CC BY
42
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2006. № 6
И.Ю. Ховавко
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
РЫНКОВ МОТОРНЫХ ТОПЛИВ
В данной статье на основе изучения опыта США, западноевропейских стран и России показано влияние экологических факторов на современные топливные рынки и роль государства в процессе усиления этого влияния. Проведенный автором анализ причин отставания России в области экологизации автомобильного транспорта вообще и производства моторных топлив мирового уровня качества в частности позволил наметить первоочередные задачи в области ликвидации этого отставания.
Около 60—70% всей продукции нефтепереработки в развитых странах составляют моторные топлива для автомобильного транспорта. В настоящее время в мире их производство оценивается в 1550 млн т, из которых 950 млн приходится на бензин (61,3%), 600 млн т — на дизельное топливо (38,7%). Доля альтернативных топлив (сжиженный нефтяной газ, этанол, природный газ и.т.д.) не превосходит 1,7% (27 млн т в год). Структура потребления топлив различается в отдельных странах: в США она полностью соответствует мировой (61% — бензин, 39% — дизтопливо), в ЕЭС структура потребления обратная американской (40% — бензин, 60% — дизтопливо), в России наблюдается равенство в применении этих топлив (48% — бензин, 52% — дизтопливо).
Последние два десятилетия мировая нефтеперерабатывающая промышленность развивалась под влиянием растущих экологических требований, предъявляемых как к самим топливам, так и к продуктам их сгорания (т.е. к выбросам автомобилей). Разработка таких требований является неотъемлемым элементом экологической политики практически всех развитых стран, которые раньше других столкнулись с негативными последствиями высокой автомобилизации. Экологические требования к топливам формируются в результате взаимодействия элементов системы «автомобиль-топливо». Дело в том, что уровень экологического воздействия автомобиля зависит как от качества двигателя, определяющего процессы сгорания топлива, так и от самого топлива. Использование высококачественного топлива в автомобилях устаревших конструкций, как и плохое топливо в современном двигателе, не дает желаемого экологического эффекта в виде снижения выбросов в атмосферу.
Установление строгих государственных стандартов на выбросы автомобиля заставило производителей автомобильной техники со-
вершенствовать конструкцию автомобилей и создало потребность в качественном топливе. В дополнение система налогообложения топлив в большинстве развитых стран была выстроена с использованием экологических критериев: на более качественное топливо устанавливались сниженные налоги, что увеличивало заинтересованность переработчиков нефти в производстве топлив высоких экологических классов. Таким образом, развитие экологического регулирования автотранспорта в развитых странах полностью укладывается в рамки представлений современной экономической науки относительно провалов рынка в области регулирования охраны природы и необходимости и возможности участия государства в этом процессе.
Наибольший опыт в области регулирования выбросов автотранспорта накоплен в США — стране, подошедшей к теоретическому максимуму автомобилизации — 8 автомобилей на 10 человек населения. Американские программы регулирования выбросов автомобильного транспорта имеют сорокалетнюю историю. С конца 60-х гг. государство стало нормировать выбросы автомобилей. Экологические стандарты на выбросы автотранспорта устанавливали допустимые объемы выбросов в граммах на милю для легковых автомобилей, в граммах на единицу объема двигателя (см3) для мотоциклов и в граммах на единицу мощности двигателя для грузовиков и автобусов. Достижение заданных государством стандартов потребовало изменения технических характеристик автомобилей (в части выхлопных выбросов и расхода топлива). Развитие регулирования выбросов автотранспорта шло по следующим направлениям: а) расширялся перечень контролируемых загрязняющих веществ; б) расширялся круг автотранспортных средств, к которым апеллировало законодательство; в) экологические требования к работе автомобиля постоянно ужестснались; г) увеличивался период, в течение которого производители автомобильной техники обязаны были гарантировать сохранение автомобилем экологических характеристик; д) совершенствовались способы контроля экологических параметров автомобиля в процессе эксплуатации.
Можно выделить пять основных этапов развития экологического регулирования в США. На первом этапе Закон о чистом воздухе (1970) определил нормы выбросов автомобилей, призвал к установлению каталитических конверторов на автомобили и нацелил нефтеперерабатывающую промышленность на исключение свинца из бензина.
На втором этапе (1977) стандарты Tier 0 продекларировали снижение выбросов СО на 95%, a NOx на 75% от начального уровня благодаря внедрению новых технологических процессов:
трехкомпонентного катализатора, датчика кислорода и систем рециркуляции выхлопных выбросов.
На третьем этапе регулирования (1990), согласно нормам Tier 1, были ужесточены процедуры испытательных циклов. Требования к экологическим характеристикам новых автомобилей были дополнены системой мер, обеспечивающих сохранение заданных экологических характеристик в течение всего жизненного цикла автомобиля (useful life). Технически требовалось оснащение автомобилей бортовой компьютерной диагностикой и системой контроля выбросов.
