CC BY
38
ЭФФЕКТИВНОСТЬ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ В УПРАВЛЕНИИ ЭКОНОМИКОЙ
Запольский С.В.*
Ключевые слова: административно-правовая регламентация, административная процедура, публичное управление, система правового взаимодействия, контроль, надзор, процедурно-процессуальное регулирование, судебный запрос информации, правовая определенность, компетенция, право-субъ-ектность, орган исполнительной власти.
Аннотация.
Цель работы. Цель работы: совершенствование научно-методической базы тео-рии административно-правового регулирования экономических отношений в информационном обществе.
Метод: системно-исторический анализ места и роли административных методов хозяйствования в управлении экономикой.
Результаты: обоснованы научно-теоретические и организационно-правовые предложения по обеспечению эффективности публичного управления экономикой в условиях глобализации и становления информационного общества на основе создания системы административно-правовой регламентации публичных функций и услуг и административных процедур как эффективных алгоритмов взаимоотношений хозяйствующих субъектов и органов публичной власти, ориентированных на баланс их прав и возможностей и конечный результат, доступных общественному контролю и корректировке, и обеспечивающих исключение возможностей возникновения проявлений бюрократизма и коррумпированности. Показаны исторические место и роль административно-правовой регламентации, административных методов и процедур в управлении экономикой.
Р01: 10.21681/1994-1404-2017-3-04-13
Не нуждается в доказывании то, что экономическое развитие во многом определяется эффективностью применения правовых норм, конструкций, инструментов государственного управления в целом и осуществления исполнительной власти в сфере общественного производства. Предыдущий и, наверное, исчерпавший себя сам период противопоставления экономических и административных методов хозяйствования, оставил после себя теоретические рунные концепции эффективного хозяйствования. Ни те, ни другие методы не принесли ожидаемого расцвета экономики и соответствующих социальных результатов.
Дискредитированные экономические методы и устаревшие административные инструменты создали своеобразный затор в развитии теории управления общественным производством, нуждающийся в скорейшем преодолении. Очевидно,
ошибочным, тупиковым стало само предположение о возможности противопоставления экономических и административных методов управления народным хозяйством. В правовом смысле именно экономические методы вызвали к жизни большой и разнообразный административно-правовой инструментарий регулирования хозяйственных отношений [1].
Помимо неизвестных в советское время антимонопольного регулирования, налогообложения бизнеса по образцам наиболее развитых стран мира, нового режима регулирования банковских отношений и многого другого, связанного с рыночными принципами хозяйствования, новое звучание получила административно-правовая регламентация деятельности органов исполнительной власти общей компетенции, отраслевых и функциональных носителей властных полномочий по государственному управлению экономическим развитием. Предоставление субъектам хозяйствования - предприятиям, банкам, ин-
* Запольский Сергей Васильевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий сектором административного и бюджетного права Института государства и права Российской академии наук, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: zpmoscow@mail.ru
вестиционным центрам, малому бизнесу широких полномочий рыночного типа потребовало правовой определенности как в регулировании гражданских (горизонтальных) отношений хозяйственного оборота, так и административных (вертикальных), связывающих субъектов хозяйствования с органами исполнительной власти, администрирующих экономическое развитие.
Хотя, в общей форме, административно-правовая регламентация далеко не новая идея - она использовалась в рамках прежней экономической формации, создание специализированных нормативных актов подзаконного характера явилось прорывной тенденцией, вызванной всем ходом переустройства экономического «мышления». Принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»1 было создано «новое измерение» в деятельности органов исполнительной власти, получивших статус субъектов, оказывающих особые услуги (информационные и др.), действующих в рамках выполнения административных процедур и на основе, и во исполнение четкого круга требований, составляющих замкнутую административную процедуру.
Современное общественное производство регулируется всеми без исключения отраслями российского права - гражданским, трудовым, информационным, экологическим и др. Вместе с тем, процедурно-процессуальное регулирование экономических отношений является особо важной составляющей государственного управления общественным производством. Известно, что в историческом плане процессуальные вопросы стали первичным предметом регулирования со стороны государства экономических процессов вообще и хозяйственных споров в особенности. Дошедшие до нас судебники и иные процессуальные уложения средневековья вызвали к жизни развитие материального права, адресованного как судьям, так и спорящим сторонам. Взаимодействие материального и процессуального права как нельзя лучше характеризует формула «право формально, а процесс содержателен», лежащая в основе всей науки процессуального права.
