CC BY
78
ВЕКТОР РАЗВИТИЯ НАУКИ
Юрий Ефремович АВРУТИН,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ
О МАТЕРИАЛЬНЫХ И ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ СРЕДСТВАХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В статье раскрывается понятие эффективности государственного управления, его соотношение с такими понятиями, как разумное и надлежащее публичное управление; анализируются дискуссионные вопросы научного обеспечения законодательства в сфере административно-правового регулирования; раскрывается необходимость сбалансированного развития всех форм (процессуальных, процедурных, альтернативных) реализации механизма административно-правового регулирования в интересах обеспечения надлежащего публичного управления. Ключевые слова: государственное управление, эффективность государственного управления, административная юстиция, административное судопроизводство, административная ответственность, Кодекс административного судопроизводства, Кодекс об административных правонарушениях.
J. E. AVRUTIN,
Professor of Administrative Law Saint-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
ON THE SUBSTANTIVE AND PROCEDURAL ADMINISTRATIVE LAW MEANS OF ENSURING THE EFFECTIVENESS OF PUBLIC ADMINISTRATION
The article reveals the concept of efficiency of public administration, its relationship with concepts such as reasonable and proper public administration; examines controversial issues of scientific support for the legislation in the sphere of administrative-legal regulation; reveals the need for a balanced development of all forms (procedural, procedural, alternative) implementation of the mechanism of administrative-legal regulation in the interests of ensuring appropriate public control. Keywords: public administration, the efficiency of state management, administrative justice, administrative proceedings, administratively responsibility.
© Ю. Е. Аврутин, 2015
"Т^ЕСТНИК
Я Я университета
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
15
На фоне традиционного для нашей страны в 60— 80-е гг. интереса к проблемам теории и практики социального, в том числе государственного управления1, в 90-е гг., с переходом к элементам рыночной экономики, популярность идей научного управления заметно снизилась. В конце первого десятилетия нынешнего века идеи эффективного государственного управления вновь оказались востребованы. Пока не приходится говорить о каком-то управленческом буме в науке, но возрастающий интерес к этой проблематике очевиден в различных отраслях гуманитарного знания, в первую очередь в социологии и экономике2.
В правоведении эффективность государственного управления рассматривается, как правило, в контексте административной реформы3 как условие преодоления сформированного ранее негативного отношения к государственному управлению4, которое в условиях глобализации объективно остается основным субъектом и механизмом представления и защиты национальных интересов России5.
Возрастающий научный интерес к вопросам эффективного публичного управления связан с двумя очевидными факторами. Это, во-первых, необходимость модернизации всех институциональных, функциональных и правовых компонентов системы государственного администрирования, без чего невозможно обеспечить устойчивое развитие государства и его институтов. А во-вторых, неудовлетворительные результаты реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации6, за годы проведения кото-
Например: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., Политиздат, 1968 ; Он же. Человек в управлении обществом. М., Политиздат, 1977 ; Копейчиков В. В. Механизм Советского государства. М. : Юридическая литература, 1968 ; Манохин В. М. Органы советского государственного управления. Саратов, 1962 ; Научные основы государственного управления в СССР / И. А. Азовкин, В. Г. Вишняков и [др.] ; редкол.: А. Е. Лунев, М. И. Пискотин, Ц. А. Ямпольская. М. : Наука, 1968 ; АтаманчукГ. В. Сущность советского государственного управления. М., 1980 ; Омаров А. М. Социальное управление : Некоторые вопросы теории и практики. М., 1980.
См.: Озорнина Ю. П. Эффективность государственного управления социальной сферой как предмет социологического исследования : дис. ... канд. социол. наук. Екатеринбург, 2012 ; Кудинов М. Г. Эффективность государственного управления сферой малого предпринимательства: социологический аспект : дис. . канд. социол. наук. Ростов н/Д, 2007 ; Потехин В. А. Модернизация государственного управления в современной России : дис. ... д-ра социол. наук. М., 2011.
Вишняков В. Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. № 10. С. 11—23. Ш
Шевякин А. Как убили СССР. «Величайшая геополитическая катастрофа». М. : Яуза, ^
Эксмо, 2011. □
Т1
Айбазов Р. У. Развитие федеративной организации государственного управления ц
России в условиях глобализации: Конституционные проблемы : дис. ... д-ра юрид. £
наук. М., 2005. щ
Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
I к
НАУКИ Ъ
4
16 вектор развития науки [¡зу.