Четвертый этап (1990) начался с принятия калифорнийской программы по развитию «малозагрязняющих автомобилей» — LEV 1, которая устанавливала несколько уровней выбросов для автомобилей (Tier 1, TLEV, LEV, ULEV, а также «нулевой» стандарт ZEV). Все автомобильные концерны, предлагающие свою продукцию для продажи в Калифорнии, обязаны были сертифицировать автомобили по одному из перечисленных выше пяти стандартов. Устанавливался годовой средневзвешенный (по продажам) стандарт на выбросы (грамм на милю). Следует заметить, что средний выброс углеводородов, например, рассчитанный как взвешенный по количеству проданных автомобилей из указанных пяти категорий, упал с 0,25 г/миля в 1994 г. (Tierl) до 0,062 г/миля в 2003 г. Внедрение стандартов ULEV и ZEV полностью определялось прогрессом в области развития альтернативных топлив. Для стимулирования автомобилестроительных компаний в развитии «чистого» автотранспорта была установлена обязательная доля машин с «нулевым выбросом» (5% с 2003 г.) в структуре продаж каждой автомобильной компании, работающей на калифорнийском рынке, и программа кредитования и торговли квотами на выбросы для автомобильных компаний. Автопроизводители, добившиеся меньших по сравнению со стандартом выбросов, получали кредит, который они могли продать (trading) или сохранить для использования в следующем году (banking). Компании, которые не смогли выполнить требования относительно доли машин с «нулевым» выбросом в общем объеме своих продаж, получили возможность купить это право у других, более успешных компаний или заплатить штраф в размере 5000 долл. за автомобиль.
На пятом этапе (1998) установлены нормы LEV II в Калифорнии и федеральные нормы Tier 2 (1999). Впервые было введено правило, в соответствии с которым легкие грузовики, пикапы и внедорожники должны отвечать тем же требованиям, что и легковые автомобили. Это был важный момент развития законодательства. Более низкие в сравнении с легковыми автомобилями экологические стандарты на легкие грузовики сделали их более привле-
кательными на американском рынке из-за лучшего соотношения цена/качество. В результате доля таких автомобилей в автопарке США увеличилась с 21% в 1975 г. до 49% в 2000 г.1 Средние взвешенные нормы выбросов для продаваемых автомобилей были переориентированы на МОх как на загрязнитель, в снижении которого были достигнуты меньшие успехи.
Первые американские стандарты (табл. 1) были технологически принудительными, т.е. требовали от производителей автомобилей новых технологических решений. С учетом высокой конкуренции на американском рынке практически все ведущие автомобилестроительные компании мира были вовлечены в разработку новых экологически чистых технологий в автомобилестроении.
Таблица 1
Изменения федеральных американских стандартов на выбросы легких АТС,
грамм/миля2
Год г/миля CO CH NOx
1968 (неконтр.) 90 15 6,2
1970 34 4,1 —
1973-1974 28 3 3,1
1977 15 1,5 2
1980 7 0,41 2
1981 (Tier 0) 3,4 0,41 1
1994-1996 (Tier 1) 3,4 0,25 0,4
2004 (Tier 2) 1,7 0,125 0,2
Из табл. 1 видно, как менялись со временем стандарты на выбросы легковых автомашин в федеральном законодательстве США. Результатом внедрения экологических стандартов стало изменение экологического класса автомобилей, представленных на американском рынке. На рисунке показана доля автомобилей разных экологических классов, выставленных для продажи в Калифорнии в 1993—2003 гг.: если в 1993 г. все представленные автомобили были традиционными (CV), то в 2003 г. на продажу выставлялись автомобили только трех наиболее «чистых» классов LEV, U LEV и ZEV.
1 Burke A., Abeles E., Chen B. The Response of the Auto Industry and Consumers to Changes in the Exhaust Emission and Fuel Economy Standards (1975—2003): a Historical Review of Changes in Technology, Prices and Sales of Various Classes of Vehicles. Davis, 2004.
2 Faiz A., Weaver C.S., Walsh M.P. Air Pollution from Motor Vehicles. Standards and Technologies for Controlling Emissions. Washington (D.C.), 1996.
Изменение структуры автомобильного рынка в Калифорнии3
Известно, что на 10—20% самых «грязных» автомобилей приходится 50% всех загрязнений. Для выведения их из эксплуатации в Калифорнии была реализована специальная программа по обновлению старого автопарка: государство выкупило у населения автомобили выпуска 1970 г. и старше за определенную сумму (700 долл.), что позволило изъять 8400 самых старых автомобилей и существенным образом повлиять на уровень загрязнение воздушного бассейна.
