CC BY
4УДК 338.1
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ
© 2004 И. Е. Рисин, Ю. И. Трещевский, А. Н. Цапин
Воронежский государственный университет
Оценка состояния и перспектив развития электроэнергетики в Воронежской области. анализ нормативных документов, регламентирующих характер и векторы процессов ее реформирования и развития, позволяют следующим образом определить основные направления региональной политики регулирования этой отрасли:
- формирование новой институциональной структуры электроэнергетики, включающей государственный и частный секторы экономики;
- содействие развитию конкурентных начал в производстве и сбыте электроэнергии;
- совершенствование тарифной политики.
Главным в содержании процессов, осуществляемых в рамках первого направления, является изменение структуры собственности предприятий электроэнергетики, выполняющих функции генерации, распределения, передачи, сбыта электроэнергии, сервисного обслуживания.
Реформирование структуры собственности электроэнергетического комплекса области в значительной степени зависит от характера собственности в генерирующем секторе отрасли. Для Воронежской области основной генерирующей компанией является Нововоронежская АЭС. Ныне она сохранена в государственной собственности и передана в хозяйственное ведение концерна ГУП «Росэнергоатом».
Целесообразность сохранения объектов такого рода в государственной собственности и их укрупнение получила практическое подтверждение. Превращение АЭС в филиал концерна позволило решить ряд финансовых проблем: обеспечить своевременность расчетов с ФОРЭМ; включить инвестиционную составляющую в тариф на электрическую энергию, вырабатываемую
концерном и профинансировать за счет этого работы по продлению сроков эксплуатации 3 и 4 блоков (в 2000—2002 гг. на это выделено более 1,9 млрд руб. капиталовложений). В итоге за областью сохранен статус энергоизбыточного региона и, соответственно, продажа электроэнергии по нерегулируемым ценам в объеме до 15 % ее выработки.
В связи с сохранением Нововоронежской АЭС в государственной собственности центральной задачей развития региональной электроэнергетики является реформирование ОАО «Воронежэнерго», обеспечивающее, как и преобразование любого другого АО-энерго, создание условий для формирования и функционирования конкурентного рынка электроэнергии на территории региона. В процессе преобразования общества необходимо обеспечить достижение финансовой прозрачности предприятий отрасли, повышение ее инвестиционной привлекательности, соблюдение интересов акционеров, возможностей реализовать макроэкономические и социальные цели государства посредством мер государственного регулирования отрасли.
При этом на первом этапе реформирования (его предполагается осуществить до конца 2004 г.) планируется создание следующих предприятий:
“ ОАО «Воронежская управляющая энергетическая компания* (ВУЭК);
~ ОАО «Воронежэнерго» (электросетевая компания);
- ОАО «Воронежская генерирующая компания» (ВГК);
- ОАО «Воронежская энергосбытовая компания (ВЭСК);
- ОАО «Воронежская магистральная сетевая компания» (владеющая акциями Меж-
региональной магистральной сетевой ком* панки (ММСК) Центра);
- ОАО «Воронежэнергоремонт» (ВЭР — 100 % дочерняя компания ОАО «Воронеж-
энерго»;
- ОАО «Воронежэнергопроект» (ВЭП — 100 % дочерняя компания ОАО «Воронеж-энерго»);
- ОАО «Воронежэлектросетьремонт» (100 % дочерняя компания ОАО «Воронеж-энерго»);
- Некоммерческое образовательное учреждение «Воронежский учебный центр «Энергетик» (НОУ «ВУЦ «Энергетик»).
Новая институциональная структура электроэнергетики Воронежской области представлена на рис.
