CC BY
66
УДК 342.5 Н.В. КЕШИКОВА
ББК Х67.4 кандидат юридических наук, доцент
Байкальского государственного университета экономики и права,
г. Иркутск e-mail: [email protected]
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПОРЯДКА ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
Дается анализ понятия эффективности порядка формирования государственных органов. Отмечается, что «эффективность порядка формирования государственных органов» — это ключевое понятие понятийного ряда конституционно-правовой категории «порядок формирования государственных органов». Делается попытка рассмотреть комплексную модель эффективности порядка формирования государственных органов с точки зрения ее понимания.
Ключевые слова: эффективность, порядок формирования, государственные органы, комплексная модель.
N.V. KESHIKOVA
PhD in Law, associate professor of Baikal National University of Economics and Law,
Irkutsk e-mail: [email protected]
EFFICIENCY OF CREATION PROCEDURE OF STATE BODIES
The article analyzes efficiency of state bodies' creation. It is noted that the efficiency of state bodies' creation procedure is a key concept of constitutional and legal conceptual set of state bodies' creation procedure. The author makes an attempt to study a complex model of efficiency of state bodies' creation procedure in the view of its understanding.
Keywords: efficiency, creation procedure, state authorities, complex model.
Реальные условия существования российского общества и государства находятся в прямой зависимости от результативности государственного управления, которая достигается посредством повышения уровня и придания нового качества его неразрывной связи с порядком формирования государственных органов. Если система государственного управления стремится добиться авторитета у населения, то она должна создать комфортные условия для существования личности и общества в соответствии с данными обещаниями, что позволило сделать это управление легитимным [17]. Основным способом верификации (выражения доверия) как формы проявления легитимации считается активное участие граждан в управлении делами общества и государства. Данный
способ в наибольшей степени реализуется и оправдывает себя в процессе действия механизма формирования государственных органов, когда население в лице граждан РФ выражает свою поддержку государственной власти, признает за ней право управлять и дает согласие ей подчиняться. Мотивация, степень осознанности и активности участия граждан в этом процессе повышают уровень и качество порядка формирования государственных органов и в конечном счете способствуют эффективной реализации его механизма. Эффективности данного порядка содействуют и практическая работа органов государства на благо населения, правовая и моральная законность государственного управления, основанная на оправданности и справедливости его деятельности; соответс-
© Н.В. Кешикова, 2010
твие порядка формирования этих органов общечеловеческим ценностям; этичное поведение руководителей страны, других должностных лиц; открытый и честный диалог власти с населением, умение признать свои ошибки. Все эти элементы, составляющие сущностную сторону содержания эффективности порядка формирования государственных органов, находят свое наиболее полное выражение в действии его механизма.
Ситуация, сложившаяся в настоящее время в России, не может не настораживать. Дизайн, уровень законодательного регулирования и гарантийной практики сложившегося и функционирующего в настоящее время в нашей стране порядка формирования государственных органов оставляют желать лучшего. Хотя при организации порядка формирования государственных органов общество и государство несут немалые издержки, эти издержки должны быть компенсированы за счет высокого качества и уровня эффективности механизма формирования государственных органов, принимаемых государственными и муниципальными органами управленческих решений, непосредственно влияющих на процессы институционализации государства и развития современного российского общества. Поэтому «...какие бы задачи мы ни решали — в культуре, экономике или социальной сфере, мы обязаны искать самые эффективные пути и методы их реализации» [11]. Тем не менее проблема эффективности порядка формирования государственных органов остается слабо изученной в теоретическом плане и мало освоенной на практике. В этом отчасти повинна и отечественная юридическая наука. Эффективность некоторых теоретических конструкций и схем, предложенных правоведами в целях обеспечения эффективного порядка формирования государственных органов, оказалась невысокой. А государство и общество ждут от представителей юриспруденции рационально выверенных рекомендаций, реализация которых позволит изменить сложившуюся ситуацию и достичь положительной динамики политико-юридических процессов в сфере формирования государственных органов. Поэтому вопросы эффективности действующей модели данного порядка с точки зрения формирования ее развитого институционального дизайна актуальны для России.