Другим направлением экологического регулирования автотранспорта является контроль расхода топлива. Последний напря-
3 http://www.walshearlines.eom
мую связан с объемом выхлопных выбросов. Традиционно сложилось, что европейцы оценивают расход топлива в литрах на километр пути. В США принято пользоваться обратным показателем — миля (1,6 км) на галлон (4,8 л), т.е. сколько миль можно проехать на 1 галлоне бензина.
В 1975 г. в США была разработана Программа среднего расхода топлива для автомобильных корпораций (The Corporate Average Fuel Economy — CAFE). Согласно программе, средний расход топлива у автомобилей должен был постоянно снижаться, а показатель пробега на единицу расходуемого топлива соответственно должен был увеличиваться. До 1990 г. этот лимит увеличивался приблизительно на 0,1 м/г (миля на галлон) в год, а затем заморозился, поскольку низкая цена на бензин в США не стимулировала производителей разрабатывать, а потребителей переплачивать за более экономичные машины. В последнее десятилетие ограничение на расход топлива легковыми автомобилями составляет 27,5 м/г.
Перечисленные выше меры дополнялись программой надзора за реальным состоянием автопарка, включающей: 1) ежегодный контроль экологических параметров автомобилей в ходе планового и выборочного технического осмотра (Inspection & Maintenance), 2) дорожный контроль (On road control). Создание эффективной системы контроля экологических параметров автомобилей в процессе эксплуатации дополнялось мерами ответственности как для производителей автомобилей (отзыв автомобилей), так и для владельцев автотранспорта (штрафы), что заставляло и тех и других стремиться к соблюдению установленных требований. При условии эксплуатации автомобиля в соответствии с требованиями производителя последний обязан гарантировать сохранение экологических характеристик автомобиля в течение всего жизненного цикла (этот период вырос за время действия экологического регулирования с 50000 миль до 100000 миль). С другой стороны — автопроизводители давали свои гарантии только при условии соблюдения владельцем требований по эксплуатации автомобиля, главным из которых являлось качество применяемого топлива. Таким образом, государству в ходе реализации экологических программ удалось создать спрос на качественное топливо.
До середины 80-х гг. европейские страны использовали стандарты на выбросы автотранспорта Европейской экономической комиссии ООН. Эти стандарты были значительно слабее американских. С образованием Евросоюза и преодолением трудностей переходного периода новые европейские стандарты значительно приблизились к американским, хотя напрямую сравнивать европейские стандарты с американскими нельзя из-за различий в методах проведения испытаний.
Выбросы автотранспортных средств (АТС) регулируются Директивами Европейского парламента и Совета Европы 70/220/ЕЕС для легких АТС, 88/77/ЕС— для тяжелых, а также рядом дочерних директив. Дочерние директивы выпускались в рамках реализации двух программ — программы «Автомобиль-Топливо 1» и программы «Автомобиль-Топливо 2» (AUTO-OIL PROGRAM: АОР1 и АОР2) и Европейской Программы по выбросам, топливам и моторным технологиям — European Programme on Emissions, Fuels and Engine Technologies (EPEFE). Первая программа AOP1 действовала с 1992 по 1996 г. и обеспечила выполнение требований Евро-2 на выбросы автотранспорта. По результатам выполнения АОР1 было принято Сообщение Комиссии (Commission Communication) — COM 96/248, в котором были сформулированы требования к новым экологическим стандартам Евро-3 и Евро-4. Программа АОР2, рассчитанная на период 1990—2020 гг., предусматривает дальнейшее ужесточение требований на выбросы автотранспорта и дополняет систему экологических стандартов «нетехническими» способами решения проблем автомобильного транспорта: разработкой финансовых инструментов управления спросом, стимулированием использования альтернативных топлив И др.
Сопоставление американской, японской и европейской систем экологического регулирования автотранспорта позволяет сделать некоторые обобщения. Во-первых, заметно отставание европейских и японских стандартов от американских (Tier 1, Tier2, LEV2, ULEV2, SULEV). Во-вторых, поскольку европейцы очень жестко нацелены на снижение выбросов парниковых газов (С02), система нормирования в Европе отдает предпочтение дизельным двигателям. Дело в том, что структура выбросов бензинового и дизельного автомобиля различна: в выбросах дизельного двигателя преобладают выбросы NOx и твердых частиц, в бензиновых — СО и СН. Поскольку дизельные автомобили потребляют в среднем на 20% меньше топлива и выбрасывают на 10% меньше С02, чем бензиновые, европейские стандарты устанавливают менее жесткие требования по NOx и твердым частицам, выбросы которых у дизельных автомобилей выше, чем у бензиновых.
