CC BY
24DOI 10.47643/1815-1329_2020_11_260
ЭФФЕКТИВНОСТЬ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
АЙСХАНОВА Екатерина Султановна,
кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры уголовного права и криминологии ФГБОУ ВО «Чеченский государственный университет», г. Грозный, Россия. Е-mail: [email protected]
Краткая аннотация: автором проведено исследование проблем эффективности антикоррупционной политики, с целью формулирования положений, отражающих определение и содержание политики противодействия коррупции. В статье излагается авторская позиция к определению антикоррупционной политики, в которой выделена главная, концептуальная подсистема и которая определяет содержание и характер двух других подсистем правотворческой и правоприменительной. Предложены понятие эффективности, или успешности, антикоррупционной политики и подходы к определениям критериев ее оценки.
Abstract: the author conducted a study of the effectiveness of anti-corruption policy in order to formulate provisions that reflect the definition and content of anti-corruption policy. The article presents the author's position on the definition of anti-corruption policy, which highlights the main, conceptual subsystem and which determines the content and nature of the other two subsystems of law-making and law enforcement. The concept of effectiveness, or success, of anti-corruption policy and approaches to determining the criteria for its evaluation are proposed.
Ключевые слова: законодательство, правовая политика, коррупция, реализация, эффективность, антикоррупционная политика.
Keywords: legislation, legal policy, corruption, implementation, efficiency, anti-corruption policy.
В своем исследовании мы отталкиваемся от того, что законодательство обязано соответствовать реальному состоянию социума. Государственная правовая политика (и ее подвид - уголовная) выступает способом решения самых важных социальных и экономических проблем. При этом правовая политика борьбы с преступлениями финансовой направленности является логическим следствием государственной экономической политики, направленной на решение поставленных задач с использованием специализированных юридических инструментов: правовых, процессуальных и пр. Поскольку правовая политика является не самостоятельным феноменом, а лишь составным элементом, она обязана строиться на едином идеологическом фундаменте с экономической политикой и обладать общими задачами. Учитывая, что со временем угрозы для национальной безопасности изменяются, правовая политика тоже должна корректироваться.
Правовая политика в столь критически важной для социума сфере как экономика обязана соответствовать общей государственной политике и учитывать внутриполитические и внешнеполитические условия.
Мы полагаем, что правовая политика с разной степенью точности отражает происходящие изменения в отечественной экономике, общественном сознании и правоотношениях. Существующая правовая политика направлена на модернизацию правового регулирования предпринимательства и других разновидностей экономических отношений. Такая трансформация позволит обеспечить экономическую безопасность страны.
Потребность во всестороннем анализе проблем уголовной политической науки, как совокупности знаний об уголовной политике, и фактической уголовной стратегии по достижению экономической безопасности и борьбе с коррупцией вызвана, с точки зрения теории, в большей степени, неактуальностью предыдущих концептуальных наработок, имеющих отношение к этой стратегии, а, с точки зрения практики, - возникновением ранее не существовавших угроз экономической безопасности Российского государства, логично формирующих необходимость изменения направления уголовной стратегии по дости-
жению безопасного состояния экономики и по борьбе с коррупцией, и формирования научной теории антикриминальной политики, соответствующей интересам социума страны в новом цикле времени.
Должностные лица практически в любой ситуации наделены правом выбора, по крайней мере, из двух возможных путей решения (удовлетворительного или неудовлетворительного). Однако есть правовые документы, предусматривающие большее количество путей решения (к примеру, в ряде статей КоАП РФ), и существуют такие правовые акты, которые предоставляют ряд путей решения, но не определяют в точности условия принятия какого-то из этих решений [1,с.47].
Зачастую то или иное решение принимается несколькими госорганами в одно и то же время (совместно принимаемые решения, согласованные). Снизить уровень коррупционного потенциала и «продаж виз» может усиление позиций принципа «одного окна» -возложения обязанности в получении требуемых согласований для того, чтобы был дан определенный ответ, на ответственный госорган, а не на подателя заявки. Повысить уровень подверженности коррупции могут нормы, которые дублируют компетенции разных должностных лиц в пределах одного госоргана, или нескольких госорганов (в частности, федерального и регионального уровней), а также ответственность более чем одного госслужащего за одно и то же решение.
