ПРИВАТИЗАЦИЯ И РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ РОССИЙСКИХ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ: АНАЛИЗ И ПЕРСПЕКТИВЫ (НА ПРИМЕРЕ РАО «ЕЭС РОССИИ») Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

С.Я. Веселовский

ПРИВАТИЗАЦИЯ И РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ РОССИЙСКИХ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ: АНАЛИЗ И ПЕРСПЕКТИВЫ (НА ПРИМЕРЕ РАО «ЕЭС РОССИИ»)1 (Обзор)

I. Принципы и основания системной реорганизации естественных монополий

Если в середине 90-х годов прошлого века одной из центральных тем острейших экономических и политических дискуссий, развернувшихся на страницах российской печати и в органах законодательной власти, была, вне всякого сомнения, ваучерная приватизация, то в последние годы главные дебаты разгорелись вокруг вопросов, касающихся выбора концепции, использования методов и оценки ожидаемых последствий реструктуризации построенных по сетевому принципу естественных монополий.

Естественные монополии — это инфраструктурные отрасли, отличающиеся уникальными свойствами рыночной среды: производство услуг в отраслях естественных монополий из-за технологических особенностей всегда эффективнее на одном предприятии, чем на нескольких. Всякое проникновение на естественно-монопольный рынок еще одного производителя приводит к сниже-

1 При подготовке обзора использован материал «Малый бизнес, валютное регулирование и реформа естественных монополий: Гос. регулирование эк-ки / Обзор двадцать второй, часть вторая», подготовленный А.Никольским и размещенный в Интернете по адресу: http://www.nisse.ru

нию эффективности за счет исчезновения эффекта масштаба, поскольку в этом случае размер каждого предприятия оказывается слишком мал для получения выгод от массового производства.

В соответствии с Указом Президента России № 426 от 28 апреля 1997 г. к естественным монополиям в нашей стране относят газовую промышленность, электроэнергетику, железнодорожный транспорт, связь (26).

Большинство российских экономистов, причастных к формированию нынешнего экономического курса страны, — особенно из числа тех, кто воспитан в традициях экономического либерализма, — убеждены, что скорейшая реструктуризация естественных монополий абсолютно необходима и неизбежна. Не случайно в принятой в 2000 г. долгосрочной экономической программе российского правительства, разработанной под руководством Германа Грефа, — одного из наиболее заметных идеологов российского либерального курса — реструктуризация естественных монополий объявлена ключевой задачей власти на ближайшие годы.

Основная аргументация, выдвигаемая в защиту реструктуризации, сводится к тому, что после проведения акционирования естественных монополий в начале 90-х годов их эффективность по-прежнему оставляет желать лучшего, и причина такого положения дел кроется в том, что процесс трансформации этих отраслей не был доведен до конца.

Однако среди экспертов, оказывающих влияние на экономическую политику нынешней российской власти, немало и таких, кто, не отрицая неэффективности существующей системы управления в инфраструктурных отраслях, придерживается в то же время более осторожного подхода к реорганизации естественных монополий. Представители менее радикального крыла реформаторов исходят из того, что в отраслях электро- и теплоэнергетики, железнодорожного транспорта, а также в значительной мере в сфере коммунальных услуг и связи провалы рынка настолько обширны, что без сохранения элементов государственной собственности, вертикальной интеграции и монополизации здесь обойтись невозможно (10, с. 11).

В основе дискуссий, развернувшихся в последние годы вокруг вопроса о том, следует ли — и если следует, то как именно — проводить реструктуризацию естественных монополий, на самом деле лежит фундаментальная проблема: что более эффективно, а

значит, и более целесообразно с точки зрения интересов общества — частный бизнес, действующий свободно в конкурентной среде, или регулируемая государственная монополия? (4, с. 12). Казалось бы, эта проблема давно закрыта, и решение вынесено в пользу частного капитала.

Но деятельность естественно-монопольных корпораций — особая сфера. Она связана не только с тем, что искусственное насаждение конкуренции в естественно-монопольную отрасль без учета имманентных отличий в производстве услуг и их доставке потребителю приводит к увеличению долгосрочных отраслевых средних издержек, но и с существенными социальными ограничениями. Очевидно поэтому, что функционирование компаний — естественных монополий — не может не находиться в сфере государственного регулирования. В ряде стран, в том числе и с весьма либеральными экономиками, подобное регулирование оказывается весьма действенным (25, с. 3).

Споры, таким образом, развертываются не столько вокруг вопроса о том, нужно ли в принципе государственное регулирование естественных монополий, сколько вокруг определения меры такого регулирования, выбора необходимых и достаточных форм государственного контроля за деятельностью естественных монополий.

Подобно приватизации, идея реструктуризации, смысл которой состоит в образовании квазиконкурентных рынков на месте «естественно-монополистических», была воспринята российскими политическими деятелями — с подачи некоторых радикально мыслящих экономистов — достаточно поверхностно, без должного внимания к существенным деталям, касающимся ее реализации. На самом деле, как отмечают западные исследователи, упрощенная политическая риторика, расхваливающая достоинства конкуренции, весьма далека от реальных проблем, с которыми приходится сталкиваться при демонополизации естественных монополий (48, с. 7). Политические деятели, выступающие в парламентских и публичных дебатах, обычно неспособны различать виды и формы конкуренции, равно как и границы их применения в отдельных отраслях. В пылу споров нередко забывается, что конкуренция — отнюдь не самоцель, а скорее средство для повышения экономического благосостояния нации. Применимость ее в

каждом конкретном случае зависит от соотнесения сравнительных издержек и выгод (49, с. 60).

Действительно, в большинстве случаев введение конкуренции в сферу действия естественной монополии приносит значительный экономический эффект; однако при определенных обстоятельствах регулируемая монополия может оказаться предпочтительнее. Даже там, где конкуренция является и возможной, и желательной, нелишне внимательнее присматриваться к различным смешанным (переходным) формам сочетания конкуренции и регулирования, а также оценивать сравнительные результаты разных подходов с точки зрения их политической приемлемости (37, с. 3).

К числу тех политических сил в России, которые последовательно придерживаются сдержанного, взвешенного и социально ориентированного подхода к проектам реструктуризации естественных монополий, принадлежит, в частности, Российская демократическая партия «Яблоко». Реформирование естественных монополий, подчеркивается в программном документе этой партии, сегодня осуществляется менеджментом компаний в своих интересах, характеризуется повышением тарифов, крайней непрозрачностью монополий, риском нарушения технологического единства производств, принятием решений не из экономических, а из политических соображений.

Лидеры «Яблока» предлагают ориентироваться на европейский опыт контроля за естественными монополиями, полагая, что пропагандируемый правительством и менеджментом некоторых компаний «американский опыт» слабо применим в российских условиях. Для России, утверждают «яблочники», низкие тарифы и бесперебойное функционирование систем должны иметь приоритет над абстрактными понятиями «либерализации» и «приватизации» (26).

Под сомнение ставится и пригодность для всех естественных монополий принципа отделения монопольных видов деятельности, с сохранением их в руках государства (транспортировка, распределение), от потенциально конкурентных, подлежащих приватизации (производство услуг, добыча сырья и пр.). Так, в европейских странах, по наблюдению экспертов от «Яблока», на газовом рынке часто одна государственная компания отвечает за все операции либо имеются доминирующая газовая компания и

несколько газораспределительных. Европейский опыт не подтверждает также безусловное преимущество разделения железных дорог на разные компании по видам деятельности: многие европейские страны сохраняют единство перевозок и инфраструктуры (там же).

Концептуальные и идеологические корни приватизации и реструктуризации естественных монополий в России

Прежде чем переходить к рассмотрению российской политики реструктуризации, приватизации и введения конкуренции на сегментах рынка общественных услуг, относимых к сфере естественных монополий, представляется нелишним вкратце остановиться на некоторых концептуальных вопросах.

Общественные услуги, как известно, состоят из различных элементов, каждому из которых соответствует свой, условно говоря, «тип» провала рынка. Системы общественных услуг построены, как правило, по сетевому принципу, и значительное большинство из них содержит четко идентифицируемые признаки естественной монополии. Для производителей общественных услуг доступ к сети является решающим условием их выживания: иных каналов доставки услуг потребителю просто не существует. Таким образом, в сетях распределения общественных услуг имеются все предпосылки для того, чтобы не допускать конкуренцию, хотя, как будет показано ниже, имеются определенные формы конкуренции, которые могут быть встроены непосредственно в распределительную сеть (51, с. 19).

Необходимо, следовательно, различать типы конкуренции, которые могут применяться к общественным услугам и основным структурным компонентам, которым они могут соответствовать. Следует также рассмотреть взаимосвязи между различными фазами производства общественных услуг (от собственно производства услуги до ее доставки конечному потребителю) и уровнями вертикальной интеграции, позволяющими максимизировать эффективность в секторе.

Сторонники формирования «конкурентных» рынков в секторе общественных услуг, разумеется, видят различие между рынками, на которых доминируют естественные монополии, и потенциально конкурентными рынками. Конкуренция, которая при этом

имеется в виду, — это конкуренция именно на конкурентных рынках, или товарная конкуренция. Традиционные модели конкурентных рынков помогают определить условия, при которых появляется возможность генерировать конкуренцию на реальных рынках.

В рамках товарной конкуренции также существует целый ряд особенностей, накладывающих дополнительные ограничения на возможности развертывания конкуренции. В секторе услуг границы между производством и распределением, как известно, достаточно размыты. Например, в энергетической отрасли производство электроэнергии — достаточно четко очерченная область деятельности, в то время как между подотраслями «передача электроэнергии» и «распределение энергии по сетям» четкие границы не просматриваются. Кроме того, при производстве электроэнергии важно обеспечить не только конечную услугу, но также резервную мощность, которая должна гарантировать потребителю доступ к энергоисточнику в любое время суток независимо от уровня нагрузки на сеть.

Некоторые виды общественных услуг трудно поддаются дифференцированию между сегментами (подотраслями) обеспечения и распределения на уровне конечного потребителя. Клиенты приобретают услуги энергоснабжения, как правило, в пакете с дополнительными услугами.

В подобной ситуации введение конкуренции в отрасль происходит путем так называемого «распакечивания». Обычно выделяют два вида «распакечивания»: функциональное и операционное.

В первом случае, как правило, сохраняется монополия системного транспортировщика электроэнергии, углеводородного сырья и т.п. Но при этом государством устанавливаются жесткие требования, касающиеся, во-первых, обеспечения открытого доступа к сетям для независимых производителей ресурсов (через институт контрактных соглашений) и, во-вторых, установления единых цен для независимых производителей и для собственных внутренних производителей.

При операционном «распакечивании» учреждается (обычно на локальном уровне) независимый оператор, который управляет процессом передачи и распределения ресурсов, обеспечивая открытый доступ к ним и прозрачное ценообразование. При этом монополист сохраняет собственность на соответствующие матери-

альные активы. Основной формой взаимодействия здесь также являются контракты. Они, как правило, заключаются на более короткие сроки и позволяют эффективно управлять процессом распределения ресурсов в зависимости от изменения платежеспособного спроса и потребительских предпочтений (50, с. 39).

В то же время подобные структурные изменения сами по себе не гарантируют улучшения конкурентной среды и обеспечения интересов потребителей услуг в отрасли, объективно являющейся естественной монополией. Структурная трансформация может быть лишь одной из составляющих общей системы институциональных преобразований в этой сфере.

Не менее важное значение имеют также обеспечение действенного государственного контроля за ценами на всех этапах технологического цикла производства общественной услуги и отработка механизмов тарифного регулирования, среди которых в развитых экономиках основная роль чаще всего отводится методам регулирования на основе установления верхнего предела цены на конечный продукт. Такой метод имеет свою специфику в различных отраслях, но в любом случае речь идет о постепенном отходе от принципа затратного ценообразования.

Введение в России системы государственного регулирования тарифов на услуги естественных монополий

Вопросы регулирования тарифов на услуги, предоставляемые естественными монополиями потребителям — предприятиям и населению, — принадлежат к числу наиболее важных и болезненных как для органов государственного управления, так и для самих естественных монополий и потребителей производимых ими услуг.

Целью регулирования тарифов не может быть ограничение инфляции (для этой цели используются инструменты денежно-кредитной политики). Главные задачи тарифной политики — перераспределение монопольной ренты в пользу потребителей и предоставление монополиям стимулов и ресурсов для повышения эффективности (34, с. 3).

Обеспечение государственного контроля за тарифами на услуги инфраструктурных корпораций было провозглашено ближайшей задачей российского правительства еще в середине 90-х годов, т.е. сразу после проведения акционирования естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе и в системе российских железных дорог.

Первоначально, в соответствии с общепринятой мировой практикой, в целях упорядочения контроля за деятельностью акционированных естественных монополий и для решения задач регулирования тарифов на их услуги на базе Федеральной энергетической комиссии (ФЭК) был образован единый тарифный орган (ЕТО) — специальный федеральный регулятор. Работа ЕТО должна была помочь государству реализовать функции регулирования естественных монополий в целях стимулирования их к снижению издержек.

До кризиса 1998 г. ЕТО ежеквартально пересматривал тарифы, которые формировались исходя из уровня издержек регулируемой компании плюс фиксированный процент, необходимый для возобновления основных фондов. Таким образом, фактически естественные монополии были заинтересованы вовсе не в снижении, а в завышении издержек и увеличении непрозрачности.

После кризиса ситуация несколько изменилась. Хотя система и не была формально пересмотрена, тарифы стали расти медленнее и реже — их повышения определялись теперь не по формулам, а согласовывались в ходе переговорного процесса с участием представителей естественных монополий и правительства. Однако подобная система также оказалась недостаточно эффективной с точки зрения стимулирования компаний к снижению издержек. Высокие издержки использовались в качестве козыря на переговорах — правительство рассматривало состояние дел в отрасли, и в случае увеличения издержек повышало тарифы. Монополисты прекрасно понимали, что, если им удастся снизить издержки, то в следующем году тарифы будут соответствующим образом понижены (5, с. 9).

Таким образом, к концу 90-х годов от первоначальной идеи, ради которой и был задуман ЕТО, фактически ничего не осталось. Вместо независимого органа, выстраивающего баланс интересов между монополистами и потребителями и увязывающего повышение цен на услуги монополий с качеством и объемом предостав-

ляемых услуг, осталась прежняя ФЭК — исполнитель воли правительства, «спускающего» ей указания по установлению тарифных ставок.

