CC BY
163
Вестник Института экономики Российской академии наук
5/2020
О.Ю. БОЛДЫРЕВ
кандидат юридических наук, ассистент кафедры конституционного
и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доцент кафедры муниципального права Юридического института РУДН
КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА-2020 И ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ
В статье рассмотрены три группы проблем, оказывающих влияние на экономическое развитие России. Во-первых, это проблемы, которые не были решены в Конституции 1993 г. в силу декларативного характера соответствующих норм и их необеспеченности необходимыми гарантиями. Во-вторых, анализируются проблемы, которые заложены нормами действующей Конституции. В-третьих, названы проблемы, которые стали актуальными сегодня, а их значимость на момент разработки Конституции 1993 г. еще не осознавалась. Показано, что Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» указанные проблемы не решает. Предлагаются варианты дальнейшей конституционной реформы. Ключевые слова: конституционная реформа, поправки к Конституции, конституционное регулирование экономики, экономическое развитие, экономический суверенитет, Центральный банк, социальное государство. JEL: К10, E58, P47. DOI: 10.24411/2073-6487-2020-10059.
Конституция и экономика
Конституция - правовая основа не только политической, но и социально-экономической системы. Она оказывает влияние на экономику несколькими способами.
Во-первых, в конституциях содержатся «экономические нормы». В них часто закрепляется экономическая система государства. В конституциях социалистических государств она обычно провозглашается прямо. В иных случаях она чаще фиксируется косвенно - через закрепление форм собственности, свободы предпринимательской деятельности и т. д. Хотя, например, в ст. 38 Конституции Испании 1978 г. или в ст. 28 Конституции Андорры 1993 г. прямо закреплена «рыночная экономика», в ст. 20 Конституции Польши 1997 г. - «социальное
рыночное хозяйство», в ст. 80 Конституции Португалии 1976 г. - «смешанная экономика». В ст. 15 Конституции Китая 1982 г. (с последующими поправками) провозглашена «социалистическая рыночная экономика». Иногда конституции отдают определение экономической системы на откуп законодателю (например, так истолковал нормы Основного закона Федеральный Конституционный Суд ФРГ в 1954 г.). В конституциях обычно закрепляются социально-экономические права и свободы человека и гражданина, основы бюджетно-налоговой системы, конкурентного права, основы отношений собственности. Речь идет о многообразии форм собственности либо о приоритете какой-либо из них (например, особая защита частной собственности, ограничение возможности ее изъятия только целями государственных нужд и на условиях предварительного и равноценного возмещения). Особая защита государственной собственности может предполагать ограничение возможности приватизации определенных объектов. Иногда закрепляется и социальная функция собственности (например, норма ст. 14 Основного закона ФРГ гласит, что «собственность обязывает» и что «пользование ею должно служить общему благу»). Наконец, в конституциях разграничиваются полномочия в экономической сфере между разными уровнями (федеральным, региональным, муниципальным) и разными органами власти, закрепляются их функции и цели деятельности.
Во-вторых, нормы законодательства, регулирующего экономические отношения (гражданского, финансового, трудового), а также не вступившие в силу международные договоры экономического характера становятся предметом проверки на соответствие Конституции органами конституционного контроля (в России - это Конституционный Суд). Соответственно, на социально-экономическую сферу влияют не только нормы и принципы, закрепленные в Конституции, но и их толкование органами конституционного контроля, их решения и сформулированные в них правовые позиции, изъятие из «экономического» законодательства норм, признанных неконституционными (за это Конституционный Суд называют «негативным законодателем»).
