CC BY
159
11.2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ КАК ФАКТОР СИСТЕМНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Шмалий Оксана Васильевна, к.ю.н. Должность: доцент кафедры административного и служебного права. Место работы: Северо-Кавказская академия государственной службы. E-mail: [email protected]
Аннотация: Статья посвящена вопросам формирования эффективной системы органов исполнительной власти. Посредством системной категории, выражающей внутреннюю и внешнюю связь и способов организации взаимодействия элементов и процессов между собой, изучены субстанциональные характеристики системы исполнительной власти.
Ключевые слова: государственная власть, эффективность, система органов исполнительной власти.
EFFICIENCY AS THE FACTOR OF THE SYSTEM ORGANIZATION OF EXECUTIVE POWER.
Shmaly Оxana Vassilievna, PhD at law. Position: associate professor at administrative and office law chair, North Caucasian Public service academy. E-mail: [email protected]
Annotation: Article is devoted questions of formation of effective system of enforcement authorities. By means of the system category expressing internal both external communication and a way of the organization of interaction of elements and processes are among themselves studied субстанциональные characteristics of system of executive power
Keywords: government, efficiency, system of
enforcement authorities.
Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение системы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.
Успешное проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, но и выработки нового порядка организации и функционирования исполнительной власти. Поэтому правовое - конституционно-правовое и административноправовое обеспечение мероприятий играет ключевую роль в осуществлении административной реформы.
Эффективность мер по рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти во многом зависит от уяснения сущности понятий -«система» и «структура», объективных причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие, учета этих закономерностей в практической деятельности. Без этого трудно найти рациональный баланс и правильное соотношение между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами управления.
Развитие системы и ее структуры, их реорганизация происходит на основе принципов, объединяющих их в единое целое в процессе достижения общих целей. Изменение этих целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение структуры системы. Посредством правовых норм развитие системы и структуры органов власти происходит в направлениях, обеспечивающих устойчивость системы и структуры, нейтрализацию их от случайных факторов.
Характеризуя государственную власть с позиций системного подхода, можно выявить в ней следующие черты: объективность правового целого, соединенность частей правового целого по содержательным признакам, единство и структурную упорядоченность правовой системы, относительную самостоятельность последней и ее функционирование1.
Государственно-властные полномочия, из которых образуется власть государства, существуют объективно, не зависимо от воли того или иного лица или группы лиц. Они также не являются результатом волеизъявления какого-либо должностного лица. Они существовали и до принятия Конституции РФ, существуют и в настоящее время.
Государственная власть не представляет, и не представляла собой никогда, монолитного образования, некоего конгломерата. В работах ряда авторов акцентируется внимание на качественном отличии государственной власти в РФ от государственной власти в советский период. «Следует подчеркнуть, - пишет Н.Г.Горшкова, - что речь здесь не о единстве государственной власти (такой она была ранее, сейчас, наоборот, разделена), а о единстве ее системы»2. Полагаем, что подобная оценка носит скорее конъюнктурно-идеологический, чем практический характер. Разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную не предполагает их полного обособления друг от друга и абсолютную автономность. Так, дореволюционный правовед В.М. Хвостов писал: «Верховная власть государства в принципе так же едина, как и само государство. Она не представляет собою совокупности отдельных полномочий, между которыми существуют пробелы, но есть связное: единство»3. Единство государственной власти предполагает структурно-функциональную расчлененность. Под этим углом зрения, разделение властей может быть представлено в качестве способов связи между властными полномочиями, составляющими государственную власть.
Разделение властей предполагает функциональное разделение, распределение конкретных задач и функций. Задача законодательной власти - регламентация общественных отношений, в процессе ее реализации осуществляется функция нормативного регулирования.
Судебная власть предназначена для защиты правоохраняемых интересов личности, общества и государства. Эта задача достигается в процессе осуществления правосудия.
В свою очередь, задача исполнительной власти -обеспечение нормального процесса фактического воплощения правовых предписаний в жизнь людей. При
1 См.: Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 274, 278-287.
2 Горшкова Н.Г. Теория исполнительной власти и механизм ее
осуществления. Дис ... канд. юрид. наук. М. 2002. С.54
Хвостов В.М. Общая теория права. М; Варшава; Вильно, 1914. С. 15
решении данной задачи осуществляется поднорма-тивное регулирование общественных отношений.
Однако, несмотря на разность конкретных задач и функций различных «ветвей» власти, они, принадлежа к единому «древу» государственной власти, преследуют общую цель - обеспечение нормального функционирования общества.
