Административная ответственность за нарушения иммиграционных правил Текст научной статьи по специальности «Право»

88 трибуна молодого ученого

у )л m--У 1

ЕСТНИК

УНИВЕРСИТЕТА

О.Е. Кугафина (МПОА)

Александр Сергеевич ОГИЕНКО,

администратор Звенигородского городского суда Московской области Управления судебного департамента в Московской области, соискатель Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) kapp@msal.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ИММИГРАЦИОННЫХ ПРАВИЛ

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы взаимосвязи института административной ответственности, правового регулирования и государственного управления в области иммиграционных процессов, отмечаются проблемы применения административной ответственности за нарушение иммиграционных правил, связанные с отсутствием закрепления указанных правил в едином нормативном правовом акте. Ключевые слова: миграция, иммиграция, иммиграционные правила, иностранные граждане, государственное управление в сфере миграции, административная ответственность.

DOI: 10.17803/2311-5998.2018.41.1.188-194

A. S. OGIENKO, administrator Zvenigorod city court Moscow region Judicial Department in the Moscow region, applicant of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) kapp@msal.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR VIOLATION OF IMMIGRATION RULES Abstract. In article are considered questions of the relationship of the Institute of administrative responsibility, legal regulation and public administration in the field of immigration processes, characterized by the presence of are problems of application of administrative responsibility for violation of immigration rules related to lack of pinning uke-related rules into a single legal act. Keywords: migration, immigration, immigration rules, foreign nationals, public administration in the migration sphere, administrative responsibility.

Проблемы, связанные с иммиграционными процессами, для России, как, впрочем, и для многих других стран, имеют большое значение, а потому формы и методы их государственного регулирования требуют глубокого изучения. Особенно остро стоит вопрос о формировании эффективной иммиграционной политики, отвечающей национальным интересам России.

В современной отечественной юридической науке тема иммиграции и иммиграционной политики представлена крайне слабо1.

1 См.: Суворова В. А. Современная иммиграционная политика Российской Федерации: политико-правовой и институциональный аспекты : автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2008. С. 4 ; Черепанов И. З. Административно-правовое регулирование иммиграции © А. С. Огиенко, 2018 в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 5.

73

L-—^ Ii

•МШН1Ж °™ецКО А.С

УНИВЕРСИТЕТА

имени o.e. кугафина(мгюА) за нарушения иммиграционных правил

УНИВЕРСИТЕТА Актуальные проблемы правового регулирования

Анализ же законодательства и правоприменительной практики позволяет оценить административно-правовое регулирование иммиграционных отношений как не в полной степени совершенное и требующее значительной модернизации.

Очевидно, что государство осуществляет управление иммиграционными процессами, используя прежде всего административные, запретительные, императивные методы.

Достаточно активно в целях иммиграционной политики применяется административная ответственность за нарушение иммиграционных правил. Указанная ответственность установлена ст. 18.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях2.

За время действия КоАП РФ указанная статья не претерпела каких-либо существенных изменений, если не считать, что теперь размер штрафа измеряется не в минимальных размерах оплаты труда, как раньше, а в фиксированных значениях и что слова «уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору» заменены словами «осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор)».

Статья включает в себя две части, первая из которых устанавливает ответственность за уклонение иммигранта от прохождения иммиграционного контроля, предусмотренного законодательством Российской Федерации, медицинского освидетельствования, идентификации личности, проживания в месте временного содержания, в центре временного размещения иммигрантов или в месте, определенном территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции, для временного пребывания, а равно за нарушение правил проживания в указанных местах либо уклонение от представления сведений или представление недостоверных сведений во время определения статуса иммигранта в Российской Федерации. За данное нарушение установлен административный штраф от 2 000 до 4 000 руб. с административным выдворением или без такового.