В-третьих, важны не только те конституционные нормы, которые посвящены экономической сфере, но и те, которые способны оказывать на нее косвенное влияние. Например, избирательная система влияет на то, какие силы, с каким социально-экономическим курсом окажутся у власти. Так, именно конституционные нормы открыли в 1932 г. путь первому в Швеции коалиционному правительству с социал-демократами на постах премьера и министра финансов, впервые в мире открыто реализовывавшему откровенно кейнсианскую политику (хотя и аргументируемую наработками собственной «стокгольмской» школы) [1, с. 49-51]. В истории есть множество примеров того,
как конституционные изменения (например, отмена имущественного ценза в избирательном праве; введение или ограничение возможностей финансирования политических партий и избирательных кампаний корпорациями и иностранными лицами) меняли политическое представительство и расстановку сил в парламенте и, как следствие, социально-экономический курс. Влияет на эти изменения и возможность для населения непосредственно решать вопросы социально-экономической жизни. Яркий тому пример - Швейцария с ее многочисленными референдумами по данной тематике. Можно вспомнить и проведение рядом государств референдумов по вопросам экономической интеграции, принятия международных финансовых обязательств. Характер экономического курса, степень его соответствия интересам общества, масштаб коррупции, верховенство закона, в том числе надежность защиты права собственности, зависят от организации системы органов власти, от модели парламентского и внешнего государственного финансового контроля, от реализуемости процедур привлечения к ответственности высших должностных лиц государства. Еще М. Вебер писал о взаимосвязи правового государства (конституционно-правовая категория) и западной модели «современного рационального промышленного капитализма», который «в такой же степени, как в исчисляемых технических средствах производства, нуждается в рационально разработанном праве и управлении на основе твердых формальных правил, без которых может обойтись авантюристический, спекулятивно-торговый капитализм и политически обусловленный капитализм всевозможных видов, но не рациональное частнохозяйственное предприятие с его основным капиталом и точной калькуляцией» [2, с. 53-54].
К вопросам конституционного устройства обращались и известные экономисты. Например, Ф. фон Хайек, писал о воздействии на экономику издержек парламентской демократии и прогнозировал их усугубление в странах, которые, не располагая необходимым культурным фундаментом, заимствовали европейские демократические институты. Отсюда - его тезис о том, что «институции...», положительный эффект от которых связан с «целым рядом неявно присутствующих в культурной атмосфере старых демократий элементов и принимавшихся по умолчанию принципов», должны «превратиться в статьи конституций там, где подобное умолчание не работает» [3, с. 163]. В рамках фрайбургской школы ордолиберализма получила развитие концепция «экономической конституции», а от неоинституцио-нализма «отпочковалась» концепция «конституционной экономики» (Дж. Бьюкенен и др.). На взаимное влияние конституционно-правовых, конституционно-политических и социально-экономических факторов указывали и другие известные авторы [4; 5].
В свете сказанного можно утверждать, что анализ Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»1, равно как и рассмотрение альтернативных вариантов реформирования действующей Конституции России, представляет интерес не только для юристов и политологов, но и для экономистов.
Решение экономических проблем России: поправки внесенные и необходимые
Итак, возникает вопрос: решают ли поправки к Конституции РФ 2020 г. фундаментальные проблемы экономического развития России? А если нет, то какие изменения действительно нужны? Выделим 3 группы проблем:
1. Проблемы, которые Конституция 1993 г. пыталась, но не смогла решить в силу декларативности соответствующих норм.
В ст. 75 Конституции РФ закреплено, что основной функцией Центрального банка является защита и обеспечение устойчивости рубля. Но за девальвацию рубля 2014 г., которая с конституционно-правовой точки зрения свидетельствовала о невыполнении Центральным банком своей функции, его руководство ответственности не понесло, несмотря на то, что эксперты указывали на имевшиеся в руках Банка России инструменты для поддержания курса и предотвращения вола-тильности рубля [6].
Другой пример. Ст. 4 Конституции РФ провозглашает принцип государственного суверенитета. Но в экономической сфере он во многом оказался выхолощен массовым выведением активов из российской юрисдикции; заметным присутствием иностранного капитала в российских компаниях, в том числе имеющих стратегическое значение; зависимостью от импорта высокотехнологичной продукции, иностранных комплектующих, программных продуктов и (до недавнего времени) платежных систем и т. д.
1 Название Закона не отражает характер вносимых им поправок, т. к. изменения касаются не только органов власти, но и иных вопросов, в том числе социально-экономических. Представляется, что это нарушает п. 2 ст. 2 ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ», согласно которому, одним законом о поправке к Конституции РФ должны охватываться взаимосвязанные изменения конституционного текста. В противном случае возникает опасность манипулирования гражданами и их представителями. В 2020 г. единым пакетом внесены в Государственную Думу и затем вынесены на общероссийское голосование и поправки социального характера, и положения, касающиеся организации системы власти.