Щ Ш0У у
университета
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
рой (2006— 2010 гг.) не удалось решить одну из ее главных задач — переориентировать деятельность органов управления на результат, на обеспечение законности и открытости публичного управления, на защиту прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и юридических лиц, на формирование действенной системы контроля и надзора за частнопредпринимательской деятельностью и деятельностью публичных служб7.
Иными словами, в ходе реформы не удалось заместить старые, отжившие средства функционирования административно-командной системы — с ее механизмами властвования, принятия и реализации решений, отношением к гражданам — средствами, соответствующими идеям новой демократической государственности. И не удалось это прежде всего потому, что реформа преимущественно вращалась вокруг достаточно беспорядочных изменений в структуре и полномочиях органов исполнительной власти, значительно меньше внимания уделяя теории и практике формирования механизмов надлежащего управления, уважения и соблюдения прав человека, защиты личности от произвола власти.
Поэтому у нас есть все основания для констатации того, что недооценка исследования вопросов эффективной организации государственного управления сказалось как на состоянии самого управления, так и на уровне теоретического осмысления категории «эффективность». Для многих современных исследований эффективность государственного управления — это по-прежнему триада «цель — действие — результат»8. При этом не учитываются так называемые побочные эффекты государственно-правового воздействия, которые возникают при попытках достижения любых сформулированных политической элитой целей в минимально сжатые сроки и любой ценой.
Такое понимание эффективности особенно опасно для нашей страны, в которой весь путь советского, а частично и постсоветского периода государственно-правового строительства — это реализация мифологизированных, идеологизированных, волюнтаристских целей, которых пытались достигнуть любым путем, не считаясь даже с человеческими жертвами.
В своем понимании эффективности публичного управления я исхожу из ряда концептуальных положений теории эффективности9. Напомню два исходных положения.
Первое. В основе методологического подхода к анализу эффективности государственного управления должен лежать деятельностный подход, а само управление на этапе методологического осмысления этого явления должно рассматриваться с философских позиций как специфическая человеческая форма активности, реализуемая в сфере государственно-правового строительства с помощью специальных институтов, форм и методов ее осуществления.
7 См.: Ноздрачев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 18—28 ; Вишняков В. Г. Административная реформа: 15 лет поисков концепции // Законодательство и экономика. 2011. № 7. С. 5—17.
8 Например: Алексеев С. Н. Эффективность институционально-правового механизма обеспечения правопорядка : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011.
9 См.: АврутинЮ. Е. Теория эффективности правоохранительной деятельности (опыт системного исследования). СПб., 1998.
в
МШН1Ж Аврутин Ю. Е.
С этих позиций для понимания эффективности государственного управления, деятельности исполнительной власти недостаточно, как иногда полагают, рассмотрения взаимодействия двух составляющих — законности и результативности10. Понятие «эффективность», в моем представлении, должно охватывать всю структуру деятельности по управлению делами государства, публичного администрирования, т.е. не только ее результат, но и целевое предназначение как проекцию на конкретные потребности общества в самосохранении и развитии, процесс и личностный стиль осуществления, используемые при этом средства.
Второе. Эффективность является атрибутивным содержательным признаком социальной деятельности. В силу своей целесообразности предметная человеческая деятельность объективно эффективна. Поэтому, не будучи соотнесенным с конкретными социальными ценностями, воспроизводство, охрана и защита которых определяют правовые, нравственные, моральные, организационные координаты содержания и осуществления государственного управления, понятие «эффективность» является абстрактной научной категорией и не может выполнять продуктивные функции ни с точки зрения научного мышления, ни с точки зрения потребностей социальной практики.
Иными словами, государственное управление может быть эффективным и создавая, и разрушая что-либо. Социальные ценности и выступают тем мерилом, которое позволяет оценить вектор развития управления, соответствие его содержания и результатов этим ценностям.
Общий вектор осуществления государственного управления в его юри-дико-аксиологическом измерении задан в преамбуле Конституции РФ, зафиксировавшей ценности социального мира и мироустройства (утверждение гражданского мира и согласия); ценности демократии и государственности (возрождение суверенной государственности России и утверждение незыблемости ее демократической основы; сохранение исторически сложившегося государственного единства); ценности патриотизма (ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями); ценности благополучия (достойная жизнь)11. Не претендуя на бесспорность, полагаю, что ведущей социальной ценностью, воспроизводство, охрана и защита которой должны обеспечиваться посредством государственного управления, является конституционное право человека на достойную жизнь (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ).