Часть 2 ст. 18.11 КоАП РФ предусматривает ответственность за «непредставление или несвоевременное представление по требованию федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции, либо его территориального органа установленных законодательством Российской Федерации документов или информации об иностранных гражданах или лицах без гражданства, в отношении которых осуществляется иммиграционный контроль, предусмотренный законодательством Российской Федерации». Размер административного штрафа для граждан остался прежним — от 2 000 до 4 000 руб., но установлена ответственность должностных лиц (от 40 000 тысяч до 50 000 руб.) и юридических лиц (от Б 400 000 тысяч до 500 000 руб.). Н

Обратим внимание на конструкцию ст. 18.11 КоАП РФ и сравним ее, например, >

со ст. 7.23.3, 20.23, 20.31 и многими другими статьями КоАП РФ. Во всех случа- ^

ях из названий статей вытекает предположение, что это обычные для законода- Л

тельства об административных правонарушениях бланкетные нормы, которые О

Е

~0

2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 0

№ 195-ФЗ (ред. от 05.12.2017) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

□

И

□

УЧЕНОГО

>

190 трибуна молодого ученого

у )л 'М Я^' 1

ЕСТНИК

УНИВЕРСИТЕТА

О.Е. Кугафина (МПОА)

устанавливают ответственность за нарушение определенных правил — производства, хранения, продажи и приобретения специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации; поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований и др.

Например, ч. 1 ст. 7.23.3 КоАП РФ отсылает нас к правилам, которые установлены в разделе 8 «Управление многоквартирными домами» Жилищного кодекса РФ3.

Что же касается иммиграционных правил, то следует отметить отсутствие в настоящее время нормативного правового акта, которым бы они утверждались. Возможно, законодатель имел в виду нормы Федерального закона от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»4 или постановления Правительства РФ от 15.01.2007 № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»5. Но тогда законодателю следовало бы закрепить в ст. 18.11 КоАП РФ соответствующую бланкетную норму, отсылающую к указанным нормативным правовым актам.

Законодатель же, конструируя ст. 18.11 КоАП РФ, просто перечисляет деяния, которые запрещаются: уклонение от прохождения иммиграционного контроля, медицинского освидетельствования, идентификации личности и др. Однако можно было бы назвать еще немало противоправных действий иммигрантов, которые могут быть включены в этот перечень. То есть очевиден вывод о том, что перечень деяний, перечисленных в диспозиции ст. 18.11, не является исчерпывающим. Тогда возникает другой вопрос: возможно, рациональным было бы принять нормативный правовой акт — постановление Правительства РФ, приказ МВД России, которым утвердить иммиграционные правила.

Если проанализировать другие нормы КоАП РФ, то можно выявить еще немало составов, которые подпадают под название ст. 18.11 КоАП РФ: это ст. 19.27 «Предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета», а также большинство составов административных правонарушений, предусмотренных статьями гл. 18 «Административные правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации» КоАП РФ.

По нашему мнению, принятие иммиграционных правил значительно облегчило бы контрольно-надзорную деятельность органов исполнительной власти за соблюдением этих правил, правоприменителю стало бы проще квалифицировать деяния по ст. 18.11 КоАП РФ, а также, что не менее важно, резко бы снизило уро-

3 Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14.

4 Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (ред. от 19.07.2017) // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.

5 Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (ред. от 26.10.2016) // СЗ РФ. 2007. № 5. Ст. 653.

'В

£-Ь

ЕСТНИК аг„емкоА.о. лол

УНИНРРРМТРТД Актуальные проблемы правового регулирования |9|

УНИВЕРСИТЕТА

имени о.Е.кугафина(мгюА) за нарушения иммиграционных правил

вень коррупции и нарушений законности при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности. Как показывает анализ прокурорской практики, прокуроры выявляют многочисленные факты несоблюдения органами административной юрисдикции требований законодательства об административных правонарушениях при привлечении к административной ответственности лиц, игнорирующих нормы миграционного права6.