Современные экологические требования к моторным топливам выражаются в регламентации определенных параметров этих топлив, в наибольшей степени отвечающих за экологические последствия их применения. Основные экологические требования к топливам сводятся к следующему:
— отказ от соединений свинца при производстве автомобильных бензинов;
— ограничение содержания бензола в автомобильных бензинах;
— ограничение содержания ароматических углеводородов в бензинах и дизельных топливах;
— ограничение содержания олефиновых углеводородов в автомобильных бензинах;
— ограничение содержания серы в бензинах и дизельных топливах.
Сточки зрения экологических последствий, в бензине, например, наиболее важны детонационная стойкость (определяет работу двигателя и расход топлива), содержание серы (кислотные дожди и работа всей топливной системы), содержание ароматических и олефиновых углеводородов и бензола (продукты неполного сгорания этих веществ являются канцерогенами и способствуют смогообра-зованию), давление насыщенных паров (определяет испаряемость, расход топлива, безопасность хранения и транспортировки).
И европейские, и американские требования к автомобильным бензинам постоянно ужесточаются (табл. 2).
Таблица 2
Изменения требований к бензинам в Европе
Нормы Евро Евро-2 Евро-3 Евро-4
Год введения 1993 2000 2005
Содержание бензола, % макс. 5 1 1
Содержание серы, % макс. 0,05 0,015 0,003
Содержание ароматических веществ, % макс. — 42 30
Содержание олефиновых, % макс. — 18 14
Содержание кислорода, % макс. — 2,3 2,7
Наличие моющих присадок — обязательно обязательно
Какое же влияние оказывают современные экологические требования к качеству топлив на их рыночную цену? Цена на моторные топлива различается по странам мира более чем в 10 раз. При этом маржа нефтепереработки в цене топлив не превышает 15%. Основным же фактором, определяющим цену моторных топлив на внутренних рынках отдельных стран, является уровень налогообложения топлив. По этому критерию все страны можно разделить на три группы: страны без (или с очень низким) налогообложения топлив (в основном это нефтедобывающие страны); страны со средним уровнем налогообложения (на уровне 30% от оптовой цены, как в США) и страны с высоким уровнем налогообложения топлив, в 5—6 раз превосходящим американский (Евросоюз). Уровень налогообложения моторных топлив в стране имеет политическую природу и определяется проводимой энергетической политикой. Сами же налоги на моторное топливо в большинстве
развитых стран формируются в значительной степени на основе экологических критериев.
К основным налогам, которыми облагаются топлива, относятся НДС, акциз и специфические топливные экологические налоги. Последние два вида налогов и формируются по экологическим критериям. Практически во всех европейских странах акцизы на дизельное топливо ниже, чем на бензин (разница от 85 до 57%). При содержании серы меньше 50 ррт скидка с величины акциза может достигать 5%.
В ряде стран существуют и специфические топливные экологические налоги. В Германии, например, экологический налог на топливо (0,11 или 0,09 долл. на литр в зависимости от содержания серы в топливе) увеличивается ежегодно на 0,03 долл. и полностью перечисляется в Пенсионный фонд. В Швеции энергетический налог применяется ко всем энергетическим топливам и дифференцирован в зависимости от содержания серы в топливе. Во всех странах тем или иным способом стимулируется использование биотоплив.
Следует упомянуть, что в развитых странах нет проблемы фальсифицированного топлива в розничной сети. Это достигнуто, во-первых, за счет высокой конкуренции на розничном рынке, а во-вторых, путем построения системы ответственности, когда конечный продавец (АЗС) полностью несет ответственность за качество продаваемого товара. В свою очередь сами АЗС имеют договора с поставщиками топлив, предусматривающие возможности регрессионных исков. Подобная система заставляет АЗСсотрудни-чать только с надежными и проверенными поставщиками топлива.
В результате проведения в развитых странах политики по экологизации автомобильного транспорта удалось добиться снижения загрязнения автомобильным транспортом практически по всем загрязняющим веществам кроме углекислого газа. Для оценки воздействия автомобильного транспорта на окружающую среду мы проанализировали данные по странам ОЭСР за 1980—1996 гг. — период активной политики по регулированию автотранспорта4. Рассматривалась динамика удельных показателей загрязнения — выбросов автотранспорта, отнесенных к единице населения, единице ВВП и к единице пройденных автомобиле/км. Анализируемые страны были разбиты нами на три группы: 1) с заметным доминированием бензина в структуре потребляемых моторных топлив; 2) с практически равными долями бензина и дизельных топ-
4 Indicators for the intégration of environmental concerns into transport policies, OECD, ENV/EPOC/SE(98)l/FINAL, 1999.
лив на рынке; 3) со значительным преобладанием дизельных топлив. В большинстве стран удалось последовательно снижать выбросы на единицу пробега (автомобиле/км). Гораздо худшая динамика наблюдается по показателям выбросов, отнесенных к численности населения. Это можно объяснить продолжающимся ростом автомобилизации в рассматриваемых странах, который в какой-то мере снижает эффект от экологических программ. Важным выводом является и то, что наилучшие экологические показатели демонстрируют страны, в которых соблюдается равновесие в потреблении бензина и дизельного топлива. Это вполне логично, если вспомнить, что структура выбросов дизельных и бензиновых двигателей различна. Диверсификация автомобилей и топлива позволяет лучше сбалансировать качество воздуха.