В начальный момент тарифной реформы предполагалось, что правительство будет устанавливать лишь «потолок» роста цен для каждой из монополий, а внутри этого коридора ФЭК будет самостоятельно принимать ценовые решения. Но под лозунгами борьбы с инфляцией и достижения макроэкономической стабильности ЕТО в конечном счете был лишен даже такой самостоятельности.

При обсуждении тарифной реформы много говорилось о необходимости изменений в деятельности региональных тарифных органов (региональных энергетических комиссий). ФЭК должна была внести поправки в Закон «О естественных монополиях», узаконивающие понятие «локальных монополий». К ним предполагалось отнести, в частности, перекачку топлива по местным нефте- и газопроводам и некоторые виды перевозок (39, с. 3).

Но для того, чтобы запустить реформу монополий в регионах, в законе о естественных монополиях необходимо было изменить статус региональных энергетических комиссий: они должны были быть выведены из сферы интересов губернаторов и мэров и переданы под контроль федеральных структур. Правительство, однако, не решилось формировать новую вертикаль власти. В результате вся тарифная реформа в стране свелась к тому, что ФЭК стал «условно» отвечать за железнодорожные тарифы.

На ЕТО была возложена ответственность за все энерготарифы на территории страны. А региональным энергетическим комиссиям, по словам первого зампреда ФЭК Вячеслава Овченкова, фактически «остались только полномочия по регулированию котельных, производящих тепло» (39, с. 2).

Из опыта регулирования тарифов в других странах

Метод регулирования тарифов с помощью установления ценового потолка («price cap») используется во многих странах для создания стимулов к повышению эффективности естественных монополий. Однако база для определения ценового потолка выбирается исходя из несколько иных принципов, чем те, которые ра-

ботали в России. В основе ценового потолка лежит ограничение, в соответствии с которым средний тариф монополиста в реальном выражении не имеет права расти быстрее заданного темпа. Как правило, этот темп регулируют таким образом, чтобы тарифы монополии росли медленнее индекса потребительских цен, например, на 2 или 3% в год. Впрочем, сама величина опережения или отставания имеет второстепенное значение. Главное в том, что регулирующий орган и монополист обязуются придерживаться формулы в течение длительного периода времени. Тогда монополист имеет все стимулы снижать издержки: ведь каждый сэкономленный рубль поступает в его карман.

Рост тарифов определяется по формуле (как это было на первом этапе действия системы регулирования тарифов в России) и не зависит от издержек. При этом регулирующий орган экономит огромные ресурсы на мониторинге, поскольку нет необходимости проверять финансовые потоки и инвестиционные планы монополии. Другое преимущество этой модели состоит в том, что потребители услуг монополиста получают предсказуемые цены на несколько лет вперед (5, с. 10).

Одним из проверенных практикой вариантов «ценового потолка» является, например, система регулирования тар фовна услуги естественных монополистов, введенная еще в 80-х годах в Великобритании (модель «ИРЦ - Х»). Суть этой модели в следующем.

Динамика тарифов компаний, действующих в отраслях естественных монополий, фиксируется относительно установленного дефлятора — индекса розничных цен (ИРЦ). Отсчет тарифов от ИРЦ в большей степени отвечает интересам потребителей, так как динамика ИРЦ может иметь мало общего с движением цен на элементы издержек в отраслях естественных монополий. Для производителей, правда, предпочтительнее дефлятор ВНП и индекс цен производителей, хотя и они могут существенно расходиться с изменением цен поставщиков конкретной регулируемой отрасли.

В принципе возможные расхождения между динамикой дефлятора и цен на затраты должны учитываться при установлении величины Х. Последняя определяется на основе оценок перспективного спроса, объема капиталовложений, величины прибылей от прочей (нерегулируемой) деятельности, вероятности снижения

издержек и роста производительности, а также потребностей в инвестициях.

Возможность перекладывания производителями издержек на потребителя ставится в зависимость от того, являются ли они «контролируемыми», образующимися в результате действий компании, или нет. «Неконтролируемые» издержки допускается включать в цены полностью или частично. Так, например, в британской газовой отрасли разрешено перекладывать на потребителей все издержки газодобычи, в водоснабжении — издержки на выполнение непредвиденных правительственных обязательств, например, связанных с выполнением обязательств перед ЕС, в электроэнергетике — издержки на приобретение электроэнергии у компаний-производителей (48, с. 12).

По мнению авторитетных британских экспертов, данная модель регулирования естественных монополий имеет ряд достоинств.

Во-первых, центральным объектом государственного регулирования является наиболее важный для потребителей параметр — уровень цен.

Во-вторых, обеспечивается прозрачность и, как следствие, простота отслеживания и принятия решений в регулируемой компании.

В-третьих, упрощается процесс регулирования для компаний и регулирующих органов. Компания может изменять уровень и структуру тарифов по заданной формуле, а регулирующему ведомству не приходится участвовать в изнурительных процедурах пересмотра цен и детального рассмотрения инвестиционной программы.

В-четвертых, появляются дополнительные стимулы к росту эффективности регулируемых компаний. Производители получают гарантии сохранения выгод от повышения эффективности в течение всего периода действия установленного параметра Х. Модель «дефлятор минус Х» менее подвержена затратной неэффективности и тенденции к завышению капиталоемкости (так называемый эффект Аверха-Джонсона). Поскольку компания имеет право присваивать все прибыли, у нее возникают стимулы для повышения производственной эффективности, вытекающие из неограниченной максимизации прибыли. При правильном определении пара-

метра Х часть предполагаемой возросшей эффективности означает и выигрыш для потребителя — в виде более низких цен.

Модель «дефлятор минус Х» действительно стимулирует эффективность, поскольку компания вправе обращать к своей выгоде (по крайней мере в краткосрочном аспекте) всю экономию на издержках. Однако стимулирующий эффект в значительной мере зависит от установленного порядка пересмотра цен (в частности, точного соблюдения его сроков) и жесткости регулируемого параметра Х.

Неопределенность критериев пересмотра Х провоцирует рост цены капитала либо сдерживает инвестиции. Но и слишком жесткое регулирование параметра Х имеет свои отрицательные стороны, поскольку в этом случае, если воспользоваться аналогией из радиофизики, устанавливается так называемая «паразитная» обратная связь — между снижением издержек и возможным снижением цен. При фиксировании величины параметра Х повышение эффективности компании становится уже не добровольным, а принудительным. Рассчитывать на собственную инициативу здесь уже не приходится — краткосрочные выгоды могут быть перекрыты более жестким Х и тем самым более низкими ценами в последующем периоде и даже более того — спровоцировать снижение в текущем периоде (52, с. 4-7).

Кроме того, стимулирующий эффект такого регулирования относительно значим, лишь когда пересмотр тарифа ожидается не скоро; с приближением сроков пересмотра он снижается практически до нуля. Иными словами, по мере приближения срока пересмотра параметра Х у компании появляется соблазн занижать результаты своей деятельности, чтобы добиться для себя более «щадящего» режима ценообразования.

Величина параметра Х во многом также зависит от информации, которой реально располагают контролирующие органы. Если регулируемая компания пользуется монополией на информацию в отрасли, регулирующему ведомству крайне сложно установить обоснованность понесенных ею затрат и оценить объемы полученной прибыли. Решить эту проблему можно лишь благодаря косвенной информации, получаемой с помощью так называемых критериальных оценок в локальных зонах естественно-монопольных рынков: если компании — естественные монополии — обслуживают локальные рынки, это дает возможность исполь-

зовать показатели деятельности одной компании в качестве критерия для оценки другой. Разумеется, чем более схожи характеристики компаний и условия их функционирования, тем точнее оказываются косвенные оценки и тем, разумеется, слабее монополия на информацию в отрасли (17, с. 30).

Конечно, в рамках модели «ИРЦ - Х» долгосрочную договоренность о тарифах удается реализовать не всегда. И у государства, и у монополиста возникают стимулы к пересмотру контракта. Если монополист сможет существенно повысить эффек-тивность, у правительства и потребителей возникнет искушение понизить тарифы. Если монополист считает, что правительство не сможет устоять перед этим соблазном, то стимулы к инвестициям будут уничтожены. Что де-факто будет означать возврат к затратной модели ценообразования.

Не менее опасна ошибка и «в другую сторону». Если издержки монополиста будут выше ожидаемых, то он столкнется с угрозой банкротства (как это случилось, например, в Калифорнии в 1999 г.) (5, с. 7). Более того, если не пересмотреть тарифную формулу в сторону повышения, то и банкротство не спасет — ценность компании при данной тарифной политике будет равна нулю, и на конкурсных торгах ее никто не купит. Поэтому обычно в случае банкротства формулу «price cap» действительно пересматривают, но обязательным условием пересмотра является смена собственника или, в случае государственной собственности, хотя бы менеджмента.

Остаются два вопроса — как установить начальный уровень тарифов и как выбрать реальный темп роста тарифов? Более низкий начальный уровень компенсируется, как правило, более высоким темпом роста; понятно, что эти показатели взаимосвязаны, но найти корректные ответы на поставленные вопросы непросто, особенно в России.

Во-первых, не вполне понятно, насколько устанавливаемые тарифы справедливы, завышены они или занижены. Предполагается, что они должны быть ниже мировых цен — ведь в России существенно дешевле многие факторы производства, в частности, труд. Однако фактически тарифы на услуги естественных монополий (особенно в электроэнергетической отрасли) в нашей стране нередко устанавливаются на уровне, вполне соизмеримом с тем, который существует в странах с развитой рыночной экономикой, а

иногда даже и выше этого уровня. Понятно, что в данном случае речь может идти о сверхприбылях, которые извлекают естественные монополисты, хотя они предпочитают говорить о необходимости получения дополнительных средств на обновление обветшавших основных фондов, на модернизацию технологий и пр.

Во-вторых, существенная часть издержек одной естественной монополии непосредственно зависит от тарифов другой — некоторые электростанции, как известно, работают на газе, а уголь перевозится в основном по железной дороге. Поэтому приходится определять тарифы не для каждой естественной монополии, а для всех сразу. Именно это обстоятельство и послужило в свое время основанием для создания ЕТО (5, с. 11).

Все вышесказанное относится как к государственным, так и к частным естественным монополиям. При этом сама приватизация естественных монополий и лицензии на осуществление монопольных услуг дают дополнительную возможность определения справедливых тарифов. Можно организовать конкурентные торги и продать на аукционе либо саму монополию, либо право на ее управление. Тогда, если тарифы оказались завышенными, покупатель заплатит большие деньги за возможность собирать эти тарифы с покупателей. Вырученные средства государство может использовать, например, для компенсации издержек всех или отдельных категорий потребителей.

Постоянный рост тарифов на услуги естественных монополий служит еще одним весомым аргументом в пользу того, что естественные монополии следует не только регулировать, но и реструктурировать. Реструктуризация позволяет выделить из существующих монополий конкурентные составляющие и, таким образом, сформировать зоны свободного ценообразования. Однако после этого и в электроэнергетике, и в газовой промышленности, и на железнодорожном транспорте остаются естественно-монопольные компоненты, цены которых не только можно, но и необходимо регулировать (5, с. 8).

Реструктуризация российских естественных монополий: Постановка целей и решаемые задачи

Реструктуризация естественных монополий впервые была объявлена одной из ключевых задач правительства Михаила

Касьянова летом 2000 г. Тогда же была одобрена так называемая стратегия Германа Грефа — долгосрочная (рассчитанная до 2010 г.) программа социально-экономических реформ (16, с. 25). Авторы программы исходили из ключевых положений экономического либерализма: государство должно максимально ограничить свое присутствие в производственной сфере, так как априори оно проигрывает конкурентную борьбу частным компаниям . К тому же избыточная госсобственность, как показывает практика, приводит к увеличению государственных расходов, росту дефицита федерального бюджета, что, в свою очередь, существенно тормозит экономический рост.

Нерыночный сектор в российской экономике составляет порядка 50% (от объема валового внутреннего продукта), что, по мнению либеральных аналитиков, является одной из главных причин замедления роста ВВП в последние годы. Поэтому судьба всех естественных монополий предрешена — они подлежат реструктуризации, под которой имеется в виду приватизация большей части активов и усиление государственного регулирования в тех секторах, прежде всего в сфере транспортных сетей, которые в принципе не могут регулироваться исключительно рынком (38, с. 6).

Руководство трех главных естественных монополий — МПС, «Газпрома» и РАО «ЕЭС России» — по-разному восприняло правительственную установку. Никто, разумеется, не стал оспаривать саму идею реструктуризации, но представления о степени радикальности реформ и сроках их проведения в разных монополиях порой кардинально различаются.

Министерство путей сообщения (МПС) решило опередить правительственных разработчиков железнодорожной реформы и первым среди трех монополий еще в конце 90-х годов представило собственный план реструктуризации. Правда, его первоначальный вариант был сразу отвернут правительством, которое имело все основания подозревать, что тогдашний министр Николай Аксененко намерен ограничиться простой сменой вывески — МПС на РАО «Российские железные дороги» (22, с. 4). Некоторое время даже казалось, что процесс реструктуризации железнодорожной отрасли зашел в тупик: новый министр путей сообщения Геннадий Фадеев, заняв свой пост, поначалу заявил, что он «не допустит разделения транспортной инфраструктуры на системы путевого

хозяйства и перевозочного процесса», и в целом предложил «не торопиться».

Но после внесения соответствующих поправок в первоначальный вариант концепции реструктуризации законодательная основа реформы, в частности, Закон «О железнодорожном транспорте», стала быстро продвигаться в Думе, и к концу 2002 г. контуры реформирования отрасли получили законодательное оформление.

Согласно планам реформирования железнодорожной отрасли, закрепленным в Распоряжении Правительства РФ «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.)», в течение ближайших лет предполагается, в частности:

— создать открытое акционерное общество «Российские железные дороги», приняв меры по упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти в области железнодорожного транспорта;

— подготовить и утвердить план приватизации, утвердить устав, провести государственную регистрацию и формирование органов управления ОАО «Российские железные дороги»;

— разработать механизм выделения из ОАО «Российские железные дороги» структурных единиц, осуществляющих те виды деятельности, которые могут осуществляться другими хозяйствующими обществами и открыты для конкуренции, в том числе выделение пригородных пассажирских перевозок, пассажирских перевозок в дальнем следовании;

— осуществить приватизацию государственных предприятий, не связанных непосредственно с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ на железнодорожном транспорте, входящих в потенциально конкурентный сектор (31).