Заметно, что установленный порядок ведения дел, взаимодействия участников экономических, информационных и иных отношений, будучи востребованным во всех сферах правового регулиро-
1 Федеральный закон от 27 июня 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // РГ. 2010. 30 июл.
вания, получил наибольшее распространение и применение в судебной и иной юрисдикционной деятельности, породив всем известную систему процессуальных кодексов и других актов процессуального характера. Регулирование же иных отношений - коммерческих, трудовых, управленческих процессуального регулирования не требовало. Причиной этого, по всей вероятности, послужило отсутствие вообще или «отложенность» материально-правового конфликта участников экономических отношений. Действовало правило: приоритет в регулировании общерегулятивных отношений принадлежит материальному праву, а в охранительных отношениях - приоритет за процессуальным правом. При этом материальное право содержит немало процессуальных норм, равно как и процессуальное право нацелено, наряду со своим главным предназначением - разрешением юридического конфликта, также и на «дорегулирование» материально-правового содержания, взаимоотношений сторон соответствующего юридического конфликта.
Пасторальная картинка, оконтуренная выше, характерная, пожалуй, только для средневековья, в условиях наступающего информационного общества и экономико-социального прогресса, характерного, в том числе и расширением круга и углублением конфликтов во всех сферах жизнедеятельности общества, кардинально изменяется в настоящее время. Процессуального регулирования требует и во все более широких масштабах повседневная действительность. Отношения, из нее вытекающие, предполагают «текущее» процессуальное регулирование. Более того, без процедуры, без информационно-организационного обеспечения, эти отношения никогда бы не возникли. Кто, например, мог предположить еще 40 - 50 лет назад, что выборы состава нижней палаты парламента России потребуют принятия специального, весьма подробного закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации»2, объединяющего в себе множество процессуальных норм?
В области экономики роль процессуального регулирования резко повысилась после отказа от планового ведения хозяйства и перехода на рыночные принципы производства. Последствия этого вызвали не только становления особого экономического правосудия, создания арбитраж-
2 Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» // РГ. 1999. 3 июл. (Утратил силу).
ных судов, формирования развитого механизма исполнительного производства, но и законодательного регулирования многих новых сторон хозяйствования: налоговых взаимоотношений, правил размещения государственных заказов, антимонопольного регулирования, кредитных отношений рыночного типа и ряда других. Многие акты рыночного законодательства не носят названий, указывающих на их процессуальную направленность, но то, что процесс и юридические процедуры стали главной целью и приоритетом деятельности законодателя в последние двадцать пять лет, трудно опровергнуть.
Можно предположить, что само материальное право стало «более процессуальным», приобрело процессуальные черты; материально-правовое предназначение той или иной нормы обеспечивается и раскрывается через ее (нормы) процессуальные признаки.
Одним из следствий такого положения вещей служит раздвоение понятия процессуального права. Генетически связанное с судебным или иным юрисдикционным разбирательством, процессуальное право порождает свою параллельную итерацию, а именно - процедурное право. Урегулированные правовые управленческие и иные процедуры охватывают весь комплекс видов экономических отношений и предопределяют не только права и обязанности их участников, но и правовой режим хозяйствования в целом. Вопреки высказываемой в научной литературе точке зрения о самостоятельности процедурной регламентации экономических отношений, ее автономности от процессуального права, есть все основания считать правовые процедуры разновидностью процессуального права и, следовательно, степень обязательности соблюдения процедурных правил равной степени императивности соблюдения правил процессуальных.
Как недоработку науки административного права следует рассматривать отсутствие концепции административных процедур, используемых в регулировании экономических процессов. Созданию такой концепции препятствует достаточное разнообразие самих процедур, относимость их к различным правовым массивам и урегулиро-ванность на несопоставимых уровнях регламентации. Кроме того, нет достаточной ясности в вопросе о том, что следует понимать под термином административная процедура, относятся ли к процедурам нормативные предписания, регулирующие только часть экономического процесса или же содержащие нормы методического харак-
тера и др. Остаются под знаком вопроса и требования, соответствие которым позволяет считать ту или иную группу процедурных норм сложившейся процедурой, прохождение которой создает завершенный юридический результат.