Где же находится Россия в плане экологизации своего автомобильного транспорта? Мы отстаем в этом вопросе от европейских стран на 8—10 лет. Основной причиной, лежащей в основе этого отставания, является слабость государства в регулировании внутренних рынков. Долгое время не удавалось внедрить экологические стандарты на автомобильную технику в силу низкой конкурентности отечественного автомобильного рынка, что не позволило создать в стране спрос на качественное моторное топливо. В области производства моторных топлив государству не удалось выровнять доходность экспорта сырой нефти и нефтепродуктов и создать налоговые стимулы для производства топлив высокого экологического уровня.
Быстрой ликвидации отставания России в этом вопросе препятствуют два основных фактора. Во-первых, производство топлив в России соответствует требованиям внутреннего рынка по количеству и качеству, и можно сказать, что рынок находится в равновесии. Во-вторых, у российских нефтяных компаний отсутствуют стимулы не только к модернизации нефтепереработки, но и просто к переработке.
Какой спрос предъявляет к топливам нынешний российский автопарк? Автопарк России составляет около 30 млн единиц АТС (3,3% мирового автопарка), из которых 80% составляют легковые автомобили. Это быстрорастущий автопарк. Однако по своим экологическим свойствам он соответствует низким уровням европейских стандартов (Евро-0). По мере роста доли иномарок (в частности, продукции сборочных производств иностранных компаний) в российском автопарке экологические характеристики нашего автопарка начинают постепенно улучшаться. Если в 2000 г. 90% автопарка удовлетворяло только нормам Евро-0, а 10% —
5 ВМУ, экономика, № 6 65
Евро-1 и Евро-25, то в 2004 г. уже около 20% автопарка соответствует нормам Евро-26.
В России неоднократно предпринимались безуспешные попытки ввести международные требования к выбросам АТС. По Концепции развития автомобильной промышленности России (2002) ставилась задача обеспечить до 2004 г. переход на Евро-2, адо2008г. — на Евро-4. Ряд постановлений Госстандарта России (1998, 2000 гг.) имели целью введение европейских требований по выбросам загрязняющих веществ автотранспортом в качестве государственных стандартов России. Однако ввод в действие вышеназванных документов постоянно откладывался под давлением российского автомобильного лобби. Любое удорожание отечественных машин делает их полностью неконкурентоспособными по сравнению с иномарками. Дело сдвинулось с мертвой точки в конце прошлого года, когда было принято Постановление Правительства РФ № 609 «Об утверждении специального технического регламента "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ"», в котором сформулированы требования к автомобильной технике по выбросам загрязняющих веществ и срокам их реализации (Евро-2 — с момента принятия, т.е. с 2005 г., Евро-3 - 2008 г., Евро-4 - 2010 г., Евро-5 - 2014 г.). Это означает, что вся производимая и ввозимая в Россию автомобильная техника должна быть классом не ниже Евро-2. Это дополнено запретом на ввоз иномарок возрастом более 7 лет. Напомним, что в Европе производство автомобилей Евро-2 было запрещено с 1 января 2000 г.
Таким образом, по мере роста конкурентности на внутреннем автомобильном рынке России есть основания надеяться на позитивные изменения в экологических характеристиках автомобильной техники, пополняющей наш автопарк. Соответственно владельцы этой техники будут предъявлять все более высокие требования к качеству моторных топлив. По прогнозам рост автомобилизации и изменение потребительских предпочтений населения в России приведут к удвоению потребления топлива через 5—6 лет и к резкому увеличению спроса на качественное топливо, к чему наша нефтеперерабатывающая промышленность в настоящий момент не готова. Недаром, обращая внимание на низкий
3 Donchenko V. Provisions of International Road Carriers with Low Sulfur and Sulfur
Free Fuels on the Main Routes in the European Part of thr Russian Federation. A Fuel Technology and Policy Conference «Air Quality, Vehicles, and Fuels: Russian and Global
Issues». IFQC. December 15—16. 2003. Moscow, Russia.
6 Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 2004 году», Министерство природных ресурсов РФ.
уровень инвестиций в нефтепереработку в России, вице-президент компании «ЛУКОЙЛ» Леонид Федун так сформулировал свои ожидания: «По бензину плакать будем»7.