В целом необходимо отметить, что вопросы административной ответственности за нарушение иммиграционных правил и вопросы правового регулирования иммиграции тесно переплетаются.

Анализ действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего иммиграционные отношения, показывает его несовершенство как с точки зрения системности и научной обоснованности, так и с точки зрения юридической техники и логики развития предмета правового регулирования.

К тенденциям административно-правового регулирования иммиграционных отношений следует отнести усложнение административных процедур.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»7 (далее — Закон № 114-ФЗ) в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших предусмотренные указанным Законом требования, может применяться процедура принятия решения о нежелательности пребывания на территории Российской Федерации.

В частности, согласно ст. 25.10 Закона № 114-ФЗ в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, либо лица, которому не разрешен въезд в Российскую Федерацию, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Фе-

6 См.: Маматов М. В., Маслов И. А. Актуальные вопросы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в сфере противодействия незаконной миграции средствами административной ответственности // Таврический научный обозреватель. 2016. № 11-1 (16). С. 186—193 ; информационные письма первого заместителя Генерального прокурора РФ от 27.11.2014 № 74/1-15-14 «О практике прокурорского над- р зора за исполнением законодательства, направленного на предупреждение, выявление Б и пресечение незаконной миграции», от 17.09.2014 № 30-15-2014 «О практике уголов- у ного преследования лиц, виновных в организации незаконной миграции на территории > Центрального федерального округа», от 07.04.2014 № 39-23-2014 «Об опыте работы ^ прокуратуры Республики Хакасия по надзору за исполнением миграционного законода- ^ тельства». □

7 Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Феде- □ рации и въезда в Российскую Федерацию» (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.

и

□

УЧЕНОГО

>

92 ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

у )л

Ш--^ 1

ЕСТНИК

УНИВЕРСИТЕТА

О.Е. Кугафина (МПОА)

дерации. Кроме того, в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, может быть применена процедура принятия решения о неразрешении въезда.

Законом № 114-ФЗ установлено, что принятие указанных решений влечет обязанность иностранного гражданина или лица без гражданства выехать из Российской Федерации. В противном случае эти лица подлежат депортации.

Нельзя назвать безупречным использованный законодателем подход к закреплению полномочий государственных органов при осуществлении названных административных процедур. Так, в ст. 26 Закона № 114-ФЗ перечислены случаи, когда въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен. Таким образом, законодатель предоставил правоприменителю усмотрение при решении вопроса о неразрешении въезда.

Согласно пп. 5 ст. 28 Закона № 114-ФЗ выезд из Российской Федерации иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть ограничен в случаях, если они привлечены к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации. Указанное ограничение действует до исполнения наказания или до освобождения от наказания.

Исходя из изложенного, нахождение иностранного гражданина на территории Российской Федерации рассматривается законодателем и как благо, которое может быть ограничено по усмотрению административных и судебных органов при нарушении иностранным гражданином российского законодательства, и как обязанность, возникающая у него вследствие совершения указанного нарушения.

Негативно отражается на применении мер административной ответственности за нарушение иммиграционных правил состояние государственного управления в рассматриваемой сфере. Создание в 2001 г самостоятельной Федеральной миграционной службы8, последовавшие неоднократные изменения в ее функциях, а затем ее упразднение с передачей в 2016 г функций МВД России9, безусловно, не могли не повлиять на состояние противоправности в сфере иммиграционных отношений. Указанное влияние при этом имеет скорее негативный характер.

Среди ученых очередная административная реформа в сфере миграции, проведенная в 2016 г., получила неоднозначные оценки. Так, А. Н. Сандугей отмечает, что «в результате очередной оптимизации системы государственного администрирования в миграционной сфере на органы внутренних дел были снова возложены отдельные задачи, традиционно не относящиеся к предмету ведения данного ведомства и не соответствующие основным направлениям деятельности полиции»10. Т. И. Губарева и О. Н. Алексеева считают, что «"поглощение" Мини-

8 Указ Президента РФ от 16.10.2001 № 1230 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4071.

