CC BY
56ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ПРОЦЕССЫ
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МОЛОДЕЖНОЙ ПОЛИТИКИ:
ПРОБЛЕМА ВЫБОРА И ИЗМЕРЯЕМОСТИ ПОКАЗАТЕЛЕЙ
А. Я. Криницкий
Молодежь, молодежная политика, целевые программы, эффективность деятельности, показатели эффективности.
Тенденцией последнего десятилетия в России стало значительное повышение внимания государства к молодежи. Одновременно заметно усилилась и критика государственных молодежных программ со стороны общественности. Обозначенное противоречие актуализирует вопрос об эффективности молодежной политики проводимой государством.
Несмотря на важность проблемы эффективности, имеющей интегративное значение и позволяющей в совокупности рассмотреть структуру, функции, направления и принципы деятельности органов по делам молодежи, приблизить теорию к практике, в литературе ей уделено недостаточно внимания. К.И. Фальковская в своей диссертации в числе исследователей темы называет Г.В. Куприянову, В.В. Нехаева, Т.Г. Нехаеву, О.В. Татаринова [1, Стр. 3]. Можно также упомянуть отдельные материалыСтр.В. Устинкина и А.В. Рудакова [2], А.Я. Криницкого [3]. В последнее время появились попытки анализа проблемы применительно к частным аспектам работы с молодежью. В большинстве случаев исследователи лишь констатируют неразработанность темы [4] и декларируют необходимость выработки единых критериев оценки эффективности [5, Стр.123]. Парадоксальность ситуации, однако, заключается в том, что все программные документы и федерального и регионального уровней, определяющие направления развития молодежной политики, содержат разделы, посвященные вопросам мониторинга и эффективности проводимых мероприятий.
В течение 10 лет базовым подходом к реализации государственной молодежной политики являлся программно-целевой метод, использование которого немыслимо без проведения регулярного мониторинга и контроля эффективности осуществляемых мер. Реализовывавшиеся федеральные целевые программы (далее ФЦП) «Молодежь России», помимо прочих, содержали разделы, посвящен-
ные оценке результатов программной деятельности. В ФЦП «Молодежь России (2001-2005 годы)» таковым является раздел «Оценка эффективности реализации Программы». Эффективность определяется через ожидаемые конечные результаты реализации Программы. Особого внимания заслуживает тот факт, что показатели результата, сформулированные в паспорте программы и в разделе «Оценка эффективности реализации Программы», совпадают лишь на 75-80%. В качестве значимых обозначены следующие показатели конечного результата:
• снижение темпов неблагоприятной динамики развития демографической ситуации;
♦ повышение уровня гражданского и военно-патриотического воспитания молодежи;
• улучшение физического здоровья молодого поколения;
♦ повышение уровня доходов молодежи и молодых семей;
• улучшение социально-бытовых и жилищных условий;
♦ снижение уровня безработицы среди молодежи на основе повышения квалификации и формирования соответствующих требований рынка трудовых ресурсов;
♦ увеличение числа учреждений по работе с молодежью; повышение деловой и социальной активности молодежи.
Несмотря на то, что об эффективности программы написано много [б], на самом деле сформированная разработчиками система показателей представляется недостаточно продуманной, не позволяющей четко фиксировать состояние молодежной среды. Отсутствуют базовые и ожидаемые значения показателей; индикаторы, отражающие их текущее состояние; детальная программа мониторинга, позволяющего отслеживать динамику изменений.
Больше внимания вопросам эффективности уделяют авторы принятой в декабре 2006 года «Стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации». Оценку реализации Стратегии предполагается проводить по двум группам результатов:
1) результаты, характеризующие ожидаемые улучшения в положении молодежи (повышение уровня здоровья, образования; уровня доходов молодых людей в сравнении с предыдущим периодом и доходами взрослого населения);
2) результаты, характеризующие вклад молодежи в социально-экономическое, общественно-политическое и социокультурное развитие страны (сокращение уровня молодежной безработицы; снижение уровня правонарушений среди молодежи; повышение деловой, предпринимательской, творческой, спортивной активности молодежи; повышение уровня самоорганизации и самоуправления молодежи).
Предложено иерархическое строение системы индикаторов и показателей:
♦ Основной обобщающий показатель - индекс развития молодежи, рассчитываемый по методологии ЮНЕСКО.
• Индикаторы достижения цели государственной молодежной политики, характеризующие деятельностное участие молодежи в социальной, политической и экономической жизни.
• Показатели реализации общенациональных проектов, характеризующие получение конкретных результатов в реализации Стратегии.
