CC BY
231
главная тема
УДК 332.142.6
Экологизация экономики: проблемы и перспективы
в статье рассматриваются состояние окружающей среды в Российской Федерации, новые позиции в формировании и развитии государственной экологической политики, документы стратегического планирования, определяющие основные направления и методы совершенствования государственного регулирования в сфере экологии, экологической безопасности, проблемы перехода к «зеленой» экономике и стоимостной оценке природных ресурсов,
Ключевые слова: окружающая среда; природопользование; природный потенциал; экологизация экономики; целевые показатели; «зеленая» экономика.
The paper investigates the state of the environment in the Russian Federation, new points in formation and development of the government environmental policy, strategic planning documents defining new directions and methods of improving the government regulation in the sphere of ecology and environmental safety, problems of transition to the "green" economy and cost evaluation of natural resources.
Keywords: environment; natural resource management; natural potential; greening of the economy; targets; green economy.
Шевчук Анатолий Васильевич
д-р экон. наук, зам. председателя Совета по изучению производственных сил Минэкономразвития России и РАН E-mail: avs@sops.ru
Государственная политика в сфере охраны окружающей среды
В последние годы в Российской Федерации приняты важные документы, во многом определяющие социально-экономическое развитие страны, в том числе ее государственную экологическую политику: Указ Президента Российской Федерации «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» [1], Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. [2] и другие акты, реализация которых должна обеспечить снижение энерго-
емкости ВВП не менее чем на 40% по сравнению с 2007 г. и объемов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещения отходов к 2015 г. не менее чем на 20%.
В настоящее время в результате принимаемых мер выбросы загрязняющих атмосферу веществ от стационарных и передвижных источников загрязнения за 2005-2012 гг. уменьшились с 35,8 до 32,5 млн т, а по сбросу загрязненных сточных вод — с 17,7 до 15,7 млрд куб. м [3]. При этом объемы затрат на охрану окружающей среды формально выросли с 234 до 432 млрд руб., хотя относительно доли в ВВП они снизились с 1,1% в 2005 г. до 0,7% ВВП в 2012 г. (таблица).
Минприроды России планирует реформировать сферу управления охраной окружающей среды. Так, предполагается разработать новую идеологию государственного природоохранного регулирования; обеспечить формирование новой нормативно-правовой базы в области государственного регулирования негативного воздействия на окружающую среду; применять новые методы борьбы с негативным воздействием на окружающую среду.
В целях достижения эффективного взаимодействия органов государственного управления
Направления природоохранной деятельности и объемы затрат на охрану окружающей
среды (2005-2012 гг.), млн руб.
Направления природоохранной деятельности/годы 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Объем затрат на охрану окружающей среды 233930 259228 295200 368627 343368 372382 412014 432446
В том числе по направлениям природоохранной деятельности:
охрана атмосферного воздуха и проблемы изменения климата 53765 60722 64065 76773 60101 80071 88362 89020
очистка сточных вод 105369 111705 126816 159299 162175 169152 197073 196279
обращение с отходами 22739 26076 28247 40326 38806 41510 44172 36328
защита и реабилитация почвы, подземных и поверхностных вод 13444 16770 21607 27321 18696 17219 23435 33905
сохранение биоразнообразия и среды обитания 12542 16052 21681 26597 21463 22975 13381 17850
прочие 26071 27903 32784 38311 42127 41455 45591 59064
Объем затрат на охрану окружающей среды в процентах к ВВП 1,1 1,0 0,9 0,9 0,9 0,8 0,8 0,7
Источник: [9].
и местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, граждан и их объединений по сбалансированному развитию экономики и улучшению качества окружающей среды Минприроды России с участием иных федеральных ведомств и общественных организаций подготовило проект Концепции основ государственной экологической политики Российской Федерации до 2030 г., которая воплотилась в Основах государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 г. [4] (далее — Основы).
В соответствии с Основами стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны
окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
В Основах, представляющих собой главный стратегический природоохранный документ на долгосрочную перспективу, приводятся принципы государственной экологической политики, базовые ориентиры, способы ее реализации, направления деятельности государства по достижению главных стратегических ориентиров государственной экологической политики, а также перечень необходимых показателей.