Запрос о концепции административных процедур приобретает высокую актуальность в свете необходимости повышения эффективности государственного управления современной и перспективной - «цифровой» экономикой3 и освобождения бизнеса от мелочной опеки, излишнего администрирования и коррупционной зависимости. Административные процедуры следует рассматривать как алгоритм взаимоотношений хозяйствующего субъекта и органа публичной власти, за пределами которого никаких иных требований не может быть предъявлено, никаких других обязанностей не может быть возложено. Таким образом, административные процедуры, их четкое исчерпывающее формирование и соблюдение - есть вопрос экономической свободы во взаимодействии органов государства и хозяйствующих субъектов.
Ограничение полномочий органов исполнительной власти пределами и возможностями, предоставленными административной процедурой, способно создать совершенно новый политический климат экономического развития. Казалось бы, эта несложная для реализации перспектива могла быть четко реализована - достаточно переименовать имеющие в законодательстве виды администрирования, предусмотренные в законодательстве в административные процедуры - и проблема решена. Налоговое администрирование, валютный и таможенный контроль, антимонопольное регулирование, банковский надзор, разрешительно-лицензионная система, бюджетно-финансовый (казначейский) надзор, многочисленные отраслевые надзоры и службы действуют на основе законодательства в пределах установленных функций и компетенции; законность принимаемых ими мер проверяется органами прокуратуры и может быть оспорена в суде. По формальным признакам названная и неназванная деятельность подобного рода может быть поименована административными (информационно-административными) процедурами.
Тем не менее, сделать это не позволяет порочный метод осуществления исполнительной
3 Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 // СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2901.
власти в нашей стране. Для того, чтобы проиллюстрировать это, позволим себе небольшой исторический экскурс. Коренное изменение форм и способов осуществления власти в стране стало условием и главной целью революции 1917 г. Случилось, однако, так, что в условиях гражданской войны, иностранной интервенции и разрухи Советское правительство воспроизвело порочную методику управления государством, применив ее с большей жесткостью, нежели это практиковалось царским режимом. «Переименование» министерств в наркоматы, а губернаторов в первых секретарей обкомов партии при всех социальных изменениях в стране не могут скрыть преемственность способов государственного управления советского типа от стиля дореволюционного. К пятидесятым годам реставрация была завершена и даже наркомы вновь получили титул министров. Повторюсь, речь идет не о реставрации капитализма, а о реставрации форм и методов государственного управления, в нашем случае - управления народным хозяйством. Приблизительно то же самое повторилось в девяностые годы двадцатого века, когда вся система управления сохранилась неизменной за исключением упразднения Госплана и ряда других искусственно созданных министерств и ведомств, которые в действительности были крупными корпорациями (Миннефтепром, Минрадиопром, Минтрансстрой и еще множество подобных им «Минов»).
Порочность этой системы усматривается в использовании в разных модификациях «вотчинного» метода управления, основанного на возложении на назначаемого или формально избираемого администратора (воеводу, губернатора, наркома, министра, первого секретаря обкома или горкома, наконец, директора предприятия или объединения, председателя колхоза) далеко не только конкретных прав и обязанностей по управлению вверенным ему участком хозяйственной жизни, но и ответственности за безусловное выполнение нередко неправовых заданий соответствующего центра и личной ответственности за их неисполнение.
В этих условиях, созданных в советский период самой историей, главным критерием эффективности управления было достижение нужного экономического результата, а достаточность компетенции, ее полнота, иначе говоря - полнота власти становилась главным юридическим методом управления [2]. Справедливости ради нужно добавить, что попытки создания принципиально новой системы управления экономикой предпринимались в 20-е годы прошлого века, но резуль-
татов они не дали, а реформы тридцатых годов -налоговая, кредитная и особенно реформа управления 1934 г. с построением вертикали «наркомат
- главное управление - предприятие» эти эксперименты прекратили вообще. Важно подчеркнуть, что первичное звено народного хозяйства
- предприятие в результате названных реформ приобрело статус административного управляемого субъекта хозяйствования и пребывало в нем до 1965 г., т.е. до принятия Положения о предприятии, несколько смягчившего этот статус.