Это право нельзя, как иногда предлагается в литературе, сводить либо к праву на защиту от голода и нужды12, либо к праву на защиту от пыток и других унижающих видов обращения или наказания13. Однако нельзя, как это делает
10 См.: Шмалий О. В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2011. щ
гп
11 Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994. С. 39—41. □
12 Гурлиев А. В. Право человека на достойную жизнь как основная ценность социального госу- ^ дарства (теоретико-правовой аспект) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2001. С. 21.
13 Хашем Т. А. Защита человеческого достоинства в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010 ; ГончаренкоВ. Д. Право человека на свободу от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания: теоретико-правовые аспекты : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1999.
"0 >
ш ш
I к
Н>УКИ Ъ
18 вектор развития науки пзу.
Щ Ш0У у
университета
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
В. И. Крусс, полностью отказываться и от рассмотрения этого права как «условия витальности»14, забывая, что достойная жизнь тесно связана с сохранностью достоинства как естественного права человека, который действительно нуждается в защите от голода и нужды.
В условиях бедности и нищеты трудно говорить о человеческом достоинстве, и именно в этом смысле оно выступает как условие витальности. Праву человека на достойную жизнь корреспондируется обязанность государства создавать все необходимые для этого условия (правовые, экономические, культурные и др.). Соизмеряя свою деятельность с принципом признания достоинства личности во всех сферах правового регулирования, государство должно обеспечивать такой жизненный уровень, при котором беспрепятственно осуществляются права и свободы, укрепляется человеческое достоинство15.
Достижение такого жизненного уровня и выступает, на мой взгляд, стратегической целью государственного управления, претендующего на статус эффективного. В рамках этой стратегической цели можно и нужно выделять цели второго, третьего и так далее порядка, т.е. цели, которые предполагают эффективное управление в различных сферах и сегментах жизнедеятельности социума. Именно эти вторичные, третичные и прочие цели и могут выступать в качестве нормативных ориентиров осуществления публичного управления, например на уровне субъектов Федерации, расчетные показатели которых предусмотрены Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации16.
Исключительно важен выбор тех форм, методов, инструментов, посредством которых могут быть достигнуты эти цели. Их определенная часть непосредственно связана с административно-правовыми средствами, выступающими с точки зрения инструментального подхода17 как такие « институционные установления и формы, использование которых приводит в действие силу
14
15
Крусс В. И. Теория конституционного правопользования. М. : Норма, 2007. С. 199.
См.: Власова О. В. Достоинство человека как нравственно-правовая ценность: общетеоретическое исследование : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011. С. 14.
Утверждены постановлением Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142 (ред. от 06.03.2015) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от
21 августа 2012 г. № 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (вместе с "Правилами предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", "Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации")» // СЗ РФ. 2012. № 46. Ст. 6350.
См.: Сапун В. А. Инструментальная теория права в юридической науке // Современное государство и право. Вопросы теории и истории. Владивосток, 1992. С. 20 ; Маль-ко А. В. Проблемы правовых средств // Проблемы теории государства и права : учеб. пособие / под ред. М. Н. Марченко. М., 1999. С. 321.
16
в
МШН1Ж Лврутм Ю. Е.
(энергию) права. дает нужный эффект в социальной жизни»18. Совокупность этих «институциональных установлений и форм» можно рассматривать и как административно-правовые меры в их трактовке А. И. Стаховым, т.е. как «формально определенную границу или предел проявления административного воздействия государства на поведение адресатов отечественного законодательства (административного, земельного, экологического, финансового и др.)»19. Такое понимание административно-правовых мер важно с точки зрения нашей трактовки эффективности публичного управления по крайней мере в силу двух причин.
Во-первых, это способность административно-правовых мер влиять на поведение участников не только административно-правовых, но и финансовых, земельных, экологических и иных правоотношений, отражающая способность административно-правовых норм «проникать в такие срезы общественных отношений, до которых не могут дотянуться» нормы других отраслей законодательства20. Во-вторых, это необходимость установления и соблюдения границ, пределов государственного воздействия на жизнь социума, за которыми начинается «избыточное» административно-правовое регулирование (Ю. Н. Стари-лов), тотальное вмешательство государства во все дела общества и отдельного гражданина.