К числу провозглашенных Конституцией РФ, но недостаточно гарантированных можно отнести и нормы, касающиеся социально-экономических прав граждан. Так, в ст. 7 Россия провозглашается социальным государством. В 90-е годы этому положению противоречили чрезвычайное недофинансирование социальной сферы, рост связанного с приватизацией доходно-имущественного неравенства и т. д. В 2000-2010-х годах это был отказ от прогрессивного налогообложения при нарастающем неравенстве; отсутствие адекватной политики доходов (вместо нее - запредельный рост потребительского кредитования); перевод образования и здравоохранения из государственных функций в услуги и их стремительная коммерциализация, в том числе обусловленная принятием Россией обязательств в рамках ВТО [7]. По-прежнему сохраняется низкий уровень (в разы меньше, чем в среднем по ОЭСР) бюджетных расходов на образование, здравоохранение, заниженный (по сравнению с рекомендациями МОТ) коэффициент замещения пенсий [8].
Провозглашенными Конституцией (ст. 1 и 12), но недостаточно обеспеченными оказались и нормы о федеративном устройстве и независимости местного самоуправления. Реализуемые федеральным центром с начала 2000-х годов межбюджетные отношения не только выхолостили эти конституционные положения, но и привели к огромной (в 2,3 трлн руб.) задолженности региональных бюджетов перед коммерческими кредиторами, в том числе иностранными. И это серьезно ограничило социально-экономическое развитие регионов2.
Решили ли поправки к Конституции 2020 г. эти проблемы?
Проблема ответственности Центрального банка за реализацию конституционной функции не решена. Экономическую составляющую суверенитета России - один из ключевых элементов государственного суверенитета в современном мире - поправки в достаточной степени не защищают (подробнее - ниже), хотя их принятие обосновывалось в том числе и задачей усиления суверенитета.
В качестве дополнительных гарантий социальных прав граждан поправками установлено, что МРОТ будет не ниже величины прожиточного минимума, гарантируется индексация пенсий. Но, во-первых, эти нормы уже имелись в законодательстве (например, ст. 133 ТК РФ, ст. 25 ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»), а, во-вторых, они могут выхолащиваться мизерными размерами прожиточного минимума и пенсий, дальнейшим повышением пенсионного возраста. Представляется, что подлинными
2 См.: Маркелов Р. Госдолг российских регионов составил 2,3 трлн руб. rg.ru/2016/09/06/ golikova-gosdolg-rossijskih-regionov-sostavil-23-trilliona-rublej.html (дата обращения: 20.11.2019).
гарантиями принципа социального государства могли бы стать иные нормы, например, установление ограничений по повышению пенсионного возраста или усложненной процедуры принятия подобных решений (вплоть до референдума). А в части сокращения неравенства такими нормами могло бы быть известное зарубежным конституциям закрепление требований о «недопустимости концентрации богатства в руках немногих индивидов» [9, с. 25-26], о прогрессивном налогообложении (например, конституции Италии, Испании, Швейцарии), о социальной функции собственности (Основной закон ФРГ). Кстати, и в рамках действующей Конституции РФ эти проблемы мог бы решить Конституционный Суд РФ, например, если бы признал нормы, оформившие повышение пенсионного возраста, неконституционными - как нарушающие такие принципы, в которым он сам неоднократно апеллировал в своих решениях, как принцип правовой определенности и принцип пропорциональности/соразмерности ограничения прав и свобод3. Или если бы признал противоречащей ст. 41 Конституции РФ совокупность норм, оформляющих коммерциализацию здравоохранения (в том числе совокупность п. 2 ст. 19 и п. 4 ст. 80 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», из которых вытекает, что медицинская помощь оказывается бесплатно лишь «в гарантированном объеме» в соответствии с утверждаемой Правительством «программой государственных гарантий...» и ФЗ от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ, позволяющий государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения оказывать платные «медицинские услуги»). Также Конституционный Суд мог бы, исходя из принципа социального государства, вывести необходимость прогрессивного налогообложения (аналогично Федеральному Конституционному суду ФРГ [10, с. 71-71]). Но учитывая, что Конституционный Суд этого до сих пор не сделал, представляется актуальным закрепление соответствующих положений непосредственно в Конституции.