Плановое ведение хозяйства в совокупности с государственной собственностью на природные ресурсы, средства и результаты производства объективно требовало и нуждалось в администрировании именно «вотчинного» типа - в возложении на директора, иного руководителя не просто компетенции, а всей полноты управленческой власти, но при этом резко снижались стимулы трудового коллектива в саморазвитии и совершенствовании производства.
Была ли альтернатива вотчинному управлению при плановом управлении производством? На мой взгляд была, и она состояла в существенном переносе акцентов управления с объема и глубины прав администраторов разного уровня на конкретные их обязанности с тем, чтобы управляемые субъекты наделялись правом требования соблюдения администратором возложенных на него обязанностей. Эта, на первый взгляд, идеалистическая схема выглядит не такой уже наивной, если принять во внимание, что все вышестоящие руководители обременены обязанностями такого же типа, правовой режим всех администраторов без исключения определен исчерпывающим образом, а органы государственного (публичного) контроля действуют в том же режиме, что и иные субъекты администрирования, т.е. исполняют обязанности по контролю, а не пользуются правом контроля. В максимально кратком виде изложенное выше сводится к преобразованию управленческого труда из осуществления полномочий в исполнение обязанностей на всех снизу-доверху уровнях администрирования.
В аспекте анализа эффективности административных процедур это означает, что процедурное воздействие осуществлялось бы в режиме исполнения обязанностей, т.е. с полным отсутствием дискреции или ее минимальном присутствии. Не секрет, что многие органы контроля и надзора используют свои возможности произвольно и непоследовательно, допуская на подконтрольных объектах выпуск продукции или услуг с отступле-
ниями от требований по качеству, хищения, нарушения требований безопасности. Как становится возможным доведение банка до неплатежеспособности за счет ведения рисковой кредитной политики, при том, что все банки отчитываются ежедневно перед ЦБ РФ? Кто, наконец, санкционировал хищение из бюджета бывшим министром финансов Московской области более 100 млрд рублей?
Эти и многие подобные вопросы остаются без ответа при наличии соответствующих органов контроля и надзора и наделении их достаточными полномочиями по пресечению противоправной деятельности... Всему виной пресловутая дискре-ционность в осуществлении надзора и контроля - соответствующие органы пользуются правом контроля, но осуществлять контроль не обязаны. Более того, крайне редки, если не сказать, единичны, случаи привлечения к ответственности лиц, чья бездеятельность способствовала совершению экономического правонарушения.
Между тем, правовые основания для этого имеются и состоят не только в функциональной принадлежности органов контроля и надзора к содеянному конкретным правонарушителем, но и в самой правовой природе сделок и операций по распоряжению публичными денежными фондами и публичной (государственной) собственностью. Как правило, такого рода сделки (операции) совершаются при пониженном или даже нулевом «встречном удовлетворении» со стороны публичной власти. Формальность контроля в подобных случаях восполняет это недостаток и придает легальность сделке (операции) даже противоправной или экономически нецелесообразной. Следуя этой логике можно предположить, что в целях вовлечения этих служб в реальный процесс управления риск органа контроля в связи с неосуществлением своих обязанностей должен носить не только административно-правовой, но гражданско-правовой (солидарный) характер.
Сказанное в несколько иной интерпретации применимо и к другим видам и формам публичного управления, во всех случаях, когда субъекты связаны между собой административными (информационно-административными) правоотношениями. Традиционная, унаследованная из далекого прошлого схема управления, построенная методом «власть - подчинение», где власть наделяется широкими правами по управлению, а управляемые обязаны подчиняться, исчерпала свои возможности и должна быть заменена на новый современный алгоритм.
Тенденции построения механизма управления на основе абстрактных до поры и времени административных процедур, материализующихся применительно к объекту и участникам совместной деятельности, требующей согласованного руководства, возникла в мире давно, когда этатиче-ская философия в результате Второй мировой войны потерпела полное историческое фиаско. Не могу считать случайным совпадением принятие именно в 1946 г. в США федерального закона об административных процедурах4. Возникший тогда новый правовой режим публичного управления повлиял на законодательство не только стран, близких по социально-политическому строю к США, но и на их антиподов, в том числе на СССР.