Современный российский нефтяной сектор сложился в результате приватизации принадлежащего государству единого производственного комплекса. Нефтяная отрасль была выведена из ваучерной приватизации. Приватизация проводилась на особых условиях в соответствии с программой, утвержденной Президентом и Правительством РФ, вне каких-либо состязательных процедур. Вертикально интегрированные нефтяные компании (ВЙНКи) первой волны («ЛУКОЙЛ», «ЮКОС», «Сургутнефтегаз») были созданы в 1994—1995 гг. и получили наиболее выигрышные стартовые условия. Из ВИНКов второй волны (1994—1995) выжили лишь те компании, в которые пришел крупный банковский капитал («ТНК», «Сибнефть»). Далее шел процесс укрупнения собственности через механизм банкротств, а затем через более цивилизованный механизм слияния и поглощения. После дела ЮКОСа в отрасли начался процесс огосударствления. В момент приватизации произошел раздел региональных розничных рынков нефтепродуктов, где создалось монопольное доминирование отдельных ВИНКов.
На сегодняшний день пять ВИНКов добывают 76% нефти и обеспечивают 69% переработки нефти в стране. Используя все преимущества сложившейся на рынке олигополистической структуры, ВИНКи развивают главным образом нефтедобывающий сегмент своей производственной деятельности в ущерб переработке. Объем добычи нефти нашими ВИНКами превосходит объем переработки в 1,5—2,5 раза, что прямо противоположно практике ведущих западных нефтяных компаний. Также в соответствии со своими интересами российские нефтяные компании инвестируют средства: инвестиции в нефтедобычу более чем в шесть раз превосходят вложения в нефтепереработку. Соотношение капитальных вложений в добычу и инвестиций в нефтепереработку у «ЛУКОЙла», наиболее государственно-ориентированной компании составляет 60—408. У других ВИНКов это соотношение заметно ниже. К тому же основная доля капитальных вложений в нефтепереработку достается зарубежным предприятиям. Российские ВИНКи инвестируют в зарубежные нефтеперерабатывающие заводы (НПЗ) 13,5 долл. на тонну установленной перерабатывающей мощности против 10,8 долл. инвестируемых в российские НПЗ9.
7 См.: Виньков А., Рубанов И. «По бензину плакать будем» // Эксперт. 2005. 5—11 декабря. № 46. С. 28,-33.
8 Там же.
9 См.: Милое В. Порочный круг. Нефтепереработка в России: мифы, проблемы,
В результате средняя глубина переработки нефти на российских НПЗ в настоящее время составляет 71% (против 90% в мире), а износ основных фондов — свыше 60%. По качественной характеристике своего производственного потенциала российская нефтеперерабатывающая промышленность находится лишь на 72-м месте в мире. Недостаток процессов вторичной переработки нефти находит свое выражение прежде всего в виде соотношения выхода на нефть моторных топлив (47% в России против 75% в развитых странах). Другим следствием отсутствия процессов вторичной переработки является устаревший ассортимент моторных топлив, преобладающую долю в котором составляют нефтепродукты низких экологических классов. Доля низкооктановых бензинов АИ-80 в общем объеме производства российских автомобильных бензинов составляет около 40%, а высокооктановых АИ-95 — 8,2%, АИ-98 — менее 1%. В целом такая структура топлива вполне отражает структуру автопарка, которым располагает Россия. Однако при прогнозируемом росте автомобилизации и в условиях увеличения спроса на высокооктановые бензины уже через несколько лет мы можем столкнуться с нехваткой бензинов на внутреннем рынке и с необходимостью их импортировать. При нынешнем спросе рынок находится в равновесии (равновесное число НПЗ— 31 — практически соответствует фактическому), что не создает стимулов у нефтяных компаний для модернизации нефтепереработки10. При возрастании спроса в два раза равновесное число НПЗ в условиях более или менее свободной конкуренции составит 83. Поэтому инвесторы, желающие войти в отрасль, будут все более настойчиво требовать снять ограничения на входе: ввести свободный внутренний рынок нефти в стране. Устранение условий, способствующих консервации олигополистической структуры нефтеперерабатывающей промышленности, создаст возможность перехода к новому равновесию, в котором интересы потребителей нефтепродуктов будут удовлетворяться в большей степени.
В качестве таких мер могут быть предложены:
— развитие рыночных механизмов на рынках нефтепродуктов;
— стимулирование модернизации НПЗ путем использования инструментов налоговой политики;
— налоговое стимулирование производства продукции с высокими экологическими свойствами;
решения // Нефтегазовая вертикаль. 2004. N° 17. С. 64.
10 См.: Евтушенко Е.В. Формирование концепции и механизмов реструктуризации предприятий нефтеперерабатывающего и нефтехимического профиля: Автореф.... докт. экон. наук. Уфа, 2005.
— последовательная реализация принципов, заложенных в реформе технического регулирования.