Поставленная нами проблема — эффективность порядка формирования государственных органов в теоретико-методологическом и конституционно-правовом аспектах на основе комплексного подхода к ее трактовке — сегодня должна быть признана важнейшей составляющей понимания современного государства. Она охватывает большинство частных вопросов, касающихся механизма государства, реализации государственного управления, служит основой для определения форм государства, «отражает закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существующие и имеющие особое значения для организации и функционирования государства» [15, с. 8]. Разработка и внедрение эффективной системы конституционно-правового регулирования процесса объективации российского государства в условиях глобализации предполагает ее адаптацию применительно к порядку формирования государственных органов, действующему в субъектах Российской Федерации и в государстве в целом. А систематическое изучение и внедрение позитивного опыта институционализации государственных органов, выявление эффективных технологий процесса их формирования с опорой на сложившиеся в обществе политико-правовые ценности, выбор адекватных ориентиров и программ реализации общегражданской и общегосударственной политики в этой сфере являются в конечном итоге залогом результативности государственного управления и важнейшими задачами в ходе модернизации российской государственности. От того, насколько успешно правовая наука справится с решением этих далеко не простых задач, во многом будет зависеть направленность и динамика развития социальных процессов, не только политико-юридических, но и экономических, гуманитарных и др.
Вопросы эффективности социального управления поднимались в философии, социологии, экономике неоднократно (см., напр.: [4; 5; 13]). В юридической науке эффективность государства, включая эффективность государственного управления, права и законодательства, время от времени также становится объектом изучения, причем с переменным результатом (см. подробнее: [1; 2; 6; 12; 16]). В установленных рамках мы не претендуем на роль последней инс-
танции и, тем более, на полноту разрешения проблемы эффективности государственного управления, а лишь заостряем на ней внимание и в порядке дискуссии делаем попытку определить ее отдельные теоретико-методологические и конституционно-правовые аспекты с опорой на существующие в политико-правовой науке подходы.
Прежде всего в рамках теоретико-методологического подхода, думается, следует признать «эффективность порядка формирования государственных органов» одним из опорных понятий понятийного ряда конституционно-правовой категории «порядок формирования государственных органов». Закономерная связь названных конституционных понятий и политико-правовых явлений особенно отчетливо проявляется в сфере государственного управления. Динамика этой диалектической связи может быть представлена схематически таким образом: порядок формирования государственных ор-ганов-степень его эффективности-результативность государственного управления.
Зададимся вопросом: что следует понимать под эффективностью порядка формирования государственных органов? Прямой ответ в юридической науке при такой постановке вопроса отсутствует. Понятие «эффективность» происходит от латинского слова «effections» — действительный, созидательный. По мере развития науки его содержание все более обогащается. Термин «эффективность» используется зачастую как сопутствующий применительно к деятельности и к управлению в экономической науке и в менеджменте. Так, в содержание экономического понятия «эффективность деятельности» вкладывается значение «производительность (продуктивность, результативность) деятельности» (см. подробнее: [8]). Эффективность считается также непременным атрибутом деятельности управленческой системы, и изменения в системе управления, как и создание теоретических моделей этих изменений, преследуют цель повышения эффективности [18].
С точки зрения конституционно-правовой теории эффективность порядка формирования государственных органов в широком смысле в политико-правовом ракурсе следует рассматривать как комплексное конкретно-историческое политико-правовое
явление, отражающее его «национально-духовную природу и специфику, национальнокультурную ориентированность» [7, с. 6], построенное на основе накопленных российским народом духовных и иных социальных ценностей; а также качественное состояние институционализации российского государства, нацеленной на объективацию потенциала результативности государственного управления. В эффективности данного порядка в широком понимании в комплексе проявляются основополагающие, базовые элементы, связи и процессы механизма формирования государственных органов, детерминируемые соответствующими факторами и условиями, обеспечивающими результативное функционирование системы государственности и государственного управления в России.