В «Газпроме», напротив, с реформой не спешили. Во-первых, там категорически, «с порога» отвергались любые предложения Минэкономразвития о реструктуризации, в том числе касавшиеся выделения из газовой монополии магистральных трубопроводов. Дело доходило до срывов заседаний правительства, на которых должны были рассматриваться планы либерализации газового рынка. Во-вторых, председателю Совета директоров «Газпрома» Алексею Миллеру так и не удалось вернуть под крышу

холдинга все выведенные ранее активы. Тем не менее, по сделанному весной 2002 г. заявлению министра экономического развития Г.Грефа, уже во втором полугодии 2002 г. правительство намеревалось представить основы функционирования и реорганизации газового сектора.

Однако прошло всего несколько месяцев, и в конце 2002 г. стало ясно, что проекты реструктуризации «Газпрома» фактически были похоронены: Президент Путин откровенно заявил, что намерен (по крайней мере, на ближайшие годы) сохранить целостность этого крупнейшего холдинга, не допустив его расчленения (11, с. 3). Тем самым все длительное время обсуждавшиеся планы реформирования газового гиганта оказались «в корзине».

Иная ситуация сложилась в РАО «ЕЭС России». Там не только решили, как в МПС, опередить правительство, но и с самого начала предложили сверхрадикальный рыночный план реформы. Основными лозунгами концепции реструктуризации, подготовленной менеджментом РАО ЕЭС, были провозглашены «дерегулирование» и «демонополизация» (20, с. 3). Реструктуризация, по словам председателя правления РАО ЕЭС Анатолия Чубайса, — одного из наиболее решительных и последователь-ных приверженцев экономического либерализма, — призвана коренным образом решить вопрос цен на электроэнергию и сделать отрасль прозрачной и привлекательной для инвесторов. Еще весной 2000 г. А.Чубайс заявлял, что тарифы, устанавливаемые государством, настолько низки, что не обеспечивают должного уровня инвестиций. Поэтому необходимо срочное погружение электроэнергетики в рыночную среду; за государством же надо сохранить, помимо определения общих правил игры, лишь контроль над магистральными сетями.

По оценкам ряда аналитиков, ближайшие годы в России должны стать решающими для реализации государственной политики реформирования естественных монополий. В 2002-2003 гг. правительство представило на утверждение в Государственную думу ряд законопроектов, регулирующих процессы функционирования и реструктуризации естественных монополий. В результате борьбы концепций и мнений о путях реструктурирования инфраструктурных монополистов постепен-но возобладала достаточно умеренная — во всяком случае, не сверхрадикальная — модель трансформации этих отраслей. Даже наиболее откровенные сто-

ронники максимального дерегулиро-вания вынуждены были согласиться с доводами тех, кто настаивал на постепенном и осторожном сценарии преобразований. Как признал в конечном счете Г.Греф, правительству необходимо «координировать» работу естественных монополий, с тем чтобы обеспечить их максимальную эффективность и установить более жесткий контроль за их расходами. При этом, отметил Г.Греф, «сектор (естественных монополий — прим. авт.) настолько чувствителен, что здесь мы спешить не будем».

* * *

Ниже процессы приватизации и реструктуризации инфраструктурных монополистов-гигантов подробнее рассматриваются на примере одной из ключевых отраслей российской экономики, «по определению» относимой к естественным монополиям, — электроэнергетике, где во второй половине 90-х годов ХХ — начале ХХ1 в. процесс реструктуризации развивается наиболее динамично.

II. Реструктуризация и приватизация электроэнергетического комплекса России: Концепции, методы,

решения

К предыстории вопроса: как функционирует РАО «ЕЭС России»

До 1992 г. в России существовала Единая электроэнергетическая система (ЕЭС) в виде государственной монопольной энер-госнабжающей корпорации. Производственную основу энергоснабжения составляли производственные энергетические объединения (ПЭО), обслуживавшие закрепленную за ними территорию.

Естественные монополии общего пользования с вертикальной интеграцией процессов производства, передач и распределения электроэнергии функционируют во Франции, Японии, Испании, Малайзии, Венесуэле и во многих других странах. Основное преимущество такого варианта — возможность оптимизировать режимы эксплуатации электростанций исходя из эффективности и надежности национальной энергосистемы в целом: использование резервов мощностей, согласование и координация ресурсов для оптимизации и размещения новых мощностей электроэнергетики и т.д.

Функционирование такой монополии требует хорошо налаженного механизма управления и контроля. В СССР подобный механизм был создан: по существу, он представлял собой механизм распределения. Однако при переходе к рыночным условиям прежний механизм оказался непригодным. Резко возросла дифференциация условий работы отдельных звеньев системы, существенно увеличился спрос на электроэнергию на местах, возникла потребность в структурах управления, которые раньше просто отсутствовали за ненадобностью (например, маркетинговые службы, службы управленческого учета и пр.). В такой ситуации дальнейшее сохранение прежней полностью централизованной системы производства и распределения энергоуслуг стало непосильно сложной задачей (25, с. 20).

Для упорядочения системы управления отраслью и в русле общей тенденции к передаче государственных активов в частные руки в 1992 г. было создано Российское акционерное общество энергетики и электрификации (РАО «ЕЭС России»). В его собственность перешла значительная часть крупных электростанций, линий электропередач, предприятий инфраструктуры отрасли, а

также Центральное диспетчерское управление (ЦДУ). На базе сохранившихся в ведении региональных производственных энергетических объединений (ПЭО) энергетических мощностей были организованы акционерные общества — АО-энерго, входящие в состав РАО «ЕЭС России» в качестве дочерних и зависимых акционерных обществ (за исключением «Татэнерго» и «Иркутскэнерго», сохраняющих независимый от РАО ЕЭС статус).

Основные принципы организации производства и продажи услуг РАО ЕЭС сводятся к следующему:

— потребители региона, находящиеся в зоне обслуживания АО-энерго, обеспечиваются электроэнергией от генерирующих объектов, принадлежащих АО-энерго и принятых ими в эксплуатацию (аренду) от РАО «ЕЭС России»;

— недостающую электрическую мощность и энергию региональные АО-энерго покупают на оптовом рынке, контролируемом РАО «ЕЭС России»;

— оптовый рынок электроэнергии РАО «ЕЭС России» формирует за счет приобретения энергии от АЭС, находящихся в ведении государственного предприятия «Росэнергоатом», от ГЭС и ГРЭС, принадлежащих РАО «ЕЭС России», а также от АО-энерго, если у них появляются излишки энергии.

Схема поставки электроэнергии предполагает сохранение жесткого централизованного диспетчерско-технологического управления режимами работы субъектов рынка в ЕЭС РФ (АО-энерго и параллельно работающих с ними блок-станций, АЭС, электростанций и электрических сетей, контролируемых РАО ЕЭС). Диспетчерско-технологическое управление осуществляется по традиционной иерархической схеме «ЦДУ-ОДУ-энергосистемы» (25, с. 22).

Государственное регулирование тарифов осуществляется органами исполнительной власти: Федеральной и региональными энергетическими комиссиями (ФЭК и РЭК — см. таблицу).

Таблица

Принятая в РАО ЕЭС схема регулирования тарифов (25, с. 23)

Поставщики электроэнергии Получатели электроэнергии Кто устанавливает тариф

АО-энерго Потребители РЭК

Перепродавцы Потребители РЭК

Блок-станции на территории АО Потребители АО-энерго РЭК

АО-энерго РАО ЕЭС (ФОРЭМ) РЭК (договорная цена)

АЭС, ГЭС и ГРЭС РАО ЕЭС РАО ЕЭС (ФОРЭМ) ФЭК

ГЭС и ГРЭС РАО, расположенные на территории региона (АО-энерго) АО-энерго ФЭК

РАО ЕЭС (ФОРЭМ) АО-энерго ФЭК

Несмотря на то, что РАО «ЕЭС России» было акционировано и приватизировано в 1992 г. и в то же самое время была юридически оформлена структура компании фактически в современном ее виде, в течение многих лет она по существу не являлась компанией. Руководство продолжало относиться к компании как к министерству, по-прежнему воспринимая в качестве объекта контроля и управления всю электроэнергетическую отрасль. Так, буквально до 1999 г. не было четко определено, что является холдингом, не было единого мнения, сколько у РАО «ЕЭС России» дочерних компаний (даже на уровне АО-энерго и федеральных электростанций мнение различных департаментов РАО о количестве «своих» расходилось на десятки единиц!). При этом основное внимание было сосредоточено на технологических аспектах функционирования РАО ЕЭС, а экономические либо не принимались во внимание, либо рассматривались как второстепенные. Как следствие — в РАО «ЕЭС России» практически не было системы сбыта, отсутствовал должный контроль над финансовыми потоками, не было инвестиционной политики и т.д. Даже те энергокомпании, которые номинально принадлежали РАО «ЕЭС России», по факту управлялись региональными властями.

В 1999-2000 гг. были созданы специализированные сбытовые подразделения во всех дочерних компаниях РАО ЕЭС (около 100 энергетических компаний). До этого в большинстве компаний

сбытовых подразделений не было. Сбытом либо факультативно занимались сетевые подразделения, которые по роду своей деятельности контактировали с потребителями, либо сбыт был отдан на откуп внешним (для РАО «ЕЭС России») структурам. В меньшей части компаний сбытовые подразделения были, но выполняли исключительно технические функции (там же, с. 27).

Создание единой сбытовой структуры (по типу «Меж-регионгаза» в системе «Газпрома») было признано нецелесообразным: из-за крайне большого числа потребителей (несколько миллионов) она могла стать неэффективной и неуправляемой. Поэтому были поставлены и решены задачи создания сбытовых подразделений в энергетических компаниях, внедрения в них единого стандарта деятельности, подготовки кадров для этих подразделений.

Для координации работы сбытовых подразделений была создана, во-первых, система контроллинга, использующая регулярно собираемые данные об изменениях объема сбыта (в том числе по базе наиболее крупных и опасных, с точки зрения влияния на энергосистему, потребителей) и, во-вторых, система энергосбытового аудита, направленная на выявление и предупреждение злоупотреблений. Стандарт, разработанный РАО «ЕЭС России», жестко определяет круг финансовых инструментов, которые могут приниматься в платеж. Нарушение заданных стандартов рассматривается как злоупотребление и может послужить основанием для прекращения контракта с директором или руководителем сбыта.

Со сбытовыми подразделениями энергокомпаний работают семь представительств РАО «ЕЭС России», которые совпадают с объединенными энергетическими системами. Менеджеры РАО «ЕЭС России» работают в основном со сбытовыми подразделениями в представительствах.

Внедрение вышеперечисленных мер контроля, направленных на соблюдение прав и интересов акционеров, позволило менеджменту РАО «ЕЭС России» договариваться со сторонними акционерами (понятный и прозрачный механизм сбыта, как правило, выгоден всем, и уж во всяком случае крайне сложно обосновывать причины отказа от него) и решить неразрешимую ранее задачу контроля над теми компаниями, в которых у РАО ЕЭС нет контрольного пакета.

Особо следует остановиться на изменениях в расчетных системах, действующих в РАО ЕЭС. К 1997 г. по многим системам денежные расчеты не превышали 10%, не покрывались даже затраты на заработную плату. Бартер стал питательной средой для криминальных структур, процветало воровство.

С целью расшивки неплатежей в 1998-1999 гг. была предпринята попытка создания энергоугольных и энергометаллургических компаний. Целью была не столько экспансия в смежные отрасли, сколько выстраивание более или менее контролируемых цепочек передела продукции и повышение, таким образом, платежной дисциплины. Попытка не увенчалась успехом. Во-первых, не удалось преодолеть конфликт интересов с собственниками металлургического и угольного бизнеса. Во-вторых, у РАО «ЕЭС России» не оказалось достаточных ресурсов для реальной экспансии (там же, с. 32).

По мере создания сбытовой системы приоритет сменился. Экспансия в неэнергетические отрасли была признана нецелесообразной, и был поставлен вопрос о монетизации расчетов. К 2001 г. в системе РАО «ЕЭС России» бартер был практически изжит; он остался только в части расчетов с местными бюджетами (когда местные власти говорят, что денег нет, но готовы поставлять уголь, приходилось идти на компромисс). По итогам 2000 г. в целом 89% платежей, осуществлявшихся в системе РАО ЕЭС, производились в денежной форме.

Справедливости ради следует заметить, что произошедшую в конце 90-х годов в РАО ЕЭС замену бартера полноценными денежными расчетами вряд ли можно отнести к заслугам менеджмента этой компании: уровень монетизации расчетов вырос не только в РАО, но и в других энергокомпаниях, и даже в компаниях других отраслей. Действия менеджмента РАО ЕЭС просто совпали с общим оздоровлением системы расчетов в стране.

Уход от бартера позволил поставить вопрос о введении системы бюджетирования на всех уровнях — от дочерних компаний до центрального офиса. Уже не один год все расходы в РАО «ЕЭС России» осуществляются в соответствии с бюджетом. Для этого создана система исполнения бюджета, а процедура разработки бюджета отделена от его исполнения и контроля. Создана система казначейств, которые исполняют бюджеты. Центральный аппарат

РАО «ЕЭС России» отслеживает около восьми контрольных показателей исполнения бюджета всех дочерних компаний (25, с. 33).

Таковы, в общих чертах, основные характеристики энергетического монополиста, с которыми он вплотную подошел к новой фазе своего функционирования — фазе системной реструктуризации.

Концепция реформирования российской электроэнергетики

Аргументация, выдвигаемая в обоснование необходимости реформы

Самая острая управленческая проблема в российской электроэнергетике — необходимость привлечения инвестиций в обновление основных фондов РАО «ЕЭС России». По существующим оценкам, основные фонды изношены на 50-60%. В нынешнем своем состоянии они с трудом обеспечивают энергоснабжение страны, под вопросом оказывается энерго-обеспечение промышленного роста. На протяжении многих лет электроэнергетика была донором всей экономики и постоянно попадала «в ножницы» между опережающим ростом цен на первичные энергоносители и хроническими неплатежами на розничном рынке вследствие «неот-ключаемости» многочисленных групп потребителей. За счет энергетики решались и макроэкономические задачи — в частности, сдерживалась инфляция.

