения российских активов в офшоры, концептуальное закрепление позиции государства в этой сфере, в том числе определение офшоров в качестве угрозы для суверенитета, может осуществляться и на высшем конституционном уровне.
Вызовы научно-технологическому суверенитету
Наблюдаются угрозы и в отношении научно-технологического суверенитета46, в том числе путем привязывания национального произво-
дителя к зарубежным стандартам и комплектующим, а также встраивания его в мировую производственную цепочку с закреплением за ним производств с низкой добавленной стоимостью. Зарубежный опыт говорит о разнообразии мер защиты научно-технологического суверенитета. Так, ряд государств, включая США и Китай, устанавливают ограничения на экспорт высоких технологий47. Применяются и скрытые механизмы протекции национальному производителю48.
Существуют угрозы и в отношении других элементов экономического суверенитета, заслуживающие отдельного анализа.
Взаимное пересечение вызовов экономическому суверенитету
В завершение на трех примерах проиллюстрируем взаимное пересечение вызовов экономическому суверенитету.
1) В докладе Всемирного Банка говорилось, что негативное влияние роста импорта вследствие присоединения к ВТО на положение российских предприятий может быть компенсировано снижением курса рубля49. Однако при наличии иностранных комплектующих такая мера лишь удорожает продукцию, делая ее еще менее конкурентоспособной. Таким образом, привязывание национального производителя к зарубежной элементной базе представляет угрозу не только научно-технологическому суверенитету, но и ограничивает государство в использовании иных суверенных инструментов экономической политики, в данном случае валютного курса: формально это средство у государства остается, но не дает искомых эффектов.
2) Ограничение экономического суверенитета наблюдается у стран, использующих, в том числе во взаимной торговле, валюту третьего государства (прежде всего доллар). С одной стороны, это вопрос валютно-фи-нансового суверенитета. Но применительно к странам-моноэкспортерам, принужденным торговать своими природными ресурсами за доллары, это становится еще и вопросом суверенитета над природными ресурсами. Налицо ограничение этого неотъемлемого элемента экономического суверенитета необходимостью обменивать полезные ископаемые на финансовые инструменты, сама возможность использования которых зависит от эми-
тента. Примеры замораживания валютных ресурсов таких государств, как Ирак и Ливия, в период соответствующих международных конфликтов — яркое тому свидетельство. Кроме того, специалисты описывают «валютный механизм присвоения природных ресурсов»: страны — покупатели нефти должны сначала купить доллары. Очевидный интерес страны-эмитента, способной диктовать свою волю, ограничивает страну-экспортера природных ресурсов в выборе валюты для расчетов за проданный ею товар50.
3) Угроза на стыке финансового и информационного суверенитета — осуществление финансовых расчетов в рамках национальной экономики с использованием чужих инструментов и инфраструктуры. Так, при осуществлении страной/ее предприятиями взаиморасчетов с какой-либо третьей страной в долларах они проходят через банки США и, соответственно, наблюдаемы для потенциальных конкурентов. Более того, в России даже зарплаты работников российских предприятий, в том числе стратегических, нередко переводятся на карты международных систем «Visa» и «Mastercard». О «надежности» подобных инструментов, в том числе с точки зрения экономического суверенитета, можно судить по недавнему инциденту с блокированием платежей после объявления США и ЕС санкций в адрес России.
Представляется, что данный далеко не полный и не претендующий на всесторонний охват проблематики обзор угроз, которые современный мир несет экономическому суверенитету государства, говорит об актуальности и многоаспектности проблемы его защиты. Зарубежный опыт предоставляет широкие возможности для изучения и привнесения в российское конституционное нормотворчество таких механизмов, которые в максимальной степени отвечали бы положению и интересам России.
Болдырев Олег Юрьевич — выпускник (2014 года) юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова.
oleg211291@rambler.ru
1 См., например: Ципун А. В. Конституционно-правовые основы регулирования международ-
ных экономических отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Ефремова Н. А. Международно-правовые механизмы регулирования экономической интеграции и суверенитет государства: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2009.
2 Мелешкина Т. С. Политико-правовые механизмы защиты суверенитета российского государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2008. С. 10.
3 См., например: Блищенко И.Н., Дориа Ж. Понятие экономического суверенитета государства // Правоведение. 2000. № 1. С. 200-217; Козлова А. В. Политические механизмы обеспечения безопасности государства в экономической сфере: Автореф. дис. ... д-ра полит. наук. М., 2009.