В послевоенный период в нашей стране также наблюдался повышенный интерес к законодательной легализации управленческих процедур в экономике. Так, принятое в 1954 г. Постановление Правительства СССР «О правах министров СССР» со многими изменениями и дополнениями действовало вплоть до 1992 г. Ведомственные нормативные акты, особенно те, которые принимались в развитие и конкретизацию законов и постановлений правительства, преследовали создание отраслевых и функциональных управленческих процедур по всем значимым направлениям хозяйственного строительства. В свое время появилась государственная регистрация ведомственных нормативных актов, существенно повлиявшая на систему и качество последних.
В новых рыночных условиях администрирование управленческих процедур получило развитие уже на законодательном уровне - были приняты Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, законы о банковской деятельности и многие другие. Сюда же следует отнести весьма значимую кампанию по внедрению регламентов по оказанию государственных услуг5.
Тем не менее, значительные усилия по упорядочению управления народным хозяйством не дали желаемый результат. Препятствием послужила неразработанность теоретической стороны вопроса, объясняемая, в свою очередь, нежеланием руководящих слоев общества что-либо кардинально менять в стиле управления экономикой, в соотношении управляющих и управляемых. Дело в том, что метод «власть - подчинение»
4 Administrative Procedure Act of 1946 (60 Stat. 237,5 U.S.C.A.) - Закон об административной процедуре.
5 Федеральный закон от 27 июня 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // РГ. 2010. 30 июл.
состоит из элементов, не только не вызывающих синергетический эффект, но и глубоко антагонистичных друг другу.
Не отвлекаясь на философское освещение этого тезиса, обратимся к сугубо юридическим характеристикам, состоящим в неприемлемости термина и статуса «подчинение» в управлении экономикой правовыми средствами. Подчинение исключает какую-либо инициативу снизу и обеспечивает слитность деятельности управляющего и управляемого, принадлежность второго к первому, осуществление управления в этой системе путем команд, приказов, прямого принуждения и жесткого контроля.
В ряде управленческих систем подчинение -необходимый, цементирующий фактор. К таковым относится воинская и иная служба, в том числе гражданская. Возможно применение этого способа в чрезвычайных экономических ситуациях, таким как война, стихийные бедствия. Однако говорить об использовании этого метода постоянно и целенаправленно - значит обеднять, выхолащивать управление экономикой. И дело здесь не только в ориентации субъекта хозяйствования на директивы сверху, но и в нецелесообразности для «власть предержащего» наделять подчиненного реальными правами и возможностью защиты этих прав юрисдикционными средствами. Подчинение кому-либо означает и предполагает предельное ограничение волеизъявления и, напротив, управление на основе правовых процедур необходимо требует предоставление управляемому достаточно широкого набора прав и средств их реализации и защиты.
В современных условиях наступающего информационного общества в тех областях хозяйственной жизни, которые предполагают активный правовой «диалог» предприятия с органом государственного управления, административные процедуры фактически сложились и даже закреплены законодательно. К таковым относится, например, налоговая сфера, антимонопольное регулирование, разрешительно-лицензионная система. В других же наблюдается сохранение прежнего положения вещей - хозяйствующие субъекты находятся в положении подконтрольного, испытывающего на себе все «прелести» дискреционных возможностей органа управления.
Перестройке механизма управления на рыночные условия препятствуют и теоретические стереотипы. Так, часть 3 ст. 2 Гражданского кодекса РФ относит налоговые и другие финансовые и административные отношения имущественного типа
к основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой и выводит их из сферы применения гражданского законодательства6. Резко разграничив два вида имущественных отношений и отделив гражданские отношения от иных, не подпадающих под признаки первых, это узаконение придает легальность произвольному распоряжению органами управления ресурсами всего общества, не защищаемых гражданским законодательством. При этом критерии, избранные для такого деления, не выдерживают минимальной критики...