Конкретные пути решения поставленных в Основах задач приведены в Плане действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. [5] (далее — План).
Планом предусмотрена разработка механизмов стимулирования инвестиций для целей технологической модернизации отраслей экономики, обеспечивающих уменьшение антропогенного воздействия, неистощительное использование возобновляемых и рациональное
использование невозобновляемых природных ресурсов, а также развитие государственно-частного партнерства при государственном финансировании (софинансировании) мероприятий, направленных на реабилитацию экологически неблагоприятных территорий, ликвидацию экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью, развитие системы национальной стандартизации в области охраны окружающей среды с учетом международных экологических стандартов.
Особо можно выделить в Плане направления, связанные с осуществлением мероприятий по ликвидации экологического ущерба, нанесенного хозяйственной деятельностью, в том числе в Арктике.
Однако следует отметить, что некоторые пункты Плана «размыты», многие из них недостаточно систематизированы, не всегда понятно, с какой целью проводятся некоторые мероприятия.
Отсутствуют в Плане мероприятия по созданию и поддержанию деятельности института патентов на экологические чистые технологии и экологически чистые продукты питания, а также мероприятия по регистрации экологически чистых продуктов, хотя тенденции мирового развития последних лет и прогнозы развития показывают «взрывной характер» роста рынка экологически чистых технологий и возобновляемых источников энергии.
Из Плана «выпали» основные участники природоохранной деятельности — крупные вертикально интегрированные компании, деятельность предприятий которых и создает основные экологические проблемы. В Плане практически отсутствуют и варианты пилотных отработок отдельных механизмов регулирования природопользования и охраны окружающей среды.
Однако в целом можно отметить, что План носит достаточно комплексный характер и охватывает большой спектр экологических проблем.
Возможности перехода к «зеленой» экономике
Кризисные явления последних лет заставили многие международные организации и институты активизировать поиск инновационных моделей, обеспечивающих гармоничное развитие природы и человека. Одной из таких моделей является предложенная ООН концепция «зеленого роста», предусматривающая качественное изменение моделей производства и потребления, интеграцию «зеленых принципов» в систему стратегического
планирования и бюджетирования, экологизацию бизнеса и инфраструктуры [3].
Стремительно развивающаяся в последние два десятилетия концепция «зеленой» экономики призвана обеспечить более гармоничное согласование экономических, социальных и экологических аспектов развития, которое было бы приемлемо для всех групп стран — развитых, развивающихся и государств с переходной экономикой.
Анализ показывает, что для перехода к «зеленой» экономике необходимо:
• применение ценообразования на основе принципов устойчивого развития, включая отказ от неэффективных субсидий, реализацию финансовой оценки природных ресурсов и введение налогов на загрязнение окружающей среды;
• осуществление политики государственных закупок, поощряющей производство «экологичной» продукции и использование соответствующих «экологичных» методов производства;
• реформирование систем «экологического» налогообложения, предполагающего переход от налогообложения рабочей силы на налоги на загрязнение окружающей среды;
• направление государственных инвестиций в «экологичную» инфраструктуру (включая общественный транспорт, возобновляемые источники энергии, строительство энергоэффективных зданий) и природный капитал для восстановления, поддержания и, где это возможно, увеличения объема природного капитала;
• целевую государственную поддержку исследований и разработок, связанных с созданием экологически чистых технологий;
• реализацию социальных стратегий, призванных обеспечить согласование социальных целей с предлагаемыми экономическими стратегиями.
Многие страны используют различные инструменты «зеленой» экономики в своей национальной политике и стратегиях развития. При этом развивающиеся страны опасаются, что использование модели «зеленой» экономики может замедлить процесс их развития. Страны БРИКС считают, что переход к «зеленой» экономике должен означать изменение моделей потребления и производства в промышленно развитых странах, а также борьбу с бедностью. Широко распространено опасение, что глобальные стандарты и системы сертификации, связанные с переходом к «зеленой» экономике, приведут к «зеленому» протекционизму и ограничениям доступа на рынки,
а развивающимся странам будут навязываться дополнительные условия для получения помощи со стороны доноров.