2. Проблемы, порожденные нормами действующей Конституции. В значительной степени это проблемы конституционно-политиче-
3 Нормы законодательства, оформлявшие повышение пенсионного возраста, оспаривались в Конституционном Суде РФ, но он фактически уклонился от рассмотрения вопроса, вынеся отказное определение. Фактически без рассмотрения дела по существу Суд пришел к выводу, что данный вопрос Конституцией не урегулирован и относится к усмотрению законодателя: речь идет о «вопросах социально-экономической целесообразности», оценка чего выходит за рамки полномочий Конституционного Суда РФ. См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2019 г. № 854-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статей 4 и 7 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий».
ские: отсутствие реальных сдержек и противовесов, недостаточные подконтрольность и ответственность исполнительной власти перед Парламентом, а власти в целом - перед народом; несбалансированность между большими полномочиями Президента и ограничениями в части его подконтрольности и ответственности. Но есть и экономический аспект. Так, ответственность за экономическую политику обычно возлагается на Правительство и Центральный банк, хотя, по Конституции, Президент определяет основные направления не только внешней, но и внутренней политики и обладает кадровыми и иными инструментами влияния на деятельность Правительства и Центрального банка.
Другой пример - нечеткий статус Центрального банка. Будучи, по сути, высшей финансово-экономической властью, в ст. 11 Конституции РФ он не назван среди органов государственной власти. И хотя его статус как органа государственной власти косвенно вытекает из ст. 75 Конституции, нечеткая норма позволила законодателю последовательно закреплять «особый статус» Центрального банка как юридического лица. И, например, в 2020 г. это позволило Правительств РФ «выкупить» (?!) у Центрального банка находящиеся в федеральной собственности4 акции ПАО «Сбербанк России» (по Федеральному закону от 18.03.2020 г. № 50-ФЗ).
Решили ли поправки к Конституции 2020 г. эти проблемы?
К сожалению, представляется, что внесенные поправки не только не решают заложенную Конституцией 1993 г. проблему дисбалансов в системе сдержек и противовесов, но, напротив, обостряют ее [11]. Наделение Парламента кадровыми полномочиями в отношении членов Правительства выхолащивается возможностью для Президента самостоятельно отправлять их в отставку. В остальном же наблюдается еще более очевидное усиление полномочий Президента и зависимости от него судов и Прокуратуры.
В части экономической, хотя и закрепляется, что Президент «формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях <...> определения <...> приоритетных направлений социально-экономического развития государства», но эта норма не уточняет субъекта, несущего ответственность за реализацию этих направлений. Вместо более четкого разграничения полномочий между Президентом и Правительством (либо лишения Президента рычагов влияния на Правительство, либо, напротив, закрепления, что Президент - глава исполнительной власти, отвечающий за ее деятельность), поправки, как видится, усугу-
4 По ст. 2 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ (далее - ФЗ о Центральном банке РФ) имущество Банка России являются федеральной собственностью.
бляют размывание ответственности появлением норм о Государственном Совете с неясным статусом.
Представляется, что реально исправлению перекосов в системе сдержек и противовесов могли бы служить иные нормы. Такой нормой, например, могло бы быть определение Парламента не только как представительного и законодательного, но и как контрольного органа (исключенное Конституцией 1993 г.)5. Конечно, истолковать понятие «представительный орган» как подразумевающее полноценные контрольные полномочия мог бы Конституционный Суд РФ. В аналогичной ситуации Верховный Суд США вывел контрольную функцию Конгресса, исходя из его представительной и законодательной функций, в частности, в деле McGrain v. Daugherty от 1927 г. Но с учетом того, что Конституционный Суд может содействовать и обратному, т. е. усилению авторитарных тенденций (так, если Верховный Суд США выводил «подразумеваемые полномочия» Парламента, а неписаную «привилегию исполнительной власти» Президента, напротив, ограничил в деле United States v. Nixon 1974 г., то Конституционный Суд РФ, наоборот, фактически вывел «неписаные»/«подразумеваемые полномочия» лишь для Президента6), более надежным способом является внесение поправки к Конституции. К сожалению, представляется, что поправки 2020 г. только ограничили контрольные полномочия Парламента, закрепив полномочия Президента по участию в формировании Счетной палаты РФ. По Конституции 1993 г. Счетная палата РФ формировалась палатами Парламента на паритетной основе и, хотя впоследствии законодательно было закреплено участие Президента в формировании Счетной палаты, сохранялся вопрос о соответствии указанных норм Конституции.
