CC BY
46
обострения экологического, экономического кризисов, углубления и распространения межнациональных, религиозных и иных конфликтов.
М.М. Бринчук
ПОТЕНЦИАЛ ПРИРОДЫ - НОВЫЙ ИНСТРУМЕНТ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА**
Полезные ископаемые - «это тот фундамент, данное Богом преимущество России, которое надо использовать для повышения качества образования, внедрения инноваций, разработки собственных технологий.
Часто предлагают все полезные ископаемые сложить в мешок и не трогать. Это было бы стратегической ошибкой. Мир меняется. Посмотрите, какие сейчас разрабатывают перспективные автомобили. При ходовых характеристиках гоночных они тратят всего 2-3 литра бензина на 100 км. Представляете, к какому падению спроса на нефть это приведет уже на протяжении жизни одного поколения? Начинаешь понимать, что существенное изменение отношения к тем или иным полезным ископаемым - это не научная фантастика. Это может произойти буквально на следующий год. Поэтому пока у нас сохраняются естественные преимущества, их надо использовать»1.
Да, потенциал природы России огромен. Никакая другая страна в мире не может с нами сравниться. Наиболее существенный, жизненно важный для общества вопрос в этой связи: как распорядиться этим богатством, национальным достоянием,
Заведующий сектором экологического права ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
Данная статья подготовлена с использованием СПС «КонсультантПлюс».
1 Трутнев Ю. Стрелять в животное с воздуха - это не по-охотничьи // Известия. 2009. 5 июня. И это направление государственной политики реализуется как никакое другое. Россия занимает первое место в мире по добыче нефти. По словам вице-премьера РФ, в текущем году планируется добыть 495-496 млн т (см.: Известия. 2010. 5 марта).
37
Труды Института государства и права 3 7
Российской академии наук № 2/2010
чтобы, удовлетворив свои оптимальные потребности, оставить природу благоприятной для будущих поколений?
На планете Земля имеются государства - Япония, Сингапур, многие другие, которых Бог лишил такого «преимущества», которым обладает Россия. Почему и за счет каких источников эти страны, помимо прочих достойных целей общественного развития, находят ресурсы «для повышения качества образования, внедрения инноваций, разработки собственных технологий»?
В какой мере выраженная федеральным министром природных ресурсов позиция по заявленному им важнейшему эко-лого-социальному вопросу - использования природы - согласуется с интересами общества, будущих поколений, Конституцией РФ и, наконец, с Положением о Минприроде России? В соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ природа является основой жизнедеятельности человека и общества, поэтому она должна соответствующим образом рационально использоваться и охраняться. Эта задача - рационально использовать природные ресурсы и охранять природу - возложена на всех субъектов экологического права, осуществляющих природопользование и оказывающих вредное влияние на природу. Но прежде всего она возложена на государство, обладающее всем возможным арсеналом средств регулирования и принуждения, в том числе правовых, для ее наиболее эффективного решения.
В системе федеральной публичной власти Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) по исследуемому вопросу в системе органов занимает особое место, определенное Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 4042. С одной стороны, Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, с другой - министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство полномочий и реали-
2 СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2581.
зацию государственной политики в установленной сфере деятельности.
Основы государственной политики в этой области заложены в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах»3 и во многих других нормативных правовых актах. Указанный Закон определяет правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан РФ, а также прав пользователей недр. Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов РФ (ст. 35).
Выраженная министром позиция, очевидно, противоречит названным положениям горного законодательства и Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду4, а также положениям преамбулы Конституции, в которой закреплено, что мы, многонациональный народ Российской Федерации, принимаем ее, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями.
Рачительный хозяин, ответственный отец семейства по-другому распорядится имеющимся у него богатством, даже если его много. Хотя в истории известно немало случаев разорившихся, обанкротившихся богачей, неумно, неумело использовавших оказавшиеся в их власти богатства, как правило, ими не созданные.
Значение вопроса об обладании обществом, страной природного достояния видится в сравнении практики использования территории и ресурсов природы, а также получаемых при этом
3 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
4 О правовых проблемах нормирования использования недр в контексте конституционного права на благоприятную окружающую среду см.: Бринчук М.М. Нормирование как правовая мера предупреждения истощения недр // Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации: история, современность, перспективы развития. Материалы всероссийской научно-практической конференции. М., 2004. С. 128-135.
значимых для общества результатов - положительных и негативных.
Например, в Японии, площадь которой составляет 378 тыс. кв. км, проживает 127 млн человек. В России - 142 млн. В Японии нет полезных ископаемых, сырье она покупает по мировым ценам. Но ее ВВП в четыре с лишним раза больше, чем у нас5. Квадратный километр японского пространства в 200 раз продуктивнее российского .
Площадь Красноярского края, одного из субъектов РФ, богатейшего по разнообразию и запасам природных ресурсов, -2401,6 тыс. кв. км, т.е. более чем в шесть раз превышает площадь Японии.
По словам председателя общественного комитета экологического движения Красноярского края Н. Николаева, несколько десятилетий назад красноярские просторы отличались от индустриальных регионов исключительно чистым воздухом. Реки полнились ценными видами рыб, таежные массивы изобиловали зверьем и птицей. Однако настали другие времена.
В период с 1956 по 1971 г. была построена Красноярская ГЭС с 12 агрегатами. Параметры гидроэлектростанции поражают огромными территориальными масштабами. Длина водохранилища составляет 400 км, ширина - 15 км, а глубина достигает 100 м. Гидроэлектростанция много лет демонстрирует жуткие последствия призрачной выгоды. ГЭС исподволь губит местное население. Отнимает у человека здоровье и сокращает жизнь. Колоссальный урон нанесен природе. Затоплено более 200 тыс. гектаров пойменных земель. Под водой оказались 120 тыс. сельхозугодий. Пришлось сносить более 14 тыс. различных строений. В результате пуска гидроэлектростанции в крае резко изменился климат. Ужесточились погодные условия. В летнее время стало намного холодней. В зимнее время красноярцы страдают от переувлажненного морозного воздуха.
При проектировании строительства ГЭС предполагалось, что после перекрытия Енисея появится незамерзающая полынья
5 Об эколого-правовых аспектах ВВП в России см.: Бринчук М.М. Удвоение ВВП в контексте экологического права // Экологическое право. 2009. № 1. С. 2-11.
6 См.: ОрешкинД. Пространство и бремя // Известия. 2007. 24 мая.
в пределах 20 км. Фактически же она растянулась почти на 300 км. Жестокой сибирской зимой почти миллионный краевой центр дышит очень тяжело: влажность воздуха переваливает за 80 %7. Нездоровый климат резко повысил заболеваемость крас-ноярцев. Ситуацию усугубило состояние Енисейского водохранилища, а также фтористые выбросы КрАЗа. Рукотворное море оказалось напичканным гнилостными бактериями. Затопленные кладбища и скотомогильники повлияли на состояние ихтиофауны. Рыбы теперь плавают в Енисее полулежа на боку. Все это отражается на здоровье людей.