Критерии и показатели устойчивого роста «зеленой» экономики
Традиционные экономические показатели, такие как валовый внутренний продукт (далее — ВВП), не дают правильного представления об эффективности экономики, так как не отражают отрицательного влияния производства и потребления на природный капитал. В идеале изменение величины природного капитала должно оцениваться в денежном эквиваленте и отражаться на национальных счетах.
В этом заключается одна из целей совершенствования системы экологической и экономической отчетности (СЭЭО), осуществляемого сегодня Статистическим отделом Секретариата ООН.
Для интеграции принципов «зеленой» экономики в процесс стратегического планирования и прогнозирования необходима последовательная работа по принятию комплекса системных мер.
Перед российским обществом стоит задача достойного ответа на новые вызовы экономического роста, технического совершенства и модернизации экономики, включающие инновационное развитие, которые означают необходимость решения крайне важной задачи — повышение благосостояния населения как необходимого условия качества жизни, что предполагает обеспечение технологического прогресса для целей экономического развития и поддержания благоприятной окружающей природной среды (экологической безопасности, которая становится определяющей для экономического роста и самого существования человека) и подразумевает обеспечение устойчивого развития на основе принципов «зеленой» экономики.
В работах по проблемам обеспечения устойчивого развития экономики все чаще начинает использоваться такой системный подход, при котором рассматривается сложная структура показателей, включающая общественную и экологическую системы, социальное, экономическое и природное взаимодействие. Таким образом, экологическая составляющая начинает занимать центральное место в системе характеристик и оценок состояния экономики региона, поскольку индикаторы других групп (природно-ресурсные, экономические, социальные и др.) способны в настоящее
время объективно характеризовать направление развития территории только при условии контроля за окружающей средой и в соотнесении со значениями экологических индикаторов.
К типичным недостаткам современных общественных стереотипов в мире можно отнести абсолютизацию экономического роста и его традиционных показателей.
Стремительно развивающаяся в последние два десятилетия концепция «зеленой» экономики призвана обеспечить более гармоничное согласование экономических, социальных и экологических аспектов развития, которое было бы приемлемо для всех групп стран — развитых, развивающихся и государств с переходной экономикой
В имеющихся экономических стереотипах экономический рост обычно отождествляется с ростом ВВП, максимизацией прибыли, финансовых потоков и прочих финансовых показателей, а качество роста и его издержки (экологические и социальные) обычно игнорируются. Во многом применяемые в процессе принятия решений и прогнозирования экономические и финансовые показатели, которые не в полной мере отражают реальные экономические, социальные и экологические процессы, привели к глобальному кризису.
Примером такого некорректного с точки зрения устойчивости развития индикатора является классический и наиболее распространенный в мире показатель — ВВП. До сих пор подавляющее большинство стран, в том числе Россия, измеряет успешность своего развития по величине этого индикатора. До недавнего времени главной целью нашей экономики было удвоение ВВП. Между тем показатель ВВП адекватен скорее для традиционных индустриальных экономик. В настоящее время реалии постиндустриальных стран во многом другие. Например, для стран с большим природным капиталом рост ВВП за счет сырьевого сектора неоднозначен. Проще всего такого роста добиться за счет сверхэксплуатации месторождений энергоресурсов, леса, земли и т.д. Так, по оценкам
некоторых ведущих российских экспертов, прирост ВВП в докризисный период на 50-70% был обусловлен благоприятными внешнеэкономическими условиями, прежде всего высокими ценами на нефть. Тем самым благоприятные показатели ВВП до кризиса и в посткризисный период базируются на истощении природного капитала, превращении экономики России в экспортно-сырьевую, попадающую в прямую зависимость от глобальной экономики.
Таким образом, особенностью современной экономики является значительное расхождение стоимостных (финансовых) и материальных потоков.
Для мониторинга и прогнозирования процесса перехода экономики к устойчивому развитию и «зеленой» экономике в мире и России необходима разработка системы индикаторов с целью проверки «правильности» направления развития.
