CC BY
100
СОЦИАЛЬНОЕ ПРОГРАММИРОВАНИЕ КАК ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МОЛОДЕЖНОЙ ПОЛИТИКИ
УДК 352
В государственных целевых программах, которые в настоящее время являются одним из основных инструментов решения социально-экономических задач, воплощаются конкретные направления государственной политики. Государственная молодежная политика на региональном уровне также реализуется в форме региональных стратегий и целевых молодежных программ. В последнее время заметно усилилась критика государственных молодежных программ со стороны специалистов и общественности. На уровне формирования программ отсутствует системность, теорети ко-методологическое обоснование, отсутствуют методики оценки эффективности программ, тщательная независимая экспертиза программ на этапе их разработки [14, с. 38-39]. Можно также добавить специфические проблемы, связанные с программами в сфере молодежной политики: пассивность молодежи в обсуждении молодежной политики и молодежных программ, недостаточный учет в программах интересов, потребностей, жизненных планов молодежи, низкий уровень информированности молодежи о целевых программах, низкий уровень охвата молодежи, особенно работающей молодежи и сельской молодежи и т.д. Обозначенные проблемы актуализируют вопрос об анализе программ в сфере молодежной политики и оценке их эффективности.
Методология нашего исследования основана на комплексном использовании трех взаимодополняющих методологических подходов: системного, деятельностного и социально-технологического. Системный подход позволяет представить молодежную политику как подсистему социальной политики государства и применить принципы прикладного системного анализа для разработки и оценки молодежных программ. «Для применения системного анализа характерно признание многоаспектного, комплексного характера анализируемых систем, выделение контролируемых и неконтролируемых факторов, четкое формулирование проблем, разделение их на более мелкие проблемы и задачи, установление единых критериев решения всей иерархии проблем
Т.Е. ЗЕРЧАНИНОВА, Е.В. ПОЗДНЯКОВА
и разработка соответствующего комплекса действий» [13, с. 124].
В соответствии с деятельностным подходом программирование как функция управления представляет собой особый вид управленческой деятельности. В соответствии с классификацией видов государственного управления, предложенной Т.В. Дуран и В.А. Костиным, функцию программирования можно отнести к целевому управлению. «Целевое управление - наиболее разнообразный вид управления. С точки зрения функций оно также включает учет, анализ, контроль, но, кроме того, целеполагание (планирование), подбор исполнителей, мотивацию и стимулирование. С точки зрения сфер применения оно используется всеми субъектами управления: в менеджменте, в государственном и муниципальном управлении, в общественных организациях» [1, с. 11]. Мы предлагаем дополнить этот перечень функций, относящихся к целевому управлению, прогнозированием и программированием.
По мнению В.А. Костина, управление -это деятельность, которая предполагает выработку проекта деятельности (информационного образа). Проект, в данном случае, выступает как программа исполнителя, т.е. это сложный идеальный образ, благодаря которому осуществляется организация деятельности как самого субъекта управления, так и управляемых субъектов [4, с. 9-15]. Таким образом, содержанием управленческой деятельности является разработка управляющими субъектами программ деятельности и определение способов их реализации. Именно в государственном управлении разработка и реализация целевых программ является одним из основных видов деятельности.
С точки зрения социально-технологического подхода социальное программирование рассматривается как социальная технология. Этот подход позволяет теоретически обосновать молодежную политику как системную технологию улучшения качества жизни молодежи [15, с. 47]. Значение технологии заключается, прежде всего, в том, что она делает управленческую деятельность более рациональной, включая в нее только
те процессы и операции, которые необходимы для достижения поставленной цели.
Технология программирования реализуется в соответствии с принципами программно-целевого метода в управлении, целью которого является повышение эффективности использования финансовых ресурсов территории и который «предусматривает установление конкретных целей, задач и показателей эффективности программ с одновременным мониторингом и контролем их достижения» [14, с. 38]. Специалисты выделяют основные признаки программно-целевого метода:
- системность, означающая разработку комплекса взаимоувязанных мероприятий программы;
- целевая направленность, ориентирующая на определение намеченного результата программных действий. Количественная определенность цели обеспечивается за счет разработки целевых показателей и целевых нормативов желаемого состояния объекта;
- ресурсообеспеченность, определяющая возможность реализации разработанной программы на основе расчета общего объема требуемых ресурсов;
- эффективность, позволяющая на основе оценки соотношения ожидаемых результатов и требуемых ресурсов определить наилучший вариант программы [12, с. 212].
Основываясь на системном, деятель-ностном и социально-технологическом подходах, можно определить социальное программирование как функцию управленческой деятельности, представленную в виде системы действий, методов и средств управленческого воздействия на социальные процессы на основе определенного проекта в форме социальной технологии (программы), направленной на получение результатов (сохранения стабильности социальной системы, ее трансформации или коренного преобразования) ради обеспечения интересов и удовлетворения социальных потребностей людей.