В рамках разработки и реализации позитивных мер, объединяющих способы регулирования и средства воздействия21 и обеспечивающих разрешение, одобрение, признание правомерности действий физических и юридических лиц (лицензирование, квотирование, государственная регистрация и т.д.), и принудительных мер (меры административной ответственности, меры производства по делам об административных правонарушениях) постоянно сталкиваются противоположные тенденции.
С одной стороны, широкий круг регулируемых административно-правовыми нормами общественных отношений придает административному праву некий ареол исключительности, приводящий к выводам о его экзистенцио-нальности22, «первородстве» исполнительной власти и подсобном характере законодательной и судебной властей23. Как бы подтверждая трансгрессивную природу публичной власти, восприятие и реализация таких теоретических умозаключений в законотворчестве (нормотворчестве) приводит к расширению круга отношений, регулируемых административно-правовыми нормами, усложнению структуры административного законодательства, сопровождающе-
18 См.: Алексеев С. С. XXVII съезд КПСС и советская юридическая наука. Вопросы общей теории права // Правоведение. 1986. № 3. С. 9.
Ш
19 См.: Стахов А.И. Понятие и характерныеособенностиадминистративно-процессуаль-
ных норм // Административное право и процесс. 2015. № 3. С. 11. ^
20 Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // о Журнал российского права. 2001. № 5. Т
21 Подробнее: Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия : авто- Щ реф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013. С. 6—8. —
22 Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 19.
23 Бельский К. С. Указ. соч. С. 18, 31.
Н К
Н>УКИ Ъ
20 вектор р>звития н>уки //5)университета
L-^ имени О, Е. Кутафина (МПОА)
гося формированием законодательных общностей норм, которые в научной литературе далеко не всегда обоснованно позиционируются как подотрасли или институты административного права24.
Не менее опасен и «зуд законотворчества», стремление законодателя к постоянной, далеко не всегда обоснованной и продуманной корректировке законодательных актов, включая кодифицированные25.
С другой стороны, расширение сферы правовой регуляции означает сужение сфер административного усмотрения, на что в первую очередь ориентируется практика издания различных административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг26. Однако увлечение административными регламентами, многие из которых являются фактически переименованными должностными инструкциями27, нередко приводит к «избыточному» административно-правовому регулированию, бюрократизации публичного управления, возникновению коррупционных способов решения тех или иных проблем взаимоотношения гражданина и органа публичной власти.
Было бы неверным считать, что политическое руководство страны не видит или сознательно не замечает те или иные перекосы в практике формирования и реализации административно-правовых средств обеспечения эффективного публичного управления. Более того, с учетом весьма скромных результатов предшествующих реформ, словно спохватившись, государство
24
25
26
Например: Бельский К. С., Елисеев Б. П., Кучеров И. И. Полицейское право как подотрасль административного права // Государство и право. 2001. № 12. С. 47 ; Писаревский Е. Л. Административно-правовое обеспечение безопасности туризма в Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 28 ; Каверин К. В. Военное право как подотрасль административного права : Проблемы институционального развития и способы их преодоления : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2010.
А. В. Кирин к числу «административно-правовых подотраслей и институтов» относит, например, таможенное право, миграционное право, информационное право, лицензионное и регистрационное (разрешительное) право (Кирин А. В. О реформировании системы административного права // Журнал российского права. 2012. № 3. С. 56).
Аврутин Ю. Е. «Законотворческий зуд» и «доктринальная неопределенность»: что больше вредит модернизации административного и административно-процессуального законодательства? // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы ежегод. Всерос. науч.-практ. конференции. В 3 ч. / сост. Ю. Е. Аврутин, А. И. Каплунов. СПб. : Изд-во СПб. ун-та МВД России, 2015. С. 11—26.
Постановление Правительства РФ от 16.05.11 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (в ред. от 18.12.12) // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169.
Например: приказ МВД РФ от 7.11.11 № 1121 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче справок о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования».
"Т^ЕСТНИК
Я Я университета
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
21
сейчас связывает модернизацию правового регулирования и государственного управления с ликвидацией различных деформаций, предусматривая, в частности, сокращение государственного участия в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти28.
