CC BY
11УДК 349.6
Сидорова Екатерина Юрьевна Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова Высшая школа государственного аудита (факультет)
Россия, Москва Sidorova kt@mail.ru Sidorova Ekaterina Lomonosov Moscow State University Higher School of State Audit (faculty)
Russia, Moscow
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО ВОПРОСАМ ВОЗМЕЩЕНИЯ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО ЛЕСНЫМ НАСАЖДЕНИЯМ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ Аннотация: в статье анализируются основные подходы к исчислению размера вреда, причиненного лесным насаждениям, через призму сложившейся судебной практики. Автором отмечается, что превалирующий в судебной практике подход к исчислению вреда, основанный на применении наибольшей ставки основной лесообразующей породы субъекта Российской Федерации, отражает принцип эффективного государственного управления в сфере рационального использования лесов. Подобный «вектор» правоприменительной практики, по мнению автора, способствует достижению основной цели государства -обеспечение устойчивого лесовосстановления и повышение лесного потенциала страны.
Ключевые слова: государственное управление, таксы, возмещение вреда, лесные насаждения, лесообразующая порода.
THE EFFICIENCY OF STATE MANAGEMENT OF COMPENSATION FOR DAMAGE CAUSED TO FOREST STANDS: LEGISLATIVE REGULATION AND LAW ENFORCEMENT PRACTICE
Annotation: the article analyzes the main approaches to calculating the amount of damage caused to forest stands through established judicial practice. The author notes that the approach to the calculation of damage recently confirmed by the Supreme Court, which is based on the use of the highest rate of the main forest-forming species of the region, reflects the principle of effective state management in the sphere of rational use of forests. Such a "vector" of law enforcement practice, in the author's opinion, contributes to the achievement of the main goal of the state - to ensure sustainable reforestation and increase the forest potential of the country. Key words: public administration, tax rates, damage compensation, forest stands, forest-forming type, ecosystem.
Об эффективности государственного управления в сфере использования и охраны лесов следует судить по достижению (или не достижению) поставленных целей и реализации задач в данной сфере. В современное время, принимая во внимание цели государства, направленные на повышение эффективности государственного управления в области устойчивого лесопользования, судебные органы во главе с Верховным судом Российской Федерации (далее - РФ) определили дальнейший вектор направления в разрешении споров, возникающих в сфере возмещения вреда, причиненного лесам.
В связи с тем, что возмещение вреда, причиненного лесным насаждениям, является одним из направлений государственного управления в сфере использования и охраны лесов, представляется необходимым разобраться в сущности данного правового института, а также проанализировать его эффективность с точки зрения реализации государственных задач в указанной области. Ведь от того, какой механизм возмещения вреда, причиненного лесным
насаждениям, будет обеспечиваться на государственном уровне, и прежде всего, в правоприменительной сфере, от этого будет зависеть состояние не только всех лесных ресурсов страны, но и иных компонентов природной среды, находящихся в тесной взаимосвязи с ними.
Традиционный подход к определению правовой природы возмещения вреда базируется на устоявшемся представлении о том, что само по себе возмещение вреда является мерой юридической ответственности частноправового характера. Действительно, как справедливо подчеркивал С.А. Боголюбов, имущественная ответственность, закрепленная в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», по своей правовой природе наиболее схожа с гражданско-правовой ответственностью, однако все же обладает своей спецификой [1 с. 212].
При этом, одной из особенностей института возмещения вреда, причиненного лесам как компонентам окружающей среды вследствие нарушения норм лесного законодательства, является то, что в отличие от гражданско-правовой ответственности, основной целью которой является защита имущественных интересов собственника, его главной задачей выступает восстановление прежнего состояния и охрана самой окружающей среды [2 с. 237]. Именно последнее отражает публичный интерес к одному из важнейших компонентов природной среды - лесам, ответственность эффективного регулирования которых лежит на государстве.
Весьма ярким примером публично-правового элемента, присущего институту возмещения вреда окружающей среде, является порядок определения размера причиненного окружающей среде вреда, в частности, установленный на законодательном уровне таксовый метод.
Стоит подчеркнуть, что впервые ответственность в форме «взыскания штрафных денег за самовольную порубку лесов» вместе с последующим закреплением на государственном уровне определенных такс была введена
Павлом I в 1799 году [3]. В Инструкции обер-форштмейстеру устанавливалось, что за причинение вреда лесам размер штрафа, подлежащего взысканию, определялся сельским сходом. Однако после того, как было выявлено, что сельский сход определял размер штрафа ниже стоимости официального оформления документов для целей заготовки леса, Павлом 1 было принято решение установить новую систему такс, подлежащих применению в случае осуществления самовольной вырубки леса.
Рассматривая применение определенных такс при расчете причиненного вреда целый ряд ученых в своих научных трудах начали выделять как таковую таксовую ответственность, которая до сегодняшнего дня вызывает множество дискуссий. Так, например, В.В. Петров считал, что «таксовая ответственность представляет собой самостоятельный вид ответственности по природоресурсному законодательству» [4 с. 154]. А под таксами ученый понимал условные единицы оценки ущерба, сопряженные с затратами, произведенными для осуществления лесного хозяйства, целью которых является необходимость наказания виновного.