К 2003 г. отрасль, по признанию большинства аналитиков, оказалась на грани инвестиционного кризиса: затраты на капитальный ремонт почти сравнялись с инвестициями в основной капитал. На протяжении последних десяти лет ежегодный ввод мощностей электростанций холдинга РАО ЕЭС не превышает 2-3 ГВт при восстановительной потребности в 6-8 ГВт. По разным оценкам, инвестиции в генерирующие мощности до 2010 г. составят от 15 до 35 млрд. долл. (без учета атомной энергетики, реконструкции и развития электрических и тепловых сетей) (19, с. 22).

Вторая давно назревшая проблема российской электроэнергетики — крайне низкая ее эффективность. Практически все российские энергетические установки построены по паротурбинному

циклу. При производстве электроэнергии коэффициент полезного действия таких установок равен 38-39%, а при совместном производстве электроэнергии и тепла — порядка 42-46%. Современные же технологии получения электроэнергии, построенные на парогазовом цикле, позволяют только при производстве электроэнергии увеличить кпд до 53-55%, а при производстве электроэнергии и тепла кпд можно довести до 65-75%. В холдинге РАО «ЕЭС России» работает более 600 тыс. человек, т.е. больше, чем во всей бывшей энергосистеме СССР; в пересчете же на мегаватты установленной мощности это превышает соответствующий удельный показатель в энергетике развитых стран в пять-восемь раз, что связано как с включением персонала инфраструктурных служб в состав энергосистем, так и с низкой степенью автоматизации отрасли.

Третья проблема — низкая эффективность системы регулирования цен на электроэнергию. Сам этот процесс во многом зависит от решений региональных властей, а недостатки системы регулирования на федеральном уровне приводят к тарифному дисбалансу на ФОРЭМ. В результате тарифы устанавливаются из субъективных соображений, что делает их экономически необоснованными и наносит ущерб как интересам отраслевых компаний, так и интересам потребителей. Система регулирования не стимулирует энергосбережение и тормозит структурную перестройку экономики. Промышленность в России, дотируемая за счет энергетики, тратит энергии на рубль продукции примерно в два с половиной раза больше, чем в США, и в пять-семь раз больше, чем в европейских странах. В рамках нынешней системы регулирования цен, как уже отмечалось выше, в случае снижения издержек действует принцип «инициатива наказуема», когда регулирующая комиссия наказывает «отличившихся», назначая более низкий тариф на следующий период регулирования (19, с. 24).

Предлагалось множество альтернативных вариантов решения всех этих проблем. Например, рассматривались предложения о включении в тариф дополнительной инвестиционной компоненты, чтобы обеспечить целевое финансирование инвестиционных потребностей энергетической отрасли. Но все-таки остановились на самом радикальном: была признана необходимость реструктуризации холдинга РАО «ЕЭС России» и либерализации рынка электроэнергии.

Основное содержание проекта реструктуризации, предложенного РАО ЕЭС

Идея рыночной реструктуризации РАО «ЕЭС России» впервые была сформулирована в августе 1998 г. на заседании совета директоров холдинга. В декабре 1999 г. совет директоров РАО «ЕЭС России» поручил председателю правления Анатолию Чубайсу подготовить к марту 2000 г. проект концепции реструктуризации электроэнергетики.

Первоначальная концепция реформирования отрасли, разработанная менеджментом РАО «ЕЭС России» в полном соответствии с либеральными моделями введения конкуренции на рынках услуг, предоставляемых естественными монополиями, основывалась на идее полного разделения передающих сетей и производящих мощностей. Для этого предполагалось в каждой региональной энергетической компании выделить две самостоятельные структуры — производящую и передающую. Выделенные из холдинга и затем приватизированные крупные генерирующие и сбытовые компании, по замыслу инициаторов проекта, должны будут конкурировать друг с другом за потребителя. По тому же принципу предлагалось разделить и региональные АО-энерго.

Эта концепция была ориентирована на создание в России «квазиконкурентного» рынка электроэнергии (единственно возможного в отраслях, являющихся естественными монополями), поскольку лишала производителей доступа к средствам доставки электроэнергии - распределительным сетям, которые являются «неустранимо монопольными» по отношению к потребителю (16, с. 25).

Однако в дальнейшем под давлением определенных экономических структур и политических сил (региональных элит) концепция была изменена. Изменения свелись к тому, что из-под контроля и управления региональных энергетических компаний были выведены лишь магистральные сети, в то время как местные распределительные сети остались в их распоряжении. Тем самым монопольное положение структур РАО «ЕЭС России» не было устранено, а лишь перенесено с федерального на субфедеральный уровень (42, с. 72).

Концепция РАО «ЕЭС России» поступила в правительство летом 2000 г. В июле 2000 г. было принято решение о разработке госпрограммы структурных реформ в электроэнергетике. В ее основу была положена чубайсовская идея горизонтального разделения бизнеса. Однако правительство включило в свою программу значительно большее количество страховочных элементов — с тем, чтобы избежать обвального роста цен на электричество в ходе осуществления реформы и не допустить потери государственного контроля над магистральными сетями. Оказалось, правда, что сразу внести в программу достаточное число этих элементов не удалось. Уже в декабре 2000 г. программа реформы, авторство которой перешло уже к Минэкономразвития, подверглась жесткой критике со стороны А.Илларионова.

В январе 2001 г. по инициативе советника президента (А.Илларионова) при президиуме Госсовета была образована рабочая группа по вопросам реформирования электроэнергетики во главе с губернатором Томской области Виктором Крессом. Для анализа и аудита программы Минэкономразвития правительство пригласило консалтинговую компанию Arthur Andersen, которая представила в целом благоприятный отчет уже в апреле 2001 г. Группа Кресса разработала более десятка вариантов реформы, в том числе таких, где во главу угла ставились вертикально интегрированные комплексы (ВИКи). Однако в конечном счете правительство в мае 2001 г. остановило свой выбор на реформе электроэнергетики по Чубайсу и Грефу. В июле того же года премьер Михаил Касьянов окончательно одобрил именно этот вариант реформы. Согласно этому документу, уже с прошлого года часть электроэнергии (от 5 до 15%) через электрическую биржу предполагалось продавать по свободным ценам.

В РАО ЕЭС и Минэкономразвития сразу же приступили к реализации теперь уже правительственного плана. При совете директоров РАО «ЕЭС России» был создан комитет по реформированию. Его возглавил представитель миноритариев, член совета директоров РАО Дэвид Херн. 23 ноября 2001 г. было учреждено некоммерческое партнерство «Администратор торговой системы оптового рынка электроэнергии» (АТС). Учредителями АТС стали 28 организаций — как производителей, так и потребителей электроэнергии, в том числе РАО ЕЭС и его дочерние компании (16, с. 25).

Голоса в наблюдательном совете АТС разделены поровну между производителями и потребителями электроэнергии. Правда, пока само РАО ЕЭС и его дочерние структуры — региональные АО-энерго — выступают в роли как производителей, так и потребителей, поэтому в их руках и сосредоточено 50% голосов. Но в дальнейшем предполагается, что эта доля снизится до 25%.

В ноябре 2001 г. РАО «ЕЭС России» передало в Минэкономразвития свои предложения по организации десяти оптово-генерирующих компаний. В январе-феврале 2002 г. учреждаются в качестве 100-процентных «дочек» РАО ЕЭС Федеральная сетевая компания (ФСК) и Системный оператор (СО). В конце апреля правительство направляет в Думу пакет из шести законопроектов, которые должны обеспечить законодательную основу реформы. Наконец, в апреле 2002 г. скорректированный с учетом правительственных поправок вариант концепции был представлен совету директоров РАО «ЕЭС России» (там же).

Принципы предложенной РАО «ЕЭС России» реорганизации энергоснабжения и ее важнейшие характеристики можно свести к следующим основным пунктам:

1) реорганизация энергоснабжения будет осуществляться на основе дезинтеграции существующей вертикально интегрированной монополии с отделением видов бизнеса, в которых возможно использование конкурентных рыночных механизмов (генерация и сбыт электроэнергии), от монопольных видов бизнеса (транспорт и диспетчеризация);

2) сектор производства электроэнергии организуется в виде совокупности генерирующих компаний (около 15 межрегиональных и около 30 региональных компаний), включающих, помимо мощностей, входящих в настоящее время в РАО «ЕЭС России» и ГП «Росэнергоатом», все генерирующие станции, выделяемые из состава АО-энерго. Частные инвестиции предполагается привлекать прежде всего в эти генерирующие компании, действующие в условиях рынка и прозрачные для инвесторов;

3) в составе холдинга формируется Федеральная сетевая компания, включающая все системообразующие сети. На последующих этапах реформирования рассматривается возможность выделения этой компании из состава холдинга;

4) АО-энерго преобразуются в региональные распределительные компании, управляющие (на первых этапах реорганиза-

ции) региональными распределительными сетями, а также региональной сбытовой компанией. На последующих этапах с целью создания условий конкуренции на розничном рынке электроэнергии из состава АО-энерго будут выделены региональные сбытовые компании, которые должны играть роль «гарантирующих поставщиков», эти компании должны обслуживать любого обратившегося к ним платежеспособного потребителя, находящегося на данной территории;

5) организуется конкурентный рынок электроэнергии и мощностей, который основывается на реализации двух принципиально различающихся режимов взаимодействия поставщиков и потребителей, методов формирования тарифов и диспетчеризации поставок электроэнергии:

— заключение прямых договорных соглашений между поставщиками и крупными потребителями электроэнергии с реализацией режима поставок в соответствии с заключенными соглашениями и их оплатой по договорной цене;

— организация системы реализации конкурентных рыночных отношений, обеспечивающая текущую сбалансированность производства и потребления электроэнергии. В рамках этой системы осуществляется учет потока заявок производителей и потребителей с указанием объемов и цен спроса и предложения на поставки электроэнергии, фиксирующие изменения функционирования рынка в режиме, максимально приближающемся к реальному времени (в регламенте почасовых изменений). На основе учитываемого потока заявок устанавливаются текущие уровни тарифов, соответствующие величинам «равновесных цен»;

6) с целью создания единой вертикали управления энергоснабжением на базе центрального и объединенных региональных диспетчерских управлений (ЦДУ и ОДУ) организуется системный оператор (СО), монопольная деятельность которого контролируется государством. Основная задача СО — разработка и реализация суточных графиков нагрузки генерирующих мощностей, обеспечивающих надежность и качество поставок электроэнергии потребителям. Для регулирования коммерческой деятельности создается также администратор торговой системы (АТС), в функции которого, в частности, входит расчет уровней тарифов, балансирующих рынок в режиме почасовых изменений;

7) реорганизацию предполагается осуществить в несколько этапов. Основная задача первых этапов (2-3 года) — организация условий, обеспечивающих создание конкуренции на оптовом рынке электроэнергии. На завершающих этапах реорганизации (продолжительностью до 5 лет) — создание условий для либерализации не только оптового, но и региональных розничных рынков на основе реализации конкуренции между сбытовыми компаниями.

Ход реформы в электроэнергетике в 2001-2003 гг.

Первые шаги по реструктуризации холдинга

Реализация планов реструктуризации РАО ЕЭС на практике сопровождалась многочисленными корректировками и компромиссами, связанными с необходимостью согласования экономических интересов различных политических группировок. В результате к 2001 г. региональные энергетические компании системы РАО «ЕЭС России» оказались встроенными в полутеневой финансовый механизм, который позволял региональным властям через региональные энергетические комиссии влиять на местные финансовые потоки, а также приводил к различным злоупотреблениям в результате «игры цен» на электроэнергию и применения зачетных схем (18, с. 27).

В марте 2001 г. РАО «ЕЭС России», казалось бы, вновь вернулось к идее вывода распределительных сетей из-под контроля региональных энергетических компаний. Предполагалось, что в будущем магистральные сети должны быть переданы создаваемой Федеральной сетевой компании, а распределительные — отойти некоему холдингу, 52% акций которого будут принадлежать Минимуществу. Очевидно, что губернаторы, Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК), Минэнерго и ряд крупнейших акционеров РАО «ЕЭС России» и региональных энергетических компаний (АО-энерго) выступают, как и прежде, резко против данной концепции. Поэтому реальное воплощение этой версии проекта реструктуризации российской электроэнергетики будет зависеть от позиции президента России.

В распоряжении РАО «ЕЭС России» имеется еще один мощный ресурс для атаки на распределительные сети — причем в

союзе с региональными АО-энерго. Речь идет о перепродавцах электроэнергии для населения, которое является одним из самых дисциплинированных плательщиков. Перепродавцы, контролируемые, как правило, местными властями, исправно собирают средства с населения. При этом они очень часто накапливают гигантские долги перед региональными АО-энерго. Финансовые потоки перепродавцов непрозрачны, здесь есть широкое поле для злоупотреблений. РАО «ЕЭС России» намерено банкротить таких должников, забирать у них активы в виде сетей и поставлять населению электричество напрямую от региональных энергетических компаний (16, с. 25).

Особенно острая битва развернулась вокруг проекта Закона «Об электроэнергетике». Первоначально разработанный Минэкономразвития на базе предложений РАО ЕЭС законо-проект предполагает обязательное применение рыночного механизма при поставках электроэнергии. Такое положение также ведет к разрушению нынешнего непрозрачного финансового механизма, действующего вокруг региональных энергетических АО, поэтому прохождение документа через Государственную думу, как будет показано ниже, сопровождалось жаркими баталиями между лоббистами, представляющими интересы противоположных сторон.

В марте 2002 г. совет директоров РАО «ЕЭС России» рассмотрел вопрос о ходе реализации основных направлений государственной политики реформирования энергохолдинга и определил приоритетные направления деятельности РАО в сфере реформирования на 2002-2003 гг., в том числе:

— участие в формировании принципов и правил работы оптового рынка на переходном этапе и в условиях конкуренции;

— создание участников оптового рынка (федеральной сетевой компании, системного оператора и оптовых генерирующих компаний) и обеспечение их подготовки к работе в условиях рынка;

— создание совместно с Администратором торговой системы (АТС) инфраструктуры (технического центра и платежной системы) для организации планирования и расчетов на оптовом рынке;

— завершение подготовительного этапа преобразований в дочерних и зависимых обществах (ДЗО) РАО «ЕЭС России»;

— подготовку проектов реформирования дочерних и зависимых обществ (ДЗО) и начало их реализации.