5 Принятие Федерального закона от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» может толковаться как признание за Парламентом контрольной функции, но данный Закон предусматривает ее лишь в усеченном виде, в частности, не допуская парламентского расследования в отношении действий Президента (по сути, являющегося реальным главой исполнительной власти). Также вряд ли можно рассматривать в качестве полноценного возвращения контрольной функции поправку к Конституции 2008 г. (где подлинный контроль подменен лишь требованием отчетности Правительства перед Государственной Думой, а Совет Федерации проигнорирован). Законодательное же изменение процедуры формирования Счетной палаты РФ, сделавшее зависимым от Президента ее кадровый состав, дополнительно ослабило контрольные полномочия Парламента.
6 См., в частности: Постановление Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 № 10-П (по т. н. «чеченскому делу») и Особые мнения к нему. Противником данной доктрины выступал судья Конституционного Суда РФ и профессор МГУ им. М.В. Ломоносова В.О. Лучин.
Еще один пример не внесенной, но целесообразной поправки -конкретизация статуса и целей деятельности Центрального банка. Важно зафиксировать статус Центрального банка как органа государственной власти и определить его место в системе разделения властей. Это обусловлено его исключительными полномочиями на денежную эмиссию (по ч. 1 ст. 75 в совокупности с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ), наделением Центрального банка правом принимать нормативные акты (абз. 1 ст. 7 ФЗ «О Центральном банке РФ»), колоссальными объемами государственной собственности, управление которыми осуществляет Центральный банк РФ, а также иными монопольно осуществляемыми им функциями, включая регулирование деятельности коммерческих банков и банковский надзор. Это также согласуется с развитием логики ч. 2 ст. 75 Конституции РФ. Представляется недопустимым под предлогом «независимости» Центрального банка (притом, что по Конституции он независим лишь в части осуществления своей основной функции) ограничивать его подконтрольность Парламенту и Счетной палате.
Важно подчеркнуть и недостаточность закрепления в качестве конституционной функции лишь поддержания устойчивости национальной денежной единицы. В условиях открытой экономики, членства России в ВТО и, соответственно, ограничений в арсенале инструментов защиты национальных производителей актуально закрепление среди целей/задач деятельности Центрального банка обеспечения условий кредитования реального сектора экономики России на условиях не хуже, чем у зарубежных конкурентов [12, с. 64-65; 13, с. 62, 65].
Ни одна из этих важных для социально-экономического развития России поправок не была внесена. Таким образом, представляется, что внесенные поправки не решают основные проблемы, порожденные Конституцией 1993 г., но, напротив, создают новые угрозы.
3. Проблемы, не осознававшиеся актуальными на момент разработки Конституции 1993 г.
К этим проблемам относится недостаточная конкретизация некоторых принципов, понимание которых со временем меняется. Например, как толковать категорию «поддержка конкуренции» (ст. 8 Конституции)? Как обеспечение условий для конкуренции на внутреннем рынке, ограничение его монополизации (понимание, вытекающее из совокупности п. 1 ст. 8 и п. 2 ст. 34)? Или же в условиях глобализации и членства в ВТО эту норму нужно толковать как создание государством условий для обеспечения конкурентоспособности национальных производителей на мировых рынках? Если такое толкование не дает Конституционный Суд, не следует ли прямо закрепить подобное требование непосредственно в Конституции, особенно в ситуации, когда, по оценкам экспертов, российские предприятия десятилетиями
функционируют в условиях, заметно худших, нежели их зарубежные конкуренты (в части налогообложения, доступа к кредитам, лизингу и др.)?