В результате проведения этого этапа в структуре отрасли осуществляется разделение потенциально конкурентных и монополистических видов деятельности. При этом в новых акционерных обществах сохраня-
РАО «ЕЭС Росси»
1
49,01 •/• уставного капитала
I Миноритарные акционеры I
1
50,99% уставного капитала
ОАО «Воро-
управляющая энергетическая компа-
Аппарат
управления
ОАО «Воро-нежэнерго»
Распределительные электросети
ОАО «Воронежская магистральная сетевая компания)» ОАО «Воронежская генерирующая компания»
Воронежская ТЭЦ-1
Акции ОАО л ММСК Центра»
Воронежская ТЭЦ-2
Вороноесжие тепловые сети
ОАО «Воронежская энергосбытовая компания»
Поставка электрической энергии потребителям Воронежской области. Исполнение функций ГП на территории Воронежской области
100 % уетшого
100 Ч уставного
ОАО л Вороне ж*
I
ОАО «Воровежзясрпъ
Рис. Новая институциональная структура электроэнергетики Воронежской области ЕСГНИК В ГУ. Серия ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ, 2004. Ч 2 *4
етсн существующее распределение акций между акционерами <Вцшжзнд>р».
Важной особенности) реорганизации отрасли шипи сохранение едино! уц*о-ленческой структуры, ш чего планируется передать акционерному обшесгау «Воронежская управляющая энергетическая компания» («ВУЭК») полномочии единоличного исполнительного органа ОАО «Воронеж-энерго». ОАО «ВГК». ОАО «ВЭСК».
Основной задачей ВУЭК является кон-солидаиия управления энергосистемой на период реорганизации. Срок функционирования управляющей компании определяется степенью готовности создаваемых в ходе реформирования компаний к самостоятельному функционированию. В составе ее функций планируется: осуществление полномочий исполнительного органа вышеназванных компаний на основе договоров управления; формирование и развитие единой корпоративной, технической и финансовой политики; обеспечение соблюдения единых стандартов безопасности, технических норм и правил функционирования энергетических систем; выработка единых стандартов финансовой отчетности и документооборота для создаваемых энергетических компаний.
Следует отметить, что полномочия исполнительного органа в системе акционерных обществ достаточно ограничены, поскольку он обязан выражать интересы акционеров. Поэтому полагаем целесообразным непосредственно включить в состав акционеров федеральные и региональные органы власти и управления. При этом можно эффективно использовать механизм обмена акций РАО «ЕЭС России» как крупнейшего акционера региональных АО-энер-го на акции создаваемых предприятий Не исключена возможность выкупа акций у миноритарных акционеров общества, поскольку удовлетворение их интересов как собственников и участников процессов управления в данном обществе с небольшим имущественным комплексом и наличием системы макроэкономических и социальных целей проблематично
На каш взгляд, для контроля за формированием конкурентного рынка, гтрелотвря-шения формирования олигополистической структуры рынка прсяяшюв иичгтроШГ|Я ИИ.
учета интересов региона при разработке управляющей компанией корпоративной, финансовой и техническое политики пеле-сообразно присутствие в составе акционеров ВУЭК администрации области с пакетом акций не ниже блокирующего. При злом оправдана передача названного пакета акций в трастовое управление, позволяющее обеспечить, во-первых, высокий профессиональный уровень контрола и его систематичность, во-вторых, четкое определение принципов и задач, которые должны быть реализованы в рамках жтненного цикла АО.
ОАО «Воронежская генерирующая компания» будет формироваться на базе имущественных комплексов ТЭЦ-1 и ТЭЦ-2, функционирующих ныне в качестве подразделений ОАО «Воронежэнерго». В составе ее функций: производство электрической энергии; производство и передача тепловой энергии; сбыт тепловой энергии. Присутствие региональных органов власти и управления в числе акционеров компании нецелесообразно, поскольку предприятие становится с момента своего создания участником конкурентного рынка производителей электроэнергии с относительно небольшим объемом производства, не требующим специального регулировании.
Роль региональных органов — в инициировании процессов формирования внутри компании конкурентно# среды, участниками которой станут ее относительно автономные отделения — ТЭЦ-1 и ТЭЦ-2. Они смогут самостоятельно выходить на оптовый (а со временем — розничный) рынок электроэнергии, финансировать свои затраты. К основным вопросам, передаваемым в компетенцию отделений, оправданно отнести: формирование производственных планов; проведение собственной ценовой политики (в рамках ограничений, установленных ВУЭК и РЭК; распоряжение частью полученной прибыли, направляемой, в том числе, ка дополнительное материальное поощрение и образование целевых фондов (резервного, развития).
