CC BY
35
УДК 34. 349.417
О.Ю. Украинцев*, С.В. Панова**
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Российский химико-технологический университет имени Д.И. Менделеева», Москва, Россия
125047 Москва, Миусская пл., 9
[email protected], [email protected]
ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ОБЛАСТИ (ЗЕМЕЛЬНОГО КОНТРОЛЯ)
УСИЛЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКОИ
ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
В статье рассматриваются правовые аспекты последних изменений законодательства РФ в области земельного надзора (контроля), краткий анализ положений действующего законодательства и перспективных изменений, основания и особенности нового этапа реформирования, который начался в 2015 году и продолжается в настоящее время. Рассмотрены некоторые коренные изменения, которые появятся в системе земельного надзора (контроля) в 2016-2017 г. г.
земельный надзор, земельная реформа, административная
Ключевые слова: земельный контроль ответственность, земельные правонарушения.
С развитием в Российской Федерации правовой базы, регулирующей земельные отношения, а также с расширением прав земельных правообладателей видится актуальной проблема усиления юридического контроля в области земельных правоотношений, в том числе в сфере осуществления земельного контроля.
В соответствии с п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации, «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» [1]. При этом ч. 2 ст. 36 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц» [1].
В связи с этим очень важно обеспечить наиболее рациональное и эффективное использование земель путем, осуществления земельного контроля, выполняющего, в качестве правовой меры воздействия на землепользователей, три основные функции: предупредительную, направленную на
предотвращение еще не начавшегося противоправного воздействия на земельные участки; информационную, направленную на сбор сведений о подконтрольных объектах, и карательную, направленную на привлечение нарушителей земельного
законодательства к юридической ответственности.
Следует отметить и то, что законодатель не применяет на федеральном уровне понятие «земельный контроль», заменив его понятием «земельный надзор». Тем не менее, в правовом смысле, понятия «земельный контроль» и «земельный надзор» практически тождественны.
Общепринятая классификация разновидностей земельного надзора (контроля) приводится в Земельном Кодексе Российской Федерации (далее -«ЗК РФ») по критерию субъекта, осуществляющего такой контроль (надзор), а именно, государственный
надзор, муниципальный и общественный земельный контроль [2].
Каждый из видов контроля кратко охарактеризован ниже:
1. Государственный земельный надзор - это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их
уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных земельным
законодательством РФ, посредством организации и проведения проверок указанных органов и лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти но систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами,
индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Государственный земельный надзор может осуществляться только федеральными органами власти. Возможность проведения государственного земельного надзора субъектами РФ Земельным Кодексом РФ не предусмотрена. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 02.11.2015 г. №1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» государственный земельный надзор призваны осуществлять несколько федеральных органов исполнительной власти: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и
Федеральная по служба по надзору в сфере природопользования и их территориальные органы [3].
2. Муниципальный земельный контроль представляет собой деятельностью органов местного самоуправления в целях обеспечения земельного правопорядка посредством принятия мер по предотвращению, выявлению и пресечению нарушений земельного законодательства в границах муниципальных образований, обеспечения соблюдения правообладателями земельных участков требований в области использования и охраны земель, в т. ч. проведение проверок по нарушению требований земельного законодательства.
Порядок ведения муниципального земельного контроля определяется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
3. Общественный земельный контроль - это деятельность граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления по принятию решений, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых актов и принимаемых решений.
Общественный земельный контроль
осуществляется лишь тремя категориями субъектов: органами территориального общественного самоуправления, общественными организациями (объединениями), гражданами.
Нормативно-правовая база, регламентирующая осуществление земельного контроля (надзора) достаточно обширна и постоянно находится в динамике своего совершенствования.
Наиболее полно правомочия государственных органов власти в сфере земельного контроля (надзора) отражены в постановлении Правительства РФ от 02.01.2015 N 1 (ред. от 12.03.2016) "Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре".
В условиях наличия достаточно развитой нормативно-правовой базы, регламентирующей осуществление земельного контроля, отмечается насущная необходимость упорядочивания различных законодательных инициатив в области земельных отношений и усиления юридической ответственности за неисполнение требований законодательства в полной мере. Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что все-таки необходима более четкая концепция развития государственной и муниципальной деятельности в сфере контроля и надзора [4]. Возможно, что эту проблему можно будет решить с помощью нового федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации», проект которого находится на общественном обсуждении [5]. Инициатором законопроекта является
Минэкономразвития России, которое в качестве основной цели поставило задачу повышения эффективности деятельности органов,
осуществляющих функции земельного контроля (надзора), а также снижение давления на бизнес. Параллельно с вышеуказанным законопроектом готовятся изменения в Кодекс РФ об
административных правонарушениях в части усиления санкций, прежде всего «штрафных», за выявленные контролирующими органами правонарушения в области землепользования.
