CC BY
290
Правовой суверенитет: сферы и гарантии
ТИХОМИРОВ Юрий Александрович,
главный научный сотрудник ИЗиСП,
доктор юридических наук, профессор
В нашем мире каждый ищет свое место. Инженер — в профессии, депутат — в политике, бизнесмен — в экономической сфере, государственные органы — в механизме власти. Но именно государство определяет официальное место действующих актеров, стремясь при этом найти свое место в мировом сообществе. Исходный критерий для поисков стабильного размежевания и гибкого взаимодействия — суверенитет. Сохраняя исторический потенциал, суверенитет наполняется новым содержанием в условиях глобализации, масштабных интеграционных процессов. Но далеко не всегда данное явление проявляет устойчивость перед новыми вызовами эпохи, и вводимое нами понятие «правовой суверенитет» позволяет находить правильные решения для устойчивости государственных и международных институтов и обеспечения демократии в общественной жизни.
«Передача — приобретение» полномочий — новая мера самостоятельности государств. На протяжении многих столетий понятие «государство» ассоциировалось преимущественно и исключительно с понятием «публичная власть». При всей значимости данного признания государствами не исчерпывается его характеристика как универсальной политико-управляющей системы, действующей по «мандату» общества на основе права1. Государство призвано выражать коренные интересы общества и граждан и обес-
1 См.: Тихомиров Ю. А. Государство: преемственность и новизна. М., 2011.
печивать их2. Находясь в мировом сообществе, оно находится в центре его воздействия3. Таковы, по нашему мнению, доминирующие тенденции в современном мире, анализ которых позволяет понять новые грани такого явления, как суверенитет.
Суверенитет как явление и понятие имеет длительную историю. В словаре Д. Н. Ушакова суверенитет охарактеризован как независимость государства в его внутренних делах и внешней политике. Сейчас под ним, как и раньше, понимают самостоятельность и независимость государственной власти внутри и вне страны. Но одинаковы ли приведенные характеристики суверенитета? Устойчив или подвижен объем суверенитета? Кто правомочен выражать суверенитет? Каковы грани суверенитета в разных сферах? Суверенитет традиционно признан одним из основных принципов конституционного и международного права, но усиление сотрудничества государств и масштабность интеграционных процессов приводят к вопросу о передаче ряда суверенных прав на надгосударствен-ный уровень.
Суверенитет выражает, по нашему мнению, общественный характер публичной власти как одного из признаков государства. Внутри страны народ, нация являются источником власти, а государство выступает как основное звено политической системы, осуществляющее в интересах общества на основе права выполнение важнейших социальных функций. Народный суверени-
2 См.: Правовое обеспечение национальных интересов. М., 2005.
3 См.: Влияние международного права на национальное законодательство. М., 2009;
Государство в меняющемся мире. М., 2012.
тет выражается в суверенитете государства.
Государство получает от общества «мандат» на управление государственными и общественными делами. Общественный «мандат» означает приоритетное выражение коренных интересов общества, национальных интересов и последовательное соблюдение принципов народовластия, закрепленных в конституциях всех государств. Общество вправе контролировать деятельность государственных институтов и в случае отказа в доверии и поддержке требовать смены руководителей, изменения социально-экономического курса и принятия новых государственных решений.
«Мандат» общества возлагает на государство и его институты права, обязанности и ответственность. Это обеспечивает самостоятельность их действий в правовых пределах, не превращающуюся в полную независимость от общества. Общественные опросы свидетельствуют о печальных последствиях такой линии развития.
Право очерчивает легальные основы организации и функционирования государства. В строго юридическом смысле публичное право регулирует систему власти и ее институтов, принципы использования экономических и иных ресурсов общества, режим государственной территории и порядок ведения международных дел4.
Правовой суверенитет государства выражается в двух аспектах. Внутренний аспект — это: а) построение национальной правовой системы на основе тех или иных правовых идей и концепций; б) построение системы законодательства в соответствии с потребностями и традициями страны; в) целевая ориентация правотворческого процесса; г) формирование устойчивой практики правоприменения; д) построе-
4 Подробнее об этом см.: Тихомиров Ю. А. Современное публичное право. М., 2008.
ние и деятельность юридических учреждений и механизмов судебной и иной защиты.
Примечательно, что голландский профессор Г. Краббе разработал учение о суверенитете права (1906 г.), рассмотренное в книге А. Рождественского5. Г. Краббе подробно анализирует немецкие доктрины государственного суверенитета, в соответствии с которыми главным в государственной власти является обеспечение господства. Власть не черпает силу в праве, которое может лишь «связывать» и ограничивать ее. Напротив, концепция суверенитета права обладает самостоятельностью и высшей ценностью, и поэтому всякая власть выступает как правовая власть, как безличная власть права (в отличие от усмотрения в теории государственного суверенитета). Итог: право есть единственный источник власти.
Здесь понятие «суверенитет права» раскрывается путем соотношения права с государством. Между тем суверенитет имеет не только внутренние, но и внешние формы выражения, а именно в отношениях с иностранным государством. Суверенитет государства многогранен и, кроме политических, экономических и иных проявлений, имеет место правовой суверенитет.
Внешний аспект правового суверенитета отражает основной принцип развития мирового сообщества и отношений между странами. В международно-правовых документах начала и середины ХХ в., в документах ООН, конвенциях и пактах о правах и свободах человека и гражданина, в решениях Совета Европы и СНГ принцип суверенитета закреплен в качестве основополагающего. Это означает признание независимости государства в определении его внешней и внутренней политики, причем в последнем случае с учетом между-
5 См.: Рождественский А. Теория субъективных политических прав. М., 1913. С. 263—266.
народных принципов общения стран, организаций и граждан.