ОАО «Воронежэнерго» (РСК — распре-аелитедьнад ггтгиая шипами) — предпринимательская структура, которая станет естественным монополистом, реализующим функцию доставки авектроамрпш от ма-
гистральных сетей до конкретных потребителей. Ее имущественный комплекс составят региональные сети ВН, СН и НН, передающиеся ОАО «Воронежэнерго», поэтому на первом этапе РСК окажется дочерней организацией «Воронежэнерго». Можно прогнозировать процесс продажи ей муниципальными ОПП своего сетевого хозяйства. Тем более, что такой процесс имеет историю. Так, в течение 2001—2002 гг. инициированы региональными органами государственной власти и управления и приняты органами местного самоуправления 8 районов области решения о продаже ОАО «Во-ронежэнерго» сетевого хозяйства муниципальных предприятии ОПП.
Следует отметить, что передача собственности позволила нормализовать отношения между поставщиками и потребителями электроэнергии. Она привела в течение одного года (2002 г.) к погашению ранее возникшей задолженности перед ОАО «Воронежэнерго» на сумму 426,3 млн руб., в том числе промышленных предприятий на 144,2 млн руб., сельскохозяйственных предприятий — на 34,8 млн руб., бюджетополучателей — на 190,4 млн руб., сельских ОПП-энергии — на 56,9 млн руб.
По нашему мнению, с учреждением ОАО «РСК» процесс передачи муниципального сетевого хозяйства должен происходить по следующей схеме: вначале муниципальные образования передают сетевое хозяйство в областную собственность (безвозмездно или в счет погашения задолженности перед региональным бюджетом), а затем областная администрация вносит соответствующие объекты в качестве вступительного взноса в учрежденное акционерное общество.
Присутствие региональных властей в качестве акционера способно повысить эффективность регулирующего воздействия на естественного монополиста за счет использования механизма корпоративного управления. В этом случае также потребуется использование инструментария трастового управления государственным пакетом акций.
Трастовый управляющий должен стать инициатором постановки и решения ключевых вопросов развития сетевой компании. Один из них — разработка условий подключения к региональным сетям вновь появля-
ющихся генерирующих предприятий. На наш взгляд, перспективным вариантом его решения является использование механизма франчайзинга, при котором частному предпринимателю предоставляется привилегия на право пользования государственной собственностью (сетями). Соглашение о франчайзинге заключается с теми, кто обязуется соблюдать устанавливаемые государством требования (к тарифам, стандартам качества). Обратим внимание на выгоды, получаемые государством-франшизодателем. Во-первых, создаются условия для наращивания объемов продукции без привлечения дополнительных финансовых ресурсов от собственника. Финансирование эксплуатационных расходов, а также издержек по управлению, найму рабочей силы, другим необходимым элементам производственной программы осуществляется за счет частной фирмы. Во-вторых, частный бизнес начинает «питать» государство не только налоговыми платежами, но и чистыми доходами (в виде процента от объема продаж).
Другим естественным монополистом в электроэнергетике региона станет ОАО «Воронежская магистральная сетевая компания». Ее материальные активы — магистральный электросетевой комплекс ОАО «Воронежэнерго*. По концепции реформирования электроэнергетики области названные активы передаются Межрегиональной магистральной сетевой компании (ММСК) Центра в качестве оплаты дополнительной эмиссии ее акций. Затем в соответствии с концепцией РАО «ЕЭС России* акции должны быть выкуплены ОАО «ФСК ЕЭС». Если это не произойдет, то созданное предприятие ОАО «ВМСК» начинает выполнять функции акционера ММСК Центра. Затем ОАО «ВМСК», как и другие аналогичные предприятия, в соответствии с концепцией реформирования отрасли, предложенной РАО «ЕЭС России», должна бьпъ ликвидирована, а акции пропорционально распределены среди акционеров ОАО «Воронежэнерго».
По нашему мнению, результаты такого процесса в большей мере окажутся негативными, если учитывать интересы самого региона и акционеров ОАО «Воронежэнерго». Для региона по существу закрывается воз-
мажностъ MJUib is антшиосп естественного монополиста, поскольку упрааленчес-кос ммейстмс может инициироваться только высшим менеджментом РАО «ЕЭС России», интересы которого не тождественны интересам государства и конкретного региона. Что касается миноритарных акционеров ОАО «Ворояежзнерго». как и акционеров любых АО-энерп>, то возможности их участия в принятии решений в акционерном обществе федерального уровня и такого масштаба практически отсутствуют.
