CC BY
308
•МШН1Ж К В аа
УНИВЕРСИТЕТА Административная реформа и административные процедуры: ЙЭ^Э
имени o.e. куг-афина(мгюА) перспективы развития российского законодательства
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ: ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Аннотация. В статье констатируется сложившийся в российском административном праве и не устраненный в ходе административной реформы пробел — отсутствие законодательных основ реализации административных процедур, принятия и исполнения административных актов, а также легально закрепленных общих принципов административного права, публичного управления. Кратко раскрывается история и логика развития европейского законодательства по указанным вопросам. На основе критического анализа зарубежного опыта и экспериментов российского законодателя автор представляет собственный проект федерального закона об административных процедурах и административных актах.
Ключевые слова: административная реформа, административные процедуры, административные акты, принципы административных процедур, законодательство об административных процедурах и административных актах.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.41.1.099-109
K. V. DAVYDOV,
head of the chair of administrative and financial law of the Siberian University of Consumer Cooperation, associate professor of the theory of state and law chair of the Novosibirsk State Technical University, candidate of law
k.davydov@corp.nstu.ru 630087, Russia, Novosibirsk, Karl Marx Avenue, 26
ADMINISTRATIVE REFORM AND ADMINISTRATIVE PROCEDURES: PROSPECTS FOR THE DEVELOPMENT
OF RUSSIAN LEGISLATION
Abstract. The article states formed and not eliminated during the administrative reform in the Russian administrative law gap — lack of legislative framework of realization of administrative procedures, adoption and implementation of administrative acts, as well as legally fixed the general principles of administrative law, public administration. The history and logic of the development of European legislation on these issues are briefly revealed. Based on a critical analysis of international experience and experimentations of Russian legislator author presents his own project of the federal law on administrative procedures and administrative acts.
Keywords: administrative reform, administrative procedure, administrative acts, the principles of administrative procedures, legislation on administrative procedures and administrative acts.
Константин
Владимирович
ДАВЫДОВ,
кандидат юридических наук, заведующий кафедрой административного и финансового права Сибирского университета потребительской кооперации, доцент кафедры теории государства и права Новосибирского государственного технического университета k.davydov@corp.nstu.ru 630087, Россия, г. Новосибирск, пр. Карла Маркса, д. 26
В гп К
Т □
"О
й Р И Е И Ч
т П
К
□
S
НАУКИ
>
© К. В. Давыдов, 2018
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
Реформирование, рационализация системы публичного управления — объективно неизбежный процесс. В широком смысле, думается, можно говорить об административной реформе как о естественном процессе функционирования публичной администрации. Вместе с тем, как справедливо отмечает С. Кассезе, вплоть до начала 80-х гг. XX в. феномен административных реформ в Европе продолжал носить, скорее, непоследовательный и эпизодический характер. Правительства сосредотачивали свои усилия на реформах в сферах оказания услуг, которые были особенно важны и поэтому видимы и замечаемы общественностью (здравоохранение, пенсионное обеспечение, строительство, гарантии занятости). Хотя планы осуществления более общей административной реформы иногда и выдвигались, они в конечном счете так и не были реализованы. Данная ситуация резко изменилась в последнюю четверть века. Во-первых, административная реформа стала самостоятельной политической целью. Во-вторых, административная реформа стала одной из постоянных задач публичной власти. В-третьих, административная реформа стала первоочередным вопросом на политической повестке дня, который сопровождается энергичным и стойким обязательством гарантировать, чтобы государственный аппарат был организован максимально эффективно для осуществления политики правительства на практике1.
Все вышесказанное вполне применимо и к российской действительности. С тем лишь уточнением, что задача коренного усовершенствования публичной администрации встала на повестку дня в силу ряда объективных и субъективных причин с некоторой задержкой, в начале 2000-х гг. Российская административная реформа, затронувшая в первую очередь федеральный уровень государственного управления (а впоследствии вовлекшая в свою орбиту региональный и даже муниципальный «этажи» публичной власти), естественно, немедленно привлекла к себе исследовательский интерес2. Периодически научному анализу подвергаются многочисленные достижения и упущения такого реформирования: в сфере организации системы и структуры исполнительных органов власти, государственной службы, внедрения новых управленческих технологий, государственных услуг, административных процедур и т.д.3 Вместе с тем нельзя не согласиться с авторами, отмечающими недостаток системности
1 См.: Кассезе С. Развитие административного государства в Европе // Дайджест публичного права. 2012. № 2. С. 272—273.
2 Здесь можно вспомнить один из первых ключевых трудов по данному вопросу: Административная реформа в России : науч.-практ. пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006.
3 См., например: Клименко А. В. Десятилетие административной реформы: результаты и новые вызовы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1. С. 8—51 ; Паршин М. В. Качество государственных и муниципальных услуг: на пути к сервисному государству. М., 2013 ; Старилов Ю. Н., Давыдов К. В. Административная реформа в Российской Федерации на современном этапе: основные достижения, проблемы и перспективы // Правовая наука и реформа юридического образования. 2011. № 1 (24). С. 125—151.
ЕСТНИК Цаыик. В. ф
VHMRFPPMTPTA Административная реформа и административные процедуры:
УНИВЕРСИТЕТА _
имени o.e. кугафина(мгюА) перспективы развития российского законодательства
и известную юридическую незавершенность проводимых в России преобразований. Как пишет Э. В. Талапина, «любопытно, что административная реформа подтолкнула к развитию отдельные компоненты, из которых складывается процесс качественного государственного управления, и даже привела к ощутимым результатам — результативность государственного управления, оказание государственных услуг, антикоррупционность и прочее. При этом административная реформа (во всяком случае, ее значительный этап) не окончилась принятием крупного нормативного правового акта, "цементирующего" ее достижения и лучшие практики»4.