В рамках первого этапа реформирования была проведена инвентаризация имущества РАО «ЕЭС России» и региональных энергетических компаний (АО-энерго), осуществлены меры по финансовому оздоровлению, снижению издержек, реструктуризации кредиторской и дебиторской задолженности организаций отрасли, созданы некоммерческое партнерство «Администратор торговой системы оптового рынка электроэнергии ЕЭС», ОАО «Федеральная сетевая компания ЕЭС», одобрено участие РАО «ЕЭС России» в ОАО «Системный оператор — ЦДУ ЕЭС», начаты преобразования в региональных энергетических компаниях (там же).

Предполагалось, что конкурентный рынок электроэнергии в объеме 5-15% общей продажи электроэнергии должен был появиться в стране уже к концу лета 2002 г. Председатель правления некоммерческого партнерства «Администратор торговой системы» Дмитрий Пономарев весной 2002 г. заявил: «Мы допускаем торги в таком объеме, который позволяет не нарушать сложившийся рынок электроэнергии в стране... Мы будем действовать в рамках ценовой политики, разрабатываемой Федеральной энергетической комиссией России для регулируемого рынка электроэнергии в стране». По словам Пономарева, он не думает, что на конкурентном рынке на первоначальном этапе цена будет сильно отличаться от регулируемого рынка. При этом он высказал мнение, что уже с 2004 г. влияние конкурентного рынка на розничные цены на электроэнергию будет более сильным, чем регулируемого рынка. «Если на оптовом рынке электроэнергии цены будут выше, то в перспективе и розничные цены на электроэнергию повысятся», — отметил глава АТС (там же).

Из-за острейшего противоборства политических сил процесс реформирования российской электроэнергетики постоянно затягивался. В 2002 г. было фактически приостановлено создание Федеральной сетевой компании, в которую, согласно плану реформирования РАО «ЕЭС России», должны были войти все российские магистральные электросети.

Тем не менее, некоторые подвижки все же происходили. Весной 2002 г. правительственная комиссия по реформированию электроэнергетики (под руководством вице-премьера Виктора Христенко) утвердила новый порядок ценообразования в российской электроэнергетике, который должен стать очередным шагом к созданию в России полноценного электроэнергетического рынка.

Председатель Федеральной энергетической комиссии Георгий Ку-товой заявил, что документ, согласованный на комиссии Христенко, устанавливает правила ценообразования для поставщиков и обеспечивает равные права продажи на торгах равной доли электроэнергии в размере 5-15% для всех участников рынка.

Комиссия Христенко приступила также в 2002 г. к решению вопроса о создании системного оператора и разработке процедуры вывода сетей из-под контроля региональных энерго компаний.

Однако процесс реализации реформы на уровне региональных АО напоминает известную ленинскую формулу «шаг вперед, два шага назад». Для подготовки к реформе наиболее кризисных региональных АО-энерго РАО ЕЭС удалось создать шесть управляющих компаний: Средневолжскую межрегиональную управляющую компанию (СМУЭК), Кавказскую энергетическую управляющую компанию (КЭУК), Северную энергетическую управляющую компанию (СВУЭК), Дальневосточную управляющую компанию (ДВУЭК), «Волжский гидроэнергетический каскад» (ВоГэк) и «ЕСН-энерго». (16, с. 25). Кроме того, в течение 2002 г. правление РАО ЕЭС рассмотрело и одобрило множество планов реформирования своих дочерних компаний. Совет директоров, включая всех представителей государства, одобрил эти планы.

Однако единственное, что удалось руководителям энергохолдинга, — создать подобие инфраструктуры, необходимой для функционирования в стране рынка электроэнергии. Осенью 2002 г. начались имитационные торги продукцией РАО «ЕЭС России». Созданы Федеральная сетевая компания (ФСК), объединяющая сети, и «Системный оператор», обеспечивающий диспетчерский контроль. А региональные компании продолжали работать по старинке (6, с. 4).

Реформирование региональных АО-энерго

Особое внимание при проведении реструктуризации электроэнергетического комплекса уделялось вопросам реформирования региональных энергетических компаний. Летом 2002 г. руководство РАО «ЕЭС России» предложило новую схему реорганизации сетевого хозяйства дочерних энергокомпаний, предусматривающую создание Единой национальной сети (ЕНС) и распределительных сетей. Суть новой схемы сводится к следующему.

Из каждого АО-энерго предлагалось выделить по две сетевых компании — магистральных и распределительных сетей — с пропорциональным участием в них всех акционеров АО на момент разделения. Во время переходного периода (до одного года) ими будет руководить единая управляющая компания. Впоследствии РАО ЕЭС передает Федеральной сетевой компании (ФСК) (своей 100%-ной «дочке») принадлежащие холдингу акции магистральных сетевых компаний. А все компании распределительных сетей войдут в единый холдинг, в котором после разделения РАО в 2004 г. 52% акций будет принадлежать Минимуществу, а 48% — нынешним миноритариям РАО ЕЭС. Та же структура акционерного капитала к тому времени сложится и в ФСК. РАО ЕЭС предложило миноритариям одобрить новый вариант деления электросетей холдинга (3, с. 5).

Однако описанная схема реструктуризации сетевого бизнеса противоречит ранее принятому решению Совета директоров РАО ЕЭС, в принципе одобрившему схему, при которой все сети АО-энерго выводятся в одну компанию, у которой ФСК впоследствии выкупит только магистральные сети.

Позиция правительства, от которого зависит утверждение данного плана, недостаточно внятно обозначена. Замминистра экономического развития Андрей Шаронов, входящий в комитет по реформированию, заявил: «У меня пока нет четкой позиции. Новая схема разделения сетей не была напрямую предусмотрена прошлогодним (от 2001 г. - прим. авт.) постановлением №526 ("О реформировании электроэнергетики")» (9, с. 22).

При рассмотрении вопроса о реформировании региональных АО-энерго Совет директоров РАО ЕЭС выбрал «базовый» для всех АО-энерго вариант реформы, предусматривающий «зеркальный» раздел акций. Согласно этому варианту, на базе сегодняшних АО-энерго в 2003 г. предполагается создать генерирующие, сетевые и сбытовые АО, акции которых будут распределяться между акционерами пропорционально их участию в АО-энерго. Недостаточно проработанным остается вопрос, касающийся процедуры урегулирования долгов АО-энерго и их текущих финансовых потоков.

Типовые проекты реформирования энергосистем разрабатывались региональными энергетическими компаниями и поступали на рассмотрение в РАО ЕЭС. По данным РАО, типовой проект

предусматривает разделение каждой региональной энергокомпании на генерирующую и сетевую компании. Как альтернативный, рассматривался также типовой проект реформирования, при котором генерация и сетевые предприятия создаются как дочерние компании региональной энергосистемы. Согласно «базовому» варианту, планируется создание семи региональных сетевых компаний на основе сетей региональных энергокомпаний в пределах объединенных энергосистем. На базе электростанций региональных энергокомпаний малой и средней мощности планируется создать региональные генерирующие компании путем объединения электростанций трех-пяти энергосистем (32, с. 17).

По результатам рассмотрения в РАО «ЕЭС России» были одобрены проекты реформирования АО «Ивэнерго» (Иваново), Приокской территориальной генерирующей компании, выданы заключения и рекомендации по доработке проекта реформирования «Ярэнерго» (Ярославль). Во второй половине 2002 г. была разработана концепция реформирования юго-восточного региона Центра России («Липецкэнерго», «Воронежэнерго», «Тамбовэнерго», «Рязаньэнерго»), проект реформирования «Нижновэнерго» с возможным объединением с энергосистемами других регионов.

Так, проект создания Приокской ТГК предусматривает учреждение генерирующей компании на базе ТЭЦ Тульской, Калужской, Орловской, Брянской областей. Предполагается также создать две сетевые компании на базе входящих в эти энергосистемы сетей.

Аналогичные планы предполагается реализовать и в уральском регионе. По заявлению заместителя генерального директора ОАО «Свердловэнерго» Геннадия Никитина на совещании по планам реформирования энергокомпаний, состоявшемся весной 2002 г. в Екатеринбурге в окружном представительстве РАО «ЕЭС России» («Уралэнерго»), при реформировании «Свердловэнерго» на его базе будет организовано 5 акционерных обществ — ОАО «Свердловская генерирующая компания» (37% активов «Сверд-ловэнерго»), ОАО «Региональная сетевая компания» (47% активов «Свердловэнерго»), куда войдет уже действующая Екатеринбургская электросетевая компания, ОАО «Екатеринбургская теплосе-тевая компания», ЗАО «Конкурентная сбытовая компания» и ОАО «Свердловская энергосервисная компания». Кроме того, по сообщению заместителя генерального директора «Уралэнерго» Алек-

сандра Смыка, на базе компании будет создан координационный центр по работе с компаниями, которые предстоит образовать в процессе реформирования энергокомпаний Уральского федерального округа.

Межведомственная комиссия при Главном федеральном инспекторе по Нижегородской области рассмотрела предложенный АО «Нижновэнерго» эскизный проект реформирования энергокомпаний Нижегородской, Владимирской, Пензенской областей и Мордовии путем объединения их активов в холдинг. «Нижновэнер-го» предложила создать межрегиональную генерирующую компанию (МГК) по управлению девятью тепловыми электростанциями четырех регионов, в том числе пятью ТЭЦ в Нижегородской области, с общей установленной мощностью 2,492 тыс. мВт. Предполагается, что МГК будет принадлежать 100% акций четырех дочерних генерирующих компаний, состоящих из ТЭЦ и тепловых сетей. Объединенная компания будет заниматься производством электрической и тепловой энергии, а также транспортировкой и сбытом тепловой энергии. Предусматривается также создание двух межрегиональных сетевых компаний (МСК) по транспортировке и распределению электроэнергии, объединяющих электрические сети общей протяженностью 135 тыс. км, и четырех компаний по сбыту электроэнергии.

Острыми коллизиями между руководством РАО ЕЭС и Московским правительством сопровождалось рассмотрение проекта реорганизации московской энергосистемы, представленного АО «Мосэнерго» в конце марта 2002 г. Компромисса удалось достичь на основе программы реструктуризации «Мосэнерго», предусматривавшей разделение АО на генерирующую, сетевую, сбытовую и ремонтную компании. При этом акционеры «Мосэнерго», согласно проекту, получат акции всех новых компаний пропорционально своим нынешним долям (так называемый зеркальный вариант). Планируется также создать тепловую сетевую компанию: программа реструктуризации АО «Мосэнерго» предусматривает объединение тепловой сетевой компании с муниципальными тепловыми сетями в единую структуру. Руководство «Мосэнерго» весной 2002 г. заверило экспертов, что до октября 2002 г., т.е. до срока погашения московской энергокомпанией еврооблигаций на сумму 155 млн. долл., никакого разделения компании не произойдет. В связи с этим руководство «Мосэнерго» заявило, что компания не

планирует брать какие-либо кредиты или выпускать ценные бумаги для погашения еврооблигаций (27, с. 2).

В Центральном федеральном округе, по заявлению первого заместителя председателя правления РАО «ЕЭС России» Л.Меламеда, в процессе реструктуризации предполагается создать от шести до восьми территориальных генерирующих компаний установленной мощностью от 1,6 до 3,6 млн. кВт. Меламед особо отметил, что предложенный план реформирования является программой реализации государственной политики по разделению электроэнергетики на конкурентные и монопольные виды деятельности. Одним из результатов развития конкуренции в сфере генерации, сбыта и ремонта должно стать снижение издержек в этих областях и сдерживание роста цен на энергию для конечных потребителей.

В марте 2002 г. глава РАО ЕЭС А.Чубайс сообщил о подписании соглашения между Ханты-Мансийским автономным округом, Ямало-Ненецким АО, «Тюменьэнерго» и Тюменской областью о реформировании и реструктуризации «Тюменьэнерго» при участии РАО ЕЭС.

В 2002 г. РАО «ЕЭС России» решило навести порядок и в энергосбытовой сети, обслуживающей самых исправных плательщиков за энергию — население. Для этого энергохолдинг намерен забирать активы так называемых оптовых перепродавцов в счет их гигантского долга перед «дочками» РАО в 900 млн. долл. Оптовые потребители-перепродавцы владеют низковольтными сетями, позволяющими доставлять энергию конечным потребителям (например, населению). При этом они покупают энергию у региональных энергокомпаний по льготным ценам, а затем перепродают по более высоким. Как правило, энергосбытовые структуры находятся на балансах местных властей, которые предпочитают расходовать полученные от энергосбыта средства на свои цели, а не оплачивать поставки энергокомпаний. К регионам, где перепродавцы платят АО-энерго хуже всего, РАО ЕЭС относит Ульяновскую область (не более 50%), Смоленскую, Самарскую, Сахалинскую области (оплата от 16% до 26%).

В феврале 2002 г. зампред правления РАО ЕЭС Михаил Абызов заявил, что муниципальные энергосети, принадлежащие перепродавцам, необходимо передавать на баланс АО-энерго. РАО ЕЭС разрабатывает схему взыскания этих активов через суд

— за долги ОПП. По данным РАО ЕЭС, суммарная задолженность перепродавцов на конец января 2002 г. составила около 27,5 млрд. руб. (свыше 900 млн. долл.). Как отмечают представители РАО ЕЭС, один из вариантов изъятия их активов таков: сначала у муниципальных сбытовых предприятий заберут функции продажи энергии потребителям, оставив за ними функции транспортировки. Затем РАО хочет забрать на балансы АО-энерго и сетевое имущество муниципальных «сбытовиков».

Муниципальные власти, разумеется, не в восторге от планов РАО ЕЭС. Представитель администрации подмосковного города Раменское, пожелавший сохранить анонимность, заявил в интервью газете «Ведомости»: «Мы относимся к этой идее резко отрицательно. Если муниципальные активы отойдут к "Мосэнерго", то их обслуживание не станет лучше, а мы потеряем около 30 млн. руб. выручки в год» (23, с. 2).