Представляется, что альтернативой давно пережившей свои исторические пределы концепции «власть - подчинение», должно стать публичное управление на основе административных процедур, вбирающих в себя нормы и юридические конструкции, ориентированные на баланс прав и возможностей субъекта, представляющего интересы всего общества, и хозяйствующего субъекта.
Решению этой насущной задачи в немалой степени должно способствовать определение правовой природы компетенции органа, осуществляющего публичную власть в области экономики. Традиционным и, пожалуй, даже аксиоматическим является признание этого органа отраслевого или функционального управления действующим от имени и в порядке осуществления функций государства как такового. Конституцией РФ (ч. 2. ст. 77) предусмотрено, что государственные органы исполнительной власти составляют единую систему. Вхождение в систему, более того, принадлежность в качестве органической части государственной исполнительной власти, по мнению большинства ученых-административистов нашей страны, служит основным и ведущим признаком органа исполнительной власти [3].
Не может не возникнуть предположение о том, что вступая в какие-либо «юридизированные» отношения с органом исполнительной власти, юридическое или физическое лицо взаимодействует со всей исполнительной властью государства, а, следовательно, с государством в целом. На эту мельницу льют воду и нередко высказываемые мнения, что у органа исполнительной власти не может быть иных интересов и целей деятельности, нежели общегосударственные и сугубо публичные. С учетом того, что любой орган исполнительной власти совершает в пределах своей компетенции
6 Гражданский кодекс РФ, часть первая от 30 ноября 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
множество действий по распоряжению публичным имуществом, гражданско-правовых сделок, издает нормативные и индивидуальные акты - все эти действия, сделки, акты защищены презумпцией неоспоримости в судебном порядке и могут быть изменены или отменены только вышестоящим органом в том же сегменте госаппарата.
Вопрос о правовой природе органа исполнительной власти широко обсуждается в науке административного права. В аспекте административных процедур его актуальность связана со степенью автономности обязанностей и ответственности органа, возможности процедурного принуждения к вынесению им правомерного и разумного решения и праву юридического или физического лица к судебному или иному обжалованию акта (решения или сделки). В этом свете выглядит идеалистической идея о нацеленности любого органа исполнительной власти только на решение общенациональных или региональных задач. Как правовой субъект он (орган) только в силу наделения собственной компетенцией, предполагающей отраслевую, функциональную или территориальную легализацию не может не участвовать в разделе предметов ведения, функций и, в конечном счете, в получении той квоты государственной власти, которой он обязан пользоваться согласно его месту в системе исполнительных органов страны, а, следовательно, не вступать в компетенциональные и иные конфликты с другими органами.
Помимо прочего, рассмотрение органа исполнительной власти в качестве составной части единого госаппарата разрушило бы саму идею административной юстиции и административного судопроизводства, поскольку в силу принципа «никто не может быть судьей в собственном деле», обратило бы судебную жалобу или иск в полную бессмыслицу в силу принадлежности суда к тому же госаппарату. Благосклонность судов к органам исполнительной власти и без этого переходит иногда все границы. Подчеркнем, что эффективность административных процедур (равно как и административного процесса) целиком зависит от автономности и индивидуальной правосубъектности органов исполнительной власти и предельной юридизации их отношений с юридическими и физическими лицами, объединениями граждан, муниципальными образованиями и другими пра-восубъектами.
Следует обратить внимание на еще один аспект проблемы, а именно на существование и участие в отправлении исполнительной власти
особых правосубъектов - юридических лиц публичного права. Их особая роль состоит в том, что полноценными участниками гражданского оборота они осуществляют управленческие функции, максимально близкие или даже тождественные исполнительной власти посредством своего гражданско-правового статуса [4]. Признание существования такой категории правосубъектов в науке права весьма затянулось и практика, в данном случае законодательная, пошла вперед, не дожидаясь вердикта ученых. В сфере управления экономикой юридические лица публичного права как особая форма правового регулирования хозяйственных отношений нашли свое применение в сферах банковских операций, рынка ценных бумаг, страхования, налогообложения, инвестиций, корпоративных институтов, отраслевого управления и некоторых других. В настоящее время актуальность проблемы признания существования юридических лиц публичного права состоит в определении того круга отношений гражданского оборота, существо и экономическая природа которых допускает и предполагает публичное управление ими с тем, чтобы внешнеатрибутив-ные признаки того или иного правосубъекта не скрывали его управленческую сущность.