Сформированная система показателей, таким образом, выходит далеко за рамки собственно Стратегии, претендует на универсальность. Декларируя свой подход, авторы используют исключительно формы будущего времени и сослагательного наклонения, заявляя, что разработка комплексной системы измерения эффективности деятельности и положения молодежи является делом будущего. Основой для мониторинга, по их мнению, должна стать ФЦП «Молодежь России (2006-2010 годы)», которая до сих пор не принята.
Сказанное позволяет утверждать, что федеральные программы не дают исчерпывающего ответа на вопрос о показателях эффективности молодежной политики и способах их измерения, вынуждают региональных законодателей решать его самостоятельно. Во многом региональные модели оказываются эффективнее федеральных, на что однозначно указывается в материалах Государственных докладов о положении молодежи в России (1993,1995,1996,1998, 2000, 2002 гг.) [7, Стр. 42-43].
В целях выявления типичных подходов к решению вопроса об эффективности молодежных программа также наиболее востребованных показателей эффективности нами были проанализированы программы 27 регионов Российской Федерации (табл. 1).
Таблица 1
Федеральный округ Регионы
Дальневосточный Магаданская область, Республика Саха (Якутия)
Сибирский Алтайский край, Кемеровская область
Уральский Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа, Тюменская область
Приволжский Нижегородская, Ульяновская, Саратовская, Пензенская области, Удмуртская, Чувашская республики
Южный Астраханская область, Республика Калмыкия, Краснодарский край
Центральный Белгородская, Московская, ТверскаяЛульская, Липецкая, Орловская области, Москва
Северо-Западный Архангельская, Калининградская Ленинградская области, Республика Коми
Базовые тенденции, выявленные в процессе исследования, представим в виде тезисов.
Первое. При выборе критериев эффективности имеет место копирование подхода и стандартов федеральной программы. В частности, тезис ФЦП о том, что «эффективность реализации Программы оценивается по показателям, характеризующим качество жизни молодых людей, их социальную интеграцию в общество», воспроизводится в программах Пензенской, Ульяновской областей, республики Якутия. Нередко разработчики переносят в свои программы показатели федеральной программы. Показатель «повышение уровня гражданского и военно-патриотического воспитания молодежи» находим в программах Ленинградской и Магаданской областей. Показатели «повышение уровня доходов молодежи и молодых семей» и «улучшение социально-бытовых и жилищных условий», объединенные в один универсальный, включены в тексты программ Пензенской и Ульяновской областей. Использование подобного подхода закономер-
но и имеет очевидные плюсы: 1) позволяет избежать необходимости обосновывать целесообразность нововведений; 2) упрощает процедуру ведения обязательной отчетности перед федеральным центром. Чрезмерное копирование, однако, не позволяет в достаточной степени учитывать специфику региона.
Пересечение с ФЦП есть почти во всех региональных программах, что обуславливает схожесть (стереотипичность) предлагаемых наборов показателей. Наиболее популярные, с учетом модификаций в формулировках являются (табл. 2):
Таблица 2
Показатель Частота использования
Уровень молодежной безработицы 8 программ
Охват детей и молодежи общественными объединениями 6 программ
Повышение электоральной активности молодежи 5 программ
Улучшение демографической ситуации
Повышение уровня доходов молодежи и молодых семей
Увеличение количества молодых людей, вовлекаемых в организованные формы досуга в молодежных центрах клубах 4 программы
Снижение доли преступлений, совершенных молодыми людьми
Увеличение количества молодежи, занимающейся физической культурой и спортом
Охват молодых людей мероприятиями молодежной политики 3 программы
Число специалистов по работе с молодежью, прошедших целевую подготовку и переподготовку
Увеличение числа воспитанников военно-патриотических клубов и объединений
Число молодых людей, участвующих в деятельности органов власти разного уровня
Увеличение численности временно трудоустроенных подростков и молодежи
Рост деловой активности и предприимчивости молодежи
Второе. Методологическая и терминологическая непродуманность. В большинстве случаев разработчики трактуют эффективность реализации программы как достижение ее целей и задач. Показатели результата и показатели эффекта смешиваются. Доказательством могут служить названия разделов, в которых освещаются вопросы эффективности реализации программных мероприятий.
Несмотря на различие названий, содержание перечисленных разделов идентично. Областная целевая программа «Молодежь Липецкой области (2006 - 2010 годы)» содержит раздел «Оценка эффективности реализации Программы», в котором заявляется, что «Выполнение мероприятий Программы позволит...». Речь идет о результатах деятельности. Лишь после этого, формулируются показатели достижения цели и задач, которые могут быть интерпретированы как индикаторы эффективности.
Третье. Формальный характер предлагаемых наборов показателей. Лишь в незначительном количестве программ показатели носят конкретный характер, ориентируют на достижение четко обозначенного и имеющего числовое выражение результата (4 программы). Наиболее распространено включение абстрактных показателей, отражающих исключительно вектор развития (15 программ). При этом отсутствуют описания показателей, способы их расчета, числовые индикаторы, источники, способы и периодичность сбора информации. Популярным также является сочетание конкретных показателей с абстрактными (8 программ).