Новые подходы к экологизации Системы национальных счетов
В настоящее время Статистическая комиссия ООН разработала новые подходы к экологизации Системы национальных счетов (далее — СНС). В ближайшее время этой комиссией будет предложено принять новые глобальные подходы к экологическому учету, в том числе охватывающие важнейшие аспекты ресурсоэффективности. Предполагается, что в документе будут предложены методы учета в натуральной и стоимостной форме, увязанные с существующей СНС, что создаст возможность выхода за пределы традиционной концепции ВВП за счет отражения экологических ущербов, интерна-лизации внешних издержек (экстерналий) экономической деятельности, связанных с негативным воздействием на экосистемы и здоровье населения. Это, в свою очередь, позволит всем странам разработать адекватные инструменты для оценки прогресса на пути перехода к «зеленой» экономике на перспективу подобно тому, как СНС обеспечивала оценку состояния традиционной экономики на протяжении последних 60 лет.
Оценка природных ресурсов по текущей рыночной стоимости будет осуществляться министерствами и ведомствами — субъектами официального статистического учета (Минприроды России, Мин-сельхозом России, Росрыболовством, Росреестром) в 2017 г. по итогам за 2016 г. Росстат в целях координации работ по построению баланса активов и пассивов СНС разработал межведомственный
План мероприятий по реализации работ в части оценки природных ресурсов.
Государственная политика в области стоимостной оценки природных ресурсов
Государственная политика в области стоимостной оценки природных ресурсов прежде всего должна быть направлена на:
• экономическую реализацию полномочий государства как собственника природных ресурсов;
• обеспечение совершенствования методов оценки эффективности инвестиционных программ и проектов в сфере природопользования;
• формирование рынка риелторских услуг по экономической оценке природных ресурсов;
• создание рынка страхования и аудита в сфере природопользования и т.д.
В то же время оценка природных ресурсов — сложная межведомственная задача, которая становится первоочередной в условиях рыночной экономики. Выполнение этой задачи осложняется отсутствием общепринятой методологии экономических оценок ресурсов и процессов ресурсопотребления, соответствующей нормативно-правовой базы, рынка риелторских услуг в этой сфере.
В этой связи необходимо разработать общую концепцию экономической (стоимостной) оценки природных ресурсов, которая позволила бы выработать единую систему показателей оценки разнообразных природообразующих компонентов, оптимальных с точки зрения согласования интересов экономики и природопользования, а также установить комплексный показатель природоресурсного потенциала территории, который мог бы учесть:
• наличие (объем и типы) природных ресурсов региона;
• роль природных ресурсов в поддержании устойчивости природных систем, т.е. оптимальное сочетание и допустимые интервалы колебаний запасов, не влекущие изменения устойчивости системы в целом;
• функциональную роль природных ресурсов в формировании хозяйственной деятельности в регионе (оптимальные направления использования ресурсов в пределах природоресурсного потенциала с учетом процессов самовосстановления для возобновляемых ресурсов), т.е. в обеспечении экономической устойчивости регионального развития.
Система стоимостных оценок природных ресурсов позволит решить комплекс важных народнохозяйственных задач: создать механизм учета и воспроизводства национального богатства страны; разработать принципы инвестирования при-родоэксплуатирующих отраслей; внедрить методы управления запасами природных ресурсов и решить проблемы ресурсосбережения; обеспечить сбалансированное развитие территорий; разработать единую систему платежей за пользование природными ресурсами; выработать методологию оценки объектов недвижимости и т.д., и будет способствовать органичному переходу к «зеленой» экономике.
Разработка Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г.
Важным элементом в развитии экономических методов регулирования природопользования и охраны окружающей среды может стать утверждение Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. Соответствующее поручение о ее разработке было дано на заседании Совета Безопасности Российской Федерации от 20.11.2013. Распоряжением Минприроды России от 30.04.2014 № 12-р была образована межведомственная рабочая группа, в состав которой вошли представители аппарата Совета Безопасности Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти (Минприроды России, Минздрава России, Минэкономразвития России, ФСБ России, Роспотребнадзора, Росприроднадзора, Росгидромета, ФАНО России), РАН, научно-исследовательских институтов: Института географии РАН, Института проблем экологии и эволюции им. А. Н. Северцова, ВНИИ природы Минприроды России, СОПС Минэкономразвития России и РАН, Центра экологической безопасности РАН и ряда других организаций. СОПС был определен базовой организацией по подготовке проекта Стратегии.