Другой пример. Конституция РФ закрепила «классические» требования к государству: «правовое», «социальное». Но она не закрепила требование научного и промышленно-технологического развития. А ведь именно им сегодня определяется место государства в мировой «центр-периферийной» системе. В некоторых конституциях, например, в ст. 9 Конституции Италии, содержатся положения о поощрении научных и технических исследований. Политика же российского государства на протяжении многих лет подвергается критике за ее ориентацию на интересы финансово-спекулятивных и сырьевых, а не высокотехнологичных отраслей.
Нет в Конституции РФ и закрепления особо ценных и значимых учреждений и объектов, в отношении которых установлен запрет ликвидации, ограничения на приватизацию; в целом механизма защиты и обязанности приумножать достижения предыдущих поколений, что известно зарубежным конституциям. Это касается не только природных ресурсов, на приватизацию которых не установлено ограничений, но и ключевых научных, инфраструктурных, культурных учреждений. Такие «лакуны» позволили в 2013 г. провести закон о реорганизации РАН (в исходном законопроекте предлагалась вообще ее «ликвидация»). Как отмечалось в Постановлении Общего собрания РАН от 9 сентября 2013 г., этот закон «ведет к подрыву технологической независимости и конкурентоспособности России, национальной безопасности и обороноспособности государства»7. А ранее была фактически ликвидирована единая электроэнергетическая система (в рамках «реформы РАО «ЕЭС России») - один из ключевых элементов экономической и в целом национальной безопасности [14; 15].
Еще одна из проблем, актуализированных глобализацией, касается обеспечения суверенитета государства. Хотя, как уже говорилось,
7 Постановление Общего собрания РАН № 28 от 9 сентября 2013 г. «О проекте Федерального закона «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»». www.ras.ru/News/ShowNews.aspx?ID=873e56fc04fc-4a39-820d-3dae22a54d93 (дата обращения: 04.08.2019). На пагубные последствия реформы обращали внимание многие крупные ученые, включая правоведов (см., например: Академик Лисицын-Светланов. Замечания на проект Федерального закона о реформировании РАН. URL: www.ras.ru/news/shownews.aspx?id=b85c79ae-e166-4fa4-8b9e-acef7ba75ca9 (дата обращения: 08.03.2019) и экономистов (см., например: Великое научное закрытие. Академик О. Богомолов: Национальное достояние России под угрозой. inecon.org/docs/Bogomolov_RAS_Reform.pdf (дата обращения: 08.02.2020); Р.С. Гринберг. Закон о реформе РАН - пиррова победа власти // Мир перемен. 2013. № 3. С. 5-7; и др.
Конституция 1993 г. закрепила положения о суверенитете, возникли новые вызовы, в то время еще не очевидные для разработчиков Конституции. В частности, это финансовые инструменты десуверениза-ции государств, например, через хранение государственных резервов в финансовых инструментах иных государств, в первую очередь США. Проведение на протяжении многих лет Россией подобной политики квалифицируется экспертами как «льготное кредитование стратегических конкурентов России» [16, с. 84]. Это и привязывание объема эмиссии национальной денежной единицы к объему иностранной валюты, как правило, долларов (т. н. политика «currencyboard»), полученных от продажи природных ресурсов. Примером угроз является и установление контроля иностранных государств и ТНК над национальными природными ресурсами даже при формальном закреплении государственной собственности на недра (чего, кстати, Конституция РФ - в отличие от ряда иных конституций - не делает, закрепляя в ст. 9 различные формы собственности на природные ресурсы) - через «соглашения о разделе продукции» и иные концессионные и инвестиционные соглашения, международные договоры по типу Договора к Энергетической Хартии [17].
Решают ли принятые поправки к Конституции эти проблемы?
