CC BY
254
10.3. К ВОПРОСУ О КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ФУНКЦИЯХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Гензюк Эдуард Ефимович, д.ю.н., профессор. Должность: заведующий кафедрой государственноправовых дисциплин. Место работы: Российская академия правосудия, Ростовский филиал.
Шмалий Оксана Васильевна, д.ю.н., доцент. Должность: заведующий кафедрой административного и служебного права. РАНХ и ГС при Президенте Российской Федерации, Южно-Российский институт-филиал. E-mail: shok93@yandex.ru Аннотация: В статье исследуется функциональноорганизационный компонент правового механизма контроля в системе исполнительной власти.
Ключевые слова: исполнительная власть, контроль, функции, эффективность.
TO A QUESTION OF CONTROL AND SUPERVISING FUNCTIONS OF EXECUTIVE AUTHORITIES
Genzyuk Edward Efimovich, dr of law, professor. Position: head of the department of the state and legal disciplines. Place of employment: Russian academy of justice, Rostov branch.
Shmaliy Oksana Vasilyevna, Dr of law, associate professor. Position: head of administrative and office law chair. Place of employment: Russian academy of National economy and public service by President of Russian Federation, South Russian Institute-branch. E-mail: shok93@yandex.ru Annotation: In article the functional and organizational component of a legal mechanism of control in system of executive power is investigated.
Keywords: executive power, control, functions, efficiency.
Контроль как способ существования обратных связей в сложноорганизованных системах управления предназначен для получения информации о состоянии законности в аппарате государственного управления, о содержании и направленности его деятельности, что способствует исполнению нормативных правовых актов, регулирующих те или иные общественные отношения; с его помощью должна повышаться ответственность управленческого аппарата государства за надлежащее выполнение своих обязанностей; контроль дает возможность проверить соответствие актов управления Конституции РФ и законодательству, а в
случае необходимости принять меры к восстановле-
1
нию данного соответствия .
Поскольку контроль является функцией управления, постольку субъект и объект контроля должны находиться между собой в субординационных связях. Между тем, как следует из Указа Президента РФ № 724, большинство «контрольно-надзорных» федеральных служб находятся в опосредованном ведении правительства, будучи непосредственно подчинены министерствам. Нахождение федеральной службы в непосредственном ведении министерства означает наделение последнего значительным объемом организационных, финансово-бюджетных и иных полномочий в отношении подведомственных им служб, в
1 См.: Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 12.
силу чего необходимые для осуществления контроля субординационные связи оказываются перевернутыми «с ног на голову». В результате министерства фактически выводятся из сферы осуществляемого федеральной службой контроля; во всяком случае, эффективность такого контроля стремится к нулю в силу очевидных причин. Как справедливо ставит вопрос О.В.Панкова, каким образом федеральные службы будут осуществлять контроль в отношении своих головных министерств, пресекать их незаконные действия и привлекать к административной ответственности, если находятся в прямой зависимости от них? Очевидно, что наличие иерархической подчиненности между данными субъектами не позволяет им действовать независимо и, в конечном счете, приведет либо к объединению всех трех органов (министерств, служб, агентств - прим. авт.) в одну ведомственную подсистему, занимающую монопольное положение в определенной сфере государственного управления, либо к конфликтам между министерствами и подчиненными им органами2.
Неопределенность ситуации усугубляется и последними изменениями внесенными Указом Президента № 6363 в структуру федеральных органов исполнительной власти. Данным указом, по нашему мнению, сводится «на нет» функциональная модель, положенная в основу деления органов исполнительной власти и возможность независимой реализации ими своих полномочий. Это следует из пункта 15 Указа Президента № 636, которым федеральные министры наделяются правом давать руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим федеральным министерствам, обязательные для исполнения указания; приостанавливать в случае необходимости решения таких федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом.
Полагаем, что создание эффективного механизма контроля в системе исполнительной власти, основанного на принципах всеобъемлемости и системности, и реализующим внутреннюю логику контрольных взаимоотношений, требует выведения федеральных служб из ведения министерств и подчинения их непосредственно Правительству РФ.
Содержание и объем полномочий федеральных служб как органов контроля весьма обширен. В частности, федеральные службы вправе проводить исследования, испытания, экспертизы, анализ первичной информации, выдавать разрешения, лицензии, осуществлять мониторинг в определенной отрасли, государственную регистрацию прав, объектов и юридических фактов. Кроме того, федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ, наделены правом давать заключения по вопросам своей компетенции и направлять предписания, обязательные для исполнения физическими и юридическими лицами, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.