Характерным примером служат коммерческие банки, осуществляющие делегированную исполнительную власть в сфере обеспечения кассовой дисциплины, обеспечения товарности внешнеэкономических сделок, контроля за ввозом и вывозом валюты, предупреждения отмывания денежных средств, полученных преступным путем и финансирования терроризма и по другим направлениям государственного финансового контроля. При таком объеме административных функций, в доктринальном толковании, банки продолжают рассматриваться как коммерческие организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность в интересах получения прибыли, а их управленческая деятельность регулируется административными регламентами весьма фрагментарно и несистемно.
Еще более актуальной является задача создания системы правового взаимодействия коммерческих банков с Центральным банком РФ. Банк России, обладая широкими дискреционными полномочиями в отношении коммерческих банков, не ограничен закрепленным за ним кругом пра-вообязанностей и обязательств по отношению к управляемым банкам, результатом чего стала ликвидация в ходе реформы банковской системы путем отзыва лицензий более 370 средних и мелких
банков, что существенно обеднило рынок банковских услуг в регионах и отрицательно сказалось на интересах рядовых вкладчиков. Административно-правовая регламентация отзыва банковской лицензии и последствий отзыва позволила бы упорядочить этот процесс и внести правовую определенность в этот довольно хаотичный институт банковского права.
Создание в том или ином случае административного регламента далеко не самоцель и должно преследовать обеспечение юридической защиты контрагента исполнительного органа - физического или юридического лица, иного правосубъ-екта, их защищенных законом интересов от административного нарушения.
По мере развития экономического законодательства, которое не может не носить печать односторонности превалирования публичного начала над частным, административно-правовая регламентация должна приобретать все большее развитие как публично-правовое средство защиты частного права и частных интересов. К сожалению, рядовой практикой стало многолетнее запаздывание принятия Правительством РФ, министерствами, другими органами управления актов, входящих в «шлейф» принятого Федеральным собранием закона от 27 июня 2010 г. № 210-ФЗ, которые являются административными регламентами или выполняют эту роль. По этой причине, например, так и не раскрыт созидательный потенциал Градостроительного кодекса РФ7, улучшаемого по настоящее время.
Внедрению административных регламентов свойственны и другие недостатки - не сформированы требования к форме актов, к набору обязательных элементов юридической конструкции акта; наблюдается терминологический разнобой, затрудняющий его применение. В этом смысле большим подспорьем может стать широкое применение Кодекса административного судопроиз-водства8, поскольку потребности ведения судебной процедуры по административным делам само по себе потребуют более высокой юридической культуры отправления административной власти.
Но сущность административно-правовой регламентации управления в области экономики сокрыта значительно глубже и состоит из нескольких параллельно действующих целеполага-
7 «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // РГ. 2004. 30 дек.
8 «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // РГ. 2015. 9 мар.
ний. Первичное, исходное для успеха - качество нормативного материала того или иного закона. Уже на стадии законопроектной деятельности должны намечаться объекты, предметы и субъекты будущих административных регламентов, следующих за принимаемым законом. Другим критерием следует признать полную реализацию возможностей, вытекающих из процессуального права по защите соответствующих интересов участников будущего, возможного юрисдикци-онного процесса. Так, например, так называемая «слабая сторона» (управляемый), не имея часто документальных подтверждений наличия своего права ввиду уклонения «сильной стороны» (органа управления) от предоставления доказательств, оказывается процессуально несостоятельной. Одним из средств решения этого вопроса - предоставление сторонам права на судебный запрос информации, имеющей отношение к делу, от другой стороны (так называемая subpoena - повестка в суд).
И еще одно, не менее важное полагание - это внедрение административных регламентов в систему подзаконных нормативных актов, замена ими юридически несовершенных инструкций, положений, методических указаний, односторонне и неполно регулирующих соответствующие отношения. Необходимая для реализации этого положения правовая основа создана принятием Постановления Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Очевидно, делом времени станет и создание федерального регистра административных регламентов как перспективного развития института регистрации ведомственных нормативных актов, осуществляемой Министерством юстиции РФ.