Комитет РАО «ЕЭС России» по вопросам реформирования при Совете директоров энергохолдинга обратился к правлению РАО с требованием внести ясность в вопросы управления оптовыми генерирующими компаниями. Как сообщил руководитель аналитического отдела Hermitage Capital Management, член комитета РАО «ЕЭС России» по вопросам реформирования Вадим Клейнер, председатель правления энергохолдинга Анатолий Чубайс заявил о намерении провести конкурсы на право управления оптовыми генерирующими компаниями с правом последующего выкупа 25-50% акций ОГК. По мнению Клейнера, это заявление противоречит смыслу проводимых в электроэнергетике преобразований (13, с. 5).

В поисках инвестиций и новых возможных вариантов привлечения средств на реструктуризацию электроэнергетики РАО «ЕЭС России» использует новые формы привлечения инвесторов. В частности, предполагается продать пакет акций Псковской ГРЭС стратегическому инвестору. Кроме того, по заявлению А.Чубайса, создаваемые генерирующие компании будут выставлены на тендер на право управлять ими. Те компании, которые будут справляться с управлением, будут получать право-опцион на получение в собственность до 25% акций этих энергокомпаний. Первая такая генерирующая компания должна была быть выставлена на тендер в начале 2003 г. Кроме того, в числе инвестиционных проектов РАО «ЕЭС России» — Северо-западная ТЭЦ. По ней был прове-

ден тендер на продажу 25% акций с последующим правом покупки победителем еще 25% акций, но уже под конкретные инвестиционные условия (доведение мощностей этой парогазовой ТЭЦ до 850 МВт) (28, с. 8).

Законодательная работа по реформированию электроэнергетики в 2002-2003 гг.

Первоначальный пакет законопроектов, нацеленных на регулирование естественных монополий, был представлен правительством на рассмотрение в Государственную думу весной 2002 г. В пакет входили проекты законов «Об электроэнергетике», «Об энергосбережении», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», поправки в Закон «О естественных монополиях» и в Гражданский кодекс. Ключевым в этом пакете был проект Закона «Об электроэнергетике», который долгое время не удавалось согласовать между Минэкономразвития и Минэнерго. Минэкономразвития, предложившее этот законопроект, утверждало, что он позволит сократить издержки РАО «ЕЭС России» на 60 млрд. руб. и заложит основу рынка электроэнергии (9, с. 22).

По словам замминистра экономического развития Андрея Шаронова, законопроект утверждает основы и правила работы рынка электроэнергии. В нем подробно прописаны условия, при которых государство имеет право вмешиваться в свободное ценообразование: в условиях отсутствия конкуренции, в том числе и в силу технологических причин при «временном дефиците электроэнергии в отдельных зонах оптового рынка». В этих условиях торги электричеством будут прекращаться, и государство будет устанавливать свои цены.

Противниками законопроекта выступили «Росэнергоатом» и ФЭК (20, с. 3). Критики были недовольны отсутствием механизма выделения государству его доли в системном операторе и Федеральной сетевой компании, а доля государства в акционерном капитале РАО ЕЭС в 51% была признана недостаточной: фактический контроль, заявляли оппоненты законопроекта, все равно остается у РАО ЕЭС, поскольку остальные акционеры разобщены. Парируя эти возражения, Андрей Шаронов заявлял, что Закон бу-

дет действовать в условиях «новой энергетики», когда РАО «ЕЭС России» уже прекратит свое существование.

Одно из основных положений Закона «Об электроэнергетике» — обязательность участия крупных производителей и потребителей в биржевой торговле, в ходе которой реализуется 100% электроэнергии. Это, по мнению разработчиков, позволит обеспечить прозрачность финансовых потоков в электроэнергетике и сломать различные полутеневые схемы, когда потребители получают электроэнергию по разным ценам, что способствует злоупотреблениям. Проект закона «Об электроэнергетике» предусматривал жесткие сроки дерегулирования рынка электро-энергии — до 1 июля 2004 г. (46, с. 3).

Комментируя представленный пакет законопроектов, первый заместитель председателя правления РАО «ЕЭС России» Л.Меламед отметил, что в случае принятия всего пакета «государство будет по-прежнему контролировать магистральные и распределительные сети, а также предприятия, выполняющие диспетчерские функции... Остальные подразделения РАО "ЕЭС России" будут выводиться на конкурентный рынок».

Говоря о перспективах реформы на региональном уровне, Меламед отметил, что в течение ближайшего периода предполагается создать генерирующие предприятия, сетевые компании, сбытовые и ремонтные предприятия в качестве самостоятельных юридических лиц. На следующем этапе, в 2003-2004 гг., на базе этих предприятий предполагается сформировать межрегиональные объединения «по видам их деятельности».

В марте 2002 г. к рассмотрению блока законов, связанных с реформированием РАО «ЕЭС России», приступила Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям. Правительство поддержало вариант реформирования, предложенный Анатолием Чубайсом, и работу по правовому обеспечению и реформированию электроэнергетического комплекса страны планировалось завершить к концу 2002 г. (40, с. 9).

Комиссия Совета Федерации рассмотрела поправки к Законам «Об энергосбережении» и «О государственном регулировании тарифов на тепловую и электрическую энергию». В проекте Закона «О государственном регулировании тарифов на тепловую и электрическую энергию» предусматривалось расширение применения в электроэнергетике свободных (рыночных) цен и ограничение

сферы государственного регулирования цен только видами деятельности, где отсутствуют условия для конкуренции. Кроме того, законопроект устанавливал положение, согласно которому регулирование тарифов на электрическую энергию и услуги, оказываемые субъектам электроэнергетики, должен осуществлять единый федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный правительством. Комитетом по энергетике, транспорту и связи Государственной думы была создана рабочая группа, которая должна была установить единые тарифы для естественных монополий при утверждении бюджета на очередной год (29, с. 2). «Этот законопроект очень логичен и наверняка будет поддержан после доработки комиссией Совета Федерации», — заявлял весной 2002 г. председатель Комиссии Совета Федерации Одинцов.

В тот момент казалось, что реформе электроэнергетики уже дан «зеленый свет». Однако дальнейшее развитие событий показало, что вся борьба вокруг законодательного обеспечения процесса реструктуризации отрасли еще впереди.

Критика проекта реструктуризации электроэнергетической отрасли, разработанного в РАО ЕЭС

Концепция реформы электроэнергетики «по Чубайсу» встретила ожесточенное сопротивление как в среде энергетиков, так и среди ряда крупных потребителей. Несмотря на то, что в феврале 2003 г. пакет законов, запускающих реформу, получил одобрение Государственной думы (см. ниже), споры продолжаются до сих пор. Некоторые энергетики вообще были против проведения реформы, предлагая оставить все как есть, но увеличив при этом государственные инвестиции в отрасль (12, с. 3). Эту идею всерьез никто не воспринял, так как правительство собирается сокращать госрасходы, а не увеличивать их.

Более серьезными противниками оказались хозяева алюминиевой промышленности — отрасли, которая в силу своей технологической специфики является одной из наиболее энергоемких. Не случайно компании «Базовый элемент» и СУАЛ являются крупнейшими после государства совладельцами АО «Иркутскэнерго». Под контролем «Базового элемента» находится и «Красноярскэнерго». «Алюминиевых королей» не устраивает горизонтальный принцип раздела рынка электроэнергетики. Они пред-

почитают сохранить свои компании в виде вертикально интегрированных (ВИК), где производство, передача и продажа электроэнергии сосредоточены в одних руках.

Обеспокоены были и многие миноритарные акционеры РАО ЕЭС. Они опасались еще большего снижения стоимости акций в результате непредвиденных сложностей при осуществлении реформы (по некоторым оценкам, акции энергетических компаний России оцениваются ниже их западных аналогов более чем в 10 раз (15, с. 3). Кроме того, многие из них не были согласны с основными принципами реформы по Чубайсу.

Но даже те миноритарные акционеры, которые в принципе поддерживают идеологию и концепцию реформирования отрасли, выражают определенные опасения в связи с возможными издержками процесса реструктуризации. По признанию одного из таких акционеров, члена Совета директоров РАО «ЕЭС России», управляющего директора Halcyon Power Fund Дэвида Херна, его волнуют несколько критериев: четкий, последовательный план реформ; сохранение прав собственников в процессе реструктуризации; рынок, который позволяет эффективным, хорошо управляемым компаниям зарабатывать прибыль; достаточная ликвидность акций компании (44, с. 7).

Группы влияния достаточно сильны — и каждая сама по себе, и тем более вместе. Многие трудности прохождения энергетических законов в Думе, по мнению первого замминистра финансов Алексея Улюкаева, объясняются неспособностью правительства в течение всего периода работы над законопроектами о реструктуризации естественных монополий сломить сопротивление мощных лоббистских групп, противодействующих идеологии и концепции реформы электроэнергетики (16, с. 25).

Одним из наиболее последовательных и влиятельных критиков проекта реструктуризации отрасли, предложенного руководством РАО ЕЭС АО во главе с А.Чубайсом, оказался советник президента по экономическим вопросам Андрей Илларионов. Суть позиции А.Илларионова сводится к тому, что предложенные компанией реформы не приведут к сколько-нибудь существенному изменению ситуации, при которой РАО «ЕЭС России» как был, так и останется монополистом (21, с. 32). Одним из наиболее веских аргументов, приводимых советником президента, является его утверждение о том, что система менеджмента в РАО ЕЭС отличает-

ся низкой эффективностью: об этом, по его мнению, свидетельствует резкое падение капитализации компании (с 13,6 млрд. долл. в 1998 г. до 5,2 млрд. долл. в 2000 г.). А.Илларионов утверждает, что если реформа будет развиваться по предложенному РАО ЕЭС сценарию — с выделением в единую компанию монопольной составляющей электроэнергетики (сетей) и выходом всех генерирующих компаний на открытый рынок, это не позволит обеспечить здоровую конкуренцию в отрасли (41, с. 2). По его мнению, единственным и обязательным условием формирования конкурентного рынка электроэнергетики может быть лишь сохранение в отрасли после демонополизации вертикально интегрированных компаний (33, с. 25). Кстати, во многом именно поэтому позиция Илларионова нашла широкую поддержку среди руководителей алюминиевой отрасли и других отраслей, особенно нуждающихся в дешевой электроэнергии.

Похоже, что критический подход к реформе советника президента оказал определенное влияние на изменение позиции Президента России по вопросу реструктуризации отрасли. Скорее всего, не последнюю роль в этом сыграл и политический фактор: 2003 год — предвыборный, поэтому подвергать себя даже минимальному риску никто не хочет. По мнению ряда экспертов, чем ближе сроки выборов, тем больше реформа электроэнергетики приобретает политический оттенок. Другими словами, о спасении энергетики ради самой энергетики реформаторы уже мало задумываются (там же).

Наиболее жесткое сопротивление проекту реформы энергетической монополии было оказано в Думе со стороны фракции КПРФ. Один из лидеров КПРФ, известный экономист Сергей Глазьев, фактически предъявил разработчикам обвинение в непрофессионализме. По утверждению Глазьева, за все время обсуждения пакета законопроектов со стороны сторонников реструктуризации существующей энергосистемы не прозвучало ни одного обоснованного аргумента в пользу эффективности предложенной модели, не было представлено ни одного серьезного анализа, подтверждающего положительный эффект от запланированного разрушения вертикально интегрированных связей. Не разрабатывались и прогнозы состояния отрасли после осуществления такой реформы.

Приватизация и акционирование электроэнергетики в 19921993 гг. не улучшили положения отрасли, подорванного общим падением промышленного производства. Наоборот, утверждает Глазьев, «образование АО-энерго нарушило целостность единой электросистемы страны, повлекло необоснованный рост затрат на производство электроэнергии». В первую очередь стали использоваться местные, как правило, менее мощные и значительно более затратные тепловые станции. Местные ТЭЦ, прежде работавшие только в холодное время года, когда возрастал спрос на электроэнергию, стали использоваться и летом, что также увеличило издержки. Мощности крупных электростанций вследствие снижения объемов «забора» энергии из федеральных бассейнов оказались в некоторых регионах загруженными только наполовину. Атомные электростанции, дающие дешевое электричество, недогружены на 10%. Зато тепловые теперь сжигают значительно больше органического топлива, чем в прежние годы, лишая государство потенциальной экспортной выручки за это напрасно растраченное топливо. Страна от такой реорганизации получает двойной отрицательный эффект — необоснованное удорожание электроэнергии и «недостачу» экспортной прибыли.

Глазьев заявил, что в последнее десятилетие ситуация в электроэнергетике стала проблемой, требующей неотложного решения. Большинство электростанций России, введенных в строй в 60-70-х годах прошлого века, устарели. На тепловых станциях половина генерируемых мощностей исчерпает свой ресурс к 2010 г. Четверть из них уже невозможно будет ремонтировать. На атомных и гидроэлектростанциях за это время закончатся сроки службы 20-40% оборудования. Не менее остра ситуация и в сетевом хозяйстве, пропускная способность которого сокращается. По оценкам, в ближайшие десять лет на замену и модернизацию устаревших мощностей придется затратить около 50 млрд. долл.

Государству необходимо обеспечить не только приток инвестиций для замены выбывающих основных фондов, но и гарантировать доступность и качество поставки электроэнергии всем потребителям. И осуществлять это придется при одно-временном проведении модернизации и неизбежном удоро-жании топлива. Задачи весьма сложные, но их вполне можно было бы решить, имея ту степень управляемости энергетической системой, которая существовала 15 лет назад (СР).

Смысл реформы, инициированной Чубайсом, резюмирует Глазьев, заключается в том, «чтобы приватизировать, как водится, за бесценок наиболее эффективные электростанции и уйти от ответственности за разорение отрасли в последние годы. И результат от реализации мероприятий будет прямо противоположным заявленным целям реформы электроэнергетики» (2, с. 3).

Решительным и принципиальным критиком проекта реорганизации электроэнергетической отрасли выступил и другой известный экономист — Михаил Делягин. Все варианты реформы, заявил он, нацелены на интересы руководителей монополий, а не страны, и сводятся к бесконечному механическому повышению тарифов (с мая 2000 г. только на электроэнергию они выросли более чем в 1,6 раза!) и снятию ответственности с «последних олигархов». При этом реформаторы последовательно игнорируют целый ряд вполне естественных и самоочевидных требований здравого смысла. Так, не может вызывать сомнений необходимость обоснования реформы. Надо понимать, что и зачем будут делать с естественными монополиями. Недопустима ситуация, когда идея о разделении РАО «ЕЭС России» пропагандируется без внятного описания распределения между новыми компаниями финансовых потоков и, соответственно, инвестиционных ресурсов. Еще при разукрупнении предприятий в 1992-1994 гг. эта ошибка, утверждает М.Делягин, привела к уничтожению многих из них.