Целесообразным является другой вариант продолжения реорганизации ОАО •ВМСК» Его суть заключается в сохранении за ОАО «ВМСК.» функций акционера ММСК Центра. При этом необходим выкуп органами власти акций у миноритарных акционеров с использованием специально создаваемого юридического лица, предпочтительно — в форме государственного унитарного предприятия. Такой шаг позволит соыать условия для экономикоорганизационного обеспечения регулирующей деятельности региональных властей в сфере естественной монополии. Конечно, это связано с дополнительными бюджетными расходами. Однако, учитывая сложившийся уровень рентабельности электроэнергетики. такие расходы, по существу, явится финансовыми инвестициями областной администрации. Контрольный пакет акций целесообразно сохранить за органами власти и управления области на достаточно длительный временной интервал, по крайней мере, на период формирования новой дееспособной институциональной структуры отрасли. Даш если федеральное законодательство однозначно потребует в будущем приватизации этой собственности, очевиден выигрыш, поскольку консолидированный пакет стоит для стратегического инвестора неизмеримо больше, чем пакеты, каясушщи-еса в руках множества миноритарных акционеров Поиаление такого инвестора предсказать несложно, поскольку акционер» >ot общество окажется достаточно привлекательным в инвестиционном плане.
На основе имущественного комплекса ОАО «Вороивжшврт «Энергосбыт» iiMinaifi mwiiM ОАО «Воронеж-скал миргоебытааая ымтания . В ооотвег-
ствии с юониепшгй РАО «ЕЭС Рвссаа» данная компания получает статус гчраитируц-шего поставщика с возложением на него следующих функций: покупка электроэнергии на основе договоров участия в оптовом рынке и у ОАО «Воронежская генерирую-шая компания»; заключение с потребителями договоров купли-продажи или поставки электроэнергия; разработка с целью оптимизации нагрузок графиков энергопотребления и гибких тарифных планов; внедрение энергосберегающих технологий и мероприятий по безопасности работы электрооборудования; энергоаувит; согласование с ОАО «Воронелсэнерго» трафиков энергоснабжения и совместный контроль предельных параметров потребляемой мощности, заявленной потребителями; выставление счетов и сбор оплаты с потребителей.
В соответствии с нынешним состоянием электроэнергетики, перспективами развития рынка электроэнергии, ресурсным потенциалом отрасли и основными направлениями социально-экономического развития страны, Концепцией реструктуризации РАО «ЕЭС России» формируются регулируемый рынок электроэнергии в регионе. В его основе — отделение естественно-монопольных видов бизнеса от его потенциально конкурентных сфер. К первым Концепция относит диспетчеризацию и транспорт электроэнергии, ко вторым — генерацию и сбыт.
Субъектами конкурентного рынка могут являться: генерирующие компании; независимые коммерческие компании, выступающие в качестве агентов генерирующих компаний; коммерческие компании, осуществляющие закупку электроэнергии с иелыо ее перепродажи; конечные потребители электроэнергии; распределительные компании (в том числе муниципальные), ааиеюшие распределительными сетами и приобретающие электроэнергию для поставки ее потребителям, присоединенным к ид сетам, при условии разделения бизнесов по транспортировке и сбыту электроэнергии.
Формирование новой институциональной структуры эвпетромирггтши сопряже-но с другим направлением ишипнотд! политики региона »ьных органов власти -«действием ратвнтию конкурентных начал в производстве и сбыте электроэнергии
Такая связь обусловлена тем, что в отрасли создаются хозяйственные структуры, изначально ориентированные на рынок, поэтому развитие конкурентных начал призвано стимулировать их эффективное хозяйствование. Необходимость регулирования государством процессов становления и функционирования рыночного сегмента электроэнергетики важна и для решения другой важной задачи — минимизации социальных издержек, связанных с частичным открытием отрасли для конкуренции.