В этой связи все более острой становится необходимость теоретического обоснования и практической реализации такого организационно-правового режима функционирования исполнительной власти, который бы гарантировал, с одной стороны, максимальное ограничение самой возможности административного произвола, неоправданного вмешательства в сферу частных интересов, в т.ч. в сферу индивидуальных и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов, с другой стороны — повышение эффективности государственного регулирования жизнедеятельности общества в интересах национальной безопасности, социальной справедливости, поддержания достойного уровня жизни населения Российской Федерации.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года29 содержится немало «установлений и форм» развития административного законодательства, в том числе административно-правовых институтов и норм, ориентированных на снижение административных барьеров в экономике; устранение избыточного государственного регулирования экономических отношений и переход преимущественно к косвенным методам регулирования процессов в экономике; установление правильного баланса централизации и децентрализации публичного управления и т.д.30
Исходя из этих политико-нормативных установлений, обобщая содержащиеся в литературе точки зрения31, можно в самых общих чертах, эскизно, представить некий прожективный образ эффективного государственного управления, ориентированного на обеспечение такого жизненного уровня, при котором беспрепятственно осуществляются права и свободы, укрепляется человеческое достоинство. Его элементами, безусловно, являются: разумная транспорентность публичного управления, включая объективную информированность общества об управленческой деятельности и о ее результатах; обоснованность и законность каждого действия и решения публичной администрации, ее органов и должностных лиц; разумная достаточность в выборе и реализации мер государственно-правового воздействия, включая меры принуждения.
28 Хабриева Т. Я. Стратегия социально-экономического развития России и модерниза- Е
ция законодательства // Концепция развития российского законодательства / под ред.
□ Р
Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 28.
Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
Хабриева Т. Я. Указ. соч. С. 28—30. В
Старилов Ю. Н. Реализация конституционных гарантий и модернизация административно-правового регулирования // Административное право и процесс. 2013. № 6. С. 5.
Н К
НАУКИ Ъ
30
31
22 вектор развития науки ^^университета
L-^ имени О, Е. Кутафина (МПОА)
Эта модель, или образ, эффективного управления требует пояснения, касающегося термина «разумный». В теории разумность рассматривается как технико-юридическое средство конкретизации права, обеспечения его гибкости, точности и в конечном счете эффективности32. Разумность, т.е. основанный на разуме способ перехода от неопределенности к определенности правовых установлений, в правоприменении всегда должна наполняться содержанием реальных действий и решений, ценностно-правовое наполнение которых выражается такими понятиями, как оптимальность, заботливость, лояльность, компромисс, консенсус, сбалансированность интересов33. Именно конкретные юридически значимые действия и решения органов и должностных лиц публичной администрации придают категории « разумность» юридическую определенность, оптимальность, эффективность, превращая тем самым эти действия и решения в благо для общественного развития.
Наивно думать, что действия и решения органов и должностных лиц публичной администрации превращаются в общественное благо сами по себе, только в силу того, что исходят от публичной легальной и легитимной власти. Государство и общество, физические и юридические лица должны быть застрахованы от «неразумного» публичного управления во всем смысловом многообразии этого термина, т.е. управления негибкого, неоперативного, нелояльного, недоброго, несправедливого, навязчивого, обременительного и т.д., и т.п.
Антиподы этих терминов, юридизируясь в процессе правотворчества и реализуясь в процессе правоприменения, формируют аксиологическую структуру правового порядка функционирования государственного управления. Свой сектор этого правопорядка как системы связей прав и обязанностей, свободы и ответственности призвано обеспечивать административное право. Более того, именно административное право располагает наиболее широким и действенным арсеналом юридических средств, способных противостоять « неразумному», т.е. неэффективному, ненадлежащему публичному управлению. Другой вопрос, насколько эффективно и разумно эти средства используются, насколько современная практика правотворчества и правоприменения в административно-правовой сфере соответствует реальным потребностям обеспечения эффективного управления?
Судя по результатам социально-экономического развития страны и отдельных ее регионов, особенно отдаленных, периферийных, судя по разма-хам коррупции, нерационального расходования и прямого разворовывания бюджетных средств, противоречивости и негибкости административного законодательства, гармонии или симфонии между правовой теорией и практикой, между правотворчеством и правореализацией пока не достигнуто. Отсюда и те неработающие, невостребованные, неразвитые административно-право-
32 Власенко Н. А. Разумность и определенность в правовом регулировании : монография. М. : ИЗиСП при Правительстве РФ : Инфра-М., 2015. С. 46—48.