Критикуя логику реструктуризации по Чубайсу, Делягин утверждает, что в результате ответственность за обеспечение той или иной территории энергией будет нести не РАО «ЕЭС России», а частный и, как правило, иностранный инвестор.

«Отстаиваемая правительством реформаторов программа реформ естественных монополий, — пишет Делягин, — игнорирует целый ряд их самоочевидных особенностей. Главное состоит в том, что естественные монополии — структурообразующие элементы экономики, обеспечивающие к тому же единство страны. Это не субъекты рынка, но его основа. Это поле, а не футболисты. Главная функция естественных монополий — обеспе-чение остальной экономике условий развития. Поэтому объективная цель государства — минимизация тарифов при достаточной надежности. Сами естественные монополии не понимают этого: так, устав РАО "ЕЭС России" определяет ее цель как максимизацию прибыли».

Реформа естественных монополий не должна вести к разрушению единства технологического комплекса, так как это приведет к опасному для всей страны падению их эффективности. Ожидаемый рост тарифов означает подрыв конкурентоспособности страны (поэтому ее стратегические конкуренты на Западе и поощряют стремление повысить тарифы под видом реформ), заявляет М.Делягин. Главный критерий эффективности реформы заключается в том, приведет ли она «при прочих равных условиях» к повышению тарифов и к подрыву модернизации России или же она стабилизирует тарифы и станет основой роста (как в 19992000 гг.).

С этой точки зрения принципиально, что первым шагом должно стать обеспечение полной финансовой прозрачности как самих естественных монополий, так и аффилированных с ними структур в России и за рубежом. Без этого нельзя понять, как устроена реформируемая естественная монополия. Более того: условием любого роста ее тарифа должна стать полная финансовая прозрачность. Нельзя проводить реформы «вслепую». Последствия «преобразований ради преобразований» по принципу «семь раз отрежь, один раз отмерь», подытоживает М.Делягин, хуже любой монополии.

Таким образом, главным недостатком концепции демонополизации и дерегулирования отрасли, по мнению большинства критиков, является явно недостаточная для России аргументация преимуществ конкуренции по сравнению с регулируемой монополией как с точки зрения повышения эффек-тивности эксплуатации и развития систем энергоснабжения, так и с точки зрения выполнения многих социальных требований (охрана окружающей среды, обеспечение заведомо убыточного энергоснабжения депрессивных районов, электрификация села и т.п.) (53, с. 127-128).

Критики обращают внимание на тот факт, что в ряде стран Европы (Франции, Португалии и некоторых других) государство пока воздерживается от организации конкурентного рынка электроэнергии. В то же время в США (в Калифорнии), где реализовалась схема реструктуризации на основе введения конкуренции на оптовом и розничном рынках, разразился скандал с массовыми протестами потребителей. Либерализация рынка электроэнергии привела в Калифорнии к резкому росту тарифов. В связи с этим

кризисом некоторые энергогенерирующие компании были обвинены в самом жестоком на протяжении американской истории обмане потребителей и стали ответчиками на судебных процессах, где говорилось о тайном сговоре с целью искусственного увеличения цен на электроэнергию и газ. Федеральная энергетическая комиссия США приняла меры по переводу конкурентного рынка Калифорнии в режим функционирования с регулированием тарифов. Даже в Великобритании, стране-родоначальнице конкуренции на рынках электроэнергии, Северная Ирландия ввела конкуренцию лишь на оптовом рынке, а Шотландия продолжает использовать вертикально интегрированную монополию энергоснабжения. Некоторые эксперты особо подчеркивают опасность введения конкурентных отношений в странах с низкой рыночной культурой (43, с. 1).

Еще одним существенным недостатком предлагаемой организации конкуренции на оптовом рынке электроэнергии, по мнению критиков, является ослабление контроля со стороны государственных органов (ФЭК России) за установлением индивидуальных расчетных цен электростанций, выведенных на ФОРЭМ, и прекращение использования на нем усредненных уровней цен. Предлагаемое формирование тарифов с ориен-тацией их уровней на величину «равновесных цен» должно привести к резкому росту тарифов за счет их определения по стоимостным характеристикам худших электростанций, замыка-ющих баланс электроэнергии (цены равновесия, в отличие от средневзвешенных цен, определяются по ценам замыкающих производителей, т.е. самых дорогих из включенных в баланс электроэнергии) (30, с. 1).

С учетом факторов роста цен на электроэнергию, связанных с необходимостью модернизации основных производственных фондов, степень износа которых, как уже отмечалось выше, достигла 50-60%, а также с учетом ожидаемого роста цен на природный газ в 2-2,5 раза, тарифы на электроэнергию, ориентированные на замыкающие генерирующие источники, могут возрасти в три раза и более. Впрочем, сильнее всего от этого пострадает металлургическая отрасль, которая благодаря мировой конъюнктуре сейчас имеет возможность наращивания инвестиций в энергосберегающие технологии.

Создание законодательной базы для запуска

процесса реструктуризации РАО ЕЭС

Итогом борьбы между различными противоборствующими группировками стало внесение ряда существенных поправок в первоначальные варианты проектов основных законов пакета, представленного на утверждение Государственной думой. Окончательный правительственный пакет включает базовый Закон «Об электроэнергетике», поправки во вторую часть Гражданского кодекса, законы «О государственном регулировании тарифов», «Об энергосбережении», «О конкуренции» и «О естественных монополиях», «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период.».

В преддверии рассмотрения Госдумой пакета законопроектов о реформе электроэнергетики во втором чтении в него было внесено более 1800 поправок (14, с. 4). В частности, Законом «Об электроэнергетике» правительству отныне предоставлены широкие полномочия в области регулирования рынка электроэнергетики — вплоть до применения весьма суровых мер к поставщикам энергии — монополистам (производящим 35% энергии и более в пределах одной ценовой зоны) — путем введения государственного регулирования цен сроком до полугода или даже принудительного расчленения монополиста.

В законопроекте «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период.» полномочия правительства еще более расширены. В частности, если первоначально предполагалось, что электроэнергетический рынок должен сформироваться к 1 июля 2005 г., то теперь самому правительству будет предоставлено право решать, как проводить реформы и когда завершать переходный период (8, с. 3).

Иными словами, к сфере компетенции правительства отнесены все вопросы, касающиеся регламентирования функционирования оптового рынка; разделения субъектов рынка на сетевые и генерирующие компании (кроме «гарантирующих поставщиков»); введения в силу договоров между производителями электроэнергии и «гарантирующими поставщиками» на поставку населению в течение трех лет не менее 35% электроэнергии по регулируемым ценам; определения сроков отмены ограничений для поставщиков по предельному объему энергии, поставляемой по нерегулируе-

мым ценам; установления сроков введения свободных цен на электроэнергию субъектами федерации, и пр.

Более того, в законе «Об электроэнергетике» имеется ссылка на то, что при необходимости эта отрасль может регулироваться и указами Президента.

Среди других принципиальных поправок, внесенных в процессе обсуждения представленных законопроектов в Думских комитетах: предоставление регионам права осуществлять контроль деятельности так называемых гарантирующих поставщиков (т.е. тех, кого правительство обяжет при любых обстоятельствах поставлять электроэнергию населению); сохранение за региональными энергетическими комиссиями права участвовать в регулировании цен на местах наряду с федеральной комиссией; введение антимонопольного регулирования не только на оптовом, но и на розничном рынке электроэнергии (7, с. 2).

Кроме того, чтобы государственные монополисты — Федеральная сетевая компания (ФСК) и Системный оператор (СО) — не допускали дискриминации инвесторов, вкладывающих деньги в магистральные сети, было установлено, что норма доходности на вложенный капитал должна быть одинаковой и для указанных государственных компаний, и для частных инвесторов. При этом при расчете доходности в законопроекте «Об электроэнергетике» предлагается учитывать всю прибыль ФСК и СО, «независимо от источников ее формирования и целевого назначения».

Две другие важнейшие поправки, внесенные правительством с подачи А.Илларионова — главного «системного» критика проекта реструктуризации отрасли «по Чубайсу», касаются вертикально интегрированных компаний в отдельных регионах и крупных мино-ритариев.

Во-первых, правительство сохранило вертикально интегрированные компании в энергодефицитных регионах, перманентно испытывающих энергетический кризис (таких, например, как Дальний Восток), хотя первоначально предполагалось, что все АО-энерго будут разделены на генерирующие, сбытовые и сетевые компании. С точки зрения решения задачи либерализации рынка, разделение вертикально интегрированных компаний является обязательным условием для развития конкуренции внутри отрасли. Однако, по оценке аналитика компании ЫРС Дерека Уивинга, в регионах, о которых идет речь в поправке, на сегодняшний день от-

сутствуют технические условия для развития конкуренции в области выработки электроэнергии. Кроме того, из-за бедности населения и низкой платежной дисциплины потенциальные поставщики электроэнергии вряд ли будут заинтересованы вступать в конкурентную борьбу с местными АО-энерго (14, с. 1). Поэтому внесение данной поправки, по сути, не искажает главной идеологии начинающегося процесса реструктуризации отрасли в целом.

Во-вторых, было предложено существенно укрепить права принятия ответственных решений государством как одним из собственников холдинга — разумеется, за счет ущемления прав миноритарных акционеров самого РАО ЕЭС и его региональных «дочек». Согласно принятой поправке, решение о реорганизации может приниматься теперь уже не 75%+1 голосующими акциями, а простым большинством. Это позволит государству полностью контролировать процесс реструктуризации, не оглядываясь на мино-ритариев энергокомпаний. Между тем, если судить только по информации, просочившейся в прессу, крупные российские компании, занятые в нефтяной и алюминиевой промышленности, в преддверии реструктуризации купили блокирующие (25%+1 акция) пакеты по меньшей мере шести АО- энерго . Не исключено , что на самом деле таких компаний значительно больше (14, с. 2).

Согласно законопроекту «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период...», в целях дополнительной социальной защиты населения производителей электроэнергии обязали заключить долгосрочные (до трех лет) контракты с гарантирующими поставщиками. Правительство, которое будет определять условия договоров, может обязать производителей поставлять гарантирующим поставщикам (по регулируемым ценам) до 35% вырабатываемой энергии. Правительству также дано право определять территории, в границах которых можно переходить к нерегулируемому рынку электроэнергии, т.е. право делать заключение, действительно ли на той или иной территории существует настоящая рыночная конкуренция, или нет. Наконец, было решено в дополнение к запрету на приватизацию атомных станций ввести ограничения на приватизацию гидроэлектростанций (24).

Оценивая «по горячим следам» предварительные итоги многолетней борьбы вокруг острейшей для страны проблемы реструктуризации РАО ЕЭС, нельзя не признать, что руководству холдинга пришлось пойти на существенные, во многом принципиальные

уступки своим оппонентам в правительстве, Думе и в региональных элитах. По словам председателя комитета по экономической политике Совета Федерации Валентина Завадникова, решение о принятии законопроектов во втором чтении было исключительно политическим. «Как только была дана отмашка, — заявил сенатор, — Дума проголосовала за реформу» (47, с. 6).

Нельзя сказать, что идея демонополизации отрасли «по Чубайсу» оказалась выхолощенной. Но внимательное изучение законопроектов, принятых на момент написания настоящего обзора во втором чтении в Думе, позволяет заключить, что правительству (по-видимому, не без негласной поддержки Президента) удастся провести такие законы, которые позволят с помощью оперативных регуляторов полностью держать под контролем процесс реструктуризации отрасли и даже, при необходимости, в любой момент развернуть его в обратную сторону. По мнению заместителя министра экономического развития Андрея Шаронова, принятые законопроекты более консервативны, чем первоначальные варианты концепции реструктуризации РАО ЕЭС. Однако, по оценке Шаронова, в целом законопроекты «не нарушают концепцию реформы» (7, с. 2).

Косвенным подтверждением того, что победил в конечном счете «сверхосторожный» вариант реформирования отрасли, может служить и заявление министра экономразвития Германа Грефа, сделанное им по результатам голосования в Думе, о том, что переходный период «будет продлен до 2008 года» (8, с. 1).

Перспективы и ожидаемые последствия реструктуризации, проводимой в соответствии с принятыми в 2003 г. законами

Окончательное принятие Думой и Советом Федерации, утверждение Президентом пакета новых законов, регулирующих процедуры реструктуризации естественных монополий, и в первую очередь РАО ЕЭС, отнюдь не означает, что рыночные механизмы в естественно-монополизированных отраслях начнут работать уже

завтра. Потребуется довольно продолжительный период, прежде чем на основании норм, заложенных в базовых законах, будут разработаны инструментальные подзаконные акты, детально регулирующие все механизмы введения конкуренции на монополизированных рынках.

На формирующемся рынке электроэнергетики ключевым агентом, в частности, является некоммерческое партнерство «Администратор торговой системы оптового рынка электрической энергии» (АТС) — именно на этой торговой площадке будут проходить свободные торги электроэнергией. Председатель правления АТС Дмитрий Пономарев, оценивая в начале 2003 г. возможные перспективы демонополизации энергетического рынка, заметил, что после принятия пакета базовых законов правительству предстоит еще утвердить правила и основные принципы проведения торгов в конкурентном секторе, а Федеральной энергетической комиссии (ФЭК) понадобится внести существенные изменения в старые либо принимать новые документы (36, с. 28).

Одна из острейших проблем, связанных с формированием конкурентного рынка в отрасли электроэнергетики, — это, безусловно, проблема тарифов. Пока еще сложно предсказать, каким образом могут измениться тарифы после того, как произойдет либерализация части рынка энергоуслуг.

На начало 2003 г. в России действовал тариф, складывавшийся из двух элементов. Первый элемент — непосредственно плата за произведенную электроэнергию. Второй элемент — так называемая плата за мощность, которая теоретически должна взиматься даже в том случае, если электростанция не будет работать. Средний уровень тарифа на ФОРЭМ составлял в начале 2003 г. 30-40 коп. без НДС за 1 кВт/ч (с учетом платы за мощности).