В этом смысле правовой суверенитет означает: а) первичность «мандата» государства при выборе форм своего участия в делах мирового сообщества; б) формирование международных норм на основе свободной договоренности между государствами; в) признание обязательности международных норм для государств — членов союзов, объединений и т. п.; г) участие государств в формировании массива международно-правовых актов; д) гармоничное сочетание государственных и международных интересов. Главное здесь —отражение интересов наций и народов разных стран, чем и объясняется девизное название международных структур: Лига Наций, Организация Объединенных Наций, Британское Содружество Наций.
Суверенитет охватывает весь объем публичных дел государства и в определенных пределах международных дел — в экономической, социальной, политической и иных сферах. Причем право служит своеобразным официальным отражением всех проявлений суверенитета. Отсюда и вводимое нами понятие «правовой суверенитет», поскольку право не «привязано» лишь к обществу и государству, а обеспечивает жизнедеятельность социальных субъектов права — людей, социальных общностей и объединений.
Обратим внимание на такие контрастные тенденции, как абсолютизация национальной правовой доктрины и системы (в условиях СССР) и явную недооценку историко-право-вого и современного потенциала правовой системы нашей страны перед «напором» западных идей, концепций и текстов законов. Разве у нашей страны нет полезного опыта локальной регламентации в уставах или опыта планирования, принятия экологических законов? Конечно, есть.
Необходимо полнее раскрывать роль российской государственности как в мировой истории, так и в на-
циональном аспекте. К сожалению, в последние годы эта тема не привлекала внимания ученых, и лишь сейчас возрождается интерес к идее российской национальной государ-ственности6.
Интенсивность и масштабность интеграционных процессов не снижает ценности понятий «суверенитет» и «правовой суверенитет», которые служат своеобразной осью для формирования различных внешних связей государств и критериев их целесообразности и законности. Условно можно выделить такие связи, как договорно-партнерские, специализированные международные институты (МОТ, ВОЗ и др.), региональные межгосударственные объединения (СНГ, ЕС и др.), универсальные международные институты (ООН, Международный суд и т. д.), ситуационно-целевые объединения (БРИКС, АТЭС и др.).
Для интегративных связей государств и их объединений характерны общие задачи, решению которых подчинена деятельность государственных институтов и, соответственно, использование правовых актов. Таковы задачи обеспечения прав и свобод человека и гражданина, безопасность и правопорядок, энергетика, экология, продовольствие, занятость. «Набор» задач, естественно, неодинаков, но содержательная ориентация налицо. И ее необходимо обеспечивать системой международно-правовых и национально-правовых регуляторов. К каждой задаче «тяготеет» соответствующая отрасль законодательства (энергетическая, экологическая, трудовая, аграрная и т. д.).
Но этого явно недостаточно, поскольку интегративные объединения государств сопряжены с развитием явления «правовое пространство». Речь идет о такой перспектив-
6 См., например: Национальная идея России. Т. 1. М., 2012; Сулакшин С. С., Погорел-ко М. Ю, Репин И. В. Источники и основания государственных политик в России. М., 2010.
ной форме правового обеспечения общения людей, организаций и государств, которое имеет не только территориальный, но и межтерриториальный и надтерриториальный характер. Новейшие информационные технологии и Интернет, социальные сети позволяют безмерно расширять границы общения субъектов права. Однако насколько это юридически оправдано, не колеблет ли такая тенденция классические постулаты о суверенитете государств?
Отсюда вполне понятны формы закрепления национально-правовых приоритетов в процессе развития межгосударственных и международных отношений. Согласно ст. 79 Конституции РФ Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. В статье 27 Конституции Аргентины говорится о том, что федеральное правительство в своих отношениях с иностранными государствами действует в соответствии с публичным порядком, установленным в Конституции.
Не следует забывать и о традиционном цивилистическом аргументе, используемом во многих странах. Примечательно, что в ст. 1193 «Оговорка о публичном порядке» ГК РФ установлено: нормы иностранного права не применяются, если последствия явно противоречат правопорядку (публичному порядку) Российской Федерации. В соответствии со ст. 6 Гражданского кодекса Франции частные договоры не должны нарушать законы о публичном порядке и нормы морали.
Но внешнеинтеграционные формы не всегда самодостаточны, ибо нельзя недооценивать влияние идей и концепций. «Дух» римского права, «шествие» по миру Кодекса Наполеона, распространение принципов
социалистического права в Восточной Европе после Второй мировой войны — лишь некоторые иллюстрации. А теперь американские концепции «Global Administrative Law», немецкие теории «замены» права «сетевыми отношениями» ведут к ослаблению идеи правового суверенитета. Есть и жесткие уроки прямого «слома» суверенитета отдельных стран.
Думается, понятия «конституционный строй» и «публичный порядок» можно считать в основном тождественными, охватывающими политические, экономические, социальные, правовые и международные устои общества.
Особо подчеркнем, что интеграционные процессы порождают новую формулу «передачи — построения полномочий». Передавая часть своих полномочий, государство-участник приобретает новые права: возможность участия в обсуждении проектов решений межгосударственных объединений, внесения предложений, участия в принятии решений, пользования льготами и преимуществами членства, правовую защиту национальных интересов. Все это укрепляет гарантии правового суверенитета.
Ошибочно полагать, что приведенные характеристики отражают стабильное отношение между странами и внутри них. Динамика общественного развития выражается не только в гибкости государственно-правовых и международно-правовых форм выражения суверенитета, но и в явных или скрытых отклонениях от них. Таковы примеры чрезмерного иностранного влияния в виде правовых теорий и концепций на национальное правосознание, прямого копирования текстов иностранных законов в национальных законодательствах, «навязывания» правовых решений и действий извне, давления на национальные государственные органы (законодательные, исполнительные и судебные), наконец, прямой слом национальных институтов
в результате «гуманитарной интервенции» и агрессии. Тут переплетаются внутренний и внешний аспекты правового суверенитета.