По данным Центра санэпиднадзора, в 2005 г. заболеванием органов дыхания страдали 353 человека на тысячу жителей, в 2006 г. - 371,1 человек, в 2007 г. - 371,3 человека. Болезнями костно-мышечной системы страдали в соответствующие годы 151,9, 179,1 и 187,2 человека, болезнями глаз - 148,4, 176,9 и 176 человек. Эти показатели наглядно убеждают в том, что обстановка с заболеваемостью населения в Красноярске с каждым годом становится все сложнее и тревожнее.
Когда возведение Красноярской ГЭС только начиналось, красноярцы искренне надеялись получать для своих нужд самую дешевую электроэнергию. Получилось наоборот. Цена киловатта росла стремительными темпами, и теперь она достигла рекордных высот8.
Для оправдания своей политики и убеждения россиян в необходимости новых проектов по возведению новых ГЭС в крае его руководители прибегают к суждению М.В. Ломоносова о том, что «мощь России будет прирастать Сибирью». Спроектированная Богучанская ГЭС представляется как «стройка века», как «огромное благо для красноярцев и россиян»9.
Описанная в этом материале практика природопользования в крае демонстрирует приращение мощи России?
В контексте оценки природы в процессе ее использования в энергетических целях и обещаемых благ уместно привести оценку бывшего государственного чиновника. В конце 1980-х гг. замести-
7 См.: Зеленый мир. 2010. № 3-4. С. 22.
8 См.: Зеленый мир. 2009. № 9-10. С. 44.
9 Там же. С. 44.
тель министра энергетики и электрификации СССР говорил: «Экология - это правильно. Строим часто так - трава за нами тридцать лет не растет»10.
Такое искреннее признание государственного чиновника высокого ранга, участвовавшего в принятии экологически значимых решений, дорогого стоит. Как убедительно показывает практика, строили так, что, эксплуатация объектов всегда сопровождалась деградацией природы.
Сегодня состояние природы в нашей стране существенно отличается от того, каким оно было, к примеру, 50-60 лет назад. В какой степени был оправдан и вызван жизнью такой вариант распорядиться природой? Насколько рационально использован потенциал природы Красноярского края? Какие экономические и социальные достижения мы, народ России, в этот период обрели за счет крупномасштабной эксплуатации природы, которую специалисты оценивают варварской, оправдывающие такое распорядительство государством национальным достоянием?! Чем оправдать происходящее на глазах живущих поколений резкое снижение потенциала природы в стране?
Общество давно, с советских времен, имело возможность наблюдать неэффективность отечественной экономики. В современной России правительство вот уже почти 20 лет демонстрирует неумение и неспособность изменить эту страшную для общества и государства тенденцию, от чего «усиливается экспортно-сырьевая зависимость российской экономики». Как указывает главный редактор журнала «Мировая экономика и международные отношения» А. Рябов, если в 1995 г. нефтяные доходы составляли менее половины российского бюджета, то уже с 2000 г. они намного превысили уровень в 65-70 %п.
Конституция РФ содержит ряд положений, касающихся отношения к природе. Выше уже упоминалась ст. 9, в которой подчеркивается значение природных ресурсов. Согласно ч. 2 ст. 36 владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками сво-
10 Зеленый мир. 2009. № 7-8. С. 13.
11 См.: Рябов А. Модернизации в России и глобальные изменения // Стратегия России. 2009. № 10. С. 84.
бодно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду (ст. 42). В какой мере в практической повседневной деятельности государства воспринимаются и как соблюдаются эти нормы?
В то время, когда принималось решение о строительстве Красноярской ГЭС, несмотря на то, что в стране отсутствовали экологические требования современного законодательства, были ли основания, хотя бы нравственные, таким образом распорядиться потенциалом природы, имея в виду наступившие последствия?
Уместно привести слова русского философа И. Ильина: «Национальная территория не есть пустое пространство «от столба до столба», но исторически данное и взятое духовное пастбище народа, его творческое задание, его живое обетование, жилище его грядущих поколений»12.
Потенциал природы как фактор и инструмент ее правовой охраны. На обширных просторах Российской Федерации состояние природы изначально и в процессе многовекового воздействия на нее различно. Пока в России сохранился крупнейший на планете массив естественных экосистем (8 млн кв. км), который служит резервом устойчивости биосферы. Вместе с тем там, где в течение продолжительного времени эксплуатировались природные ресурсы, к примеру недра, они исчерпались. Под воздействием хозяйственной и иной деятельности человека ухудшались не только количественные характеристики природы, истощалась природа, но деградировало и ее качество, загрязнялись атмосфера, воды, почвы. Катастрофически разрушены естественные экологические системы, что, по оценкам специалистов, является первоосновой экологического кризиса13. 16% территории РФ официально признаны экологически неблагополучными.
12 Цит. по: Зеленый мир. 2009. № 21-22. С. 27.
13 См.: Данилов-Данильян В.И., Лосев К.С., Рейф И.Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. М., 2005. С. 12. О значении экосистем в природе и правовых проблемах, связанных с ними, подробнее см.: БринчукМ.М. Экосистемный подход в праве // Экологическое право. 2008. № 1. С. 6-14; он же. Правовой механизм сохранения (восстановления) экологических систем // Экологическое право. 2008.
Основными факторами воздействия на потенциал природы, его изменения являются использование природных ресурсов и негативные воздействия на природу в процессе удовлетворения разнообразных потребностей человека и иных живых видов природы. Однако потенциал природы изменяется также в силу действия естественных чрезвычайных факторов как планетарного масштаба (извержение вулканов, цунами и др.), так и вселенского. Причем изменение состояния природы вследствие естественных процессов также может быть весьма неблагоприятным. Как утверждает директор Зоологического института РАН, гибель динозавров от падения метеорита 67 млн лет назад покажется взрывом хлопушки по сравнению с катастрофой, произошедшей на Земле примерно 251 млн лет назад. По оценкам специалистов, это была самая значительная за всю историю Земли катастрофа, вследствие которой вымерло примерно 90% животного и растительного мира планеты. Предполагается, что тогда в Землю врезалось очень массивное космическое тело, после него началось преобразование всех экосистем Земли14.
Соответственно деградированная природа может удовлетворять в меньшем объеме, чем ранее, потребности, реализовы-вать свои функции как в отношении человека, так и иных живых видов - растений и животных. При этом исследование поставленной темы мы основываем на идее, истинной по своей сути, заложенной в Конституции РФ: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Природа - основа жизни и деятельности человека и общества; без природы, вне природы человек и общество существовать не могут. Поэтому человек и общество «обречены» заботиться о природе, выстраивать свои отношения с ней с учетом ее объективных законов, соблюдая их и подчиняясь им. Сущность объективности этих законов выразил И.В. Ге-
№ 2. С. 2-9. Есть основания предполагать, что происходящие на планете климатические изменения, влекущие тяжелые социальные и экономические последствия, происходят именно из-за катастрофического уничтожения естественных экологических систем.