По оценкам Д.Пономарева, с образованием свободного сектора рынка плата за мощность сохранится, и в целом цена 1 кВт/ч электроэнергии окажется на несколько процентов выше тарифа ФОРЭМ (из-за маржинального ценообразования) (35, с. 7). Но поскольку право доступа на ФОРЭМ имеется далеко не у всех (число участников ФОРЭМ ограничено), а региональные энергетические комиссии устанавливают для промышленных потребителей достаточно высокие тарифы за оплату электричества, порой вдвое-втрое превышающие средний тариф ФОРЭМ, то, естественно,

промышленный сектор будет заинтересован в том, чтобы иметь возможность купить электроэнергию по более низкой цене, даже если она окажется немного выше, чем на ФОРЭМ (36, с. 28).

Нелишне отметить здесь, что в распоряжении АТС имеется достаточно эффективная система тарифного мониторинга, которая позволяет просчитывать цену отдельно для каждого энергетического узла (всего таких узлов в стране свыше 5 тыс.). В каждом узле будет устанавливаться своя цена, которая будет зависеть не только от количества потребителей, привязанных к этому узлу, но и от пропускной способности сетей: там, где мощностей не будет хватать и возникнет «пробка», цена окажется выше.

Очевидно, что при выбранном варианте реструктуризации снижение тарифов на электроэнергию произойдет не скоро. Вначале, предупреждал председатель правления РАО ЕЭС А.Чубайс, тарифы на энергию неизбежно должны вырасти, поскольку в системе, унаследованной от советских времен, они искусственно занижены. Но затем, по мере формирования в отрасли свободного рынка, тарифы, по утверждению руководства РАО ЕЭС, должны стабилизироваться. Магистральные сети и диспетчерское управление должны стать уменьшенной копией нынешнего холдинга, но с гораздо более жестким государственным контролем. Правда, до полной ликвидации холдинга РАО «ЕЭС России» сетевая и диспетчерская компании должны, по настоянию руководства РАО ЕЭС, оставаться его стопроцентными «дочками». Государство же получит их акции в соответствии с принципом зеркального раздела акционерного капитала РАО (16, с. 25).

В результате реформы свободный сектор рынка охватит всю страну — и европейскую часть, и Сибирь — за исключением Дальнего Востока и Восточной Сибири, где введение конкурентного рынка невозможно из-за нехватки мощностей и неразвитости инфраструктуры. Именно рынок, по замыслу инициаторов реструктуризации, должен определить справедливую цену для каждого участника торгов. Кроме того, именно свободный рынок будет выявлять те потребительские зоны, где требуется по-строить электростанцию либо проложить дополнительные сети (45, с. 11).

* * *

Заключение

Чем продуманнее проводилась приватизация, чем тщательнее государство разрабатывало механизмы контроля естественных монополистов, регулирования их деятельности и рынков, тем быстрее компании переходили от дележа собственности, захвата контроля над финансовыми потоками, борьбы за менеджмент между группами акционеров и прочих контрпродуктивных действий к организации регулярного эффективного менеджмента.

В итоге газовый монополист — ОАО «Газпром» — наилучшим образом преуспел на международном рынке, где ему приходилось выдерживать острейшую конкуренцию с транснациональными корпорациями. Деятельность же этой компании на регулируемом внутреннем рынке и в сфере политически контролируемых операций в ближнем зарубежье оказалась явно неэффективной (25, с. 5).

Энергетический монополист, РАО «ЕЭС России», пока еще находится в стадии организации систематического менеджмента: компания переживает сложный период преодоления феномена приватизационного конгломерата — она лишь формирует организационную структуру управления, упорядочивает собственность, налаживает контроль над финансами. Концепция реструктуризации компании определилась лишь в конце 2002 — начале 2003 г. В результате РАО «ЕЭС России» продолжает испытывать экономические трудности, перспективы преодоления которых далеко не всегда выглядят обнадеживающими.

Государственные монополисты ведут неэффективную инвестиционную политику. Испытывая острый дефицит в капиталовложениях, они позволяют себе вкладывать средства в масштабные и неоднозначные проекты («Сибур», Богучанская ГЭС и др.), а также в неэффективные непрофильные бизнесы (СМИ).

И «Газпром», и РАО «ЕЭС России» испытывают на себе давление нерациональной политики государственного регулирования цен и тарифов, налоговой системы, политических вмешательств в их деятельность, волюнтаризма, чехарды с назначением топ-менеджеров.

Государственная политика с 1998 г. заключалась в сознательном занижении цен на электроэнергию и газ: фактически «Газпром» и РАО «ЕЭС России» в течение последних лет дотировали

всю отечественную экономику. Помимо этого, государство, по существу, вплоть до недавнего времени сохраняло в естественных монополиях затратный экономический механизм со всеми вытекающими из этого пороками. В частности, у естественных монополистов по-прежнему отсутствуют экономические стимулы снижения издержек производства — рыночные механизмы не развиты, а государство не имеет достаточных возможностей для действенного контроля над издержками (25, с. 7).

Недостаточно проработана пока и правовая база реформирования естественных монополий. Наиболее болезненно это сказывается на положении госсектора: Минэнерго и МПС пока по-прежнему остаются хозяйствующими министерствами. В результате размыта ответственность за принимаемые решения — между министерствами, корпорациями-монополистами и региональными властями.

Несмотря на то, что о реформировании естественных монополий речь идет с начала приватизации, государство лишь в самый последний месяц 2002 г. более или менее определилось со своей стратегией в этом вопросе. Однако введение в действие базовых законодательных норм, регулирующих процессы приватизации и реструктуризации в отраслях естественных монополий, отнюдь не означает, что уже в ближайшее время инерционная махина инфраструктурных монополий начнет разворачиваться в сторону большей эффективности.

Потребуется длительная и скрупулезная законотворческая и менеджерская работа, прежде чем результаты реформирования естественно-монопольных отраслей начнут реально сказываться на состоянии российской экономики. При этом любые трансформации систем менеджмента и собственности в отраслях естественных монополий окажутся непродуктивными, если в итоге их проведения не удастся обеспечить решение основных задач реформы (1, с. 147). Среди первоочередных таких задач: повышение эффективности производства и снижение неэффективного потребления; сохранение стабильности, надежности и бесперебойного функционирования сетевых систем, их экономической безопасности; минимизация и упорядочение тарифов при сохранении разумной нормы прибыли (а не максимизация прибыли за счет интересов потребителя), поскольку рост тарифов на услуги этих монополий ведет к подрыву конкурентоспособности национальной

экономики и тормозит развитие страны; обеспечение требуемого объема инвестиций с тем, чтобы не допустить массового выбытия оборудования из-за его физического износа.

Только в том случае, если элементы конкуренции, которые должны появиться в отраслях естественных монополий в результате реформ, во-первых, действительно приведут к демонтажу затратной модели ценообразования в ТЭК и МПС, дестимулирующей экономию энергоносителей, борьбу с потерями и снижение издержек, и, во-вторых, в конечном счете позволят установить более низкие тарифы как для промышленных потребителей услуг, так и для населения, цели реформирования можно будет считать достигнутыми.

Список литературы

1. Городецкий А., Павленко Ю. Реформирование естественных монополий // Вопр. экономики. — М., 2000. — № 1. — С. 137-147.

2. Глазьев С. Финиш в пропасти // Сов. Россия. — М., 2003. — 27 февр. — С. 3.

3. Греф не поделил с депутатами РАО «ЕЭС» // Ведомости. — М., 2002. — 2 сент.

4. Грошев В.А. Реструктуризация собственности: Основы теории и принципы регулирования: Автореф. дис. ... д-ра экон. наук / С.-Петерб. ун-т экономики и финансов. — СПб., 1996. — 34 с.

5. Гуриев С. Конец тарифной лихорадки: Как сделать изменения тарифов естеств. монополий предсказуемыми? // Эксперт. — М., 2002. — № 11 (318). — 18 марта.

6. Дело темное: РАО «ЕЭС России» не может начать реформу без законов по электроэнергетике // Известия. — М., 2003. — 9 янв.

7. Дума законсервировала «электрический пакет» // Коммерсантъ. — М., 2003. — 7 февр.

8. Дума отдала реформы в руки правительства и президента // Коммерсантъ. — М., 2003. — 17 февр.

9. Закон свободного тока // Коммерсантъ-Деньги. — М., 2002. — № 37(392). — 24 сент. — С. 22-23.

10. Как управлять госимуществом? // Экономика России. XXI век. — М., 2002. — № 1(6). — С. 19-24.

11. Круговорот реформ // Ведомости. — М., 2002. — 4 дек.

12. «Лиса реструктурирует курятник»: Виктор Кудрявый оценил реформу Анатолия Чубайса // Коммерсантъ. — М., 2002. — 14 окт.

13. Максимов В. Без опционов // Ведомости. — М., 2002. — 5 ноября.

14. Миноритариев просьба не беспокоить!: Правительство реформирует энергетику самостоятельно // Консерватор. — М., 2002. — 6 дек.

15. Миноритарные акционеры РАО ЕЭС разделились // Коммерсантъ. — М., 2002. — 16 авг.

16. Можно ли реформировать электричество? // Коммерсантъ: спецвыпуск «Энергия». — М., 2003. — № 014. — 29 янв. — С. 25.

17. Моргунов В. Нормирование прибыли при регулировании цен естественных монополий (две концепции) // Вопр. экономики. — М., 2001. — № 9. — С. 28-39.

18. Народ и монополии // Экономика России. XXI век. — М., 2001. — № 1. — С. 2533.

19. Не влезай, убьет! // Эксперт. — М., 2002. — № 39 (346). — 22 окт.

20. Нетреба П. Мирный атом выбрал хозяина: Реструктуризация естественных монополий — ключевая задача в экономической программе правительства // Коммерсантъ. — М., 2001. — 30 янв.

21. Нечаев А. Популярный мотив // Профиль. — М., 2002. — № 36. — 30 сент. — С. 32-34.

22. Оправдано ли копирование европейской модели реструктуризации железных дорог? // НГ-Политэкономия. — М., 1998. — № 006 (7). — 31 мар. — С. 4-5.

23. Позади Москва: Чубайсу и Касьянову отступать некуда // Газета. — М.,

2002. — 2 окт.

24. Прайм-ТАСС. — 2003. — 28 янв.

25. Приватизация, конкурентная среда и эффективность менеджмента: (на примере отраслей ТЭК) / Доклад. (приложение к журналу «Эксперт»). — М., 2001. — май. — 67 с.

26. Программа Российской демократической партии «ЯБЛОКО» (проект) // http://www.vabloko.ru

27. Путь в никуда? Устанавливаемые государством тарифы не позволяют «Мосэнерго» вести нормальную дивидендную политику // Парламент. газ. — М.,

2003. — 10 янв.

28. РАО ЕЭС будет покупать газ на бирже // Коммерсантъ. — М., 2002. — 5 ноября.

29. РАО ЕЭС назначили день казни // Независимая газ. — М., 2002. — 27 сент.

30. РАО попало в собственные сети? // Росс. газ. — М., 2002. — 4 дек.

31. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 года N 910-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)» (с изменениями на 6 июня 2002 г.) // http://www.consultant.ru

32. Распродажа началась // Эксперт. — М., 2002. — № 34. — 20 авг.

33. Реформа электроэнергетики затягивается // Коммерсантъ: спецвыпуск «Энергия». — М., 2003. — № 014. — 29 янв. — С. 25.

34. Решения Правительства РФ в тарифной политике // Вестн. Рус. экон. о-ва. — М., 2002. — 25 янв.

35. Свободный рынок электричества расцветет весной // Коммерсантъ. — М., 2002.

— 6 дек.

36. Старт рынка будет удачным // Коммерсантъ: спецвыпуск «Энергия». — М., 2003.

— № 014. — 29 янв. — С. 28.

37. Степанов С.С. Приватизация естественных монополий в условиях асимметричной информации. — М.: Росс. экон. шк., 2000. — 61 с. — Препринт, № BSP/00/040R.

38. Стороженко С. Приватизация «с открытыми глазами»: Государство учится управлять своей собственностью // Экономика России. XXI век. — М., 2002. — № 1(6). — С. 6-7.

39. Тариф: мифы и реальность // Время новостей. — М., 2003. — 14 фев.

40. У РАО ЕЭС скоро появятся новые совладельцы // Коммерсантъ. — М., 2002. — 2 дек.

41. Уринсон Я. Ответ Илларионову // Ведомости. — М., 2002. — 1 окт.

42. Уринсон Я. Перспективы российской электроэнергетики // Вопр. экономики. — М., 2000. — № 4. — С. 71-83.

43. Фрумкин К. Рост энерготарифов остановится в 2005 году // Независимая газ. — М., 2002. — 13 ноября.

44. Херн Д. Энергетика: Почему я поверил в реформу // Ведомости. — М., 2003. — 22 янв.

45. Цель реформы — появление стратегических инвесторов: Ответы председателя правления РАО «ЕЭС России» А.Чубайса на вопросы Н.Кириченко // Эксперт. — М., 2002. — № 47 (354). — 16 дек. — С. 6-11.

46. Чубайса оставили на второй год // Ведомости. — М., 2002. — 24 дек.

47. Энергореформа пошла: Дума приняла ее во втором чтении // Ведомости. — М., 2003. — 17 февр.

48. Bush H. The process of privatising utilities // Privatisation of utilities and infrastructure: Methods and constraints. — Paris, 1997. — P. 11 -23.

49. Koh D.-S., Berg S.V., Kenny L.W. A comparison of costs in privately owned and publicly owned electric utilities: the role of scale // Land economics. — Madison, 1996. — Vol. 72, N 1. — P. 56-65.

50. Laffont J.J., Tirole J. A theory of incentives in procurement and regulation. — Cambridge (Mass.): MIT Press, 1993. — 177 p.

51. Poole R.W. Unnatural monopolies: The case for deregulating public utilities. — L.: D.C. Heath, 1985. — XI, 342 p.

52. Privatising electricity: The Government's proposal for the privatisation of the electricity supply industry in England and Wales, Presented to Parliament by the Secretary of

State for Energy by Command of Her Majesty. Febr. 1988. — L.: Her Majesty's stationary office, 1988. — 16 p. 53. Valbonesi P. Large-scale privatization and management incentives in Central Eastern Europe // Econ. systems. — Muenchen, 1995. — Vol. 19, iss. 2. — P. 125-145.