На макроуровне комплексный характер анализируемого понятия заключается в том, что эффективность порядка формирования государственных органов в широком смысле — это многоаспектный феномен, который может рассматриваться с учетом разных подходов. Аксиологические начала эффективности данного порядка выражаются в успешном выполнении им своего духовного и социального назначения в конкретный исторический период развития российского государства. Эффективность этого порядка в гуманитарном ракурсе означает «максимальное обеспечение им возможности для социально позитивной политической самореализации личности в российском обществе в конкретный исторический период его эволюции, максимальное развитие качеств и способностей человека в политической сфере российского общества в соответствующих его культурно-исторических рамках» [6, с. 10]. В телеологическом аспекте оценка эффективности содействует комплексной характеристике потенциальных и реальных результатов функционирования всей системы отношений, складывающихся в процессе институционализации государственных органов, с учетом степени соответствия полученных результатов целям и задачам развития порядка их формирования. С функциональной стороны эффективность порядка формирования государственных органов включает «адаптивность, т.е. способность оптимально выполнять заданные функции в определенном диапазоне изменяющихся условий; гибкость;
оперативность и своевременность выявления и решения управленческих проблем», возникающих в процессе функционирования указанного порядка [9, с. 22]. Технологическая эффективность порядка формирования государственных органов проявляется в степени его бюрократической рациональности, адекватности структур и институтов власти, обеспечивающих бесперебойное и результативное функционирование механизма формирования государственных органов, целям его преобразований, в характере реакции данных структур и институтов на изменяющуюся ситуацию. Структурная составляющая характеристики эффективности данного порядка, как правило, связывается с эффективностью целеполагания (сравнение нормативных и достигаемых целей, сравнение достигаемых целей и результатов, сравнение полученных результатов с объективными потребностями); рациональностью организационной структуры (распределение ответственности и полномочий; организация взаимоотношений между сотрудниками и подразделениями; юридические формы, методы и процедуры управления; стиль управления; общекультурные, профессиональные, личностные характеристики должностных лиц) [там же, с. 23]. Социальная эффективность данного порядка определяется соотношением затрат и полученных результатов, что находит отражение в социальной цене реформ [10], направленных на модернизацию порядка формирования государственных органов. При этом социальная эффективность во многом зависит от того, насколько цели, средства и результаты функционирования указанного порядка соответствуют ожиданиям и интересам членов общества. И в завершение, философско-онтологическая составляющая эффективности указанного порядка включает выбор и создание осмысленного, признанного российским обществом, построенного с учетом идеалов и ценностных установок, присущих этому обществу, механизма формирования государственных органов, содействующего личностному росту и плодотворному функционированию российского государства в обществе.
На микроуровне, в свою очередь, предполагается разграничение эффективности порядка формирования государственных органов на эффективность в целом, как
социальный и политико-правовой феномен, и эффективность конкретных типов, видов, способов, процедур такого порядка. Следует принять во внимание, что эффективность порядка формирования государственных органов в целом онтологически, культурноисторически и аксиологически предопределена. А эффективность конкретных его типов, видов, способов, процедур зависит от принципиально другого комплекса условий: политики государства в политико-правовой сфере отношений, его экономических возможностей, качества соответствующих нормативных актов и их конкретных предписаний, компетентности государственных органов, соответствия данного порядка общественному мнению, культуре, традициям народа и т.д. При этом эффективность порядка формирования на микроуровне может вступать в противоречие с эффективностью его на макроуровне, если типы, виды, способы и процедуры этого порядка по своей сути носят антиправовой, несправедливый и антигуманный характер, препятствуют социально позитивной политической самореализации личности, не учитывают закономерности политико-социальной и духовной жизни российского общества. Вместе с тем такое разграничение эффективности порядка формирования государственных органов не предполагает противопоставления названных уровней друг другу, и важнейшая задача государства здесь — обеспечение толерантности, взаимосвязи и взаимодополняемости указанных уровней.