Поэтому столь важен механизм подготовки государств к вступлению в международные союзы и объединения. Накопленный в этом отношении опыт был весьма полезен, когда Россия и страны Восточной Европы при вступлении в Совет Европы действовали в соответствии с планом подготовки и изменения законов на основе европейских правил. В последние годы получило распространение использование «дорожной карты» как плана постепенной адаптации к международным стандартам. Приняты распоряжения Правительства РФ от 29 июня 2012 г. № 1128-р «О плане мероприятий («дорожной карты») "Поддержка доступа на рынки зарубежных стран и поддержка экспорта"», от 29 июня 2012 г. № 1125-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») "Совершенствование таможенного администрирования"». 10 мая 2005 г. утверждена «Дорожная карта» по общему экономическому пространству (создание открытого и интегрированного рынка между Россией и ЕС). Выделены приоритетные области и секторы, где целесообразна гармонизация законодательства и практики.
Это сложнейшая работа, требующая поэтапных действий и предвидения рисков. По этой причине в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, утвержденной Правительством РФ 11 июля 2012 г., выделен раздел об анализе рисков и возможных негативных последствий вступления России в ВТО и мерах поддержки российских сельхозпроизводителей в условиях ВТО. 11 сентября 2012 г. Президент РФ издал Указ «О мерах по защите интересов Российской Федерации при осуществлении российскими юридическими лицами внешнеэкономической деятельности».
Все это требует системных мер по адаптации «внешних» правил, к числу которых относятся экономические и технические решения и действия, изменение законодательства, функций государственных органов и бизнес-структур, процедур деятельности, повышение квалификации кадров в новых условиях.
Какие выводы можно сделать из сказанного? Разные грани понятия «суверенитет» отражают богатый потенциал данного явления. Правовой суверенитет означает признание верховенства права в отношениях между государством и обществом и между разными государствами. Пришедшее на смену понятию «совокупность государств» понятие «мировое сообщество» породило новые правовые связи не только между государствами, но и между людьми. Старые лозунги «всемирная республика народов», «братское единство наций» теперь выражаются в общих интересах людей всех стран как условие устойчивой планетарной цивилизации. Национально-правовой суверенитет прирастает, обогащается международно-правовым суверенитетом. Ведь и ему угрожают глобальные вызовы.
Не впадая в абстракции, отметим своего рода подвижность правового суверенитета в зависимости от специфики континентов и стран. Европейские государства последовательно его обеспечивают и одновременно интенсивно развивают интеграционные объединения. В странах Латинской Америки обостренное чувство независимости не помешало установлению некоторых общих торгово-экономических регуляторов в регионе7. Страны Азии и Тихого океана сдержанно относятся к союзным отношениям, предпочитая ситуационные партнерские отношения. Но для всех государств незыблемым остается принцип суверенитета, отра-
7 См.: Доронина Н. Г. Унификация права стран Латинской Америки // Законодательство и экономика. 2002. № 10.
жающий коренные национальные интересы.
Национальное и международное право: новый этап взаимодействия. Как уже отмечалось, длительное время национальное право и международное право развивались параллельно, как самостоятельные правовые системы. С середины ХХ в. начался процесс их интенсивного сближения по предметам и методам регулирования. Причина этого заключается в процессах глобализации и более широком и концентрированном сотрудничестве государств для решения как планетарных и региональных проблем, так и локально-национальных задач. Это потребовало углубленных исследований разных аспектов взаимного влияния международного и национального права и сложного переплетения их нормативных регуляторов. Позднее Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ провел более конкретные исследования. Одни посвящены анализу взаимодействия норм в разных сферах жизни общества8; появились интересные работы в сфере экологии9 и предпринимательства10. Другие отражают влияние международных норм на построение и деятельность государственных органов11.
8 См., например: Международно-правовые стандарты социального обеспечения. М., 2008; Гуманитарное законодательство государств — участников СНГ. М., 2012; Саммит АТЭС: правовые механизмы региональной интеграции. М., 2012; Правовые проблемы формирования межгосударственных объединений. М., 2012.
9 См.: Кисс А., Шелтон Д. Международное право окружающей среды. Ч. 1. Структура и основные понятия. Ижевск, 2010.
10 См.: Международные стандарты предпринимательства и занятости. Правовые международные документы. Библиотека «Российской газеты». 2000. Вып. № 15.
11 См.: Международно-правовые стандар-
ты в уголовной юстиции Российской Федерации. М., 2012; Глазкова М. Е. Применение ев-
И тем не менее остается ряд острых вопросов, требующих изучения. Речь идет о критериях соотношения национально-правовых и международно-правовых регуляторов, об их юридической силе, о процедурах взаимного влияния, порядке разрешения юридических коллизий.
Отметим такие любопытные явления, как «рокировки» национальных и международных правовых норм — «открытые двери». Национальные правовые акты принимаются на основе Конституции соответствующими органами. Законы, указы, постановления, приказы и иные акты находятся между собой в иерархическом соподчинении, что отражает единство государственной власти в стране. Содержащиеся в правовых актах нормы классифицируются по разным основаниям, и в контексте нашей темы можно вести речь о нормах-дефинициях, нормах-целях, нормах-принципах, нормах компетенционных, нормах-режимах, нормах-стимулах, нормах-ограничениях, нормах-санкциях, технико-юридических нормах. Нормы различаются по объему и методам регулирования и юридической силе12.