14 См.: Зеленый мир. 2009. № 21-22. С. 36.
те: «Люди повинуются законам природы, даже когда действуют против них».
Природа, функционирующая на основе своих законов, как правило, сохраняет потенциал или даже увеличивает его. К примеру, плодородие неиспользуемых, залежных земель со временем увеличивается. В части удовлетворения потребностей других живых видов потенциал также изменяется. Причем такие изменения иногда бывают чрезмерными: как отмечают экологи, при существенном увеличении количества волков соответственно страдают виды животных, являющихся их пищей. Но все, в конечном счете, происходит в рамках законов природы, уравновешивается.
Инструментами регулирования отношений человека к природе служат государственная экологическая политика, экологическое право. Важным и исходным условием их эффективности является учет состояния природы, ее реальный потенциал.
Потенциал природы - динамичная характеристика окружающей среды, со временем изменяющаяся как в силу естественных процессов, так и под воздействием деятельности человека, выражающая количественные и качественные показатели состояния природы, с учетом и на основе которых определяется и осуществляется государственная экологическая политика, формируется и реализуется экологическое право, обеспечивая поддержание благоприятного состояния окружающей среды и его восстановление в интересах настоящего и будущих поколений.
Эта категория как методологическое основание призвана играть особую роль на современном этапе общественного развития, породившего экологический, социальный, экономический, цивилизационный кризисы, или, как считают ученые, системный кризис. На основе общепризнанной существенной роли природы в историческом процессе и развитии права15 методологически крайне важно умело и ответственно использовать ее потенциал как правовой инструмент в национальном и международном экологическом праве для последовательного преодоления системного кризиса и, в частности, экологического.
15 См.: Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1997. С. 40.
Потенциал природы как инструмент целесообразно использовать в экологическом праве с учетом уже произошедшей ее деградации и возможностей восстановления. Например, М. Ва-кернагель и его коллеги сумели оценить нагрузку на окружающую среду со стороны человека (ecologicаl footprint - экологический след) и сравнить ее с поддерживающей способностью (потенциальной емкостью) планеты. Они рассчитали размеры территории, которая нужна для того, чтобы обеспечить человечество всеми необходимыми ресурсами и при этом справиться со всеми выбросами и отходами16.
Предложенный М. Вакернагелем показатель и математические методы затем взял на вооружение Всемирный фонд защиты природы (World Wild Fund for Ntee), который теперь каждые полгода публикует данные по экологической нагрузке более чем для 150 стран в своем «Отчете о живой планете» (Living p^et report). По этим данным получается, что с 80-х гг. XX в. население планеты каждый год использует больше ресурсов, чем может быть восстановлено за тот же период, т.е. экологическая нагрузка мирового сообщества на внешнюю среду превышает ее способность восстанавливаться17.
Основной смысл конституционного положения о природе как основе жизни и деятельности человека и общества заключается в выполнении природой в отношении человека определенных функций, чем обеспечивается удовлетворение его потребностей при условии сохранения благоприятного состояния окружающей среды. Реализуя эту конституционную норму, экологическое право регулирует общественные отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды (природы), имея, в частности, целью удовлетворение экологических (физиологических), экономических, эстетических, рекреационных, научных, культурных и иных потребностей.
Вопрос о функциях природы по отношению к человеку лежит также в основе понятия «благоприятная окружающая сре-
16 См. Wаckernаgel M. et а1. Tracking the ecologicd overshoot of the Мтап economy // Proceedings of the Аcаdemy of Science. 1999. № 3. P. 9266-9271.
17 См.: Медоуз Д., Рандерс Й., Медоуз Д.. Пределы роста. 30 лет спустя / Пер. с англ. М., 2007. С. 32.
да», на которую в соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право. Очевидно, что благоприятной является такая окружающая среда, которая способна удовлетворять экологические (физиологические), экономические, эстетические и иные потребности человека. С юридической точки зрения окружающая среда может оцениваться как благоприятная, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия, эстетического богатства, сохранения уникальных (достопримечательных) объектов природы с учетом допустимого экологического и техногенного риска.
В экологическом праве категорию потенциала природы представляется целесообразным использовать для решения ряда важных практических задач: 1) планирования размещения новых экологически вредных объектов, если нормативы качества окружающей среды уже превышены; 2) планирования восстановления нарушенного состояния природы и, соответственно, увеличения, восстановления ее потенциала; 3) планирования использования природных ресурсов на основе принципа рацио-нальности18; 4) планирования экономического развития с учетом потенциала природы.
С учетом дефицита природных ресурсов и мировой тенденции их истощения потенциал природы как правовой инструмент
18 В контексте исследуемой темы важно, что в науке обращается внимание на те сферы, которые в России даже не охвачены эколого-правовым регулированием. «Сегодня особое значение приобретает организация научно-исследовательской деятельности в сфере использования ландшафтного потенциала с привлечением ведущих ученых страны в области природопользования, ландшафтоведения, системного анализа, устойчивого развития и других дисциплин, необходимых для разработки федерального закона о национальном ландшафте» (Независимая газета. 2009. 11 февр.). Об эколого-правовых исследованиях в этой области см.: Выпханова Г.В. Ландшафтный подход как способ обеспечения устойчивого развития территорий: концептуальные и правовые аспекты // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2004. № 3. С. 422-430; Гафина Л.М. Проблемы правовой охраны ландшафтного разнообразия в Российской Федерации. Димитровград, 2008. С. 208.
может быть весьма полезным и в государственной экономической политике, осуществление которой связано с использованием природных ресурсов в той или иной хозяйственной деятельности. В условиях рыночной экономики, ориентированной на постоянное расширение потребительского рынка, обладание данными о количестве природного ресурса может служить ограничивающим фактором развития предпринимательства.
Важное положение в контексте исследуемой темы содержится в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 44019. В ней, в частности, отмечается, что «социально-экономическое развитие общества в XX веке, в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности». Концепция провозглашает в качестве одного из основных направлений перехода России к устойчивому развитию ведение хозяйственной деятельности в пределах емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления; со стороны государства - разработку системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической системы и ее отдельных элементов.
Потенциал природы и смежные понятия: емкость экосистем, хозяйственная емкость природных экосистем и биосферы, природоемкость, благоприятная окружающая среда. Категорию «потенциал природы» целесообразно рассматривать в соотношении с другими родственными понятиями, используе-
19 СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.
мыми в законодательстве и доктрине для решения задач охраны природы.
В соответствии с Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 в качестве одного из основных направлений перехода России к устойчивому развитию Концепция провозглашает ведение хозяйственной деятельности в пределах емкости экосистем.