Современное законодательство в области лесных отношений закрепляет три разновидности такс [5]:
1. Таксы, установленные для исчисления размера вреда, причиненного лесным насаждениям, заготовка древесины которых допускается;
2. Таксы, установленные для исчисления размера вреда, причиненного лесным насаждениям, заготовка древесины которых не допускается;
3. Таксы, установленные для исчисления размера вреда вследствие нарушения лесного законодательства (за исключением вреда, причиненного лесным насаждениям).
В настоящее время размер ущерба, причиненного лесам, исчисляется в денежном выражении на основании соответствующих такс и методики. При чем, стоит подчеркнуть, что размер такс за единицу объема (куб.м.) уничтоженных,
поврежденных или срубленных деревьев находится в прямой зависимости от субъекта РФ, на территории которого был нанесен вред лесам.
При более подробном изучении специфики такс, установленных для расчета размера вреда тем лесным насаждениям, заготовка древесины которых запрещена, можно увидеть, что законодатель провел разграничение между случаями повреждения деревьев, не влекущего прекращение их роста, и полном уничтожении или повреждении до степени прекращения роста деревьев, за которое установлены повышенные размеры такс. Данная ситуация наглядно демонстрирует реализацию законодательно установленного принципа возмещения вреда окружающей среде в полном объеме, учитывая приоритет публичного интереса в данной сфере.
Однако стоит подчеркнуть, что несмотря на наличие достаточно подробного правового регулирования института возмещения вреда лесным насаждениям, в состав которого входят не только нормы Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Лесного кодекса РФ, Федерального закона «Об охране окружающей среды», но и различные методики определения возмещения вреда, содержащие обоснованные расчеты, в настоящее время так и не сложилось единообразного подхода к их применению. А установленные методики расчета вреда окружающей среде по-прежнему вызывают вопросы и регулярно подвергаются пересмотру с точки зрения их соответствия конституционным нормам.
Одной из наиболее сложных проблем при расчете размера вреда, подлежащего возмещению вследствие нарушения лесного законодательства, является вопрос о том, какие ставки платы должны подлежать применению при расчете размера причиненного вреда: ставки, установленные для основной лесообразующей породы в субъекте РФ (иными словами - максимальные ставки платы по субъекту РФ) или ставки конкретного лесотаксового района, на территории которого лесным насаждениям был причинен вред.
Соответствующий выбор осложняется и тем, что при применении различных ставок суммы взыскания могут сильно варьироваться и отличаться друг от друга в несколько раз.
Механизм возмещения вреда, причиненного лесам, регламентируется Постановлением Правительства РФ от 29.12.2018 №1730 «Об утверждении особенностей возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения лесного законодательства» (далее -Постановление №1730).
Исходя из пункта 6 Приложения №3 к Постановлению №1730 сумма причиненного ущерба должна исчисляться с учетом применения наибольшей ставки платы за единицу объема древесины основной лесообразующей породы в субъекте РФ, а не в конкретном лесотаксовом районе, где был причинен вред. Однако, как показывает судебная практика, соответствующее положение нередко оспаривается и многие суды в рамках апелляционного и кассационного рассмотрения приходят к выводу о необходимости учета именно местных ставок.
Так, например, при рассмотрении арбитражным апелляционным судом жалобы ООО «Лукойл-Коми» [6], суд исходил из следующего: вследствие разлива нефти из-за разгерметизации нефтепровода решением Арбитражного суда Республики Коми с ООО «Лукойл-Коми», причинившего ущерб лесному фонду, было взыскано более 5 млрд. рублей в качестве возмещения вреда. Сумма причиненного ущерба была рассчитана на основании пункта 6 Приложения №3 к Постановлению №1730, в соответствии с которым за порчу почв размер взыскиваемого ущерба составляет 4-кратный размер наибольшей ставки платы за единицу объема древесины лесообразующей породы, которой в соответствии с Лесным планом Республики Коми является ель. В сноске 7 к пункту 6 Приложения №3 к Постановлению №1730 содержится отсылка к тому, что наибольшее значение ставки платы, подлежащее применению, определяется
Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2007 года №310 «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности» (далее - Постановление №310).
В результате, судом первой инстанции расчет производился исходя из наибольшей ставки платы за единицу объема древесины в Республике Коми (130,86 рублей), а суды апелляционной и кассационной инстанции в основу расчета с учетом всех обстоятельств дела положили наибольшую ставку платы в конкретном лесотаксовом районе Республики Коми, где был причинен ущерб лесному фонду (размер местной ставки составил 71,1 рубль за единицу объема ели). В обоснование своей позиции суды апелляционной и кассационной инстанций указывали, что, во-первых, в Постановлении №310 не устанавливается наибольшая ставка платы за ель по Республике Коми, а во-вторых, пункт 6 Приложения №3 к Постановлению №1730 не содержит прямого указания на необходимость применения «наибольшей из наибольших ставок», установленных для всех лесотаксовых районов субъекта РФ.