В части обеспечения принципа суверенитета они вводят для должностных лиц ценз оседлости и требования отсутствия вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства. Но эти ограничения и так уже закреплены законодательно. Дополнение же ст. 79 Конституции нормой о том, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению, строго говоря, лишь воспроизводит позицию, уже сформулированную Конституционным Судом РФ в Постановлении от 14 июля 2015 г. № 21-П. Наделение Конституционного Суда РФ полномочием разрешать вопрос «о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации», является, по сути, лишь легитимизацией на уровне Конституции полномочия, которым Конституционный Суд РФ уже наделен изменениями в ФКЗ о нем 2015 г.
Представляется, что ст. 79 Конституции РФ действительно требовала поправок, но в другой части. Так, с учетом зарубежного опыта представляется целесообразным установить усложненные процедуры принятия международных обязательств, влекущих финансово-экономические обременения для России, или о передаче суверенных полно-
мочий межгосударственным объединениям (в России же даже вызывавшее многолетние дискуссии присоединение к ВТО ратифицировалось в порядке обычного федерального закона) [17].
Кроме того, внесенные поправки никак не элиминируют угрозы для экономической безопасности государства, связанные с незащищенностью внутреннего рынка и сырьевым характером российской экономики. Как подчеркивает С.Н. Сильвестров, «одной из угроз экономической безопасности страны остается чрезмерная открытость экономики, уязвимость ее финансовой системы. Сколько бы мы ни гордились своей независимостью, на самом деле наша экономика абсолютно зависит от любого движения. Мы, к сожалению, совершенно не защищены в силу нашей монокультурности по представленности в мировой экономике» [18, с. 84].
Более того, некоторые внесенные поправки представляются, напротив, создающими риски для государственного суверенитета. Так, в ст. 67 Конституции внесено дополнение о возможности создания на территории России «федеральных территорий», организация публичной власти на которых будет установлена законом. С учетом уже имеющегося опыта возникает вопрос: не открывает ли это возможность для выведения части территории страны из-под общего национального правового регулирования? В частности, может возникнуть возможность для выведения экономических споров, связанных с этими территориями и имеющимися на них ресурсами, из национальной юрисдикции и для передачи полномочий органов государственной власти и местного самоуправления на этих территориях иным субъектам, в том числе коммерческим и иностранным. Так, в п. 4 ст. 10 Федерального закона от 29.12.2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» установлено, что в случае, если в границы территории опережающего социально-экономического развития входит городское или сельское поселение, ряд функций (по сути, относящихся к компетенции местного самоуправления) осуществляет управляющая компания. Она, в свою очередь, является акционерным обществом (п. 5 ст. 2 Закона), то есть коммерческим юридическим лицом (пп. 1 и 4 ст. 66 ГК РФ), преследующим в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли (п. 1 ст. 50 ГК РФ). Это явно расходится с функциями местного самоуправления.
Таким образом, хотя внесение поправок к Конституции обосновывалось задачами исправления дисбалансов в системе власти (наделением большими полномочиями Парламента), обеспечения суверенитета и развития социального государства, эти цели трудно считать достигнутыми. Анализ включенных в Закон о поправке к Конституции конкретных норм говорит о том, что, с точки зрения конституционно-
правовой и политической, увеличиваются полномочия не столько Парламента, сколько Президента. Не устраняется, а напротив, усиливается проблема размывания ответственности за выработку и реализацию социально-экономического курса страны. К сожалению, не решаются в полной мере и вопросы реального обеспечения суверенитета в условиях новых вызовов. Более того, возникают новые риски в виде закрепления на конституционном уровне возможности выведения из национальной юрисдикции отдельных территорий государства. С точки же зрения экономической, конституционная реформа не создала каких-либо серьезных предпосылок для ускоренного научно-технологического и промышленного развития и практической, а не декларативной реализации нормы о социальном государстве. Следовательно, реформа не заложила серьезные основы для долгосрочного устойчивого развития, соответствующего геополитическим интересам России. Поэтому сохраняет актуальность разработка направлений дальнейшей конституционной реформы, нацеленных на решение основных проблем развития национальной экономики.
ЛИТЕРАТУРА
1. Александрова О.А. Институциональные проблемы становления социального государства в современной России. М.: М-Студио, 2009.
2. Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма. www.gumer.info/bibliotek_ Buks/Sociolog/Veb_PrEt/01.php#_ftn1 (дата обращения: 06.11.2019).