В проекте вышеуказанного нормативного акта изложены следующие ключевые положения:
• раскрыты понятия государственного и муниципального контроля (надзора), федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (надзора), результативность государственного и муниципального контроля (надзора);
уточнены полномочия органов
государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления в области контроля (надзора);
четко определены объекты государственного и муниципального контроля (надзора);
в новом контексте изложены: порядок оценки результативности и эффективности государственного и муниципального контроля (надзора); система управления рисками при осуществлении государственного, муниципального контроля и надзора; формы государственного и муниципального контроля (надзора); особенности проведения проверок, рейдового обследования, наблюдения и мониторинга; порядок организации и проведения проверок, сроки их проведения и пр.
В целом проект нового закона предлагает существенно расширить полномочия по контролю (надзору) на муниципальном уровне, сделать более и действенной систему взаимоотношений власти, граждан и бизнеса, четко разграничить полномочия органов власти на различных уровнях, а также внедрить систему оценки результативности и эффективности государственного и муниципального контроля (надзора). Предлагая различные формы государственного и муниципального контроля (надзора), новый закон дает возможность определить степень необходимого вмешательства органов власти в деятельность граждан и организаций.
Одним из шагов, направленных на усиление юридической ответственности в сфере земельных правоотношений, может стать разработанная и утвержденная единая методика определения размера компенсации и возмещения убытков собственникам при принудительном изъятии земельных участков государством, т.к. ст. 35 Конституции РФ гарантирует гражданам, что «... принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения» [1]. В настоящее время такая система отсутствует.
Как видится, Российское законодательство по-прежнему эволюционирует и изменяется с целью максимального отражения требований современности и совершенствования существующей нормативной базы. К сожалению нормы российского уголовного права, действующие в области земельных правоотношений, применяются лишь эпизодически. Государственные контролирующие (надзорные)
органы чаще всего применяют административно-правовые нормы, однако применение административной ответственности к
правонарушителям также остается малоэффективным. Это объясняется тем, что наиболее жесткие санкции, предусматривают лишь применение незначительных административных штрафов, выраженных в денежном содержании, которые по размеру не сопоставимы реальной степени ущерба, причиненной земле как природному объекту и окружающей природной среде в целом. Эту тенденцию законодатель в лице заинтересованных федеральных министерств и ведомств намерен изменить в ближайшие годы.
Так, в 2015 году Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон от 08.03.2015 № 46-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [6], который позволил рассчитывать административные штрафы в зависимости от кадастровой стоимости земельного участка (в процентном отношении от общей кадастровой стоимости), делая определение меры ответственности нарушителей более «серьезной»,
эффективной и справедливой. Следует отметить, что данный подход явился новеллой в современном Российском праве. Тем не менее, в настоящее время, такая практика охватывает всего лишь несколько статей гл. VII и VIII КоАП РФ, которые содержат соответствующие «земельные» диспозиции. Существующая практика правоприменения и доводы многих ученых позволяют сделать вывод, что после обобщения судебной практики в части применения административной ответственности за совершенные правонарушения в сфере землепользования за 20162017 г.г., вполне возможно дальнейшее поэтапное уточнение и корректировка норм КоАП РФ, в результате чего органы, осуществляющие функции земельного надзора (контроля) смогут применять такие санкции ко всем правонарушителям в сфере землепользования и землевладения, а сами санкции станут более эффективными.
Окончательная реализация вышеуказанных предложений поможет в достижении главной и основополагающей цели земельного контроля (надзора) - сохранения земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности граждан.
Украинцев Олег Юрьевич, старший преподаватель кафедры гражданского, авторского и экологического права, РХТУ им. Д. И. Менделеева, Россия, Москва.
Панова Светлана Васильевна, кандидат географических наук, генеральный директор ООО «Мотт МакДональд Р»,, Россия Москва.
Литература
1. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.constitution.ru/ (дата обращения 24.05.2016).
2. Земельный кодекс Российской Федерации. - Новосибирск: Норматика, 2016. 160 с.
3. Постановление Правительства РФ от 02.01.2015 N 1 (ред. от 12.03.2016) «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req= doc&base=LAW&n=195280&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.8654400876988291 (дата обращения 31.05.2016).
4. Аверьянова Н.Н. Земельный надзор как административно-правовое средство обеспечения рационального использования земель в России, 2015. URL: http://xn—7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/10208 (дата обращения 24.05.2016).
5. Проект федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Шр://контроль-надзор.рф (дата обращения 24.05.2016).
6. Федеральный закон от 08.03.2015 N 46-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». URL: http://base.garant.ru/70885180/ (дата обращения 31.05.2016).
Ukraintsev Oleg Yurievich*, Panova Svetlana Vasilievna** D. Mendeleev University of Chemical Technology of Russia, Moscow, Russia. e-mail: [email protected]*, [email protected]**
ENVIRONMENTAL AND LEGAL ASPECTS OF ENCHANCING LEGAL LIABILITY IN LAND RELATIONS (LAND CONTROL)
Abstract
Article reviews legal aspects of the recent changes in the Russian legislation in the sphere of land supervision (land control). It provides a brief analysis provisions of the current legislation and potential amendments, as well as basis and peculiarities of a new phase in reforms commenced in 2015 and still ongoing. It also covers certain fundamental changes to be made to the system of land supervision (land control) in 2016-2017.
Key words: land control, land supervision, land reform, administrative liability, land law violations.