Международно-правовые нормы отличаются своеобразием. Во-первых, они обращены прежде всего к государствам как их главным адресатам, но немалая часть норм предназначена для народов и наций, граждан, государственных органов и неправительственных организаций. Во-вторых, нормы обеспечены санкциями, принятыми в международно-правовом общении. Обязательность соблюдения нормы допускает широкий выбор правовых и иных средств
ропейских стандартов отправления правосудия в российском арбитражном процессе. М., 2012; Грачева С. А. Конституционное правосудие и реализация решений Европейского Суда по правам человека. М., 2012.
12 См.: Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 2. 3-е изд. М., 2007; Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.
их выполнения. Расширяется объем рекомендательных норм. Можно выделить нормы-дефиниции, нормы-принципы и нормы-цели. Есть «оценочные положения», с которыми соседствуют более конкретные нормы как обязательства государств.
В-третьих, нужно отметить нормы, содержащиеся в решениях международных организаций и межгосударственных объединений, а именно резолюции, постановления, декларации, хартии, содержащие общие оценки ситуаций в мире и регионах и согласованные программы (планы) действий государств. Кроме того, следует сказать и об устной договоренности представителей государств на международных форумах, конференциях и встречах.
В-четвертых, необходимо различать формы международно-правовых актов — договоры, соглашения, декларации, конвенции, хартии, модельные акты, своды правил «лучшей практики» (бизнес-структур), применяемые для оценки и решения разнообразных международно-правовых задач. Как видно, спектр международно-правовых регуляторов весьма широк.
Нормы международного права создаются различными субъектами государства, которые заключают между собой договоры и соглашения от своего имени, а государственные органы — правительственные, ведомственные и локальные соглашения в соответствии со своим статусом. Субъектом выступают международные организации (ООН, МОТ, ЮНЕСКО и др.) и межгосударственные объединения (Европейский Союз, СНГ, Евразийский Союз и т. п.) на основе учредительного устава, а также их постоянные органы (Совет Безопасности и т. п.).
Особенностью международно-правовых норм является их относительная самостоятельность по отношению друг к другу, и лишь в пределах международной организации возникают субординационные связи.
Национально-правовые и международно-правовые регуляторы соотносятся между собой по-разному. В основе лежит базовое соотношение принципов национального и международного права, которое опирается на два исходных принципа. Суверенитет государств, закрепленный в их конституциях и признанный основополагающими международными актами, предопределяет объем участия государств в международных отношениях. В то же время действует принцип приоритета международных норм в определенных сферах и случаях. Это вытекает из постулата «договоры должны соблюдаться», «акты международных объединений доминируют в регулируемых сферах» и «в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ признан приоритет международных договоров в случае их расхождения с национальными нормами».
Однако всегда ли оправданы такие «открытые двери» для внешнего входа? В конкретном аспекте возникают следующие корреляции между названными регуляторами в однородных или смежных сферах: а) национальные нормы закрепляют границы исключительного регулирования; б) международные нормы устанавливают объем собственного регулирования; в) международные нормы служат побудителем или основанием принятия национальных норм — по выбору или конкретно указанных;
г) совместное или совмещающее действие национальных и международных норм (в сфере экологии и др.);
д) компенсирующее применение тех или иных норм в силу отсутствия или бездействия других норм.
Приведем некоторые положения Договора о Европейском Союзе.
Союз основан на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства и соблюдения прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Эти ценности являются общими для государств-членов в рамках общества,
характеризующегося плюрализмом, недискриминацией, терпимостью, справедливостью, солидарностью и равенством женщин и мужчин (ст. 2).
Союз ставит целью содействовать миру, своим ценностям и благосостоянию своих народов.
В соответствии со ст. 5 любая компетенция, не предоставленная Союзу в Договорах, принадлежит государствам-членам.
Согласно принципу лояльного сотрудничества Союз и государства-члены проявляют взаимное уважение и содействуют друг другу в выполнении задач, вытекающих из Договоров.
Государства-члены предпринимают любые меры общего или специального характера, которые способны обеспечить исполнение обязанностей, вытекающих из Договоров или проистекающих из актов институтов Союза.
Государства-члены создают благоприятные условия для выполнения Союзом его задач и воздерживаются от любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза (ст. 4).
Принцип наделения компетенцией регулирует границы компетенции Союза. Принципы субсидиар-ности и пропорциональности регулируют осуществление данной компетенции.
Национальные парламенты активно способствуют надлежащему функционированию Союза:
а) получая информацию со стороны институтов Союза и уведомления о проектах законодательных актов Союза в соответствии с Протоколом о роли национальных парламентов в Европейском Союзе;
б) следя за соблюдением принципа субсидиарности в соответствии с процедурами, предусмотренными в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности;
в) в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия уча-
ствуя в механизмах оценки осуществления политики Союза в отношении этого пространства в соответствии со ст. 70 Договора о функционировании Европейского Союза и привлекаясь к участию в политическом контроле за Европолом и к оценке деятельности Евроюста в соответствии со ст. 88 и 85 упомянутого Договора;
г) принимая участие в процедурах пересмотра Договоров в соответствии со ст. 48 настоящего Договора;
д) получая информацию относительно заявок о присоединении к Союзу в соответствии со ст. 49 настоящего Договора;
е) участвуя в межпарламентском сотрудничестве между национальными парламентами и с Европейским парламентом в соответствии с Протоколом о роли национальных парламентов в Европейском Союзе (ст. 12).
Обратимся к социальной сфере13, где действуют правовые акты ООН, МОТ, Совета Европы, СНГ. Всеобщая декларация прав человека, международные пакты об экономических, социальных, политических и культурных правах, Конвенция МОТ о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца, Европейская социальная хартия — эти и другие акты создают целевые, директивные и рекомендательные импульсы для развития российского социального законодательства. В федеральных законах об оказании государственных и муниципальных услуг, об охране здоровья, образовании и др. немало норм, сформулированных прямо или косвенно под влиянием положений названных международных актов. Динамика здесь весьма многообразна и противоречива, поскольку они требуют подчас более высоких материальных и иных гарантий, чем страна может предоставить в настоящее время.