Экологический энциклопедический словарь не содержит определения понятия «емкость экосистемы», хотя и выделяет его20. В качестве синонимов называются «экологический предел», «хозяйственная емкость экосистемы», «предел устойчивости экосистемы» и делается отсылка к понятию «природно-ресурсный потенциал», определяемому как «способность природных систем при сохранении устойчивости в глобальном масштабе допускать использование человеком в хозяйственной деятельности части ресурсов. При этом на локальных и региональных уровнях использование может быть таким, что оно на этих уровнях не обеспечивает устойчивости локальных природных систем, но в целом в глобальном масштабе устойчивость природной системы (биосферы) обеспечивается»21.
Н.Ф. Реймерс выделяет понятия «емкость среды», «емкость среды биологическая», «емкость среды хозяйственная», которые могут использоваться и для решения задач экологического права. В частности, «емкость среды хозяйственная» означает пределы физико-химических возможностей среды, исчерпание которых в процессе хозяйственной деятельности приводит к нежелательным изменениям в ней22. Данное понятие может рассматриваться как часть более широкого понятия «потенциал природы», которое по содержанию и своим функциям в экологическом праве более широкое, универсальное.
В контексте определения пределов, границ использования природных ресурсов и воздействия на природу в науке исследуется понятие «хозяйственная емкость природных экосистем и биосферы». Экологи пришли к выводу, что «границы эти опре-
20 См.: Экологический энциклопедический словарь. М., 2002. С. 232.
21 Там же. С. 528.
22 См.: Реймерс Н.Ф. Природопользование. Словарь-справочник. М., 1990. С. 123.
деляются не столько ресурсами недр или доступными источниками энергии, сколько потенциальными возможностями биосферы по нейтрализации растущего антропогенного давления. А последнее неизбежно связано с достижением такого критического момента, что мы, по сути, и переживаем в настоящий период»23. Как указывают авторы весьма интересной работы «Перед главным вызовом цивилизации...», понятие «хозяйственной емкости биосферы как важнейшего индикатора материальной человеческой деятельности впервые появляется на этих страницах». Хозяйственная емкость природных экосистем и биосферы в целом (другие названия: ассимилирующая, несущая емкость -carrying capacity) - своего рода интеграл того предельного антропогенного воздействия, превышение которого приводит ее в возмущенное состояние и угрожает необратимой деградацией. Это понятие позволяет, с их точки зрения, дать ответ на угрозы и степени угрозы биосфере24.
Природоемкость используется в качестве эколого-экономического показателя. Он измеряется как затраты первичных природных ресурсов или объемы загрязнений на единицу конечной продукции.
Современная экономика России характеризуется высокой природоемкостью. Такая ситуация сложилась в основных при-родоэксплуатирующих секторах, существенно воздействующих на экологическую ситуацию: энергетическом, аграрном, лесном. Так, сравнение природоемкости российской экономики и развитых стран дает довольно показательные результаты. В России энергетические затраты на единицу конечной продукции в среднем в два-три раза превышают энергозатраты развитых стран. По затратам лесных ресурсов на производство единицы бумажной продукции, мебели, лесоматериалов Россия превосходит развитые страны в четыре - шесть раз. Для аграрного сектора резкое падение в последние десятилетия естественного плодородия и отставание обслуживающих сельское хозяйство отраслей и видов деятельности оборачивается 3-4-кратным превышением затрат земельных ресурсов на получение единицы конечной
23 Данилов-Данильян В.И., Лосев К.С., Рейф И.Е. Указ. соч. С. 150.
24 См.: там же. С. 153.
продукции сельскохозяйственного происхождения по сравнению с развитыми странами.
Неэффективная природоемкая экономика вполне обоснованно оценивается как важнейшая причина деградации природы России. Неразвитость обрабатывающей и перерабатывающей промышленности, инфраструктуры, сферы распределения, отсталые и грязные технологии приводят к сохранению или вынужденному росту нагрузки на природу, колоссальным потерям природных ресурсов и сырья, дополнительному загрязнению25.
В эколого-правовом контексте категория «потенциал природы» соотносится с другой важнейшей категорией - «благоприятная окружающая среда». Если состояние природы на определенной территории по правовым характеристикам оценивается как благоприятная окружающая среда, потенциал природы может быть оценен как наивысший, и наоборот. Несмотря на связь между ними, потенциал природы может иметь свой самостоятельный правовой ресурс в экологическом праве. В аспекте соотношения понятия «потенциал природы» и благоприятной окружающей среды как конституционной правовой категории особенно важно установление правового содержания благоприятной окружающей среды.
Эколого-правовые задачи, решаемые с помощью категории «потенциал природы». Данная категория, будучи признанной, может играть в природоохранной деятельности государства, науке и отрасли экологического права существенную роль. В контексте ст. 9 Конституции РФ потенциал природы важно рассматривать как методологическую основу государственной экологической и экономической26 политики, формирования экологического права. Такая политика может быть наиболее общественно полезной и эффективной, будучи основанной на реальном состоянии природы. Соответственно на макроуровне при разработке и государственной политики, и государственных прогнозов социально-экономического развития необходимо исходить из имеющегося природного потенциала, пла-
25 См.: Бобылев С.Н. Экология и экономика: взгляд в будущее // Экологическое право. 2001. № 2. С. 15-16.
26 Имеется в виду экологический компонент экономической политики.
нировать его поэтапное повышение. В равной мере обеспечение рационального природопользования и охрану природы на микроуровне, т.е. локально, важно также основывать на учете реального состояния природы. Тем самым потенциал природы может служить существенным методологическим основанием эффективного осуществления экологического права, прежде всего как оперативное средство при подготовке и принятии каждого экологически обоснованного решения.
Планирование с учетом потенциала природы размещения новых экологически вредных объектов на территории, экологически деградированной и благоприятной. Если состояние атмосферного воздуха, воды, почвы не соответствует нормативам качества окружающей среды, что изначально свидетельствует о длящемся процессе причинения экологического и экогенного вреда, очевидно, требуется рассмотрение вопроса о планировании новой экологически значимой деятельности, осуществление которой будет сопровождаться и новым, дополни-
27
тельным воздействием на природу .
При отрицательном потенциале природы, характеризующем высокий уровень загрязнения окружающей среды, целесообразно ли на соответствующей территории размещать новые экологически вредные объекты? Для таких территорий требуется проведение специальных мер по восстановлению благоприятного состояния окружающей среды. В принципе для этого не
27 Реальный вред, причиняемый природе и человеку, в России огромен. В соответствии с Государственным докладом о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2003 г. государством было предъявлено исков на общую сумму 3,2 млрд руб.; в 2004 г. -1,6 млрд руб.; в 2005 г. - 2,3 млрд руб.; в 2006 г. - 1,9 млрд руб.; в 2007 г. - 8,6 млрд руб. Подробнее об этом см.: Князев М.А. Российское государство как субъект возмещения экологического и экоген-ного вреда: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 39-40.
Загрязненная природа отражается на здоровье человека. Официально признано, что из-за плохой экологии умирают ежегодно более 350 тыс. россиян (см.: Российская газета. 2008. 28 мая). По данным Всемирной организации здравоохранения, в 2004 г. в России от загрязнения окружающей среды умерли 493 тыс. человек (см.: Зеленый мир. 2008. № 23-24. С. 19).