В Российской Федерации создана нормативно-правовая база разработки государственных программ [6]. Субъекты Российской Федерации принимают нормативно-правовые акты, определяющие порядок разработки и реализации региональных целевых программ [9]. В данной работе целевые молодежные программы рассматриваются в контексте социологии управления как средство социальной инженерии, то есть как социальные технологии, включающие комплекс мероприятий, направленных на развитие социального потенциала молодежи, удовлетворение социальных потребностей молодежи.
С научной и практической точек зрения особое значение имеет оценка эффективности целевых программ. Анализ региональных молодежных программ показывает, что «показатели результата и показатели эффекта смешиваются» [5, с. 26]. Под результатами следует понимать реализацию конкретных программных мероприятий. Под социальным мероприятием М.Иллнер подразумевает «конкретную деятельность той или иной организации с целью изменить в желательном направлении социальное положение общественной группы или категории людей» [2, с. 75]. Собственно социальное мероприятие выражается в создании определенных условий (правовых, организационных, технических) с целью достижения поставленной цели. Комплекс социальных мероприятий, объединенных общими целями, называется социальной программой. Под эффектом социального мероприятия автор понимает разницу между исходным и конечным состоянием процесса, с учетом того, что эффект вызван воздействием данного мероприятия. Суть определения такого эффекта состоит в анализе причин, обусловливающих положительные изменения, а для этого необходима информация о развитии процесса и его важнейших характеристиках за промежуток времени, предшествующий реализации мероприятия и следующий за ним. Таким образом, эффект представляет собой «измененное состояние системы (новое качество, свойство, характеристика), приобретенное вследствие определенного воздействия» [3, с. 177]. В связи с этим особую актуальность приобретает поиск критериев и показателей оценки эффективности молодежных программ.
В процессе анализа 27 региональных программ в сфере молодежной политики А.Я. Криницкий выявил следующие тенденции:
1. При выборе критериев эффективности имеет место копирование подхода и стандартов федеральной программы «Молодежь России (2001-2005 годы)».
2. Методологическая и терминологическая непродуманность.
3. Формальный характер предлагаемых наборов показателей [5, с. 25].
Эмпирическая часть нашего исследования связана с анализом практики применения социального программирования в сфере молодежной политики в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре. В течение 17 лет молодежная политика в округе реализуется посредством целевых региональных молодежных программ. С каждым годом все более усложняется структура программ, но их цели остаются практически неизменными.
Анализ программы «Молодежь Югры» на 2009-2011 годы [7] показал, что в целом программа соответствует требованиям окружного законодательства. Одним из основных недостатков программы является формулировка социально-экономических показателей.
Система показателей эффективности представляет собой анализ статистических показателей, характеризующих действия органов и учреждений государственной и муниципальной власти по реализации государственной молодежной политики. При этом положительным моментом можно отметить наличие фактических значений показателей на момент разработки программы и целевые значения показателей на момент окончания действия программы. Нам представляется, что приведенные показатели не соответствуют основной цели программы: «развитие правовых, экономических, политических, социальных, организационных условий для самоопределения и самореализации молодежи в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре» [7]. По ним невозможно оценить, насколько адекватные, достаточные и необходимые условия созданы для самоопределения и самореализации молодежи. Такого рода оценку можно сделать только на основе анализа собственно степени самоопределения и самореализации молодежи. Предлагаемые показатели не учитывают социального эффекта, который выражается в степени удовлетворения потребностей молодежи, в динамике развития её социального потенциала, в улучшении её социального положения и т.п. Степень удовлетворения потребностей и интересов людей является мерой или критерием эффективности управленческой деятельности в целом и каждой целевой программы в частности. Поэтому нам представляется, что оценивать эффективность молодежных программ нужно не в показателях количества учреждений, количества участников мероприятий, процента охвата молодежи различными видами деятельности, а в показателях степени реализации социальных потребностей и интересов молодежи, удовлетворенности молодых людей работой различных учреждений, степени подготовленности молодежи к различным аспектам жизни. Таким образом, в программе не хватает показателей для оценки социальной эффективности.
Под социальной эффективностью молодежных программ мы понимаем положительный совокупный результат, полученный молодежью от внедрения органами власти социально-ориентированных технологий управления, направленных на обеспечение
баланса интересов субъектов молодежной политики и удовлетворение социальных потребностей молодежи и её развитие. Исходя из целей и задач программы «Молодежь Югры» на 2009-2011 годы, нами была сформулирована альтернативная система показателей социальной эффективности данной программы:
1. степень подготовленности молодежи к рыночным отношениям;
2. профессиональное самоопределение учащейся молодежи;
3. степень удовлетворенности профессиональной деятельностью работающей молодежи;
4. степень учета и выражения в социальных программах потребностей, интересов и целей молодежи;
5. уровень удовлетворенности молодежи работой учреждений культуры, искусства;
6. уровень удовлетворенности молодежи работой учреждений физкультуры и спорта;
7. степень осознания молодыми людьми своей ответственности за создание и сохранение устойчивых семейных отношений;
8. восприятие изменений, происходящих в жизни молодежи.