13 См.: Международно-правовые стандарты социального обеспечения.
Интересны формы правовых решений, которые принимаются в Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Кроме традиционных документов, можно отметить конвенции об антикоррупционной деятельности, содержащие «набор стандартов», кодексы «лучшей практики» как свободы бизнес-правил, рекомендации об анализе регулирующего воздействия и, наконец, информационно-аналитические доклады по проблемам государственного управления, экономики, окружающей среды, развития конкуренции.
Образование Евразийского экономического сообщества сопровождалось появлением таких актов, как основы законодательств, принимаемых в договорном порядке, решения Совета глав государств и Интеграционного комитета. Формирование Таможенного союза привело к принятию единого Таможенного кодекса, применяемого единообразно на территории стран-членов. Заключаются соглашения по экономическим и иным вопросам, влекущим изменение в национальных законодательствах. А действия и решения Комиссии Таможенного союза приобретают все более императивный характер.
Следующий шаг в формировании Единого экономического пространства и механизма правовой интеграции государств-членов — Договор о Евразийской экономической комиссии (2011), которая является единым постоянно действующим регулирующим органом Таможенного союза, Единого экономического пространства (ЕЭП). Комиссия в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер, которые входят в договорно-правовую базу Таможенного союза и ЕЭП. Применяются и рекомендации. Можно предвидеть, что с формированием полномочного Евразийского Союза объем его правотворчества увеличится.
Вступление России в ВТО требует особого внимания власти и дело-
вых кругов к использованию правил ее организации и деятельности. ВТО обеспечивает общие институциональные рамки для осуществления торговых отношений между ее членами в вопросах, относящихся к соглашениям и связанным с ними правовым документам, включенным в приложения к соглашению об учреждении ВТО. И все же сохраняются опасения бизнеса относительно условий развития сельского хозяйства, автостроения и др.14
Изучение этого вопроса свидетельствует о трех крупных проблемах, требующих согласованных решений. Во-первых, в нарастающем процессе дифференциации и специализации международных и интеграционных институтов все более остро ощущается необходимость системных связей между принимаемыми ими нормами и правилами. Большая степень системности, но не жесткой иерархичности, позволит избежать чрезмерной концентрации нормативных масштабов в одних сферах, их дублирование, пробель-ность в других. Во-вторых, ввиду увеличения в структуре международно-правовых актов норм, которые порождены внутриправовой регуляцией, необходимо находить пределы их восхождения и превращения в международные регуляторы. В-третьих, остаются не вполне ясными пункты «встречи» международных и национальных норм и способы реагирования последних на сигналы внешней среды. Необходимыми представляются корректировка Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» и разработка проекта федерального закона «О порядке реализации и использования международно-правовых актов в правовой системе Российской Федерации».
В юридической литературе недостаточно полно проведен анализ
14 См.: Прямые инвестиции. 2012. № 6. С. 6—11.
видов международно-правовых актов. Их часто объединяют в большие группы типа учредительских документов, соглашений, резолюций. В действительности разновидностей этих актов очень много, о чем можно судить по своеобразному контексту анализа документов в сфере социального обеспечения в одном из сборников. Речь идет об уставах, международных пактах, конвенциях, соглашениях, декларациях, рекомендациях, кодексах (Европейский кодекс социального обеспечения и др.), хартиях, резолюциях ООН15. Особую группу составляют рекомендации, которые содержат нормы морального и политического характера и выражают согласование воли сторон16. Но вряд ли можно отрицать и их правообразующий смысл, поскольку они обладают цен-ностно-ориентирующим потенциалом. Объем «мягкого права» расширяется. Поэтому условно международно-правовые акты можно разделить на несколько категорий по их юридической силе и применительно к нормам национального права по их юридической форме и сфере действия. В основе различий — характер отношений между государством и иными субъектами и типы опосредуемых задач.
Обратим особое внимание на явление, которое не стало предметом глубокого анализа с точки зрения соотношения национального и международного права. Имеются в виду расширяющиеся связи международных и национальных ассоциаций и объединений в области спорта, туризма, культуры, образования. Между тем негосударственные институты, равно как и неправительственные
15 См.: Международно-правовые стандарты социального обеспечения.
16 См.: Бризкун К. А. Влияние рекомендательных актов международных организаций на развитие международно-правовых и внутригосударственных норм Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
организации, становятся все более активными участниками международных отношений и «авторами» соответствующих нормативных регуляторов. Например, в Уставе Общероссийской общественной спортивной организации «Российский футбольный союз» отмечается, что Россия сознает себя частью мирового футбольного сообщества, признает уставы ФИФА и УЕФА, Олимпийскую хартию и утверждает, что все субъекты футбола обязаны соблюдать эти нормы. Вопрос в том, как влияют эти и другие нормы на правотворчество и правоприменение в данной сфере.
Возникают разные ситуации, когда применение международных норм становится не вполне явным. Показательно в этом плане постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 2012 г. № 8-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».
Из текста постановления следует, что вопрос об официальном обнародовании международных договоров государствами-участниками, в том числе временно применяемых международных договоров, затрагивающих права и свободы человека и гражданина и устанавливающих при этом иные правила, чем предусмотренные законом, является по смыслу Венской конвенции о праве международных договоров предметом внутригосударственного регулирования, осуществляя которое федеральный законодатель, как это следует из ст. 71 (п. «к»), 84 (п. «д»), 106 (п. «г»), 107 и 108 Конституции РФ, обладает дискрецией в определении официальных изданий, опубликование в которых рассматривается как исполнение требований ст. 15 (ч. 3) Конституции РФ.