Для развития рыночных механизмов в отрасли необходимо организовать рынок нефти, основными элементами которого являются биржевая торговля и нефтяной Росрезерв (аналог стратегического нефтяного резерва США) для товарных интервенций с целью стабилизации цен на рынке.
Усилению конкуренции на внутреннем рынке нефтепродуктов будут также способствовать меры по антимонопольному регулированию, законодательно ограничивающие долю хозяйствующего субъекта на региональных розничных рынках нефтепродуктов, принятие закона «О защите конкуренции» и поправок в Кодекс об административных правонарушениях с изменением санкций за нарушение антимонопольного законодательства (привязка штрафов не к МРОТ, а к обороту).
Большие возможности в области регулирования топливных рынков лежат и в области налогообложения топлив. Специфические нефтяные налоги (НДПИ, экспортная пошлина на нефть, экспортная пошлина на нефтепродукты и акцизы) составляют 75% всего налогообложения нефти и нефтепродуктов и существенным образом влияют на прибыльность различных направлений хозяйственной деятельности нефтяных компаний. Изменение соотношения экспортных таможенных пошлин на сырую нефть и нефтепродукты позволяет сделать вывоз светлых нефтепродуктов более выгодным по сравнению с экспортом сырой нефти. В 2006 г. экспортная пошлина на нефтепродукты была снижена до 65% от экспортной пошлины на нефть. При цене на нефть выше 55 долл. за баррель и при установленном соотношении ставок вывозных пошлин для нефтяных компаний становится более выгодным экспорт светлых нефтепродуктов, что создает стимулы для модернизации НПЗ.
Планируется внести изменения в механизм начисления и порядок взимания акцизов на моторное топливо. В России, в отличие от развитых стран, более качественное топливо облагается большим акцизом. Например, в 2005 г. ставка акциза на бензин АИ-80 была 2657 руб., а АИ-92 — 3629 руб. То есть доля акциза в цене низкооктанового бензина составляет 35%, а высокооктанового — 42%. В настоящее время разработан проект технического регламента «О требованиях к бензинам, дизельному топливу и другим горюче-смазочным материалам», согласно которому с момента принятия регламента все бензины, выпускаемые в стране, должны будут отвечать европейским нормам Евро-2 и нормам Евро-4 (т.е. полностью соответствовать стандартам ЕЫ 228-1993 (Директива Евросоюза 98/70) и ЕЫ 228-1998 (Директива Евросою-
за 2003/17)). Применение бензинов Евро-4 будет стимулироваться более низкими акцизами на него.
Принятие в нашей стране в конце 2002 года закона «О техническом регулировании» было важным этапом институционального реформирования системы технического регулирования.
Техническое регулирование устанавливает обязательные для исполнения и применения требования к объектам технического регулирования (продукции, процессам производства, услугам), т.е. формулирует правила поведения экономических субъектов. Таким образом, предпринята попытка перейти от форм технического регулирования (стандартизации, сертификации и т.п.), присущих плановой экономике, к формам, более адекватным условиям рыночной экономики. Социалистическая экономика знала одну форму технического регулирования — государственные стандарты и обязательную сертификацию на соответствие им. В СССР 70—80% товарной номенклатуры подлежало обязательной сертификации. Несоответствие возможностей государства взятым на себя обязательствам проявлялось в недостаточной эффективности контроля качества продукции даже в условиях плановой экономики. Переход к рыночному хозяйству, децентрализация принятия производственных решений и либерализация цен полностью продемонстрировали неспособность прежней системы гарантировать безопасность и качество продукции. Принимая закон о техническом регулировании, государство предприняло попытку привести систему стандартизации и сертификации в соответствие с новыми рыночными условиями. Согласно закону, должны быть разработаны общие и специальные регламенты. Общие регламенты устанавливают требования, обязательные для всех видов продукции и производственных процессов по разным видам безопасности (биологической, химической, механической, пожарной и др.). Специальные технические регламенты устанавливают требования безопасности для отдельных видов продукции и производственных процессов в случаях, когда общие регламенты не в состоянии обеспечить безопасность. В области производства моторных топ-лив показатели, включенные в специальный технический регламент (их в три раза меньше, чем в ГОСТах), определяются по критерию экологической безопасности. Требования государственных стандартов, не включенные в технический регламент, носят необязательный характер. Основными особенностями новой системы технического регулирования являются следующие обстоятельства:
— все государственные стандарты объявлены национальными и являются документами добровольного применения (нет положения, что несоблюдение стандартов преследуется по закону);
— регламенты гарантируют только безопасность продукции, но не качество;
— качество регулируется договорами на поставку;
— сертификация проводится только на соответствие регламентам (а не стандартам);
— расширены способы подтверждения соответствия регламентам (наряду с сертификацией третьими лицами возможна декларация производителя);
— контроль соответствия продукции возможен лишь на стадии обращения продукции (т.е. в момент ее первой продажи).