Вызывают вопросы формулировки показателей. В ряде случаев они представляются недопустимыми: 1) объединяющими несочетаемые элементы - «снижение темпов безработицы, преступности» (программа «Молодежь Астраханской области» на 2006-2009 годы); 2) чрезмерно абстрактными - «развитие содержательных форм организации свободного времени подростков и молодежи» (среднесрочная региональная целевая программа «Молодежь Кузбасса» на 2006-2008 годы), «улучшение эффективности системы по формированию духовных и гражданских ценностей» (Целевая программа «Молодежь Югры» на 2006-2008 годы); 3) излишне обобщающими - «повышение духовно-нравственного, интеллектуального и творческого потенциала молодежи» (программы Архангельской, Белгородской, Кемеровской, Магаданской, Тульской областей).
Таким образом, анализ региональных программ также заставляет констатировать, что вопросы эффективности занимают периферийное значение в стратегиях реализации молодежной политики. В отдельных случаях это открыто признают руководители отрасли. А.В.Варакин, председатель комитета по делам молодежи администрации Волгоградской области, основываясь на данных опроса руководителей городских и районных администраций, работников органов по делам молодежи, лидеров общественных объединений, отмечал в 2000 году, что всего 9% респондентов фиксируют эффективность региональной политики. Особенно сильны критические настроения среди руководителей комитетов по делам молодежи, на них возложена ответственность за исполнение молодежных программ, и они предъявляют более высокие требования к их содержанию и механизму реализации [8, Стр. 50].
Впрочем, можно вести речь и об отдельных исключениях из правил. Интересными и заслуживающими тщательного анализа представляются системы мониторинга эффективности, заложенные в программы Москвы, республики Коми, ХМА0 (Югра), Тюменской области.
Разработчики городской целевой программы «Молодёжь Москвы» (2007-2009 гг.), формируя основы мониторинга эффективности деятельности, сделали акцент на 3-х принципах:
1) автоматический режим мониторинга, позволяющий проводить его вне зависимости от позиций конкретных исполнителей;
2) соотнесенность системы измерителей Программы с общими показателями развития города и, таким образом, рассмотрение
молодежной политики как системы высокорентабельных инвестиций в будущее Москвы;
3) комплексный характер системы показателей, включающей:
♦ интегральные (количественные и качественные) показатели;
♦ конкретные показатели реализации отдельных направлений Программы;
♦ целевые индикаторы (в том числе, «глубина проникновения», «интенсивность», «структурное качество», «ресурсоемкое», «качество среды»).
Эффективность целевой программы «Молодежь Югры» на 2006-2008 годы поставлена разработчиками в прямую зависимость от текущих результатов деятельности в отрасли. Система показателей складывается из показателей, выявляемых в социологических опросах и экспертной аналитике, и количественных показателей. Сводный показатель по каждому из направлений представляет совокупность показателей частного порядка, имеющих собственные числовые значения на начало и конец действия Программы.
Большое внимание анализу эффективности молодежной политики уделяется в Тюменской области. Областная целевая программа «Основные направления развития физической культуры и спорта, молодежной политики в Тюменской области на 2006-2008 годы» включает- 20 показателей, по которым осуществляется ежеквартальный мониторинг. Все показатели разделены на показатели эффекта и показатели результата. Показателем эффекта в сфере молодежной политики является: численность участников массовых мероприятий по направлениям молодежной политики. Базовыми показателями результата являются: 1) численность молодежи, проходящей подготовку к военной службе; 2) численность молодежи, охваченной массовыми мероприятиями патриотической направленности; 3) численность детей и молодежи, участвующей в деятельности молодежных и детских общественных объединений; численность безработной молодежи, зарегистрированной в органах государственной службы занятости; 4) численность временно занятой и трудоустроенной молодежи; численность молодежи, охваченной работой Клубов молодой семьи. Для каждого показателя определены назначение и характеристика показателя; источники и периодичность получения информации; периодичность мониторинга, сроки предоставления контрольных данных в Департамент экономики.
Представленные подходы значительно отличаются друг от друга, еще более затрудняя вопрос выбора универсального инструмента для мониторинга. Актуальной, таким образом, является задача выработки единой универсальной системы мониторинга эффективности государственной молодежной политики. Ставя такую задачу, следует учитывать ряд факторов.