Имеет тесную связь с вышеуказанным фактором еще одна коррупционная детерминанта: отсутствие официально установленного четкого порядка и сроков реализации действий. Коррупционный потенциал снижается при наличии закрепленной административной процедуры. Следовательно, в урегулировании исполнения компетенций госорганов может сыграть решающую роль нормативное закрепление порядка и сроков принятия административных решений (введение административных процедур). Имеют место процедуры обретения и применения сведений, принятия решений, обработки заявлений физических и юрлиц, контролирующих мероприятий и пр. Не включение в закон соответствующей процедуры приводит к повышению уровня подверженности коррупции.
Для закрепления процедур должны быть использованы законы, а не подзаконные акты. Административные процедуры являются частью правового регулирования (имеется в виду процессуальное право), играющей не менее важную роль, чем нормы материального права. В силу этого часто их менять нецелесообразно [2,с.42].
Идейно сходна с коррупционным фактором «широта дискреционных полномочий» такая детерминанта, как вакуум особых, конкретизированных воспрещений и ограничений для должностных лиц в конкретных сферах деятельности (управление государственным имуществом, администрирование налогов, таможенный сектор и пр.) Их сходство связано с тем, что в обоих случаях нельзя, чтобы отношения между госслужащим и клиентом никак не регулировались законом. Иначе говоря, в целях противокоррупционной проверки допустимо руководствоваться предположением, что должностное лицо может соблазниться на коррупционные действия. А появление такого соблазна чаще всего исходит из наличия абсолютно свободного выбора линий поведения.
Но в смысловом аспекте эти факторы отличаются друг от друга. В рассматриваемой нами детерминанте указывается не столько на отсутствие строго установленного порядка действий, сколько на отсутствие закрепления некоторых воспрещений и ограничений, которые представляют собой нормы материального права.
В данном случае специалист должен определить в ходе изучения закона следующее:
- имеются ли в нем вообще какие-то ограничения и воспрещения, определяющие возможность обретения чиновником права реализовывать от лица государства работу, сопряженную с отношениями финансового и имущественного характера. Понятно, что если условия не закреплены, довольно опасно чиновнику что-то предпринимать в этой области;
- имеются ли какие-то воспрещения и ограничения для чиновника при реализации его прямых обязанностей, правомочий;
- в случае наличия воспрещений и ограничений, в какой мере, с точки зрения специалиста, они могут изменить мотивирование деятельности чиновника (как минимум, увеличить возможность пренебрежения опасностью для нерадивого чиновника);
- как именно обрисована подотчетность чиновника, проверка соблюдения ограничений и воспрещений, какими есть официальные признаки (и существуют ли они вовсе), на основе которых осуществляется оценивание его работы [3,с.23].
Обычно в законах не содержатся положения, указывающие на ответственность чиновника, или составитель законов пишет только следующее: «несет ответственность в установленном законом порядке». Зачастую ответственность лица, реализующего функции представителя власти, и работника, несущего государственную службу, имеет различия. Необходимо осуществить проверку наличия в этом законе или ином правовом документе, на который ссылаются, описания меры ответственности за невыполне-
ние служебных обязанностей, несоблюдение специальных ограничений и воспрещений. Меры ответственности должны находиться в соответствии с исполняемыми компетенциями и, установленными для чиновника ограничениями и воспрещениями. Эксперт обязан сопоставить данные нормы с положениями об ответственности в законах, касающихся государственной службы, со специализированными нормами о поведении служащих и об их ответственности, среди прочего, дисциплинарной. Степень конкретизации конструкции ответственности влияет на ее достижимость и неминуемость. В законодательных актах должны быть прописаны четкие формулировки причин ответственности, лучше, если они будут разделены на меры ответственности для каждого типа нарушений (дисциплинарные, административные, криминальные, гражданско-правовые). Словосочетанию «несет определенную законодательством криминальную и административную ответственность» должны соответствовать сообразные статьи УК РФ и КоАП РФ [4,с.360].