Поскольку период перехода к новой системе технического регулирования составляет 7 лет (2003—2010), в настоящее время система установления требований к продукции и контроля за их выполнением содержит элементы как старой, так и новой систем регулирования. Применительно к моторным топливам это означает изменение традиционной системы регулирования их производства и применения — отмену независимой экспертизы качества нефтепродуктов в виде единой системы государственных испытаний. В настоящее время приостановлена деятельность Межведомственной комиссии по допуску к производству и применению топлив, масел, смазок и специальных жидкостей при Госстандарте России (МВК), в обязанности которой и входили организация и координация работ по приемочным и квалификационным испытаниям горюче-смазочных материалов и принятие решения о возможности допуска нефтепродуктов к производству и применению (с выдачей соответствующего разрешительного документа — допуска). Вместе с тем на НПЗдо сих пор сохраняется военная приемка продукции, согласно перечню документов, представляемых для проведения тендера на производство нефтепродуктов, наличие допуска является обязательным и др.
Выше было показано, что в развитых странах вся ответственность за качество продукции возлагается на конечного продавца. Развитый рынок более строгий судья, чем государство. При выявлении несоответствия характеристик товара заявленным производителем (продавцом) последнего можно привлечь к судебной ответственности за обман потребителя. Желание утвердиться на рынке и оградить себя от возможных имущественных претензий со стороны потребителей заставляет продавцов (производителей) товара добровольно сертифицировать свою продукцию на соответствие формально необязательным стандартам.
В силу неразвитости внеэкономических институтов России (судебной практики разрешения имущественных претензий) либерализация производства топлив (отмена лицензирования при производстве) привела к падению качества моторных топлив на рознич-
ном рынке. В России при наличии трех десятков НПЗзарегистри-ровано полторы тысячи производителей моторного топлива. В основном это фирмы-однодневки, производящие товарный бензин с помощью различных присадок и добавок. Об этом говорит, например, тот факт, что бензина АИ-95 в стране потребляется на 1,5—1,8 млн т больше, чем производится11. Отсутствие федеральных нормативных актов, регулирующих продажу моторных топлив как отдельного вида товара, привело к правовому вакууму, который пытаются восполнить местные власти. Правительство Москвы, например, постановлением № 548-ПП от 13 августа 2004 г. утвердило временные правила розничной продажи моторного топлива в столице. Согласно этим правилам, при розничной продаже должны иметься достоверные сведения (?) о происхождении и основных эксплуатационных характеристиках моторного топлива как потребительского товара, об изготовителе топлива, о поставщике топлива (операторе оптового рынка), о содержании или отсутствии присадок или добавок. Эти сведения должны быть доведены до потребителя в доступной форме на информационном стенде у кассы. Однако предложенная система контроля оказалась неэффективна, так как контроль сводится к проверке наличия «бумаг». Бензин же и «бумаги» живут независимо друг от друга. По данным главы департамента природопользования и охраны окружающей среды правительства Москвы Леонида Бочина, 30% всего бензина, продаваемого в столице, не соответствуют стандартам качества12. Ситуация в регионах еще хуже. На сегодняшний день продавцов некачественного бензина наказывают штрафами, предусмотренными Кодексом об административных правонарушениях (максимальное наказание — штраф в 200 тыс. руб.). Такое наказание несоизмеримо с денежными оборотами в этом бизнесе. Принятие упомянутого выше специального технического регламента «О требованиях к бензинам, дизельному топливу и другим горюче-смазочным материалам» и введение ответственности конечного продавца за его несоблюдение способствовали бы совершенствованию российского розничного рынка моторных топлив.
Из вышесказанного следуют некоторые выводы. Первый: загрязнение воздуха автотранспортом можно рассматривать как пример классического положения современной экономической теории относительно «провалов рынка» и необходимости и возможности государственного регулирования для улучшения экологической ситуации. Второй: во всех развитых странах, столкнувшихся с нега-
11 Нефтепереработка России. Аналитический центр «Эксперт». VI.. 2005. С. 29.
12 Московский городской сервер. Новости от 15 октября 2005 г. (www.mos-cow2000.com).
тивными последствиями высокой автомобилизации, основной мерой государственного регулирования было введение прямого административного воздействия. Третий: отставание России в области регулирования экологического воздействия определяется отсутствием конкуренции на автомобильных и топливных рынках и слабостью государства в навязывании правил поведения на рынке. Появление на российском автомобильном рынке новых сильных игроков (мировых автомобильных компаний) с высокими требованиями к экологическим показателям моторных топлив в сочетании с усилиями государства по стимулированию производства подобных топлив и контролю розничного сектора дают основания надеяться на положительные изменения на российском рынке моторных топлив.