Эта общая цель есть совокупный результат реализации всех ветвей государственной власти. Только все элементы системы, взятые в единстве, придают ей интегративные свойства, которые все вместе образуют ее социальное качество, позволяющее достичь цели власти. Государственная власть не есть самоцель, так называемая «власть ради власти». Она есть средство, с помощью которого государство реализует свое предназначение в обществе - обеспечивать целостность последнего и нормальную жизнедеятельность членов этого общества. В таком интегративном аспекте проявляется ценность государственной власти как единой системы полномочий, выражающейся в способности государства посредством этой системы достигать общественно значимых целей.
Таким образом, полагаем, есть все основания рассматривать государственную власть в качестве целостности, однако не суммативной, а именно системной.
Государственная власть как система характеризуется наличием внутренней структуры. Последняя отражает функциональные и иные связи, складывающиеся между элементами системы - полномочиями, образующими законодательную, исполнительную и судебную власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Исполнительную власть можно рассматривать в качестве подсистемы единой системы государственной власти, реализующей соответствующую ее функцию, которую в самом общем виде можно назвать исполнительной.
Как системное образование, государственная власть подразумевает функциональное разделение, и в этом аспекте исполнительная власть выступает способом функциональной связи субстанциональных элементов государственной власти — властных полномочий.
Таким образом, можно согласиться с выводом о том, что в субстанциональном, системно-структурном и функциональном измерениях исполнительная власть выступает в качестве подсистемы единой системы государственной власти, представляющей собой целостное единство государственно-властных полномочий, обладающих организующим, универсальным, динамичным, структурированным, подзаконным характером и осуществляемых системой государственных органов в нормотворческой, правоприменительной и контрольно-надзорных формах4.
Исполнительная власть как целостное правовое образование характеризуется наличием определенного содержания и способами организации этого содержания: внутренней и внешней формами.
При решении вопроса о внутренней и внешней формах исполнительной власти в качестве методологических ориентиров полагаем возможным руководствоваться выводами Д.А. Керимова о соотношении формы и содержания, структуры и элементов. По его мнению, внешняя форма представляет собой внешнее выражение целостного правового образования. Внутренняя
4 См.: Морозов А.В. Контроль и надзор в системе исполнительной власти современной России. Автореф. ... дисс. ... канд. юрид. наук. Владимир. 2004. С.14.
форма - это структура, способ организации, определенная упорядоченность частей данного целого5.
Структура - способ связи «внутренних связей и отношений системы»6. Структура определяет функциональную деятельность системы, линию ее поведения, характер взаимодействия. Она отражает форму расположения элементов и характер взаимодействия их сторон и свойств. Структура системы позволяет:
1) сконструировать, сформулировать на основе принципов целое, состоящее из структурных частей;
2) определить место каждого звена в структуре, интегрировать их в систему.
Таким образом, под структурой исполнительной власти следует понимать ее внутреннюю форму, способы существования и организации политико-волевого содержания.
Основным признаком структуры является то, что это форма, «рефлектированная внутрь себя»7, и в силу этого структура исполнительной власти не может иметь самостоятельного существования вне самой исполнительной власти, содержание которой ею организуется, упорядочивается и, кроме того, характер ее построения и изменения непосредственно зависит от природы и закономерностей развития этой власти.
Нецелесообразно рассматривать структуру исполнительной власти в отрыве от ее системы. Это два взаимообусловленных элемента одной системы государственного управления. Отсюда вытекает принципиальный вывод: понятия «система» и «структура» ее элементов обеспечивают целостность и целенаправленность системы. Поэтому при дальнейшем изложении под структурой системы будет пониматься внутренняя структура органа, системы органов, системы власти.
Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по «вертикали» и «горизонтали» на основе отношений координации, власти -подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели. «Мы создали, - говорил в Послании 2000 года Президент, - «острова» и отдельные «островки» власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти»8.
Единство системы органов исполнительной власти проявляется в различных связях ее составных частей. Это и интеграционные связи, основанные на том, что федеральное и региональное законодательство о системах органов исполнительной власти имеют одни и те же цели, принципы регулирования, направления совершенствования. Сюда же относятся и отношения субординации, иерархической соподчиненности - приоритет федеральных нормативных актов по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Имеют значение также и связи координации (взаимодействия) -различные формы участия субъектов Федерации в подготовке и принятии федеральных нормативных актов по вопросам развития и совершенствования органов исполнительной власти, издание по этим вопро-
5 См.: Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2001. С. 188-189.
6 Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия. М. 2002. С. 741.
7 Керимов Д.А. Указ. соч. С. 189
8 Послание Президента России Владимира Путина Федераль-
ному Собранию РФ // РГ. 2000. 11 июля. С. 4.
сам федеральных и региональных нормативных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следует напомнить и об огромной работе по четкому разделению предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а также законодательное разграничение правотворческих полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в рассматриваемой области. Перечисленные формы связей направлены на то, чтобы придать единой системе исполнительной власти в Российской Федерации черты непротиворечивости, согласованности, учета общегосударственных интересов и потребностей, а также особенностей мест, отдельных регионов, наций и народностей России9.