4 См.: Комментарий Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» / А. Н. Козырин, А. С. Емельянов, Т. Н. Трошкина; Под ред. А. Н. Козырина (http:// www.lawmix.ru/comm/3777/).
5 Андреева Г. Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. М.: Наука, 2006. С. 42.
6 История экономических учений иллюстрирует разнообразие представлений о «вечности» или относительности экономических законов. В частности, сторонником последнего подхода был представитель немецкой исторической школы Г. Шмоллер. См. также: Валлерстайн И. Социальное изменение вечно? Ничто никогда не изменяется? // Социологические исследования. 1997. № 1. С. 8-21.
7 Хартия экономических прав и обязанностей государств от 12 декабря 1974 года (http://www. un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/ rights_and_duties.shtml).
8 В связи с этим Н. Б. Пастухова выделяет проблему существования «внутреннего суверенитета» без «суверенитета внешнего». См.: Пастухова Н. Б. Государственный суверенитет: вчера и сегодня. М.: Аспект Пресс, 2010. С. 241. См. также: Zhongying Р. Globalization vs. Economic Sovereignty // China Daily. 2005. 2 December (http://yaleglobal.yale.edu/content/globaliza-tion-vs-economic-sovereignty); Моисеев А.А. Соотношение суверенитета и надгосударствен-ности в современном международном праве: в контексте глобализации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007.
9 У Р. Мид называл их «липкой силой» — в развитие идеи «мягкой силы» Дж. Ная. См.: Мид У.Р. Власть, террор, мир и война: Большая стратегия
Америки в обществе риска. М.: Прогресс-Традиция, 2006.
10 См.: Luttwak E. From Geopolitics to Geo-eco-nomics: Logic of Conflict, Grammar of Commerce // The National Interest. 1990. No. 20. P. 17-23; Буренин А.В., Игошин И.Н. Геоэкономика и экономический суверенитет. М.: АПРИКОМ, 2007. См. также работы Ф. Броделя, Ж. Аталли, А. И. Неклессы и др.
11 См.: BVerfG, 2 BvR 1390/12 vom 12.09.2012 (http://www.bundesverfassungsgericht.de/en/ decisions/rs20120912_2bvr139012.html).
12 Шлезингер А. М. Циклы американской истории. М.: Прогресс-Академия, 1992. С. 317-327.
13 См.: Кортен Д. Когда корпорации правят миром. СПб.: Агентство «ВиТ-принт», 2002.
14 См.: Козлова Н.В. Правовое положение акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью в Финляндии. (Окончание) // Законодательство. 2001. № 11. С. 79-84; Закон КНР «О паевых совместных предприятиях китайского и иностранного капитала» (http:// chinalawinfo.ru/economic_law/law_equityjoint).
15 Яковлев Н.Н. Преступившие грань. М.: Международные отношения, 1970. С. 7-8.
16 См.: Woolf L. International Government. New York: Brentano's, 1916 (http://catalog.hathitrust. org/Record/001154666); Etzioni A. From Empire to Community: A New Approach to International Relations. New York: Palgrave Macmillan, 2004; Кустарев А. Кризис государственного суверенитета (обзор новейших точек зрения западных политологов ) // Космополис. 2004. № 1. С. 166. См. также работы Г. Ласки, Дж. Розенау и др.
17 Представляется важным, подобно тому как Дж. С. Милль разделял экономические законы на законы производства, имеющие характер «истин, свойственный естественным наукам», и законы распределения, которые «всецело являются делом человеческого учреждения» (Милль Дж. С. Основы политической экономии: В 3 т. / Пер. с англ.; Общ. ред. А. Г. Милейков-ского. М.: Прогресс, 1980-1981. Т. 1. С. 337339), дифференцировать «неизбежные» последствия глобализации и результаты конкретной модели глобализации.
18 См.: European Court Rules Against Thomas Prin-gle, Says ESM Is Lawful (http://jrnl.ie/691154); O'Hagan J. W. Shared Economic Sovereignty: Beneficial or Not and Who Decides? (http://www. iiea.com/ftp/Publications/IIEA%20Economic %20Governance%20Paper%202_IIEA_ Shared_Economic_Sovereignty_2013.pdf).