АврутинЮ. Е. Процессуально-правовые формы обеспечения консенсуса в сфере публичного управления // Журнал российского права. 2014. № 10. С. 103 ; Тонков Е. Е. Государство и гражданское общество в России: конфликт или диффузия? // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. 2014. № 30 (193). С. 118—124.
в
МШН1Ж Аврутин Ю. Е.
вые средства, которые не участвуют либо участвуют крайне неудовлетворительно в механизмах эффективного управления. За примерами далеко ходить не надо.
В марте 2015 г. завершилась почти 15-летняя эпопея с подготовкой Кодекса административного судопроизводства34. Почему так много времени нам понадобилось для создания законодательной основы формирования административной юстиции как реально действующего института, который в большинстве государств Западной Европы, США, Австралии и Новой Зеландии давно и достаточно эффективно обеспечивает контроль за законностью деятельности публичной администрации, защиту прав граждан, физических и юридических лиц от ее неправомерных действий или административных ошибок?
Причин немало. Часть из них лежит в политической и экономической сферах. Дело сдвинулось с мертвой точки только тогда, когда субъектом законодательной инициативы продвижения соответствующего законопроекта стал Президент РФ, что обеспечило не только первоочередное, но и весьма успешное рассмотрение проекта, позволившее даже изыскать дополнительные ассигнования из федерального бюджета на общую сумму почти 6 млрд руб., которые потребуются в том числе и для оснащения федеральных судов общей юрисдикции оборудованием для видео-конференц-связи и соответствующей видеозаписи35.
Но столь долгий путь от законопроекта к федеральному закону связан и с факторами, которые находятся в сфере прямой досягаемости юриспруденции. Речь идет о различных доктринах, концепциях, юридических конструкциях, понятиях, дефинициях, раскрывающих суть таких категорий, как административный процесс, административное судопроизводство, административная юстиция, административная юрисдикция, административное дело, административная процедура и т.д., т.е. категорий, имеющих прямое отношение к сфере правовой регуляции Кодекса административного судопроизводства.
В период работы над проектом КАС РФ у законодателя не было обобщенной, непротиворечивой доктринальной позиции научного сообщества по ключевым категориям и институтам административной юстиции, включая административно-процессуальную терминологию. Видимо, не случайно в принятом Кодексе так и не появилась норма, раскрывающая основные понятия, используемые в нем, в т.ч. такие дискуссионные, как административное дело, административный правовой акт, нормативный правовой акт, административные процедуры. Все это дает основание говорить о «доктринальной неопределенности», которая сопутствовала разработке Кодекса административного судопроизводства и не могла не сказаться на его нормативных и технико-юридических конструкциях.
Едва ли кто-то может сомневаться, что эффективное, надлежащее, Ш
разумное публичное управление возможно без действенных механизмов реа- а
□
о
34 Федеральный закон от 08.03.2015 № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса админист- 1
ративного судопроизводства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1392.
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=56466. Как следует из Пояснительной записки, покрытие расходов на техническую оснащенность судов частично будет осуществляться в рамках целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013—2020 годы».
>
ш ш
Н к,
НАУКИ Ъ
35
24 вектор развития науки ^^университета
L-^ имени О, Е. Кутафина (МПОА)
лизации административной ответственности. 2014 год ознаменовался активным распространением идей модернизации российского законодательства об административных правонарушениях, причем речь шла не о каких-то конкретных улучшениях действующего КоАП РФ, а о разработке и принятии фактически нового кодекса или даже двух кодексов, регламентирующих материальные и процессуальные отношения в области установления и применения административной ответственности36.
Многочисленные дискуссии по этому поводу, в том числе проводимые в форме круглых столов в Государственной Думе37, выявили глубокие противоречия в позициях ученых по ключевым вопросам развития административно-де-ликтного законодательства. Одни аргументировали необходимость подготовки двух новых кодексов — материального и процессуального, другие отстаивали целесообразность сохранения единого кодекса, но нуждающегося в существенной переработке; на аргументы о расширении полномочий субъектов Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях приводились контраргументы тех, кто ратует за исключительную прерогативу здесь федерального центра; одни считают, что нужен Кодекс РФ об административных правонарушениях, другие настаивают на принятии Кодекса РФ об административной ответственности, третьи — Административно-деликт-ного кодекса РФ. И таких противоречий на фоне ссылок на одни и те же конституционные нормы или научные авторитеты набралось немало.