Эффективность порядка формирования государственных органов в узком смысле понимается как особая качественная характеристика процесса формирования государственных органов, которая включает в себя ряд основных параметров: результативность, т.е. степень достижения соответствующих целей; степень социальной ценности (полезности) полученных результатов; технико-организационный уровень приемов, процедур и средств, направленных на формирование государственных органов; степень технико-юридического совершенства реализуемых правовых актов и применяемых приемов, процедур и средств; степень соответствия его моральным (нравственным) установкам общества, цивилизационно-культурной ориентирован-
ности российского общества и национальной самоидентичности российского народа; уровень цивилизованности порядка формирования государственных органов и др.
Необходимость выбора комплексной модели понимания эффективности порядка формирования государственных органов «в контексте управления его качеством, продуцирующим новые дискурсы общества и власти» (см., напр.: [14]), вызвана к жизни объективными потребностями российского общества на данном этапе его политикоправового развития. В историко-культурном аспекте нынешние реформаторы в определенной степени повторяют опыт «вес-тернизаторов» прошлого, используя такую модель рассматриваемого порядка, которая ориентируется на положительные примеры других стран, без выяснения того, какие ценностные ориентации, духовные интенции жизнедеятельности людей скрываются за их достижениями. К тому же реформы в России проводятся на основе нормативистского, программно-целевого подхода к управлению, слабо учитывающего социокультурные возможности управляемой системы и исходящего из иллюзорного представления о том, что «власть всесильна». В связи с этим эволю-
ция порядка формирования государственных органов начиная с постперестроечного периода и доныне является «блужданием» между реформацией и реставрацией. Очередной ее виток, так называемая модернизация, представляет собой циклы реформ порядка формирования государственных органов, для которых характерно движение по пути демократии и законности, и одновременно контрреформ, связанных с восстановлением в том или ином виде начал авторитаризма и вседозволенности, мотивированной соображениями практической целесообразности [10]. В ситуации социальной неопределенности и ограниченности ресурсов управления необходим выбор комплексной модели понимания эффективности порядка формирования государственных органов, которая в наибольшей мере поможет объективироваться технологическим и социальным потенциям государства, поспособствует согласованию результатов с фундаментальными, перспективными задачами развития российского общества, особенно в период его модернизации, и обеспечит их «ориентацию на человека, "человеческий ресурс" как цель и решающий фактор всех перемен, накопления потенциала развития» [3, с. 26].
Список использованной литературы
1. Андреева Ю.А. Эффективность управления российским государством: Грани возможного // Чиновник. 2007. № 1.
2. Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность. М., 2006.
3. Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Патрушев В.И. и др. Основы социального управления: учеб. пособие / под ред. В.Н. Иванова. М., 2001.
4. Григоренко Д.Е. Адекватность концепции управления обществом его культуре и цивилизации: социально-философский анализ: автореф. дис. ... канд. филос. наук. Красноярск, 2006.
5. Гуськова Т.В. Проблемы государственного управления в современной России: социально-философский анализ: автореф. дис. ... канд. филос. наук. М., 2009.
6. Жинкин С.А. Эффективность права: Антропологическое и ценностное измерение: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Краснодар, 2009.
7. Затонский В.А. Эффективная государственность в личностно-правовом измерении: Общетеоретическое исследование: автореф. ... дис. д-ра юрид. наук. Саратов, 2008.
8. Игнатов В.Г., Зеркин Д.П. Основы теории государственного управления: курс лекций. Ростов н/Д,
2005.
9. Масленникова Е., Гегедюш Н., Мокеев М. Государственное и муниципальное управление: конспект лекций. М., 2010.
10. Поляков Л.В., Федотова В.Г. и др. Россия в зеркале политологии. М., 2001.
11. Послание Президента Российской Федерации Путина В.В. Федеральному Собранию Российской Федерации от 27.04.2007 // Российская газета. 2007. 27 апр.
12. Садовникова Г.Д. Проблемы оптимизации порядка формирования представительных органов в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 14.
13. Серкина Н.Е. Парадигма социального управления в теории и практике социальной модернизации: дис. ... канд. филос. наук. Йошкар-Ола, 2005.