обязательно прекращать экологически вредную деятельность. Но при строгом объективном экологическом контроле ее, очевидно, следует ограничивать.
На многих хозяйственно освоенных территориях страны состояние природы не соответствует нормативам качества окружающей среды, что важно учитывать при территориальном планировании размещения экологически значимой инфраструктуры - населенных пунктов, предприятий, иных объектов.
На стадии оценки потенциала природы, ее состояния выявляются все неблагоприятные экологические характеристики, которые должны учитываться при планировании размещения новых объектов. К примеру, при размещении населенного пункта важно учитывать отсутствие геопатогенных характеристик территории, сейсмоопасности, риски других опасных природных явлений - извержений вулканов, цунами, наводнений и др. Социальная практика подтверждает оправданность и необходимость учета этих факторов. Тем более что в условиях России, с ее пространной территорией, нетрудно найти альтернативные варианты. Или должны быть предложены и использованы технические решения, сводящие к минимуму риски наступления неблагоприятных эколого-социальных последствий. В качестве исторических примеров, которые заставляют учитывать указанные факторы, можно назвать Помпею, уничтоженную вследствие извержения вулкана, на современном этапе - г. Нефтегорск (Сахалин), полностью разрушенный в результате землетрясения в мае 1995 г. Негативный пример планирования землепользования - расположение огромного жилого массива в Марьино (г. Москва) на бывшей свалке отходов - Люблинских полях аэрации.
Аналогичным образом экологические характеристики территории, потенциал природы должны лежать в основе решений о размещении производственных объектов. При этом с учетом потенциала природы важно обратить внимание на два существенных фактора: потенциал природы соответствует критериям благоприятного состояния окружающей среды или не соответствует таким критериям вследствие как деятельности человека, так и неблагоприятных природных явлений. Если потенциал природы характеризуется уровнями загрязнения вод, атмосфер-
ного воздуха сверх предельно допустимых концентраций, проблематичным является строительство новых предприятий и расширение действующих. В этом случае проект должен предусматривать гарантии того, что новый объект не ухудшает экологическую ситуацию. Хотя социальная практика убеждает, что каждое новое предприятие лишь ухудшает состояние природы. Юридически значимым решением в этой ситуации может быть, помимо запрета строительства объектов на экологически деградированной территории, реальная ответственность приемочных комиссий, экспертов государственной экологической экспертизы.
Принципиально важным для экологического права является вопрос об экологических требованиях к деятельности, осуществляемой на территории с благоприятной окружающей средой. Разумный вариант - не допускать ухудшения состояния природы. Такие требования содержатся в зарубежном экологическом законодательстве и частично закреплены в законодательстве РФ. Согласно ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»28 в первоочередном
порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. К основным принципам охраны окружающей среды относится запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды (ст. 3).
Планирование восстановления нарушенного состояния природы и увеличения ее потенциала. Категория «потенциал природы» может быть успешно использована для решения задачи не только предупреждения нового экологического вреда, но и восстановления нарушенного состояния окружающей среды. Значение как решения задачи восстановления природы, так и
28 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
использования для этого указанной категории важно оценивать с учетом двух обстоятельств:
1) реального состояния деградированной окружающей среды. 16% территории России, где проживает половина населения страны, официально признаны экологически неблагополучными. Обязанность государства - обеспечивать возмещение вреда и применение всех законных средств для устранения ситуаций, повлекших причинение вреда, в том числе путем восстановления окружающей среды29. Иными словами, применение категории «потенциал природы» имеет конституционные основания;
2) выработки мер, реализация которых позволит восстановить нарушенное состояние, если это практически возможно. С учетом реального состояния природы, отклоняющегося от благоприятного, такими потенциально эффективными мерами могут быть: планирование природоохранной деятельности; нормирование предельно допустимых воздействий и использования природных ресурсов; ограничение экологически значимой хозяйственной и иной деятельности; и др.
Планирование рационального использования природных ресурсов с учетом потенциала природы. Использование природных ресурсов для удовлетворения потребностей, в частности экономических, рекреационных, важно осуществлять с учетом потенциала природы на конкретной территории. При этом использование природных ресурсов, очевидно, целесообразно планировать с учетом экологических особенностей территории. Юридически значимым критерием при этом могут слу-
30
жить нормативы использования природных ресурсов .
Как методологическое основание учета потенциала природы можно рассматривать попытку внедрения правового регулирования природопользования в Байкальском регионе применительно к обеспечению статуса Байкала как участка всемирного наследия. «На пороге 21 века в мире с истощающимися ресурсами приобретают решающее значение ограничения и ответственности. ...Одним из проявлений осознания этого в странах Запада стало функциональное зонирование земель. Зонирование
29 Подробнее об этом см.: КнязевМ.А. Указ. соч.
30 См. ст. 26 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
земель - установление ограничений на использование земель обществом31. Степень ограничений зависит от естественных возможностей земель, характера использования прилегающих участков, потребности в дефицитных ресурсах и культурных норм. В идеале ограничения на использование земель отражают экологические и экономические ценности»32. Ценность подготовленной в начале 1990-х гг. программы видится, в частности, в том, что применительно к каждой категории земель Байкальского региона ее авторы предлагали варианты предпочтительного и возможного использования. В этом видится ценность и самого исследуемого методологического основания. Стоит ли использовать землю уникального озера Байкал или земли курортов для строительства ЦБК, нефтеперерабатывающего предприятия и других экологически опасных объектов?
При подготовке данной статьи в г. Туапсе (Краснодарский край) проводились общественные слушания по проекту «Строительство нового НПЗ мощностью 12 млн т/год на территории ООО «РН-Туапсинский нефтеперерабатывающий завод». До-
31 Институт зонирования земель весьма развит в США. Как указывает М.Ю. Галятин, опыт правового регулирования земельных отношений в США оказывает заметное влияние на развитие права и законодательства многих капиталистических стран. «Возникновение и развитие правового института зонирования в США является убедительным подтверждением марксизма о том, что настоятельные потребности общества .должны быть и будут удовлетворены, изменения, продиктованные общественной необходимостью, сами проложат себе путь и рано или поздно приспособят законодательство к своим интересам.» (Галятин М.Ю. Зонирование как способ правового регулирования земельных отношений в США: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 10).
При этом контроль за антропогенным воздействием на окружающую среду при экологическом зонировании осуществляется, в частности, путем установления обязанностей землепользователей осуществлять определенные мероприятия по предотвращению вредного воздействия его хозяйственной деятельности на окружающую среду.
32 Байкальский регион в двадцать первом веке: модель устойчивого развития или непрерывная деградация? Комплексная программа политики землепользования для российской территории бассейна озера Байкал. 1993 г.