Далее мы рассмотрим такой фактор, как вакуум контроля, среди прочего, со стороны общественности, над госорганами и госслужащими, который на данный момент расценивается больше как отрицательное качество общей политики. Более того, даже чисто технически он почти не включен ни в один законодательный акт. С этой точки зрения, допустимо предположить, что отечественное законодательство в его общих чертах - коррупциогенное. По этой причине эксперту имеет смысл на первых порах хотя бы указывать в своей резолюции факт наличия или отсутствия этой детерминанты. Здесь можно порекомендовать эксперту учитывать в ходе рассмотрения законов следующие моменты:
- факт закрепления в законодательном акте норм, создающих условия для информационной открытости государственных органов, и степень однозначности и определенности этих норм, в случае если они предусмотрены законодательным актом;
- применение информационных технологий с целью достижения открытости в работе органа власти (наличествование вебсайта, его постоянное развитие (постоянное внесение свежей информации), интерактивный способ общения с гражданами и юридическими лицами, в том числе, подачи и заполнения соответствующей документации);
- практическая возможность реализации каких-либо компетенций СРО и их ответственности;
- факт присутствия предписаний о предоставлении отчета органом или его служащими народу либо кругу лиц, имеющих отношение к определенной профессии, или иным объединениям (в частности, опубликование подведенных годовых итогов); факт включения в закон положений, касающихся контрольных функций парламента (реализуемых на регулярной или ситуативной основе);
- практическая возможность контроля этого госоргана общественностью, а также наличие условий и порядка осуществляемых проверок, ответных мер по их итогам [5,с.204].
Помимо вышеуказанных имеются и другие детерминан-
ты. К примеру, наличие брешей в правовом регулировании конкретного вопроса, которые позволяют органам власти (чиновникам) по своему усмотрению подходить к установлению своих правомочий, вмешиваться в сопредельную сферу и пр. Данное обстоятельство также может служить проверкой соответствия права россиянина, юридического лица обязанности госоргана; лишь при таком раскладе орган власти будет не вправе отказать клиенту в осуществлении имеющегося у него права, ссылаясь на отсутствие соответствующих правомочий. Эксперту рекомендуется просмотреть, как означены контакты и взаимные отношения органа власти в ходе осуществления полномочий с иными госорганами, негосударственными организациями, физическими лицами, в какой степени приняты во внимание противокоррупционные требования, закрепленные другими законами.
Человек, проверяющий законодательный акт на корруп-циогенность, отталкиваясь от эмпирического опыта, знания коррупционных схем, применяемых на практике, в состоянии определить, насколько закон предоставляет возможность изменения коррупционной действительности, имеются ли в нем подобные нормы.
Для определения факторов, опосредованно благоприятствующих коррупционной преступности, эксперту необходимо провести более глубокое исследование, не ограничивающееся самим текстом исследуемого закона. В результате он сможет изложить свое видение насыщения этого закона требуемыми нормами, ликвидации коллизий между законами.
Имеются еще и особые коррупционные детерминанты, сопряженные с юридическими правомочиями госорганов (государственных служащих), точнее с привлечением нарушителей к административной ответственности. Речь идет о сверхмерном разграничении административных правовых нарушений и административной ответственности (а это дает чиновнику право широкого спектра выбора, не ограниченного какими-то условиями), наличии возможности на практике «переквалифицировать» криминальное преступное деяние на административное правовое нарушение, поскольку ряд статей УК дублируются аналогами из КоАП РФ (к примеру, ст. 12 УК РФ «Преднамеренное банкротство», ст. 197 УК РФ «Фиктивное банкротство» и ст. 14.12 КоАП РФ «Фиктивное или преднамеренное банкротство», ст. 228 УК РФ «Незаконные приобретение, хранение, перевозка, изготовление, переработка наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов» и ст. 6 КоАП РФ «Незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов») [6,с.165].
Особенностью этих детерминант является то, что они определяются лишь в ходе исследования Кодекса об административных правовых нарушениях РФ, законодательных актов субъектов РФ об административных наказаниях, Уголовного кодекса РФ.
В последнее время почти в каждом документе, описывающем экономико-социальную и политическую обстановку в государстве, а также ситуацию с противодействием преступности, упомина-
ется такое явление, как коррупция. Начиная с первых дней проведения в стране экономико-социальных реформ, говорилось о противодействии коррупции как вообще в структуре государственной власти, так и в ее составляющих. Например, Указ главы государства от 4 апреля 1992 года «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» провозглашал приоритетное для государственного управления положение предотвращения и купирования коррупции в системе государственной службы [7]. В практической плоскости большая часть норм данного Указа не применялась по многим объективным и, в большей степени, субъективным причинам [8,с.126].