Сложные и противоречивые процессы в правовой сфере общества и мирового сообщества обостряют вопрос о построении права. Продолжением длительной дискуссии о дуа-
лизме и монизме в отношениях между внутренним и международным правом могут быть несколько научных выводов. Во-первых, сохранение специфики их развития во все большей степени сочетается с принципом «правовой рокировки», когда меняются приоритеты норм национального и международного права (например, бюджетное соглашение в ЕС, усиливающее контроль за национальным бюджетом). Во-вторых, не без оснований можно говорить о формировании так называемого интеграционного права, отражающего особенности национальных правовых систем и допускающего больший удельный вес императивных норм. В-третьих, требуется искать ответ на вопрос об иерархии норм международного права.
Важен обоснованный поиск меры национальных и международных регуляторов с учетом увеличения общих предметов регулирования.
Формирование общих правовых пространств в разных сферах жизни общества и мирового сообщества является важной задачей. Ее решение требует гибкого сочетания национальных, международных и корпоративных регуляторов, облегчающих человеку свободу развития и самовыражения.
Актуальное значение приобретает формирование нового типа правовых систем в межгосударственных объединениях, в рамках которых концентрируются императивные, косвенные и рекомендательные нормы.
Стремительное увеличение нормативно-правовых массивов в мире придает особую остроту реализации норм. Соблюдение конституционных принципов и международных обязательств — это использование комплекса средств, а в необходимых случаях и санкций по решению международных судов. Требует серьезных исследований механизм мониторинга международных актов, включающий использование методик мониторинга национального законодательства.
Как уже было сказано выше, становится все более очевидной необходимость принятия федерального закона «О порядке реализации международно-правовых актов в правовой системе Российской Федерации». Это позволит четко реализовать нормы ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о действии международных норм в случае противоречия их законам. Появятся ответы на вопросы о том, кто устанавливает факт несоответствия, какова процедура, какова судьба приостановленного или отмененного закона или его нормы.
Особого внимания требует правильное использование международных понятий и терминов в национальном законодательстве.
Необходимо расширение объема и повышение уровня правовой культуры граждан государств. Знание ими национальных и международных правил деятельности и способов их защиты требует системы обучения «механизму» смешанного регулирования.
«Освоение» новых правовых пространств. Привычное представление о пределах и объеме правового регулирования уже не отражает в полной мере потенциал правового суверенитета. Действие права во времени и пространстве не ограничивается сугубо территориальным аспектом и государственными границами, оно охватывает новые сферы жизни человека, общества и мирового сообщества. Исследование границ правового регулирования выявило как их стабильность, так и изменчивость и подвижность внутри самой правовой системы17.
Своего рода материальной основой освоения нового правового пространства является развитие и использование современных информационных технологий. И. Л. Бачи-ло впервые в отечественной литературе затронула вопросы влияния информатизации на общество, госу-
17 См.: Границы правового регулирования. М., 2011.
дарство и право, отношения между гражданином и властью18. Предстоит осмыслить новые грани правоотношений, «открытость» норм и воздействие социальных сетей на реализацию прав и интересов граждан. И здесь по-прежнему актуален вопрос о рубеже свободного, дозволенного, регулируемого и контролируемого информационного обмена, о границах правового суверенитета.
Поэтому мы используем понятие «правовое пространство». Это особая сфера правового регулирования территориального, межтерриториального и надтерриториального характера, формируемого с помощью системы национально-правовых и международно-правовых регуляторов и структурных институтов. Иными словами, речь идет об ин-тегративной сфере правового общения со своими режимами и кругом участников. Правовое пространство обладает как строго фиксированными, так и более мягкими границами, что придает данному явлению устойчивый и подвижный характер. Именно так можно понимать реальные и виртуальные аспекты развития и функционирования государства и права.
Происходят очевидные изменения в границах правового регулирования, которые заметно расширяются под влиянием процессов глобализации и устойчивых курсов государств на международное сотрудничество. В отличие от прошлых столетий взаимодействие сторон, не теряя двустороннего характера, становится более широким и комплексным. Охватываются как вопросы согласованного решения проблем развития экономики, торговли, науки, образования, культуры, экологии и других сфер, так и вопросы совместных действий стран по укреплению правопорядка и безопасности, борьбе с терроризмом, экстремизмом и коррупцией.
18 См.: Бачило И. Л. Государство и право XXI в.: реальное и виртуальное. М., 2012.
Здесь первостепенное значение имеют проблемы суверенитета государств в условиях глобальных и интеграционных процессов. Ими нельзя объяснять и оправдывать попытки отдельных стран и международных структур вмешиваться во внутренние дела государств под предлогом защиты их конституционного строя, прав и свобод человека. А такая тенденция наблюдается в последние годы под прикрытием «правовых коридоров» и «правовых пространств» как предмета всеобщей «заботы».
Каковы же основные проявления суверенитета государства во внутренней и внешней сферах? Народ и государство самостоятельно, во-первых, устанавливают устройство власти на всех уровнях; во-вторых, определяют структуру правовой системы, законодательства; в-третьих, исходя из национальных интересов определяют порядок и формы использования национальных ресурсов страны, а также цели и приоритеты социально-экономического развития; в-четвертых, определяют порядок и формы участия страны в делах мирового сообщества, круг и объем принятых международно-правовых обязательств государств («первичность» мандата члена мирового сообщества); в-пятых, определяют право на оборону страны и защиту ее безопасности от любых угроз внешней среды; в-шестых, устанавливают общеправовой запрет на нарушение суверенитета государства.