черней компанией ОАО НК «Роснефть» на слушания был представлен проект строительства нового нефтезавода на месте, где сейчас расположен существующий Туапсинский нефтезавод -в центре города в пойме р. Туапсе. Согласно проекту предполагается снос технически устаревшего Туапсинского нефтезавода, запущенного еще в 20-х гг. прошлого столетия. В соответствии с официальными документами «Роснефти» этот завод включен в перечень объектов, необходимых для подготовки и проведения зимних Олимпийских игр 2014 г. в г. Сочи, вблизи которого расположен г. Туапсе. Туапсинский нефтезавод эксплуатируется с грубейшими нарушениями законодательства, и наряду с другим дочерним предприятием «Роснефти» - нефтебазой ООО «РН-Туапсенефтепродукт» стал источником катастрофического загрязнения нефтью земель в пойме р. Туапсе, самой этой реки и прилегающей акватории Черного моря. В результате постоянной утечки нефти из хранилищ и трубопроводов нефтезавода и нефтебазы под Туапсе образовалась так называемая нефтяная линза, вследствие чего ПДК по нефти в грунтах и морской воде акватории Туапсинского порта, куда выходит нефтяной поток из этой линзы, превышено в тысячи раз. Снос резервуаров и трубопроводов старого нефтезавода и строительство вместо них новых призваны во многом решить эти экологические проблемы33.
Соответственно в контексте темы исследования возникает закономерный вопрос о рациональности использования природной территории, обладающей особыми для России как северной страны характеристиками курортного региона. При этом аналогичные предыдущие решения в этом регионе уже привели к тому, что Туапсе является самым «грязным» в экологическом отношении городом Юга России, наряду с Новороссийском, в котором также сложилась критическая экологическая ситуация.
Планирование экономического развития с учетом потенциала природы. В качестве правового инструмента потенциал природы может послужить критерием определения потребительского уровня, удовлетворяемого за счет ресурсов природы. Как известно, к числу основных факторов
33 См.: Экология и права человека. Сообщение ЕСО-НК3368. 2009. 24 окт.
деградации природной среды на мировом уровне относится рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов. Он вызван стимулированием рыночной экономикой роста потребительского спроса на производимую продукцию, что является, в свою очередь, источником получения прибылей. Как с тревогой пишет А.С. Шестерюк, «удовлетворение жизненных потребностей человека путем фронтальной атаки на природу (к чему тысячелетиями сводилось экономическое развитие) вызывают в ней изменения, угрожающие существованию человека как биологического вида»34.
Известно, что у экономически развитых государств для обеспечения высокого уровня экономического развития собственных национальных природных ресурсов, своего потенциала природы недостает. Для этих целей привлекаются природные ресурсы других стран или ресурсы вне пределов национальных юрисдикций. При этом планирование и прогнозирование на определенную перспективу экономического развития, основанного на эксплуатации природы, не может не учитывать фактор сокращения природных запасов в мире в целом.
В этой связи обратим внимание на Декларацию «Глобальная энергетическая безопасность», принятую «Группой восьми» в Санкт-Петербурге 16 июля 2006 г. В ней, в частности, говорится: «Учитывая общую заинтересованность стран-производителей и стран-потребителей в обеспечении глобальной энергетической безопасности, мы, лидеры стран «Группы восьми», заявляем о своей приверженности, наряду с другими задачами и принципами, мощному глобальному экономическому росту». Декларируемый мощный глобальный экономический рост, очевидно, требует соответствующих энергетических ресурсов. Как очевидно и то, что и один и другой фактор - и экономический рост, и энергетическая безопасность - будут способствовать, с одной стороны, сокращению невозобновимых энергетических ресурсов недр, а с другой - загрязнению окружающей среды.
34 Шестерюк А.С. Экологическое право: проблемы методологии: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. СПб., 2000. С. 23.
Но в какой степени мощный глобальный экономический рост отвечает потребностям человека и общества в целом? В какой мере в этом заинтересован сам человек, скажем, в экономически развитой стране? Кому действительно нужен этот «мощный глобальный экономический рост»: производителю благ или их потребителю? Создаваемые блага оказываются зачастую навязанными потребителю корпорациями, культивирующими идеи высоких стандартов жизни. «Они заставляют людей «хотеть» значительно больше, чем нужно для удовлетворения действительных потребностей. Рынок превращается в механизм, создающий и формирующий спрос на то, что выходит за рамки разумных человеческих потребно-
стей»35.
Трудно не согласиться с директором Института истории естествознания и техники им. С.И. Вавилова РАН Б.И. Козловым в том, что «при сохранении хозяйственного уклада, сложившегося в индустриальную эпоху, человечество в принципе не может обеспечить полную защиту естественной природы и самой жизни на планете Земля от губительных последствий неограниченного экономического роста.
Что же препятствует переходу человечества от неограниченного к разумно ограниченному потреблению ресурсов природы? .Сокращению технологической нагрузки на природу и преодолению современного экологического кризиса
35 Вебер А.Б. Устойчивое развитие как социальная проблема. М., 1999. С. 122. И не случайно 80% продуктов массового пользования выбрасывается, по данным Национальной инженерной академии США, уже после единичного употребления, а оставшееся используется не более двух раз. Многие фирмы заинтересованы в том, чтобы их изделия служили потребителю не слишком долго и выходили из строя вскоре после окончания гарантийного срока.
Их ремонт в этом случае, как правило, не предусмотрен и слишком дорог, о чем красноречиво свидетельствуют европейские и американские городские свалки, заполненные едва вышедшей из употребления, но еще годной бытовой аппаратурой. И это тоже относится, так сказать, к «законным» приемам активизации потребительского спроса. См.: Данилов-Данильян В.И., Лосев К.С., Рейф И.Е. Указ. соч. С. 11-12.
мешает стимулируемый рынком и рекламой образ жизни потребительского общества, признавшего сверхпотребление материальных благ духовной ценностью, смыслом и целью жизни.
Сверхпотреблением я называю потребление продуктов материального производства в количестве, превышающем необходимое и достаточное для беспрепятственного проявления сущностных сил и полной самореализации человека как биологического существа и творческой духовной лично-сти»36.
Заметим: общая характеристика сферы взаимодействия общества и природы в доиндустриальную, индустриальную, послеиндустриальную эпоху - потребительское отношение к природе.
«Без коренного изменения сложившегося ранее мировоззрения потребительского общества, без ограничения основанного на нем типа расширенного природопользования человечество не в состоянии остановить глобальную экологическую катастрофу»37.
Можно и дальше игнорировать обоснованные оценки и прогнозы ученых. Но homo sapiens (человек разумный) не может не видеть и не осознавать опасности этого направления развития общества. Необходимость внесения корректив в свои поступки и действия, в мировоззрение диктует и переживаемый мировым сообществом цивилизационный кризис. Фактором формирования нового, рационального мировоззрения в контексте определения потребительских интересов общества может быть потенциал природы, имеющий тенденцию к понижению, уменьшению. Данная категория, будучи разработанной в экономической и правовой науке, прежде всего международного и национального экологического права, может служить эффективным методологическим основанием формирования и осуществления согласованной, скоординированной экономической и экологической политики как мирового сообщества в глобализационном контексте, так и отдельных государств, интегрированным критери-
36 Новая газета. 2008. 29 мая.