14. Слычук В.В. Эффективность деятельности органов государственной власти в контексте социально-политических трансформаций российского общества: дис. ... канд. полит. наук. Саратов, 2005.
15. Трегубов М.В. Эффективность системы государственного управления: (Теоретико-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000.
16. Халилова Х.А. Государственное управление в современной России: эффективность его реформирования: автореф. дис. ... канд. полит. наук. Ставрополь, 2009.
17. Чиркин В.Е. Государственное управление: элементар. курс. М., 2001.
18. Якунин В.И. Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления // Власть. 2006. № 8.
Bibliography (transliterated)
1. Andreeva Yu.A. Effektivnost' upravleniya rossiiskim gosudarstvom: Grani vozmozhnogo // Chinovnik. 2007. № 1.
2. Atamanchuk G.V. Upravlenie: sushchnost', tsennost', effektivnost'. M., 2006.
3. Gladyshev A.G., Ivanov V.N., Patrushev V.I. i dr. Osnovy sotsial'nogo upravleniya: ucheb. posobie / pod red. V.N. Ivanova. M., 2001.
4. Grigorenko D.E. Adekvatnost' kontseptsii upravleniya obshchestvom ego kul'ture i tsivilizatsii: sotsial'no-filosofskii analiz: avtoref. dis. ... kand. filos. nauk. Krasnoyarsk, 2006.
5. Gus'kova T.V. Problemy gosudarstvennogo upravleniya v sovremennoi Rossii: sotsial'no-filosofskii analiz: avtoref. dis. ... kand. filos. nauk. M., 2009.
6. Zhinkin S.A. Effektivnost' prava: Antropologicheskoe i tsennostnoe izmerenie: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. Krasnodar, 2009.
7. Zatonskii V.A. Effektivnaya gosudarstvennost' v lichnostno-pravovom izmerenii: Obshcheteoreticheskoe issledovanie: avtoref. ... dis. d-ra yurid. nauk. Saratov, 2008.
8. Ignatov V.G., Zerkin D.P. Osnovy teorii gosudarstvennogo upravleniya: kurs lektsii. Rostov n/D, 2005.
9. Maslennikova E., Gegedyush N., Mokeev M. Gosudarstvennoe i munitsipal'noe upravlenie: konspekt lektsii. M., 2010.
10. Polyakov L.V., Fedotova V.G. i dr. Rossiya v zerkale politologii. M., 2001.
11. Poslanie prezidenta Rossiiskoi Federatsii Putina V.V. Federal'nomu Sobraniyu Rossiiskoi Federatsii ot
27.04.2007 / / Rossiiskaya gazeta. 2007. 27 apr.
12. Sadovnikova G.D. Problemy optimizatsii poryadka formirovaniya predstavitel'nykh organov v Rossiiskoi Federatsii / / Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2008. № 14.
13. Serkina N.E. Paradigma sotsial'nogo upravleniya v teorii i praktike sotsial'noi modernizatsii: dis. ... kand.
filos. nauk. Joshkar-Ola, 2005.
14. Slychuk V.V. Effektivnost' deyatel'nosti organov gosudarstvennoi vlasti v kontekste sotsial'no-politicheskikh transformatsii rossiiskogo obshchestva: dis. ... kand. polit. nauk. Saratov, 2005.
15. Tregubov M. V. Effektivnost' sistemy gosudarstvennogo upravleniya: (Teoretiko-pravovoi aspekt): dis. ... kand. yurid. nauk. SPb., 2000.
16. Khalilova Kh.A. Gosudarstvennoe upravlenie v sovremennoi Rossii: effektivnost' ego reformirovaniya: avtoref. dis. ... kand. polit. nauk. Stavropol', 2009.
17. Chirkin V.E. Gosudarstvennoe upravlenie: elementar. kurs. M., 2001.
18. Yakunin V.I. Teoreticheskie aspekty problemy effektivnosti gosudarstvennogo upravleniya // Vlast'.
2006. № 8.