С целью изучения социальной эффективности молодежных программ, в ноябре-декабре 2010 года нами совместно с Управлением по молодежной политике Ханты-Мансийского автономного округа -Югры было проведено социологическое исследование «Социальные проблемы, потребности, жизненные ценности учащейся и работающей молодежи Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» (выборка квотная, объем выборки 800 человек). Мы сравнили данные, полученные в 2010 году, с результатами аналогичного исследования, проведенного при участии авторов статьи в марте-мае 2002 года под руководством В.Г. Попова совместно с Комитетом по делам молодежи Администрации Ханты-Мансийского автономного округа (выборка квотная, объем выборки 1000 человек).
Сравнительный анализ динамики показателей социальной эффективности целевых молодежных программ за 2002 и 2010 годы показал, что практически не изменились значения показателей, связанных с профессиональным самоопределением учащейся молодежи (половина старшеклассников не имеет четких профессиональных ориента-ций), со степенью удовлетворенности профессиональной деятельностью работающей молодежи (56 % работающих не удовлетворены профессиональной деятельностью). В системе жизненных ценностей понизилась
ценность успеха, по-прежнему низкой остается ценность интересной работы. Таким образом, социальная эффективность мероприятий целевых молодежных программ в профессиональной сфере требует особого внимания, возможно, через усиление внимания к такой социальной группе, как работающая молодежь.
Часть показателей 2010 года имеет значения выше, чем показатели 2002 года: оценка молодежью степени подготовленности к рыночным отношениям; уровень удовлетворенности молодежи работой учреждений культуры, искусства; степень осознания молодыми людьми своей ответственности за создание и сохранение устойчивых семейных отношений. Остается открытым вопрос, в какой степени положительная динамика этих показателей отражает эффективность именно молодежных программ. Скорее всего, это результат региональной социальной политики в целом, связанный с межведомственным сотрудничеством, например, в сфере культуры, в сфере семейной и демографической политики.
В то же время восприятие изменений, происходящих в жизни молодежи, как интегральный показатель общего социального самочувствия, улучшения жизни в целом, осталось без изменений. Таким образом, зафиксированные положительные тенденции в отдельных направлениях молодежной политики не отразились на общем восприятии качества и уровня жизни молодежи.
Подводя итоги нашего исследования, мы делаем вывод о том, что статистические показатели, принятые для оценки эффективности целевой программы, не позволяют измерить социальную эффективность программы, их позитивная динамика еще не свидетельствует о положительном социальном эффекте. С помощью предложенных нами показателей оценки социальной эффективности целевой программы удалось установить отсутствие социального эффекта по многим направлениям молодежной политики. Поэтому в целом мы пришли к выводу о низкой социальной эффективности целевой программы «Молодежь Югры» на 2009-2011 годы.
1. Дуран, Т.В. Институциональное управление в системе видов государственного управления [Текст] / Т.В. Дуран, В.А. Костин // Социум и власть. - 2011. - № 2 (30). - С. 10-14.
2. Иллнер, М. Оценка эффективности социальных мероприятий [Текст] / М.Иллнер // Социологические исследования. - 1990. - № 1. - С. 75-77.
3. Калиниченко, Л.А. Социальная организация государственной службы [Текст] / Л.А. Калиниченко. - М.: РАГС, 2000. - 224 с.
4. Костин, В.А. Теория управления [Текст] / В.А. Костин. - М.: Гардарика, 2004. - 222 с.
5. Криницкий, А.Я. Эффективность государственной молодежной политики: проблема выбора и измеряе-мости показателей [Текст] / А.Я. Криницкий // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. - 2009. - № 2. - С. 24-28.
6. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации: Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ (с изм., внесенными Федеральным законом от 09.07.1999 № 159-ФЗ). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
7. О долгосрочной целевой программе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «Молодежь Югры» на 2009-2011 годы: Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 24.07.2008 г. № 83-30. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
8. О Стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации: Распоряжение Правительства РФ от 18.12.2006 № 1760-р (ред. от 16.07.2009). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
9. О целевых и ведомственных целевых программах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры: Постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 30.11.2007 № 306-п (с изменениями от 09.10.2010). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
10. Об утверждении областной целевой программы «Молодежь Свердловской области» на 2011 - 2015 годы: Постановление Правительства Свердловской области от 11.10.2010 N 1480-п. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
11. Об утверждении Порядка разработки и реализации областных целевых программ: Постановление Правительства Свердловской области от 17.09.2010 № 1347-п. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
12. Рой, О.М. Стратегическое территориальное управление: бизнес-стратегии территориальных образований [Текст] / О.М. Рой, А.Г. Бреусова. - Омск: Изд-во Ом. гос. ун-та, 2009. - 244 с.
13. Тихонов, А.В. Социология управления. Теоретические основы [Текст] / Издание 2-е, доп. и перераб. / А.В. Тихонов. - М.: «Канон+» РООИ «Реабилитация», 2009. - 472 с.
14. Федорова, О.Б. Формирование программ регионального развития: организационный аспект [Текст] /
0.Б. Федорова, Е.Л. Чижевская // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. -2009. - № 2. - С. 38-41.
15. Шурбе, В.З. Молодежная политика как системная технология улучшения качества жизни молодежи [Текст] / В.З. Шурбе // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. - 2009. - №
1. - С. 46-48.