В соответствии с гл. 1 «О суверенитете» Конституции Франции принципом республики является правление народа, народом и для народа. Национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и путем референдума. Эта классическая формула получила отражение в европейских конституциях. В Конституции РФ также установлено: источником власти является народ. Элементы сувере-
нитета закреплены в гл. 1 Конституции КНР, в ст. 1а Конституции Республики Никарагуа, в Конституции Венесуэлы. В конституциях ряда арабских государств говорится о населении как части арабской нации и государство признается суверенным и независимым (ст. 1 Конституции Королевства Бахрейн), о нерушимости целостности государства (ст. 1 Конституции Республики Йемен). Можно сказать, что такие формулы являются типичными для характеристики суверенитета.
Важное значение имеет признание международных решений (документов) для ориентации деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов.
Усиливается прямое воздействие технико-юридических норм и стандартов в регулировании технологически однородной национальной и международной деятельности.
Проведенный анализ убеждает нас в появлении новых явлений на правовой карте мира. «Шествие» правовых идей продолжается и приводит не только к развитию национальных законодательств, но и освоению новых объектов правового воздействия. Используемое нами понятие «правовое пространство» позволяет еще сильнее сближать национальные и международные регуляторы и развивать познавательные способности людей.
Что же дает расширение правовых границ и одновременно видоизменение содержания нормативного регулирования: а) расширение границ правового воздействия; б) отражение новых предметов — объектов регулирования; в) обеспечение вовлечения новых ресурсов — энергетических и т. п.; г) гибкие информационные отношения партнеров и увеличение объема сделок с помощью информационных технологий; д) укрепление связей между государством и бизнесом; е) формирование устойчивого доверия и солидарности людей разных регионов; ж) сохранение статуса территорий го-
сударств как опорной конструкции правовых пространств.
Весьма показательно, что понятие «правовое пространство» уже более 20 лет используется в правовых актах нашей страны. В Федеральном законе от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» используется понятие «межрегиональная интеграция» (ст. 2) и понятие «единое экономическое и правовое пространство» (ст. 3). 10 августа 2000 г. издан Указ Президента РФ № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». Подобные примеры встречаются в Концепции внешней политики Российской Федерации (2008 г.), в решении Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества «О Концепции согласованной социальной политики государств — членов Евразийского экономического сообщества» (2007 г.), в решениях глав государств СНГ о зоне свободной торговли, о создании Единого реестра правовых актов и других документах СНГ. В гуманитарном сотрудничестве стран широко используются «мягкие регуляторы».
Вполне очевидно, что правовые пространства далеко не одинаковы. Их можно различать по разным критериям. Во-первых, территория как объект государственно-правового регулирования отличается единообразной системой институтов и регуляторов, поскольку речь идет об одном из элементов государства.
Во-вторых, надтерриториальные пространства отличаются как по объему, так и по глубине регулирования. Так, в ЕС и Таможенном союзе действуют единые стандарты и правила в определенных областях. В то же время допускается использование «мягких» правовых форм. В октябре 2012 г. в ЕС принят Модельный национальный закон о толерантности.
В-третьих, правовые пространства возникают в разных сферах — экологической, образовательной и т. п. Образование подобных и иных правовых пространств объясняется совпадением интересов государств и согласованием своих действий. И негосударственные структуры типа профсоюзных и отраслевых ассоциаций нередко создают «коридоры» для взаимодействия.
В-четвертых, отметим при этом своеобразную миссию информационных пространств, которые, кроме самостоятельного значения, выполняют также роль обеспечивающего канала для других правовых пространств.
Естественно, возникает вопрос: все ли виды «фактических» пространств приобретают характер правовых? Нет, приходится учитывать традиционные и подвижные границы правового регулирования и поиск мер правового воздействия, о чем говорилось выше. И вместе с тем не всегда фактическое должно приобретать правовой характер. Время и мера правового опосредования зоны экономической торговли, свободной экономической зоны, объема единого правового пространства определяются с учетом готовности сторон к взаимодействию. Меморандумы и протоколы о намерениях и длительные переговоры — первый этап на этом пути.
В-пятых, весьма специфичен статус «внесуверенных» пространств типа Арктики, Антарктики, морей и океанов, воздушного и космического пространства. Международные акты регулируют отношение к ним со стороны государств и организаций.
Правовое пространство использует разные режимы своего признания и применения. Без них оно превратилось бы в аморфное явление, затрудняющее ритмичную государственную и социально-экономическую деятельность. Разновидности режимов зависят от целей и головных институтов пространства и системы применяемых нор-
мативных регуляторов. С известной долей условности можно вести речь о режимах «вхождения» субъектов права в пространство, порядке их легализации (признания), правовых основах функционирования (деятельности), характере и системе нормативных правил, способах контроля за соблюдением правил. Так, в ЕС, Таможенном союзе и ВТО существует правило о структурно-нормативном механизме соблюдения общих требований, порядке принятия решений, рассмотрения разногласий и споров. Другим примером является переход от эпизодических контактов России с азиатскими и тихоокеанскими странами к механизму АТЭС. Форум во Владивостоке, прошедший в сентябре 2012 г., наглядно показал пользу договоренности о формировании транспортных и иных «коридоров», создании интегрированных валютных и иных рынков, комплексном регулировании миграционных потоков, рациональном использовании биоресурсов19. Пока нет полностью оформленных финансово-экономических, организационных структур, но уже выражена политическая воля к формированию для этого новых правовых пространств.
Вполне естественны жесткие и мягкие грани сочетания разных режимов правовых пространств, которые меняются главными действующими лицами с учетом конкретных ситуаций и векторов деятельности субъектов права. Истории известны периоды, когда пространства как регулятор внутригосударственной и международной жизни как бы застывают и не оживляются активными действиями. Конституционные и законодательные нормы почти не работают, положения международных договоров, конвенций и иных актов не реализуются. Реальная цена такой «декоративности» велика.
19 См.: Саммит АТЭС: правовые механизмы региональной интеграции. М., 2012.