9 Указ Президента РФ от 05.04.2016 № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2071.

10 Сандугей А. Н. О генезисе государственной системы управления миграционными процессами в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2016. № 11. С. 26—27.

73

L-—^ Ii

•МШН1Ж °™ецКО А.С

УНИВЕРСИТЕТА

имени o.e. кугафина(мгюА) за нарушения иммиграционных правил

УНИВЕРСИТЕТА Актуальные проблемы правового регулирования

стерством двух служб — ФМС России и ФСКН России — было необходимым и, в принципе, ожидаемым. Ведь их функции по праву должны быть в ведении Министерства внутренних дел»11.

На наш взгляд, расширение функций органов внутренних дел в сфере миграции потребует ужесточения контроля за их реализацией. Поскольку, как отмечают ученые-административисты, чем более широким кругом полномочий наделяется определенный орган государственной власти, тем более серьезный контроль должен быть установлен с целью исключения возможности злоупотребления данными полномочиями12.

В целом реализация административной реформы в рамках государственного управления миграционными процессами, как представляется, должна строиться на системной основе, с использованием современных достижений и методов науки управления, среди которых особое место занимают организационное проектирование и моделирование13. В качестве одного из неотъемлемых элементов проектирования системы государственного управления иммиграционными процессами необходимо рассматривать административную ответственность за нарушение иммиграционных правил.

Таким образом, эффективность применения административной ответственности в целях решения задач иммиграционной политики напрямую зависит от качества норм КоАП РФ, законодательства, регулирующего общественные отношения в области иммиграции, а также от состояния государственного управления в указанной области. В настоящее время все три указанных фактора характеризуются системными недостатками, перспективы устранения которых остаются неясными, несмотря на реализацию Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Президентом России 13.06.201214.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Губарева Т. И., Алексеева О. Н. Новая реформа МВД России — в поисках оптимальной модели // Административное право и процесс. — 2017. — № 2. — С. 39—41.

2. Маматов М. В., Маслов И. А. Актуальные вопросы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в сфере противодействия незаконной миграции средствами административной ответственности // Таврический научный обозреватель. — 2016. — № 11-1 (16). — С. 186—193. Б

Н

1 Губарева Т. И., Алексеева О. Н. Новая реформа МВД России — в поисках оптимальной ^

модели // Административное право и процесс. 2017. № 2. С. 39—41. М

2 См.: Старостин С. А. Нужны ли дополнительные полномочия полиции? // Lex Russica. ^

2015. № 9. С. 110—115. О

3 См.: Перов С. В. Инновации в государственном управлении // Актуальные проблемы О

Г О

российского права. 2008. № 3. С. 92.

URL: www.kremlin.ru (дата обращения: 13.06.2012).

~0

УЧЕНОГО

>

14

194 трибуна молодого ученого

у )л 'М Я^' 1

ЕСТНИК

УНИВЕРСИТЕТА

O.E. Кугафина (МПОА)

3. Перов С. В. Инновации в государственном управлении // Актуальные проблемы российского права. — 2008. — № 3. — С. 91—96.

4. Сандугей А. Н. О генезисе государственной системы управления миграционными процессами в Российской Федерации // Административное право и процесс. — 2016. — № 11. — С. 26—27.

5. Старостин С. А. Нужны ли дополнительные полномочия полиции? // Lex Russica. — 2015. — № 9. — С. 110—115.

6. Старостин С. А., Шиян В. И., Ильин И. С. Убийства, совершаемые по найму : тенденции и оценка. — М., 2007.

7. Суворова В. А. Современная иммиграционная политика Российской Федерации: политико-правовой и институциональный аспекты : автореф. дис. ... канд. полит. наук. — М., 2008.

8. Черепанов И. З. Административно-правовое регулирование иммиграции в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2010.