По верному замечанию Ю. Н. Старилова, тот факт, что законодательство об административных правонарушениях (главным образом КоАП РФ) имеет недостатки и противоречия, едва ли можно класть в основу идеи кардинального обновления КоАП РФ с разделением его на два федеральных закона (Административный кодекс РФ и Административно-процессуальный кодекс РФ), поскольку «.неясность современной административно-процессуальной терминологии, отсутствие четких конституционно-правовых основ администра-тивно-деликтного законодательства не позволяют. сегодня проводить предлагаемые реформы»38.
Я не против академической свободы и научного поиска, но где гарантия, что на фоне научных дискуссий вновь не проявится политическая воля и в административном порядке не будет выбрана какая-либо из самых экзотических идей модернизации административно-деликтного законодательства?
Развитые механизмы административного судопроизводства и административной ответственности формируют две своеобразные « реперные точки»,
37
Например: Юсупов В. А. На пути к новому законодательству об административной ответственности в России // Вестник Евразийской академии административных наук. 2014. № 3 (28). С. 6—18.
Стенограмму заседания круглого стола от 03.03.2014 см.: официальный сайт политической партии «Справедливая Россия» URL: http://www.spravedlivo.ru/5_58304.html.
Старилов Ю. Н. Реформе административно-деликтного законодательства необходима надлежащая концепция // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы ежегод. Всерос. науч.-практ. конференции. В 3 ч. / сост. Ю. Е. Аврутин, А. И. Каплунов. СПб. : Изд-во СПб. ун-та МВД России, 2015. Ч. I . С. 39.
36
"Т^ЕСТНИК
Я Я университета
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
25
лежащие в основании треугольника обеспечения эффективности публичного управления: возможность физических и юридических лиц защититься от «административной неправды»39 органов и должностных лиц публичной администрации и возможность государства обеспечить соблюдение физическими и юридическими лицами установленных правил игры в сфере административно-правового регулирования.
Но есть еще одна точка — это состояние самого управления в единстве его внутриорганизационной и внешневластной деятельности. Убежден, что без масштабной модернизации организации управления (включая подбор, расстановку и обучение кадров государственных служащих, совершенствование технологии подготовки управленческих решений, правовых актов управления, процедур контроля и надзора, оптимизацию организационных структур и распределения компетенции между уровнями управления) добиться повышения эффективности публичного управления невозможно.
Отрадно, что в последние годы различные аспекты внутриорганизаци-онных отношений, административных процедур как гарантий надлежащего управления, обеспечения прав и законных интересов граждан все больше привлекают внимание исследователей40. Главное, чтобы такого рода исследования механически не воспроизводили периодически возникающую в сфере публичного управления, административно-правового регулирования моду на тот или иной термин, понятие, организационно-правовую форму.
О повальном увлечении, например, административными регламентами я уже упоминал. Сейчас модна и другая тенденция: переименовывать традиционные алгоритмизированные методы административно-правового нормирования (стратегические, текущие и перспективные планы) в дорожные карты, пополняющие и так многочисленные виды «стратегически ориентированных» актов с названиями «неясной этимологии» (различного рода «стратегии», «концепции», «программы»). Трудно подсчитать, например, количество принимаемых на всех уровнях публичного управления дорожных карт, концепций, программ в области ЖКХ, тарифов или внешней трудовой миграции. Не менее трудно обнаружить и реальную отдачу от их принятия. Зачем, повторим за В. В. Путиным его оценку программ расселения аварийного жилья41, принимать такие документы, себя обманывать и в блуд вводить?
39 Палибин М. К. Повторительный курс полицейского права // Российское полицейское (административное) право: конец XIX — начало XX века : хрестоматия / сост. и вступ. ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 283.
40 Например: Миронов А. Н. Административные процедуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти : Е автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013 ; Филатова В. В. Организационно-пра- К вовые основы регламентации административных процедур контрольно-надзорной □ деятельности в области экономики : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010 ; р Повный Д. А. Административные процедуры как средство противодействия корруп- р ции в образовании Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челя- З бинск, 2011 ; Тарасова А. Г. Юридические процедуры и реализация прав человека : В автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2010.