2 См.: Панкова О.В. Административно-правовой статус федеральных служб в условиях административной реформы // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2006.
3 Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 25 июня
2012 года) «О структуре федеральных органов исполнительной
власти» //Собрание законодательства РФ. 2012. № 22.Ст. 2754.
Из буквального толкования подпункта в) пункта 4 Указа Президента РФ № 314 следует, что наряду с полномочиями, опосредующими осуществление контрольной функции, федеральные службы могут быть наделены полномочиями по принятию нормативных актов указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федера-
4
ции .
Наделение федеральных служб нормотворческими полномочиями вполне ожидаемо вызвало в юридической литературе неоднозначную оценку. С одной стороны, такое решение способствует оперативному внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты, являющиеся предметом их контрольнонадзорной деятельности, поскольку в ряде случаев издаваемых ими правоприменительных актов может оказаться недостаточно для быстрого решения сложных комплексных вопросов в определенных сферах деятельности, в том числе и для устранения недостатков в своей работе, вызванных некачественным нормативным регулированием5. Однако, концентрация у одного органа нормотворческих и правоприменительных функций создает возможность нормативных актов, регулирующих их взаимоотношения с гражданами и организациями, исходя из собственных ведомственных интересов6. Очевидно, что созданные таким образом процессуальные режимы административной деятельности не позволят в полной мере обеспечить решение задачи обеспечения транспарентности и, соответственно, снижения коррупциогенности последней7.
Заметим, что обозначенная проблема проявляется не только в отношении федеральных служб. Так, из подпункта в) пункта 3 Указа Президента РФ № 314 следует, что при общей ориентированности министерства на осуществление нормотворческой деятельности, последнее может быть наделено Президентом или Правительством всем комплексом функций органа исполнительной власти, включая функции по контролю и надзору. Аналогичная норма установлена подпунктом г) пункта 5 Указа Президента РФ № 314 в отношении федеральных агентств.
В результате весьма активного применения указанных норм в ходе формирования существующей систе-
4 Данное положение совершенно справедливо оценено как возврат к системе организации исполнительной власти, не имеющей функциональной определенности организационных форм государственного управления [См.: Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: «КОНТРАКТ», «ИНфРА-М», 2006]. Полагаем возможным согласиться с мнением М.С.Студеникиной о том, это свидетельствует об отсутствии продуманной концепции в проведении административной реформы [См.: Студеникина М.С. Административное право и организационные перестройки // Административное право: теория и современность. С. 69 - 73].
5 Подр. см.: Россинский Б.В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. № 1. С. 20 - 24.
6 На это обратил внимание тот же Б.В.Россинский, а также иные авторы. См.: Россинский Б.В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. № 1. С. 21; Ткач А.Н. Административная реформа и бизнес: итоги, проблемы, перспективы // Право и экономика. 2005. № 4.
7 В юридической литературе концентрация в компетенции органа власти наряду с регулятивными контрольных и надзорных функций справедливо оценивается как организационная предпосылка коррупции. См.: Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2; Буянский С.Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы. М.: Буквовед,
2006 и др.
мы исполнительной власти идея функциональной дифференциации ее структурных элементов, определявшая «дух» преобразований в указанной сфере, была окончательно утрачена. Агентства обрели контрольную функцию, службы - функцию по оказанию государственных услуг и нормативному регулированию. В результате, как справедливо оценивает сложившуюся ситуацию Н.А. Игнатюк, по сути, был осуществлен возврат к прежней системе, характеризующейся многовидовой, не обладающей функциональной определенностью структурой организационных форм государственного управления8.
Постановлением Правительства РФ № 779 от 14 ноября 2007 года в целях координации работы по определению показателей оценки результатов деятельности, совершенствованию разработки текущих и среднесрочных планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, а также подготовки федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ ежегодных докладов о результатах, полученных в отчетном периоде была создана Правительственная комиссия по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти9. Однако, в июле 2012 года данное постановление утратило силу в связи с созданием Комиссии при Президенте Российской Федерации по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации10.
Одной из задач указанного органа являются оценка эффективности мер, направленных на решение задач в области социально-экономического развития Российской Федерации (что по нашему мнению, является той же оценкой результативности органа исполнительной власти), и подготовка предложений по их совершенствованию.