19 Ткаченко Н. Киотский протокол как инструмент промышленной экспансии Евросоюза // Промышленные ведомости. 2004. № 9—10 (86—87) (http://www.promved.ru/articles/article.phtmlPid =70&nomer=6).
20 См.: Fitzpatrick M. May Accuses Harper of Breaking Law over Kyoto // CBC News. 2011. 13 December (http://www.cbc.ca/news/politics/ story/2011/12/13/pol-may-kyoto.html); Payton L. Federal Court Backs Government over Kyoto Pullout // CBC News. 2012. 17 July (http:// www.cbc.ca/news/ politics/federal-court-backs-government-over-kyoto-pullout-1.1233842).
21 См.: Junqing Z., Xiaojun Z. Canada's Withdrawal from Kyoto Protocol Irresponsible Action // Xinhua. 2011. 14 December (www.china.org.cn/ environment/durban_climate_talks/2011-12/14/ content_24148017.htm); The World from Berlin: «Canada Should Be Shunned for Kyoto Ignorance» // Spiegel Online. 2011. 14 December (www.spiegel.de/international/world/the-world-from-berlin-canada-should-be-shunned-for-kyoto-ignorance-a-803670.html); ВТО призывает Украину отозвать заявку на пересмотр тарифов (http://fakty.ictv.ua/ru/index/read-news/id/ 1463844).
22 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: ЭКСМО, 2010.
23 См.: Болдырев О.Ю. Защита прав предпринимателей конституционно-правовыми методами в связи с присоединением России к ВТО // Предпринимательское право. 2013. № 2. С. 61—66.
24 См.: Маклаков В.В. Референдум в странах — членах Европейского Союза / Отв. ред. А. И. Моргунова. М.: Изд-во ИНИОН РАН, 1997.
25 См.: Потенциал развития Конституции: пути конституционной модернизации Российской Федерации: Экспертный доклад (Белая книга) Конституционного клуба Фонда конституционных реформ (к 20-летию Конституции России) / Под ред. О. Г. Румянцева, С. Н. Станских. М.: Фонд конституционных реформ, 2013.
26 См.: Запрос депутатов Государственной Думы о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора о присоединении России к ВТО (http://kprf.ru/dep/107431.html); Запрос депутатов Государственной Думы о проверке конституционности Федерального закона от 21 июля 2012 года № 126-ФЗ «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об
учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 года» (http://pravo.ru/store/ doc/doc/obrashenie_v_KS.pdf).
27 См.: Barlow M., Clarke Т. Who Owns Water? // The Nation. 2002. 2 September. P. 12 (http:// www.thenation.com/article/who-owns-water#).
28 Ирландия восстановила «экономический суверенитет» (http://www.bbc.co.uk/russian/rolling_ news/2013/l2/l31215_rn_irish_bailout.shtml).
29 Так, в Заявлении, утвержденном Постановлением Государственной Думы от 19 июня 1998 года № 2644-II, прямо говорится про «прямую угрозу экономическому и политическому суверенитету государства».
30 Андреева Г. Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. С. 84.
31 Термины «ресурсный» и «энергетический суверенитет» используются некоторыми авторами (см., например: Симонов К.В. Глобальная энергетическая война. М.: Алгоритм, 2007. С. 7). Однако не все авторы разделяют оправданность выделения соответствующих терминов (см., например: Пастухова Н. Б. Государственный суверенитет: вчера и сегодня. М.: Аспект Пресс, 2010. С. 261).
32 Симонов К. В. Глобальная энергетическая война. М.: Алгоритм, 2007. С. 7, 9.
33 Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран / Отв. ред. Н. А. Крашенинникова. М.: Норма; Инфра-М, 2010. Т. 2. С. 480.
34 См.: Lee J., Erasmus J. Resource Nationalism: The New Global Rent // Canadian Mining Journal. Vol. 131. 2010. No. 10. P. 25-26 (http:// www.ey.com/CA/en/Newsroom/PR-activities/ Articles/2010-CMJ-Resource-Nationalism).
35 См.: Германское право. Ч. 1: Гражданское уложение: Пер. с нем. / Науч. ред. В. В. Залесский; Пер.: Н. Г. Елисеев, А. А. Лизунов, Н. Б. Ше-ленкова; Введ.: В. Бергман, Е. А. Суханов. М.: МЦФЭР, 1996.