41 Выступление В. В. Путина на совещании о ходе исполнения указов Президента от 7 мая 2012 года. 11Р1_: Щэ://президент.рф/новости/18039.
Н К
НАУКИ
26 вектор развития науки ^^университета
L-^ имени О, Е. Кутафина (МПОА)
Может быть, для того чтобы перестать «себя обманывать и в блуд вводить», целесообразно установить своеобразный мораторий на такое увлечение модой, таящее в себе опасность подмены внутреннего содержания административно-правового регулирования внешней респектабельностью принимаемых решений?
В заключение хотел бы подчеркнуть следующее.
Первое. Эффективность представляет собой специфическое системное состояние государственного управления, деятельности органов и должностных лиц публичной администрации. Это состояние характеризует цели, общие принципы, содержание, организацию, формы, методы, средства, личностный стиль и результаты осуществления этой деятельности, их соответствие потребностям общества в самосохранении и развитии, беспрепятственном осуществлении прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, признании, уважении, соблюдении и укреплении человеческого достоинства.
Второе. Понятие «эффективность» применительно к государственному управлению носит доктринальный и политико-правовой характер, она может быть оценена с помощью конкретных критериев и измерена с помощью конкретных показателей. Наряду с этим понятием для характеристики публичного администрирования могут использоваться и иные понятия, например разумное управление, надлежащее управление. Являясь по своей сути понятиями оценочными, они носят в большей степени аксиологический характер, помогающий конкретизировать критерии и показатели эффективности до уровня здравого смысла, человеческого восприятия.
Третье. Административное право располагает широким арсеналом юридических средств противодействия «неразумному» публичному управлению. Использование этих средств по назначению во многом связано с последовательным отказом должностных лиц публичной администрации от полицейского восприятия административного права, от уверенности в эффективности только императивных средств регулирования общественных отношений и государственного принуждения.
Для современной практики государственного управления такой подход неприемлем, поскольку административно-правовые средства, являясь правовыми ценностями, должны не разрушать, а охранять и защищать иные социальные ценности, связанные с идеями добра и справедливости, человеческого достоинства, неприкосновенности человеческой жизни, наиболее целесообразных форм общественного и государственного устройства, участия народа в государственном управлении, ограничения всевластия государственного аппарата.
Четвертое. Ни одна из форм реализации механизма административно-правового регулирования, деятельности публичной администрации не может рассматриваться как главная, основная, самодостаточная с точки зрения осуществления надлежащего публичного управления во всем многообразии его проявления и обеспечения достойной жизни россиян:
— процедурная форма позитивных производств создает нормативный каркас надлежащего внутриаппаратного, а в определенных случаях и внешне-властного осуществления публичного управления, минимизируя риски делеги-тимации публичной администрации вследствие ненадлежащего управления,
в
МШН1Ж Лврутм Ю. Е.
нарушения законности, игнорирования прав и законных интересов физических и юридических лиц;
— административно-юрисдикционный процесс с точки зрения его ин-тегративного понимания создает, во-первых, процессуальный каркас обеспечения, как писали дореволюционные российские административисты об административной юстиции, «закономерности в управлении», «предупреждения и пресечения административной неправды», формируя полноценный механизм защиты государства и общества от противоправных юридических актов, решений и действий органов и должностных лиц публичной администрации; во-вторых, процессуально-процедурный каркас противодействия административным деликтам и реализации административной ответственности.
Убежден, что наряду с этим необходимо развивать альтернативные (не-юрисдикционные) варианты разрешения споров: не имея властного содержания, они предоставляют сторонам возможность на равноправной основе проявлять инициативу для разрешения возникших разногласий, приходя при этом к компромиссу или консенсусу.
Таким образом, различные процессуальные (процедурные) формы обеспечения баланса индивидуальных и публичных интересов являются реальными административно-правовыми инструментами, ориентированными на формирование режима законности и качества публичного управления, охрану и защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц и через это — на поиск социального согласия между органами публичной власти и населением. Для того чтобы они заработали, нужны совместные усилия законодателей, ученых и практических работников. Тогда многие доктринальные суждения об административном праве из экзотических конструкций смогут стать конструкциями действующего права.