Таким образом были заложены организационные предпосылки для создания правового механизма системного контроля не только в отношении законности, но и результативности органов исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня. Между тем, данный механизм до сих пор не обрел функционального компонента. Это выражается, прежде всего, в отсутствии единого подхода к самому понятию результативности - набор критериев эффективности
деятельности органов исполнительной власти норма-
11
тивно определен только для регионального уровня ,
8 См.: Административная реформа в России. Научно-
практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабрие-вой. М.: «КОНТРАКТ», «ИНФРА-М», 2006.
9 Постановление Правительства РФ № 779 от 14 ноября 2007 года «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства рФ. 2007. № 47 (2 ч.). Ст. 5772.
10 Указ Президента РФ от 11 июля 2012 года № 945 от (ред. от 10 сентября 2012года) «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации, определенных Президентом Российской Федерации» (вместе с «Положением о Комиссии при Президенте Российской Федерации по мониторингу достижения целевых показателей социальноэкономического развития Российской Федерации, определенных Президентом Российской Федерации»)// Собрание законодательства РФ. 2012. № 29. Ст. 4065.
11 См.: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825 (в ред. от 13 мая 2010 года) «Об оценке эффективности органов испол-
нительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 27. Ст. 3256; 2010. № 20. Ст. 2432.
хотя очевидно, что единая природа исполнительной деятельности определяет единую методология оценки ее эффективности безотносительно к уровню ее органов. Характерно и то, что указанный орган не включен в механизм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренный методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства РФ № 322 от 15 апреля 2009 года № 32212. Правовая регламентация деятельности как ранее действующей комиссии «по результативности» так и ныне действующей Комиссии при Президенте Российской Федерации по мониторингу достижения целевых показателей социальноэкономического развития Российской Федерации, определенных Президентом Российской Федерации отсутствует, равно как не определено нормативно юридическое значение результатов ее контрольной деятельности. О каком-либо эффекте функционирования данного органа в системе контроля исполнительной власти говорить весьма сложно в силу отсутствия внешнего проявления его результатов; о самом факте его существования свидетельствует разве что регулярная смена состава комиссии.
Реализация принципа системности надведомствен-ного контроля в условиях его полисубъектности предполагает четкую правовую регламентацию отношений, опосредующих взаимодействие органов контроля как между собой, так с иными органами государственной власти в процессе осуществления контрольной деятельности. Между тем, ни Указ Президента № 314, ни принятые в его исполнение акты Правительства РФ не определяют ни формы такого взаимодействия, ни порядок его осуществления. Отсутствие нормативной регламентации данных отношений не было восполнено и на уровне положений о конкретных федеральных службах, которые традиционно ограничиваются общей формулой: федеральная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Данная проблема может быть разрешена посредством заключения между соответствующими органами административных договоров, предметом которых является координация их деятельности, обеспечивающая согласования режима осуществления соответствующих совместных мероприятий, направленных на решение общих или взаимосвязанных задач. Потребность в таких соглашениях может быть вызвана причинами как объективного, так и субъективного свойства. Дифференциация реально единой социальной реальности на отдельные сферы (области) управления, выраженная институтом административной компетенции, далеко не всегда точно отражает границы реально существующего объекта управления, в результате чего возникает потребность согласования деятельности органов, выполняющих задачи в смеж-
12 Утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 года № 322 (в ред. от 4 сентября 2012 года) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня
2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 17. Ст. 2083.
ных или совпадающих сферах управления. Следует согласиться с Д.В. Осинцевым, который видит основную причину межведомственных соглашений в том, что «элементы режимов регулирования деятельности с подведомственными им объектами не могут быть разделены и достаточно динамичны, а функции органов исполнительной власти статичны и специализированны»13.
Внутриведомственный контроль осуществляется органами исполнительной власти в отношении структурных подразделений, территориальных органов, подчиненных (подведомственных) организаций, а также их должностных лиц14.
В качестве субъектов внутриведомственного контроля нормативно прямо обозначены федеральные министерства, которые Указом № 314 наделены полномочием по контролю за деятельностью подведомственных федеральных служб и агентств. Кроме того, в каждом органе исполнительной власти для осуществления внутриведомственного контроля создается специальный контрольно-ревизионный аппарат.
По объекту внутриведомственный контроль может быть общим и специализированным. Общий контроль имеет своим объектом все составляющие деятельности подконтрольного субъекта; объект специализированного контроля ограничен определенными направлениями либо отдельными мероприятиями в деятельности государственного органа (например, соблюдение финансовой дисциплины).