Потенциал, заложенный в феномене административных регламентов [5], можно реализовать только при следовании политике реформирования государственного управления из отправления «божественных» полномочий в особую специфическую форму участия органов, организаций, должностных лиц в общественном производстве, в нашем случае - в экономическом обороте, с соответствующими этой форме правами, обязанностями и ответственностью. Административные регламенты и призваны реализовать эту политику правовыми средствами.
Завершая этот неполный анализ проблем, связанных с внедрением административных ре-
гламентов в практику управления экономикой, следует предположить, что существует опасность превращения этого важного и значимого дела в кампанию, которой уготована короткая жизнь, как, к сожалению, случается со многими полезными инициативами. Требуются последо-
вательные усилия Правительства РФ, специалистов-управленцев и юристов по поддержанию интереса к расширению практики административно-правовой регламентации управленческих и контрольно-надзорных отношений в экономике.
Рецензент: Исаков Владимир Борисович, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель наук Российской Федерации, заведующий сектором административного и бюджетного права Института государства и права РАН г. Москва, Россия. E-mail: visakov@hse.ru
Литература
1. Формы и методы государственного управления в современных условиях развития / Под общ. ред. С. В. Заполь-ского. М.: «Прометей», 2017. 394 с.
2. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература,1972. 280 с.
3. История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хамане-ва. М.: «Новая правовая культура», 2003. 336 с.
4. Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: вопросы теории. М.: Наука, 2010. 383 с.
5. Кайль Я. Я. Зарубежный опыт внедрения стандартизации государственных и муниципальных услуг // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2010. № 21. С. 71 - 79.
EFFECTIVENESS OF ADMINISTRATION IN ECONOMIC MANAGEMENT
Sergey Zapolskiy, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Head of the Administrative and Budget Law Department of Institute of State and Law of the Russian Academy of Science, Russian Federation, Moscow. E-mail: zpmoscow@mail.ru
Keywords: administration and legal regulation, administration procedure, public management, system of legal interaction, control, supervision, procedural regulation, judicial inquiry of information, legal certainty, competence, legal personality, executive body.
Abstract.
Purpose of the article: improving of scientific and methodical base of the theory of the administration and legal regulation of economic relations in information society.
Method used: a systematic historical analysis of the place and role of administrative methods of management in the management of the economic.
Results: theoretical and organizational and legal proposals for ensuring the effectiveness of public management of the economy in the context of globalization and the formation of the information society are substantiated based on the creation of a system administration regulation of public functions and services and administration procedures as effective algorithms of mutual relations of economic entities and public authorities, oriented to the balance of their rights and opportunities and the end result, available to public control and adjustment, and framing the exception of the possibility of occurrence of the manifestations of bureaucracy and corruption.
The historical role and place of the administration and legal regulation, administration methods and procedures in economic management.
References
1. Formy' I metody' доБиСа^уепподо иргау!епиа V Боугетеппу'кЬ иБ!оуиакЬ га2Укиа / РоС оЬбЬсЬ. геС. Б. V. ZapoГskogo. М.: «Рготе1е1^», 2017. 394 б.
2. Lazarev В. М. Котре1еп1с11а огдапоу иргау!еп11а. М.: 1иг1С1сЬеБка1а !Иега1ига,1972. 280 б.
3. ^огиа Б1апоу!еп11а I Боугетеппое БоБ1о1ап1е 1Бро!пИе!"по1" у!аБИ V Кобби / 01у. геС. N. 1и. Натапеуа. М.: «NovaIa ргауоуа1а ки!Чига», 2003. 336 б.
4. ^геЬоу О. А. 1иг1С1сЬеБкое !Исо риЬ!1сЬподо ргауа: уоргоБу' 1еог11. М.: Nauka, 2010. 383 б.
5. КаГГ 1а. 1а. ZaruЬezhnyT оруЧ упеСгеп11а Б1апСаг^а1см доБиСа^уеп-пу'кЬ I типИараГпу'кЬ иБ!ид // №1сюпаГпу'е 1п1егеБу': ргюг^у' I bezopasnost\ 2010. № 21. Б. 71 - 79.