37 См.: там же.
ем, лежащим в основе разработки и осуществления программ экономического развития, природопользования и охраны природы.
Правовые средства регулирования природопользования и охраны окружающей среды с учетом потенциала природы.
Использование потенциала природы как инструмента, методологического основания государственной экологической политики, развития и осуществления экологического права предполагает наличие в экологическом законодательстве правовых мер, средств как для отслеживания реального состояния природы, так и для оперативного использования данных о ее состоянии в том или ином регионе страны в целях сохранения, поддержания благоприятного состояния окружающей среды и его восстановления.
Для оценки состояния и изменения природы, установления ее реального потенциала важны прежде всего эколого-информационные ресурсы. Такие ресурсы создаются посредством ведения экологического мониторинга и кадастров, реестров природных объектов.
Как указывает Г.В. Выпханова, экологический мониторинг выполняет различные функции: экологическую, социальную, предупредительную, а также информационную, которая являет-
38 ^
ся основной, что следует из его содержания . Экологический мониторинг (мониторинг окружающей среды) - система долгосрочных наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений ее состояния под воздействием природных и антропогенных факторов. В процессе мониторинга осуществляются сбор, обработка, хранение, обобщение, анализ и использование различных сведений о природе. Получаемые в процессе экологического мониторинга достоверные данные о природе в различных регионах страны часто требуются в оперативном, срочном порядке. Соответственно этот процесс должен иметь адекватное обеспечение. Проведенное Г.В. Выпхановой исследование выявило несовершенство законодательства в данной сфере, а также проблемы научного, методологического,
38 См.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2009. С. 49.
метрологического, финансового, материально-технического и кадрового обеспечения39.
Традиционным эколого-правовым инструментом информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды являются государственные кадастры природных объектов. Государственный кадастр природных объектов - свод экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих качество и количество природного объекта, состав и категории пользователей. Данные кадастров служат обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных воздействий. На основе кадастров проводится денежная оценка природного ресурса, определяется его продажная цена и система мер по восстановлению нарушенного состояния природы. Данные о качественных и количественных характеристиках природных объектов, содержащиеся в соответствующих кадастрах, служат основой для принятия решения о предоставлении природного ресурса в пользование, для выработки мер по обеспечению рационального природопользования и охраны природных ресурсов и комплексов, экологического планирования.
В доктрине экологического права критически оценивается замена правовых институтов государственных водного и лесного кадастров на государственные водный и лесной реестры, а также введение правовой меры государственного кадастрового учета земельных участков в составе государственного кадастра недвижимости вместо государственного земельного кадастра. В последнем случае произошло замещение правовых норм земельного законодательства, регулирующих публично-правовые кадастровые отношения, государственным кадастром недвижимости как частноправового института гражданского законода-
39 Для преодоления недостатков организации и проведения экологического мониторинга необходимо создание Единой государственной информационно-аналитической системы природопользования и охраны окружающей среды, а также совершенствование федерального и регионального законодательства в области экологического мониторинга на системной основе, что требует принятия федерального закона «Об экологическом мониторинге». См.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования ... С. 50-51.
тельства, содержащего сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка как объекта недвижимости40.
Для целей использования потенциала природы в контексте темы данного исследования важны все виды экологических нормативов. Нормативы качества окружающей среды, определяющие пределы допустимых воздействий на природу, являются едиными для всей территории России41. При этом качественное состояние природы в разных частях страны различно, в том числе и вследствие деятельности человека. Очевидно, что на 16% территории страны, признанных экологически неблагополучными, единые нормативы ПДК не могут использоваться для эффективного управления охраной природы. Допустимые уровни загрязнения там должны быть другими. Соответственно должны быть пересмотрены и величины вредного воздействия на природу из отдельных источников. В зависимости от реального потенциала природы определяются и нормативы использования природных ресурсов.
Важную роль вышеназванная категория может и должна играть при государственном прогнозировании, разработке и осуществлении государственных программ экономического и социального развития, планировании охраны природы и использования ее ресурсов.
Согласно Федеральному закону от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»42 определение перспектив социально-экономического развития осуществляется
40 См.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования. С. 50-51.
41 Для достижения целей охраны природы это неправильно. Начиная с 1980 г., когда был принят Закон СССР «Об охране атмосферного воздуха», в законодательстве формулировалось требование об установлении дифференцированных нормативов качества окружающей среды с учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий. На практике уполномоченными органами исполнительной власти это требование не было исполнено.
42 СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.
с учетом экологических интересов и потребностей. Государственные прогнозы разрабатываются Правительством РФ на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, а также некоторых других факторов и перспектив их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по России, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.
Разрабатываемые на вариантной основе прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки. Практика разработки и реализации государственных программ экономического и социального развития свидетельствует о том, что экологическая обстановка далеко не всегда учитывается.
Само природоохранное планирование, как и планирование использования природных ресурсов, может быть успешным, научно обоснованным лишь в том случае, если будет основываться на существующем потенциале природы в том или ином регионе. Вместе с тем прежде всего планирование, особенно в области охраны окружающей среды, может служить правовым средством сохранения или восстановления благоприятного состояния природы. Именно для этой цели оно предусмотрено в
43
законодательстве .
43 Федеральный закон «Об охране окружающей среды» содержал ст. 15 «Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия по охране окружающей среды», утратившую силу в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.
На цели восстановления благоприятного состояния окружающей среды была направлена Федеральная целевая программа «Экология и
С учетом потенциала природы, как уже отмечалось, целесообразно принимать решения о размещении, строительстве новых источников вредных воздействий на природу и в целом об экономическом и социальном развитии в стране. Такой учет должен обеспечиваться посредством оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы - это основные правовые инструменты предупреждения экологического вреда, используемые на стадии, предшествующей принятию экологически значимых решений. Так, в соответствии с Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 37244, исследования по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности включает, в частности, анализ состояния территории, на которую может оказать влияние намечаемая хозяйственная и иная деятельность (состояние природной среды, наличие и характер антропогенной нагрузки и т.п.).
В процессе проведения экологической экспертизы по каждому отдельному объекту устанавливается соответствие проекта намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям, предусмотренным законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. При этом должно учитываться реальное состояние природы в месте осуществления намечаемой деятельности.
Можно предположить, что органы государственного экологического контроля должны особо ревностно исполнять свои обязанности на экологически неблагополучных, загрязненных территориях, т.е. на территориях с отрицательным потенциалом
природные ресурсы России (2002-2010 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860 (СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. II). Ст. 4973). Хотя эта Программа была рассчитана до 2010 г. 17 ноября 2005 г. Правительством РФ было принято распоряжение № 1952-р, в соответствии с которым ее реализация завершена в 2005 г. См.: СЗ РФ. 2005. № 48. Ст. 5060.