Однако в марте 2023 года Верховный суд РФ занял совершенно иную позицию, указав, что в подобных случаях необходимо буквально толковать пункт 6 Приложения №3 к Постановлению №1730: им устанавливается, что размер ущерба за снятие или уничтожение почв составляет 4-кратную наибольшую ставку платы за единицу объема древесины основной лесообразующей породы в субъекте РФ. Таким образом, постановления апелляционного и кассационного судов были отменены, а решение суда первой инстанции оставлено в силе.
Указав на буквальное толкование данного положения, Верховный суд РФ тем самым подтвердил, что независимо от того, произрастала ли основная лесообразующая порода субъекта РФ на территории лесотаксового района, которому был причинен вред или нет, все равно подлежит применению
максимальная ставка лесообразующей породы субъекта РФ. Иными словами, в случае, если на 80% территории лесного фонда, которой был причинен вред, произрастала береза, а основной лесообразующей породой субъекта РФ согласно лесному плану была признана ель, то при определении размера вреда необходимо было применять наибольшую ставку платы, установленную в субъекте РФ для ели.
Несмотря на наличие большого числа судебных разбирательств, в рамках которых хозяйствующие субъекты, причинившие вред лесным ресурсам, пытаются оспорить расчеты, производимые судами на основании буквального толкования методики, позиция, которую занял Верховный суд РФ, представляется обоснованной и справедливой ввиду следующего:
1. Формальный подход к применению ставок платы при расчете размера вреда, причиненного лесным насаждениям, и буквальное толкование методики обусловлено именно невозможностью точно установить, какой размер и степень вреда были причинены компонентам окружающей среды;
2. Такой природный ресурс как лес представляет собой комплексную экосистему и находится в тесной взаимосвязи с другими компонентами окружающей среды, в связи с чем негативное воздействие на один из компонентов экосистемы может повлечь собой причинение вреда другим компонентам (животному миру, подземным водам и т.д.) [7];
3. Расчет причиненного вреда на основании наибольшей ставки основной лесообразующей породы субъекта РФ обусловлен тем, что одной из основных задач государства в области национальной лесной политики является сохранение и воспроизводство более ценных лесных пород, расширение потенциала леса как с экологической, так и с экономической точек зрения.
Подводя итог, стоит подчеркнуть, что политика государства в области обеспечения устойчивого и неистощительного использования лесов должна исходить из того, что лесные ресурсы требуют не только разумного и
рационального потребления, но и обеспечения их долгосрочной охраны, восстановления и воспроизводства. Именно поэтому государство в лице своих уполномоченных органов на законодательном, исполнительном и правоприменительном уровнях через различные законодательно закрепленные механизмы призвано оказывать воздействие на состояние окружающей среды и регулировать отношения в сфере взаимодействия общества и природы.
До вынесения решения Верховным судом РФ по вопросу определения размера ставки платы в целях возмещения вреда, причиненного лесным насаждениям, суды нередко занимали абсолютно противоположные позиции при разрешении подобных ситуаций. Но в марте 2023 года Верховный суд РФ четко изложил свою позицию, что позволило внести ясность в порядок исчисления причиненного лесам вреда. При этом, несмотря на то, что многие специалисты по-прежнему не исключают возможности оспаривания конституционности пункта 6 Приложения №3 к Постановлению №1730 с целью учета реальной экономической составляющей, представляется, что действующий подход к определению ставок, поддержанный Верховным судом РФ, наглядно демонстрирует те самые специфические черты имущественной ответственности за вред, причиненный лесным насаждениям, равно как и наличие публично -правового регулирования, в основе которого лежит необходимость устойчивого лесовосстановления и приумножения лесного потенциала страны.
Список литературы:
1. Экологическое право: учебник для академического бакалавриата / под ред. С. А. Боголюбова. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт. 2014. 382 с.
2. Князев М.А. К вопросу об эффективности норм, регулирующих возмещение экологического вреда. Труды Института государства и права Российской академии наук. - 2008. - № 3. - С. 233-240.
3. Полное собрание законов Российской империи. Том XXV: 1798-1799. №18302-19240. - СПб.: в типографии Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. 1830. 933 с.
4. Варфоломеев В.П., Петров В.В. Охрана окружающей природной среды. Постатейный комментарий к Закону России. - М.: Республика, 1993. 224 с.
5. Постановление Правительства РФ от 29.12.2018 №1730 (ред. от 18.12.2020) «Об утверждении особенностей возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения лесного законодательства» // СЗ РФ. 2019. №1. Ст. 25.
6. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 23.03.2023 N 301-ЭС22-22981 по делу N А29-13206/2020. [Электронный ресурс] // URL: https: //www.ecoindustry.ru/j udgments/view/2581 .html
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 №12-П "По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Заполярнефть" // Официальный интернет-портал правовой информации: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201506050001