В проекте Стратегии, который рассматривался в сентябре 2014 г. на заседании Совета Безопасности Российской Федерации, содержится раздел, посвященный вопросам обеспечения экологической безопасности в секторах экономики [6]. В документе отмечено, что основы обеспечения экологической безопасности в секторах экономики определяются положениями национальной безопасности и Концепции совершенствования государственной
политики в области обеспечения промышленной безопасности с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий на период до 2020 г. и имеют целью:
• формирование эффективной, конкурентоспособной и экологически ориентированной модели развития экономики, обеспечивающей наибольший эффект при сохранении природной среды, ее рациональном использовании и минимизации негативного воздействия на окружающую среду;
Для мониторинга и прогнозирования процесса перехода экономики к устойчивому развитию и «зеленой» экономике в мире и России необходима разработка системы индикаторов с целью проверки «правильности» направления развития
• внедрение инновационных ресурсосберегающих, экологически безопасных и эффективных технологий на базе единой технологической платформы с активным участием государства, бизнес-сообщества, организаций науки и образования, общественных объединений и некоммерческих организаций;
• учет абсолютных и удельных показателей эффективности использования природных ресурсов и энергии, негативного воздействия на окружающую среду при государственном регулировании природоохранной деятельности и планировании мероприятий по охране окружающей среды, а также при оценке эффективности экономики в целом и по отраслям;
• повышение уровня защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от аварий на опасных производственных объектах и их последствий;
• создание эффективных стимулов для инновационной деятельности в секторах экономики;
• устранение избыточных административных барьеров при осуществлении инвестиционной и производственной деятельности на опасных производственных объектах;
• формирование эффективных механизмов разработки и реализации корпоративных
10
А. В. Шевчук Экологизация экономики: проблемы и перспективы
экологических стратегий и программ, обеспечивающих требования экологической безопасности.
В проекте учтено развитие инновационных технологий по обеспечению экологической безопасности, которое должно достигаться за счет реализации комплекса законодательных и институциональных мер, обеспечивающих:
• рост энергоэффективности и развитие возобновляемых источников энергии, внедрение мер экономического стимулирования сокращения выбросов, сбросов, образования и утилизации отходов;
• переход к экологически безопасному общественному транспорту — основному виду передвижения в крупных городах;
• развитие экологически безопасных технологий реконструкции жилищно-коммунального комплекса и строительства нового жилья;
• развитие механизмов экономического регулирования создания и внедрения экологически чистых технологий, перехода к системе добровольной экологической сертификации объектов недвижимости с учетом международного опыта применения экологических стандартов;
• поддержку производства товаров, рассчитанных на максимально длительное использование;
• развитие добровольных механизмов экологической ответственности организаций с участием государства;
• переход природопользователей к обязательной нефинансовой отчетности в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в соответствии с международными стандартами.
Перед производственным сектором ставится задача унифицировать требования к социальной ответственности организаций, жестко регламентировать природоохранные требования, усилить роль государства в части принуждения бизнеса к обеспечению ответственности за социально-экологическую сферу, активизировать общественные организации в области разработки стандартов и мониторинга социально-экологической политики госкорпораций, малого и среднего бизнеса.
Реализация осуществляемой Минприроды России реформы в сфере природоохранного законодательства, разработка и утверждение Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. позволят раскрыть в новом формате возможности секторов экономики по сохранению окружающей среды и рационализации использования природных ресурсов.
Литература
1. Указ Президента Российской Федерации от 4 июня 2008 г. № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики».
2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р.
3. Суринов А.Е. Национальные счета Российской Федерации:современное состояние и перспективы развития // Вопросы статистики. 2013. № 9.
4. Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года, утвержденные Президентом Российской Федерации 30 апр. 2012 г.
5. План действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 18 дек. 2012 г. № 2423-р.
6. Проект Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года. М.: Минприроды России, 2014.
7. Отчет о научно-исследовательской работе по теме «Разработка предложений по отражению показателей «зеленого» роста в составе прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (1 этап)» (шифр П301-03-13, заключительный). М.: СОПС, 2012.
8. Обзор состояния российской системы управления окружающей среды и возможных путей ее модернизации. М.: Всемирный Банк, март 2009.
9. Охрана окружающей среды в России. Росстат, 2012, URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/ connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/ environment.
10. Федеральный закон от 10 янв. 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
11. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1663-р.