Качественный признак взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации - их иерархическая соподчиненность. Она определяется, в первую очередь, ведущей ролью Конституции РФ в формировании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Конституция устанавливает фундаментальные основы государственного строя России, регламентирует цели и порядок деятельности органов государственной власти. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации распространяется на все органы исполнительной власти - федеральные и региональные.
Конституция Российской Федерации формирование системы федеральных органов исполнительной власти определяет как предмет ведения Российской Федерации. Конституция РФ не устанавливает перечень федеральных органов исполнительной власти и также их виды. Конституционный Суд РФ в систему федеральных органов исполнительной включает Правительство Российской Федерации, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции и федеральных законов 10. На вопрос, каким актом эта система должна устанавливаться - федеральным законом или указом Президента, Конституционный Суд РФ, указав на возможность издания указов по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, ответил, что такое регулирование возможно до принятия соответствующих законодательных актов и не должно противоречить им 11. Однако до настоящего времени федеральный закон, определяющий виды федеральных органов исполнительной власти не принят. Несомненно, отсутствие соответствующего закона вызывает серьезные дихотомные процессы при формировании органов исполнительной власти. Наверное, «неторопливость» законодателей в устранении этого пробела имеет скорее субъективные причины, нежели объективного характера. По мнению ряда ученых, «в объединении в одну ведомственную подсистему органы, призванные осуществлять управление в той или иной отрасли, крайне заинтересованы, поскольку это обеспечивает их монополизм в дан-
9 См.: Вишняков В.Г Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика// Журнал российского права. 2006.№ 8. С. 9.
10 Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П // СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.
11 Первоначальная редакция ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» предусматривала установление системы федеральных органов исполнительной власти именно Федеральным законом, но изменениями, внесенными ФКЗ от 31 декабря 1997 г., статья 5 была изъята.
ной отрасли. Реальная зависимость федеральных служб и агентств от министерства становится все более очевидной, так как министерства осуществляют координацию и контроль за деятельностью находящихся в их ведении служб и агентств... Соответственно нормативные акты принимаются во многом исходя не из объективных потребностей улучшения исполнения функций управления, а из собственных интересов подсистемы» 2 Словом, законодатель не спешит принять закон, а исполнительная власть и не настаивает. Существует и другая точка зрения, «оправдывающая» законодателя в его нерешительности относительно законодательного закрепления системы федеральных органов исполнительной власти и принципов ее организации. По их мнению, «замысел состоял в предоставлении полного простора для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики»13. Такой простор был предоставлен Президенту РФ, и, видя пробел в законодательстве, он, по образному выражению В.О. Лучина, не сидел сложа руки14. С 1994 г. года Президент издал более десяти указов о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: с целью совершенствования функционирования системы образующие ее органы упраздняются, создаются и воссоздаются, изменяются их функции и названия и т.д15.
С учетом указанного, можно констатировать, что на каждом уровне управления существует конкретное сочетание факторов субъективного и объективного свойства, определяющих степень эффективности системной организации исполнительной власти. Вся сложность в том, что на каждом уровне управления надо знать, что управляемо, а что нет, и с учетом этого оценивать эффективность управляющего воздействия.
При этом степень эффективности управления применительно к системе исполнительной власти будет тем выше, чем яснее будут определены общесистемные цели и задачи. По этой причине нам не избежать законодательного регулирования вопросов системы исполнительной власти и взаимодействия ее структурных элементов. Причем в силу функциональной лабильности исполнительной власти, представляется наиболее оптимальным принятие закона «О принципах организации исполнительной власти в Российской Федерации».
В литературе отмечается, что в фундамент концепции конституционного строя Российской Федерации положена идея естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина. Эта идея подчеркнута целой системой принципов, которые можно объединить в две большие группы. Во-первых, это права и свободы человека и гражданина как высшая ценность
12 См.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / А.С. Автономов, И.Л. Бачило, А.А. Гришковец и др. М.: Новая правовая культура, 2004. С. 197 - 210; Хутинаев И.Д. Теория и практика институционализации ветвей государственной власти Российской Федерации. М.: Флинта; Наука, 2006. С. 182.
13 Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Р., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Юрид. фирма "КОНТРАКТ"; ИНФРА-М, 2006. С. 5.
14 См., подробно: Лучин В.О. «Указное право» в России. М., 1996. С. 51.
15 В настоящее время согласно Указу Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от
9 марта 2004 г. N 314 (в ред. 22 июня 2009 г.) в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.