36 См.: Асосков А.В. Правовые формы участия юридических лиц в международном коммерческом обороте. М.: Статут, 2003; Дергачев В. Оффшорная геополитика // Вестник аналитики. 2011. № 4 (46). С. 34-45; Кондратьев В. Ресурсный национализм и структура экономики (http://www.perspektivy.info/rus/ekob/ resursnyj_nacionalizm_i_struktura_ekonomiki_ 2012-11-15.htm).
37 См.: Андреева Г.Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. С. 100-101; Андреева Г. Н. Конституционные пределы приватизации имущества, находящегося в собственности
государства: анализ зарубежного опыта // Реформы и право. 2011. № 1. С. 3—11.
38 См.: Стенограмма Парламентских слушаний «Состояние и проблемы законодательного обеспечения геологического изучения недр России». 21 марта 2008 года (http://council.gov.ru/ ас1г^у/айтИе8/рагНатейагу/29636).
39 См.: Очерки конституционной экономики: Статус Банка России / Отв. ред. П. Д. Баренбойм,
B. И. Лафитский. М.: Юстицинформ, 2001.
C. 89-95.
40 Термины «финансовый суверенитет» и аналогичные ему используются в литературе. См., например: Катасонов В. Закон утраты финансового суверенитета // Свободная пресса. 2013. 17 июля ^ир:/^рге88а.ги/есопоту/агНс1е/ 71117/) и др.
41 См.: Ефимов В. Энергетический рубль станет самой твердой валютой ^йр://1тёех-ru.org/ ипёех2/8Ыге02/Б5Ю2/3800.Мт) и др.
42 На конституционную значимость данной проблемы обращают внимание исследователи. См., например: Саидов А. Г. Конституционно-правовые основы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 2004.
43 См.: Абцугов В. Военная доктрина Беларуси: пора делать выводы (ч. 2). Натовский подход (http://www.be1vpo.com/ru/33611.htm1).
44 Термин «фискальный суверенитет» используется не только в научной литературе (см., например: Остроухов Б. А. Международно-правовые проблемы фискального суверенитета государства // Юридический мир. 2009. № 3. С. 27-31; Орлов М. Ю. Налог и фискальный суверенитет государства // Публично-правовые исследования: Ежегодник Центра публично-правовых исследований. 2006. Т. 1. М.: АНО ЦППИ, 2006. С. 386-396), но и, например, в решениях Конституционного Суда РФ (см., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 года № 20-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 5; Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 года № 24-П // Вестник
Конституционного Суда Российской Федерации. 1999. № 1; Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 1998 года № 190-0 // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1999. № 2).
45 См.: Батлер Е.Л. Судебная практика Швейцарии: налогообложение юридического лица по месту его фактического управления // Налого-вед. 2013. № 11. С. 73—79; Щекин Д. М. Антиофшорные меры в российском налоговом праве: перспективы судебной практики // Закон. 2013. № 4. С. 32—37.
46 Об использовании термина «технологический суверенитет» см., например: Мельников И. Нефтегазовый сервис и технологический суверенитет // Neftegaz.ru. 2012. № 10 (http:// www.n-g-s.ru/index.php?option=com_content& view=article&id=122%3A2012-1 1-06-10-17-48&catid = 53%3A1&Itemid = 93&lang=ru); Крикалев С. К. Космонавтика и технологический суверенитет России: Выступление члена Бюро Президиума ВРНС, начальника Центра подготовки космонавтов им. Ю. А. Гагарина на XVII Всемирном Русском Народном Соборе (http:// www.vrns.ru/analytics/2249/#.UtmvPmen3IU) и др.
47 См.: Кондратьев В. Б. Компании и инновации: локальный взгляд на глобальные изменения (http://www.perspektivy.info/rus/desk/ kompanii_i_innovacii_lokalnyj_vzglad_na_ globalnyje_izmenenija_2011-06-22.htm).
48 См.: Ha-Joon Ch. Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective. London: Anthem, 2002.
49 См.: Всемирный Банк в России. Доклад об экономике России. 2012. № 27 (http://www-wds. worldbank.org/external/default/WDSContent Server/WDSP/IB/2012/04/30/000333038_201 20430013430/Rendered/PDF/682760RUSSIAN 007920B0RER0270russian.pdf).
50 Так, Ирак в 2000 году перешел на расчеты в евро, а в 2003 году они были снова переведены в доллары. См.: Петров К. Планы создания иранской нефтяной биржи (http://www.inosmi.ru/ world/20060220/225673.html).