Важной составляющей внутриведомственного контроля является контроль юридической службы, который представляет собой осуществляемую в определенных формах и специфическими методами постоянную деятельность юридической службы как функционального подразделения органа исполнительной власти, направленную на обеспечение законности в их деятельности и использование правовых средств для укрепления дисциплины, обеспечения сохранности государственной собственности, защиты прав и законных интересов граждан15. Правовыми формами контроля юридической службы за законностью деятельности органов исполнительной власти являются правовая экспертиза (осуществляется в отношении проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральным органом исполнительной власти, проектов приказов, инструкций, постановлений, распоряжений и других нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти, проектов международных договоров), дача заключений по проектам нормативных правовых актов, поступающим в федеральный орган исполнительной власти визирование проектов нормативных правовых актов1 .
Исследование организационного компонента правового механизма контроля в системе исполнительной власти позволяет сделать вывод, что в настоящее время в России существует не столько система, сколько совокупность субъектов контроля, ибо отсутствие
13 Осинцев Д.В. Договор и приказ // Чиновник. 2002. № 5.
14 См.: Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. Н.М. Конина. Саратов: «Научная книга», 2009. 280 с.
15 См.: Завалунов А.З. Виды государственного контроля в сфере исполнительной власти // Административное и муниципальное право. 2009. № 6.
16 См.: пункт 6 Типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти. Утв. Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 года № 207 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1307.
четкой функционально-компетенционной дифференциации органов, к полномочиям которых отнесено осуществление данной функции управления, в совокупности с недостаточной правовой регламентацией правовых координационных связей между ними свидетельствует об отсутствии той степени единства элементов, «...взаимодействие которых вызывает появление новых, интегративных качеств, несвойственных отдельно взятым образующим систему компонентам»17. Неизбежным следствием является сохранение коррупции в системе органов исполнительной власти, низкая эффективность их деятельности, нерациональное расходования ресурсов и бюджетных средств.
Список литературы:
Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 25 июня 2012 года) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» //Собрание законодательства РФ. 2012. № 22.Ст. 2754.
Постановление Правительства РФ № 779 от 14 ноября 2007 года «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 47 (2 ч.). Ст. 5772.
Административная реформа в России. Научнопрактическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: «КОНТРАКТ», «ИНФРА-М», 2006.
Афанасьев В.Г. О системном подходе в социальном сознании // Вопросы философии. 1973.№ 6.С.99.
Завалунов А.З. Виды государственного контроля в сфере исполнительной власти // Административное и муниципальное право. 2009. № 6.
Осинцев Д.В. Договор и приказ // Чиновник. 2002. №
5.
Панкова О.В. Административно-правовой статус федеральных служб в условиях административной реформы // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2006.
Россинский Б.В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. № 1. С. 20 -24.
Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 12.
Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. Н.М. Конина. Саратов: «Научная книга», 2009. 280 с.
Literature list:
The decree of the President of the Russian Federation of 21.05.2012 No. 636 (an edition of June 25, 2012) "About structure of federal executive authorities"//Collection of the legislation of the Russian Federation. 2012 . No. 22. Art. 2754.
The resolution of the Government of the Russian Federation No. 779 of November 14, 2007 "About the adoption of Provision on Government Commission on Evaluation of Effectiveness of Federal and Regional Executive Authorities"//Collection of the legislation of the Russian Federation. 2007 . No. 47 (2 h.). Art. 5772.
17Афанасьев В.Г. О системном подходе в социальном сознании // Вопросы философии. 1973.№ 6.С.99.
Administrative reform in Russia. Scientific and practical grant / Under the editorship of S.E. Naryshkin, T.Ya.Habriyeva. M: "CONTRACT", "INFRA-M", 2006.
Afanasyev V. G. About system approach in social con-sciousness//philosophy Questions. 1973.№ 6.C. 99.
Zavalunov A.Z. Types of the state control in the sphere of executive power//the Administrative and municipal law. 2009 . No. 6.
Osintsev D. V. Contract and order//Official. 2002 . No. 5.
Pankova O. V. Administrative legal status of federal services in the conditions of administrative reform//Is prepared for system ConsultantPlus, 2006.
Rossinsky B. Century. To a question of reforming of system of federal executive authorities//Administrative law and process. 2004 . No. 1. Page 20 - 24.
Tarasov A.M. State control: essence, contents, current state//Magazine of the Russian right. 2002 . No. 1. Page 12.
Filatova A.V. Regulations and procedures in the sphere of realization of the state control (supervision) / Under the editorship of H.M. of Konin. Saratov: "The scientific book", 2009. 280 pages.