и другие принципы, определяющие правовое положение индивида в обществе и государстве: правовая государственность, социальная государственность,
единство экономического пространства и свобода экономической деятельности, плюрализм и равная защита прав собственности, идеологический и политический плюрализм, гражданство Российской Федерации.
Во-вторых, это принципы, определяющие организацию государственной власти: демократия и народный суверенитет, государственный суверенитет Российской Федерации, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, светский характер государства, разграничение государственной власти и местного самоуправления, верховенство Конституции и федеральных законов16.
Естественно, что все указанные принципы должны быть положены в основу организации исполнительной власти РФ, однако первостепенное значение для построения системы органов исполнительной власти имеет вторая группа принципов, определяющих основу государственной власти в Российской Федерации в целом.
Не ставя перед собой цели выработки четких «рецептов», определяющих основы нормативного регулирования системы исполнительной власти, полагаем все же необходимым высказать определенные суждения о концепции организации системы органов исполнительной власти, которые имеют целью обосновать методологический подход к проблеме, позволяющий проследить взаимосвязь доктрины и практики в организации рассматриваемой системы.
Основные направления, образующие структуру рассматриваемой концепции являются следующие:
- правовые основы и состояние системы организации исполнительной власти;
- приоритетные объекты административных правоотношений в системе органов исполнительной власти;
- соответствие системы органов исполнительной власти реалиям правового государства;
- ясное определение социальной роли субъектов государственного управления;
- организационно-правовые формы деятельности субъектов государственного управления;
- ресурсы системы органов исполнительной власти;
- ответственность субъектов государственного управления;
- эффективная защита прав и свобод граждан.
Возможно, предложенные направления концепции
окажутся полезными для повышения эффективности деятельности исполнительной власти, что в конечном итоге будет способствовать поднятию авторитета государственной власти.
Список литературы:
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря.
Всеобщая декларация прав человека. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года // Российская газета. 1995. 5 апреля.
Федеральный конституционный закон 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 года (в ред. от 29 января 2010 года) «О Правительстве Российской Федерации» № // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2010. № 5. Ст. 458.
Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. 22 июня 2010 г.) //Собрание законодательства РФ. 2004. Ст. 945.
Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия. М. 2002. С. 741.
Горшкова Н.Г. Теория исполнительной власти и механизм ее осуществления. Дис ... канд. юрид. наук. М. 2002. С.54
Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / А.С. Автономов, И.Л. Бачило, А.А. Гришковец и др. М.: Новая правовая культура, 2004. С. 197 - 21
Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 274, 278-287.
Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2001. С. 188-189.
Лучин В.О. «Указное право» в России. М., 1996. С. 51.
Морозов А.В. Контроль и надзор в системе исполнительной власти современной России. Автореф....дис ... канд. юрид. наук. Владимир. 2004. С.14.
Резниченко Л.Ю. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»: Каким должен быть предмет его регулирования с позиций Конституции РФ ? // Сибирский Юридический Вестник. 2000. №2. С.22.
Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Р., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Юрид. фирма
«КОНТРАКТ»; ИНФРА-М, 2006. С. 5.
Хвостов В.М. Общая теория права. М; Варшава; Вильно, 1914. С. 15
Хутинаев И.Д. Теория и практика институционализации ветвей государственной власти Российской Федерации. М.: Флинта; Наука, 2006. С. 182.
Рецензия
Проблема эффективности государственного управления сегодня, по праву, может быть названа важнейшей составляющей понимания современного государства. Она охватывает большинство частных проблем реализации государственного управления, служит основой для определения форм и методов управленческой деятельности, отражает закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существующие и имеющие особое значения для его организации и функционирования.
Применение новых форм и методов, обусловленных активными изменениями в системе государственного управления, несомненно, потребовали их осмысления в контексте эффективности деятельности исполнительной власти.
Проведенное в рецензируемой статье исследование проблемы эффективности деятельности органов исполнительной власти затрагивает серьезные проблемы построения системы и структуры органов исполнительной власти. Системный подход к означенной тематике позволяет автору через призму целей и задач государственного управления выявить основные критерии эффективности системы исполнительной власти.
Следует признать удачным проведенный автором анализ понятийного аппарата применительно к предмету исследования. Автор, достаточно аргументировано проводит разграничение таких понятий, как «система исполнительной власти» «структура исполнительной власти», имеющих не только сугубо теоретическое, но и большое практическое значение.
Принимая во внимание изложенное, считаем проведенное автором исследование, имеющим научную и практическую ценность, а работу - заслуживающей опубликования в научном издании.
Рецензент: д.ю.н., профессор Мирошник С.В.
16 См.: Резниченко Л.Ю. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»: Каким должен быть предмет его регулирования с позиций Конституции РФ ? // Сибирский Юридический Вестник. 2000. №2. С.22.