В обосновании форм и инструментов названной деятельности государства оправдан выбор продуктивного инструментария, апробированного в зарубежной практике рыночной трансформации электроэнергетики.
В этой связи, полагаем целесообразной организацию конкурентных торгов на ввод в действие новых электроэнергетических мощностей. Использование этого механизма позволит, во-первых, изначально зафиксировать стандарты качества продукции генерирующих предприятий, во-вторых, обеспечить транспарентность сделок, связанных с подключением к сетям новых субъектов хозяйствования; в-третьих, регулировать процесс наращивания мощностей в отрасли.
Оправданно для действующих и новых субъектов хозяйствования, обеспечивающих потребителей электроэнергией, введение порядка, дающего последним право на получение компенсации, например, при перебоях в подаче электроэнергии.
Повышенная социально-экономическая значимость электроэнергетики, потребность в ее информационной открытости обусловливает введение порядка, обязывающего предприятия отрасли регулярно посылать в министерство промышленности и энергетики сведения экономического и технического характера, а также публиковать финансовые результаты деятельности.
Открытие электроэнергетики для конкуренции не означает «ухода* государства из процесса ценообразования в этой отрасти. Однако изменение условий хозяйствования детерминирует модификацию используемых им форм и инструментов. Принципиально важным становится, чтобы тарифная политика, реализуемая региональными властями, была направлена на защиту взаимных инте-
ресов потребителей и производителей энергии, поддержание условий конкурентной среды в энергетическом комплексе, созла-ние экономических стимулов для снижения издержек производства и распределения энергии.
В содержательной характеристике названной политики важное значение имеют следующие моменты.
Для тех групп потребителей, которым отмена льготных тарифов существенно ухудшит условия воспроизводства (население, бюджетные организации), необходимо введение лимитированного энергопотребления с оплатой потребления в пределах лимита по льготному тарифу, а сверхлимитного -по полному тарифу, соответствующему стоимости энергоснабжения.
В ряде случаев необходимо перейти от перекрестного субсидирования к рыночным тарифам. Если государство на федеральном или региональном уровне считает важным оказать поддержку каким-либо категориям потребителей продукции, то целесообразны целевые субсидии.
Сохранить перекрестное субсидирование можно только на определенный период, изменив подход к определению структуры реципиентов. Целесообразно, например, предоставлять субсидии (тарифные льготы) по двум критериям: в одном случае сохраняется отраслевой подход к предоставлению суб-сшшй. в частности — предприятиям сельского хозяйства, в другом — необходимо применение территориального критерия. В последнем случае возможны два варианта. Прежде всего, речь идет о субсидировании территорий с низким уровнем развития производительных сил для их более равномерного распределения по территории области. Целесообразность такого подхода вытекает из того, что большинство муниципальных образований являются дотационными и в любом случае получают финансовую поддержку региона, в наибольшей степени — в форме дотаций на выравнивание уровня экономического развития.
По нашему мнению, предоставление льгот по тарифам на электроэнергию будет стимулировать предприятия реального сектора экономики открывать на данных территориях свои хозяйственные подразделе-
ния, что в целом будет способствовать снижению уровня допционности районов, повышению занятости и решению других социально-экономических проблем.
Второй вариант субсидирования по территориальному критерию возможен для активизации процессов реализации конкурентных преимуществ территорий и формирования реализующих их кластеров.
Если речь идет о необходимости повысить общий уровень потребления некоторых категорий хозяйствующих субъектов или населения, то целесообразны адресные дотации.
Оправданно модифицировать систему перекрестного субсидирования посредством включения инвестиционной составляющей
в тарифы только для определенных категорий потребителей.
В дальнейшем целесообразно осуществить переход на тарифы, рассчитанные с учетом рыночных факторов, то есть дифференцировать их в зависимости от уровня питающего напряжения, характера, графика нагрузки, количества потребляемой энергии и т.п.
Реализация предложенной экономической политики регулирования электроэнергетики Воронежской области позволит, на наш взгляд, обеспечить продуктивное воздействие государственных органов субъекта РФ на процессы рыночной трансформации и развития названной отрасли, взаимосвязанное решение стоящих перед нею экономических и социальных задач.