Высокий уровень коррупции - это преступный вызов не только государству, но и всему обществу и стране. Общество должно дать адекватный ответ - тогда страна и народ имеют право на будущее. Если общество не в состоянии найти достойный ответ на вызов коррупции, драматическая перспектива становится реальностью. [9,с.724]
Противодействие коррупции лишь тогда будет из себя что-то представлять, когда будет осуществляться по направлению «с головы до пят», и никак не наоборот. И насчет требования предпринимателей обезопасить и оградить их от правоохранительных органов, хочется сказать: в нашей стране неприкасаемых быть не должно. Имеет огромное значение с политической точки зрения политика отказа от двойных стандартов, ведущих к правовому скептицизму и максимальному упрощению антикриминальной политики. До тех пор, пока данное политическое решение не примут, будет оставаться неразрешенным вопрос наличествования у господствующей элиты реальной воли на противодействие коррупции в своем кругу, то есть элитарной коррупции.
Налаживание схемы льгот в уголовном преследовании за преступные деяния в сфере экономики, налогов (что в действительности имело место в нашей стране) - это коррупциогенный фактор, поощряющий вседозволенность, генерирующий правовой скептицизм - аспект покровительства.
Видоизменение системы штрафов в структуре антикриминальной политики, по нашему мнению, не способно привести к положительным результатам, а скорее к следующему: в сравнении с тем как раньше и не откупались, и не отбывали сроки, теперь будут отбывать сроки, но не откупаться. Взяточники не должны иметь возможности откупа от санкций. Здесь следует использовать другие инструменты, и что еще важнее - другую идеологию.
Есть и другая закономерность в сфере противодействия коррупции. В обществе, где коррупция становится угрозой национальной безопасности на высоком или даже экстремальном уровне, лидером государства должен быть человек с высоким уровнем антикоррупционных устремлений.
Приобретение народом политической культуры и способности к рациональной социальной организации является единственным лекарством от коррупционной болезни общества. Роль науки в этом процессе трудно переоценить. Теория национальной
безопасности должна вооружать как политическое руководство, законом и правосудием является основой права, правовой страте-так и народ методами анализа уровня политической угрозы - в гии во всяческой области, среди прочего и антикриминальной по-этой области должны сотрудничать и государство, и гражданское литики в области бизнеса, а также борьбы с коррупционной пре-общество. Всеобщее правило официального равенства всех перед ступностью.
Библиография:
1. Белозерцев С.Б. Коррупция как атрибут политического режима России //Журнал российского права. 2013. № 6. С. 45-51.
2. Куракин А.В. Понятие и формы проявления коррупции // Право и политика. 2013. № 2. С. 40-45.
3. Кочарян К.С. Коррупция как угроза для национальной безопасности страны (уголовно-правовое воздействие на коррупцию) // Вектор науки Толь-яттинского государственного университета. Серия: Юридические науки. 2018. № 1 (32). С. 22-24.
4. Купряева М.Н., Сотникова И.Н., Краснослободцева А.Е. Электоральная коррупция как фактор снижения коррупции в РФ // Инновационные достижения науки и техники АПК: сборник научных трудов Международной научно-практической конференции. 2017. С. 357-361.
5. Ледащев С.В. Об отдельных направлениях борьбы с коррупцией (по материалам заседания Совета по противодействию коррупции при Президенте РФ) // Ученые записки. 2016. № 1 (17). С. 203-204.
6. Дубнов А.П. Коррупция как глобальная проблема современности. - Владивосток: Изд. ДВГУ, 2013. 219 с.
7. Указ Президента России от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» //Ведомости РФ. 1992. № 17. Ст. 923. (утратил силу)
8. Федоров А.Ю. Особенности законодательного обеспечения государственной политики в области противодействия коррупции // Право и образование. 2014. № 1. С. 124-128.
9. Иншаков С.М. Коррупция через призму теории национальной безопасности // Актуальные проблемы экономики и права. 2018. № 4. С. 720-729.