3. Хайек Ф. Общество свободных. Overseas Publications Interchange Ltd, London, 1990.
4. Шумпетер Й. Капитализм, Социализм и Демократия: Пер. с англ. / Предисл. и общ. ред. В.С. Автономова. М.: Экономика, 1995.
5. Богомолов О. Т. Демократия и социально-экономический прогресс / Неэкономические грани экономики: непознанное взаимовлияние. Научные
и публицистические заметки обществоведов / Рук. междисципл. проекта и науч. ред. О.Т. Богомолов; зам. рук. междисципл. проекта Б.Н. Кузык. М.: Институт экономических стратегий, 2010. С. 296-316.
6. Ершов М.В. Об обеспечении валютной стабильности и о новых финансовых механизмах в условиях санкционного режима // Российский экономический журнал. 2014. № 5. С. 22-30.
7. Александрова О.А. Социальная политика в условиях социально-экономической и идейной десуверенизации // Народонаселение. 2015. № 4 (70). С. 17-32.
8. Человек социальный как цель и источник развития России: Научный доклад / Под ред. О.А. Александровой и В.В. Локосова. М.: Экон-информ, 2018.
9. Чиркин В.Е. Конституция и социальное государство: юридические и фактические индикаторы // Журнал российского права. 2008. № 12 (144).
10. Любе-Вольфф Г. Принцип социального государства в практике конституционного суда Германии // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 1.
11. Болдырев О.Ю. Поправки к Конституции России: решение старых проблем или создание новых? // Конституционный вестник. 2020. № 5 (23). С. 121-127.
12. Болдырев О.Ю. Защита прав предпринимателей конституционно-правовыми методами в связи с присоединением России к ВТО // Предпринимательское право. 2013. № 2.
13. Ершов М.В. ВТО: о возможностях финансовой конкуренции // Россия в ВТО: финансово-экономические риски. Аналитические материалы научно-практической конференции (М., 15 апреля 2013). М.: Финансовый университет, 2014.
14. Кудрявый В.В. Об альтернативе проектируемому варианту реформирования отечественной электроэнергетики // Российский экономический журнал. 2011. № 6. С. 6-19.
15. Гельман М.М. Реформу РАО «ЕЭС России» Конституционный Суд может признать незаконной // Промышленные ведомости. 2004. № 16.
16. Сильвестров С.Н. Глобализация и глобальное регулирование: новейшие тенденции и вызовы для российской экономической политики // Российский экономический журнал. 2016. № 3. С. 62-91.
17. Болдырев О.Ю. Экономический суверенитет государства и конституционно-правовые механизмы его защиты: монография / Научн. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2018.
18. Сильвестров С.Н. Противодействие вызовам развития международной валютно-финансовой системы // Развитие и безопасность. 2019. № 2. С. 4-12.
ABOUT THE AUTHOR
Boldyrev Oleg Yurievich - PhD (law), Assistant of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Faculty of Law of M.V. Lomonosov Moscow State University, Associate Professor of the Department of Municipal Law of the Law Institute of Peoples' Friendship University of Russia (RUDN). Moscow, Russia [email protected]
CONSTITUTIONAL REF0RM-2020 AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF RUSSIA The article examined three groups of problems which had affected the economic development of Russia. First, these are the problems that were not solved in the 1993 Constitution, due to the declarative nature of the relevant norms and their lack of necessary guarantees. Secondly, the author analyzes the problems, that are laid down by the norms of the current Constitution. Thirdly, they named the problems that have become relevant today, and their significance at the time of the drafting of the 1993 Constitution was not yet realized. It was shown that the Law of the Russian Federation on the amendment to the Constitution of the Russian Federation, dated 14th of March, 2020, No. 1 FRZ ( The Federal Constitutional Law (FCL) of the Russian Federation "On improving the Regulation of Certain Issues of the Organization and Functioning of Public Authorities" did not solve these specified problems. Options for further constitutional reform are proposed.
Key words: constitutional reform, amendments to the Constitution, constitutional regulation of the economy, economic development, economic sovereignty, Central Bank, welfare state. JEL: K10, E58, P47.