Первое. Многозначность термина «эффективность» и эффективность как управленческая категория. Существенными являются следующие трактовки: 1) эффективность как соотношение затрат и результатов деятельности органов по делам молодежи (практическая эффективность или экономичность); 2) эффективность как качество реализуемых программ с точки зрения субъектов, на которых они непосредственно ориентированы: различных групп молодежи, конкретных личностей (потребностиая эффективность или выгодность);
3) эффективность как качество получаемого на выходе результата, в нашем случае - качество потенциала подрастающего поколения, степень его соответствия (несоответствия) задаваемым обществом стандартам (целевая эффективность или надежность). Каждая из приведенных трактовок предполагает построение принципиально иной системы критериев эффективности. В то же время, универсальной может быть только та система, которая позволит совместить все три подхода к пониманию эффективности государственной молодежной политики.
Второе. Наличие стандарта оценки эффективности деятельности органов управления, который может быть использован как основание для формирования системы мониторинга. В разработанных Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации «Методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования» мониторингу деятельности органов управления посвящены раздел 3 «Результаты деятельности» и раздел 5 «Результативность бюджетных расходов» [9]. Документ четко прописывает следующее:
• виды показателей, наличие которых является обязательным (показатели непосредственных результатов деятельности, характеризующие объем и качество государственных услуг, оказанных субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств внешним потребителям; показатели конечных результатов деятельности субъекта бюджетного планирования, характеризующие эффект для внешних потребителей от государственных услуг, оказанных субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств);
• количество показателей, необходимых для оценки реализации программных мероприятий (количество показателей для одной цели (задачи, программы), как правило, не должно превышать 3-5, в случае использования большего количества показателей рекомендуется разделить их на основные и дополнительные. При этом особо оговаривается, что при разработке системы показателей (индикаторов) следует руководствоваться принципом минимизации количества отчетных показателей при сохранении полноты информации и своевременности ее предоставления);
• требования, которым должны соответствовать показатели (адекватность отражения происходящих социально-экономических изменений; объективность; достоверность; экономичность; сопоставимость; своевременность и регулярность; полнота);
• требования к представлению показателей (по каждому должны приводиться: - фактические значения за отчетные 2 года; плановые или прогнозируемые значения за текущий год; целевые (планируемые) значения).
Третье. Зависимость эффективности молодежной политики от факторов внешней среды. То, что в одном регионе можно рассматривать как высокие показатели эффекта, в другом будет считаться низкими. Как справедливо в связи с этим отмечает Е.Б. Балашов, «необходимо учитывать, в том числе социально-экономические возможности и условия региона, демографические, этнические, социокультурные особенности, научно-образовательный, административно-управленческий потенциал, региональные социальные традиции и нормы» [10, Стр. 16-17]. Таким образом, при формировании системы мониторинга необходимо накладывать универсальные показатели на специфические особенности конкретного региона.
Четвертое. Наличие мирового и отечественного опыта анализа эффективности молодежной политики, требующего тщательного анализа и использования положительных, хорошо зарекомендовавших себя в работе принципов и критериев.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Фальковская К.И. Влияние органов по делам молодежи на эффективность социальной работы с молодежью. Дис.... канд. со-циол. наук. - М., 2004.
2. Устин кин С. В., Рудаков, А. В. О критериях оценки эффективности государственной молодежной политики // Молодежь в рос-
сийских регионах: перспективы гражданского и профессионального становления. Сборник материалов. Издание Совета Федерации. - М., 2006.- Стр. 141-152.
3. Криницкий А.Я. «Мнение молодежи» в системе критериев оценки эффективности региональной молодежной политики // Духовно-нравственные ценности в образовательном пространстве России. VII Рождественские образовательные чтения: материалы все-рос. науч. конф. 5-6 февраля 2008 г. - Тюмень: ТюмГНГУ, 2008. -Стр. 329-333.
4. Молодежная политика пройдет проверку на эффективность// Народная газета. Ульяновск. - 2006. 07.27. - №56. -Стр. 1.
5. Рожнов О.А. Управление молодежной политикой в современной России. Дис... канд. социол. наук. - М., 2006.
6. Федеральная целевая программа «Молодежь России (2001-2005 годы)»: эффективность и перспективы / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2004. - № 31 (251).
7. Кочетков А.В. Формирование системы законодательства о государственной молодежной политике в России XXI века // Молодежь и будущая Россия. Мат. второй все рос. науч-практ. конф. - М., 2006. - Стр. 39-46.
8. Варакин А.В. Об опыте и некоторых проблемах реализации государственной молодежной политики на региональном уровне // Государственная молодежная политика: опыт, прогнозы, приоритеты /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - М., 2000. - №4 (116). -Стр. 50-55.
9. Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных на правлениях деятельности субъектов бюджетного планирования // Российская бизнес-газета. - 2004.06.22. - №464.
10. Балашов Е.Б. Молодежная политика как объект правового регулирования в субъекте Федерации (На примере Москвы). Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002.