Наблюдаются и случаи нарушения границ правового пространства, что выражается в самовольных захватах и отторжениях чужой территории, нарушениях воздушного пространства государства или свободы мореплавания. Для предотвращения и устранения подобных явлений используются такие регуляторы, как переговоры, согласительные комиссии, посредничество и суды, которые имеются в каждом государстве и в межгосударственных объединениях. Их юрисдикции могут пересекаться. Так, в ВТО существуют специальные структуры и процедуры по урегулированию торговых споров между государствами-членами, страны могут обращаться в национальный и международный арбитраж.
Правовое пространство характеризуется «своими» субъектами, правомочными действовать в его пределах. Это государство и его органы, муниципальные органы, партии, общественные и профессиональные объединения, международные союзы, международные организации и межгосударственные объединения. Это человек в разных проявлениях жизнедеятельности. Причем «приход» субъектов регулируется разными правовыми режимами. Так, государственные границы жестко фиксируют государственную территорию, которая открыта для граждан и национальных организаций и «закрыта» для появления кого-либо из других стран. Тут требуются специальные процедуры.
В межтерриториальных пространствах своя специфика. А в надтер-риториальных пространствах круг субъектов определяется соответствующими международно-правовыми актами, и допуск в них либо открыт («образовательное пространство»), либо ограничен рамками обязательств членов организаций и объединений.
Среди субъектов, действующих в правовом пространстве, особую роль играет человек. Его «многоли-
кость» выражается в разных правовых статусах и в разнообразных социально-правовых ролях. Так, гражданин — это ученый, пенсионер, учащийся, избиратель, покупатель и т. д.
Действуя в разных статусах, человек может: а) использовать свои статусные права согласно международным, конституционным и законодательным статусам; б) использовать полностью конституционный и законодательный статусы в пределах своей государственной территории; в) реализовать некоторые политические, экономические и социальные права в межтерриториальном пространстве; г) осуществлять легальные действия гражданско-правового и иного характера в так называемых надтерриториальных пространствах. Но везде сопутствующим элементом является соблюдение соответствующих юридических прав и обращение за защитой прав и законных интересов в суды согласно их юрисдикции.
Однако правовое пространство не должно быть настолько «рваным» и прозрачным, чтобы исчезали контуры государственно-организованного мира. Между тем критическая волна Римского клуба, а затем и сторонников «растворения» элементов государства направлена именно на это.
Гражданин «сетевой эпохи» оказывается во все меньшей степени определен своим участием в осуществлении суверенитета и во все большей степени тем, что он может развить ту или иную деятельность внутри таких рамок, где все процедуры подчиняются ясным и предсказуемым правилам. Не важно, будут ли нормы устанавливаться частным предприятием или же чиновником администрации. Норма уже не будет проявлением суверенитета, она станет лишь фактором, снижающим степень неопределенности, средством сокращения расходов предприятия за счет достижения большей прозрачности. В силу этого напрашивается трактовка, согласно
которой национальное государство должно быть скорее «снято», нежели упразднено20.
В США выполнялся проект Школы права Нью-Йоркского университета и Института международного права и юстиции. Совместный вариант был проработан с Мертонским колледжем Оксфордского университета. Тема: «Глобальное управление и глобальное административное право в международном правовом порядке». Отмечается, что глобализация и появление глобального управления трансформируют структуру международного права. Различие между внутригосударственным и международным правом становится менее обоснованным, мягкие формы создания норм — все более распространенными, суверенное равенство государств постепенно подрывается, и основание легитимности международного права все в большей степени ставится под сомнение21.
Библиографический список
European Journal of International Law. 2006. Vol. 17. No. 1.
Бачило И. Л. Государство и право XXI в.: реальное и виртуальное. М., 2012.
Бризкун К. А. Влияние рекомендательных актов международных организаций на развитие международно-правовых и внутригосударственных норм Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
Влияние международного права на национальное законодательство. М., 2009.
Глазкова М. Е. Применение европейских стандартов отправления правосудия в российском арбитражном процессе. М., 2012.
20 См.: Хабермас Ю. Вовлечение другого: Очерки политической теории. Пер. с нем. СПб., 2001. С. 225—229.
21 См.: European Journal of International Law. 2006. Vol. 17. No. 1.
Государство в меняющемся мире. М., 2012.
Границы правового регулирования. М., 2011.
Грачева С. А. Конституционное правосудие и реализация решений Европейского Суда по правам человека. М., 2012.
Гуманитарное законодательство государств — участников СНГ. М., 2012.
Доронина Н. Г. Унификация права стран Латинской Америки // Законодательство и экономика. 2002. № 10.
Кисс А., Шелтон Д. Международное право окружающей среды. Ч. 1. Структура и основные понятия. Ижевск, 2010.
Международно-правовые стандарты в уголовной юстиции Российской Федерации. М., 2012.
Международно-правовые стандарты социального обеспечения. М., 2008.
Международные стандарты предпринимательства и занятости. Правовые международные документы. Библиотека «Российской газеты». 2000. Вып. № 15.
Национальная идея России. Т. 1. М., 2012.
Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 2. 3-е изд. М., 2007.
Правовое обеспечение национальных интересов. М., 2005.
Правовые проблемы формирования межгосударственных объединений. М., 2012.
Рождественский А. Теория субъективных политических прав. М., 1913.
Саммит АТЭС: правовые механизмы региональной интеграции. М., 2012.
Сулакшин С. С., Погорелко М. Ю., Репин И. В. Источники и основания государственных политик в России. М., 2010.
Тихомиров Ю. А. Государство: преемственность и новизна. М., 2011.
Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.
Тихомиров Ю. А. Современное публичное право. М., 2008.
Хабермас Ю. Вовлечение другого: Очерки политической теории. Пер. с нем. СПб., 2001.