44 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 31.
природы, где объектам живой природы, здоровью человека ежедневно причиняется реальный экологический и экогенный вред.
Важно также подчеркнуть, что, во-первых, для целей учета потенциала природы при реализации государственной экологической политики, в частности при принятии экологически значимых решений, могут быть полезны и иные эколого-правовые средства, во-вторых, используемые при этом сведения о потенциале природы должны быть достоверными на текущий момент.
Подводя итоги вышесказанному, необходимо отметить следующее.
Категория «потенциал природы» в контексте формирования и осуществления государственной экологической политики, как представляется, может быть весьма полезна для решения главной задачи экологического права - поддержания благоприятного состояния окружающей среды и его восстановления. Учет потенциала природы особенно важен при подготовке и принятии конкретных экологически значимых решений экономического и социального развития.
При этом принципиально не могу разделить позицию федерального министра Минприроды России: «Пока у нас сохраняются естественные преимущества, их надо использовать»45. Во-первых, «естественные преимущества» уже интенсивно эксплуатировались отечественным государством в последние 40 лет, можно предположить, в меру имевшихся возможностей. Нефтяные доходы, которые, как уже отмечалось выше, с 2000 г. намного превысили уровень в 65-70%, использовались и на повышение качества образования, и на внедрение инноваций, и на разработку собственных технологий, о чем пишет министр. А результаты? Где видимый социальный эффект?
Во-вторых, развитие в контексте позиции министра, очевидно, ведет к лишению страны и общества этого «естественного преимущества». При этом нельзя не обратить внимания и на то, что, несмотря на нормы Закона РФ «О недрах», пользование недрами ведется крайне нерационально. В нефтегазодобывающей сфере использование нефтяного попутного газа - сама по себе одна из острейших экологических проблем. Ежегодно в
45 Трутнев Ю. Указ. соч.
России сгорает в факелах нефтяной попутный газ (НПГ) на сумму свыше 360 млрд руб. Из 55 млрд куб. м ежегодно извлекаемого НПГ в переработку направляется лишь 26%; 47% используется компаниями-недропользователями на нужды промыслов либо списывается на технологические потери, около 27% сжигается в факелах. Возможные потери экономики России от нерационального использования НПГ составляют более 13 млрд долл. - это стоимость высококачественных жидких углеводородов, пропана, бутана и сухого газа, производимых при переработке НПГ. Большинство нефтедобывающих стран перерабатывают попутный газ. На сегодняшний день в сравнимых с российскими объемами нерационально использует НПГ только Иран46.
Только на территории Ханты-Мансийского автономного округа на 1 января 2006 г. было учтено 412 факелов по сжиганию НПГ. Предприятиями нефтегазодобывающего комплекса в атмосферу ежегодно выбрасывается порядка 3 млн т загрязняющих веществ. В факелах сжигается порядка 6 млрд куб. м газа. В результате окружающая среда и население подвергаются воздействию экологически вредных продуктов сгорания, в том числе канцерогенных, что приводит к существенному повышению заболеваемости населения в регионах нефтегазодобычи. За год в результате сжигания НПГ в атмосферу выбрасывается 400 тыс. т вредных веществ - окиси углерода, окиси азота, углеводородов, сажи. Платежи за загрязнение окружающей среды от выбросов попутного газа не превышают 0,8-1,2% от стоимости реализуемой нефти. В то же время из-за недостаточного уровня утилизации НПГ мощности нефтехимической промышленности в среднем загружены лишь на 40 %47.
Существенным отрицательным следствием проведения работ по разработке месторождений нефти и газа в России, поми-
46 См.: URL: http://www.mnr.gov.ru/part/?act=more&id=2007&pid=11 (последнее посещение - 1 марта 2009 г.)
47 См.: Пояснительная записка «К проекту федерального закона «О регулировании использования нефтяного (попутного) газа» // СПС «Кон-сультантПлюс».
мо острейших экологических проблем с НПГ, является, как ви-
48
дим, чрезвычайная деградация природы .
В-третьих, на каком моральном и юридическом основании мы стремимся лишить будущие поколения в России этого естественного преимущества?
Согласно императивам эволюции каждое предшествующее поколение обязано передать следующей генерации природу и культуру в состоянии, позволяющем людям жить и работать в нормальных условиях. Наше поколение, к сожалению, не первое, которое не исполняет этой высшей естественной обязанности. Мы эксплуатируем природу и культуру так, как будто являемся последними живущими на земле людьми; торопливо черпаем из источников природных и культурных богатств, растаскиваем добытое по частным углам, рассовываем по частным карманам. Это не может продолжаться долго, ибо таким образом приближается закат человечества49.
Нельзя не согласиться с И. Гординым в том, что отечественная элита «фундаментально недопонимает, какая страна ей волею судеб досталась.
И здесь надо говорить об экологии и эколого-экономических оптимумах. Природные богатства России не то что кадастрово недооценены - они политэкономически и философски недопоняты. Властью и бизнесом адекватно не осознан даже чисто производственный природно-ресурсный потенциал. Стране нужна экстренная образовательная программа «Созидание и Экология». Образовательная - в смысле образующая новое, уверенное в себе общество. Именно она в ранге национальной идеи способна синтезировать консолидированный креативный социум, исполненный величием своей планетарной роли и ответственности. Именно она имеет реальный шанс привести
48 К примеру, в процессе реализации проекта «Сахалин-2», по оценкам экспертов Счетной палаты РФ, ущерб природе составил 5 млрд руб. См.: Новая газета. 2009. 5 нояб.
49 См.: Мальцев Г.В. Развитие права: к единению с разумом и наукой. М., 2005. С. 163.
Россию к достойным и безопасным позициям в бушующем мире и мир - к эколого-политическому миру»50.
Надо не пытаться копировать чужие, природным дефицитом продиктованные экономические ориентиры, а без промедления учиться по-хозяйски, экологически мудро использовать собственные уникальные ресурсы. Только тогда можно будет сказать, что государство встало на путь экономической конкурентоспособности, реализации своих главных, Богом данных преимуществ51, на путь конституционно-правового развития, в основе которого лежит норма: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями.
Как подчеркивал Генеральный секретарь ООН Бутрос Гали в докладе «Развитие и международное экономическое сотрудничество» на 48-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, «в контексте развития каждое общество должно взяться за решение сложных задач, связанных с сохранением долгосрочного потенциала своих природных ресурсов. Необходимо обеспечить баланс между конкурирующими потребностями и интересами. Нынешние социальные и экономические потребности должны удовлетворяться таким образом, чтобы при этом не наносился ущерб долгосрочному наличию этих ресурсов или жизнеспособности экосистем, от которых зависит и наша жизнь, и жизнь будущих поколений»52.
50 Гордин И. Производственные оптимумы страны богатейших ресур-
сов // Зеленый мир. 2009. № 17-20. С. 23.
51 См.: там же.
52 Государство и право. 1995. № 1. С. 3.