К тезису о необходимости принятия комплексного законодательного акта мы еще обязательно вернемся. Однако прежде чем разрабатывать, нормативно закреплять и обеспечивать внедрение тех или иных инструментов совершенствования публичного управления, необходимо, с одной стороны, определиться с фундаментальными целями российской реформы, их иерархией. А с другой стороны, выявить основные пробелы в российском административном праве, сохранившиеся несмотря на полтора десятилетия неординарных усилий законодательной и исполнительной власти.
Вопрос о целях административной реформы на первый взгляд носит тривиальный характер. Самоочевидным, логичным и похвальным представляется стремление к рационализации внутренней структуры аппарата государственного управления, повышение его эффективности, в том числе с точки зрения экономии бюджетных средств. Однако, как справедливо отмечается в научной литературе, если исходить из максимы о правовом демократическом государстве, «эффективность деятельности органов (административного) управления хотя и является значимой темой, это обстоятельство не должно приводить к тому, что самое важное, а именно защита свободы, упускается из внимания»5. Примечательно, что подмена гуманистических целей «технократическими», искажение их иерархии — это общая проблема проходящих через соответствующие преобразования государств, особенно на постсоветском пространстве6. Так, нельзя не согласиться с комментарием Л. Б. Хвана по поводу «организаторского» понимания самой исполнительной властью начатой в 2003 г. в Узбекистане административной реформы (оптимизация структуры государственного управления, пересмотр и оптимизация функций органов власти, оптимизация численности управленческого персонала): «Это действительно немаловажные направления реформирования государственного механизма управления, однако здесь не нашлось места самому важному и трудному направлению — изменению содержания деятельности ш
гп
К
Талапина Э. В. О проекте федерального закона об основах государственного управле- °
~0
Ю р
ния // Журнал российского права. 2016. № 3. С. 96.
Фромон М. Типы внутригосударственного административного права в Европе // Дайджест публичного права. 2012. № 2. С. 351. Д Любопытное замечание по поводу деформации целей административных реформ в ряде И зарубежных государств содержится, например, в следующей работе: Штатина М. А. ^ Новые формы публичного управления: взаимодействие сетевых структур и публичной администрации // Глобализация и публичное право : материалы III Междунар. науч.-практ. конференции. М., 2015. С. 9.
m П К
4
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
(выделено автором. — К. Д.) органов исполнительной власти с точки зрения их взаимоотношений с гражданином, кардинального изменения формулы, определяющей обязанности должностных лиц по отношению к гражданину (институт административных процедур), их транспарентностью...»7
Если принять за аксиому тезис по крайней мере о равнозначности технократического и правозащитного направлений административной реформы в России, приходится констатировать: с точки зрения практической реализации мы имеем явное преобладание первого над вторым. Наиболее заметные усилия были приложены в сфере организации системы исполнительной власти (кстати, официально административная реформа именно с этого шага и была инициирована в 2004 г.), совершенствования института публичной службы, а также внедрения некоторых организационных и методологических новелл в собственно публичном управлении — вроде электронных процедур и многофункциональных центров. Однако содержательное изменение публичного управления лежит в несколько иной плоскости — в сфере внешнеуправленческих процедур разработки, принятия и исполнения административных актов, т.е. в сфере административных процедур.
Здесь необходимо подчеркнуть: пренебрежительное отношение к внешне-управленческим процедурам разработки и принятия индивидуальных административных актов стало на многие годы отличительной чертой практически всех постсоветских правопорядков, включая публичное право Российской Федерации. Впрочем, в последние годы законодатель начал предпринимать определенные шаги в сторону создания правовой базы взаимодействия публичной администрации и населения. Например, был принят Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»8, заслуживший сдержанное одобрение зарубежных специалистов9. Он, конечно, не может претендовать на роль правового фундамента внешнеуправленческих процедур. Однако данный Закон привнес немало позитивных новелл. Во-первых, создал законодательные основы единой системы межведомственного взаимодействия (аналог германского института «взаимной помощи» административных органов), запретив при этом истребование от граждан (организаций) документов, находящихся в базах данных государственных (муниципальных) органов. Во-вторых, «легализовал» электронные административные процедуры. В-третьих, впервые в нормативном акте высшей юридической силы получили закрепление институты административных регламентов и многофункциональных центров. Еще одним важным законодательным актом является Федеральный
7 Хван Л. Б. Административная юстиция в современной правовой системе Республики Узбекистан: постановка вопроса // Административная юстиция: к разработке научной концепции в Республике Узбекистан : материалы Междунар. конференции «Развитие административного права и законодательства Республики Узбекистан в условиях модернизации страны», 18 марта 2010 г. / Ун-т мировой экономики и дипломатии ; отв. ред. Л. Б. Хван. Ташкент, 2011. С. 49—50.
8 Рос. газ. 2010. 30 июля.
9 См., например: Марку Ж. Административные акты и процедуры России и других государств Европы // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой и Ж. Марку. М., 2011. С. 75 и далее.
•ВШгЯЖ К В л гтэ
VHMRFPPMTPTA Административная реформа и административные процедуры:
УНИВЕРСИТЕТА _
имени о.Е.кугафина(мгюА) перспективы развития российского законодательства
закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»10. В отсутствие закона об административных процедурах именно этот акт претендует на установление универсальных процедурных гарантий, правда, при реализации лишь процедур государственного (муниципального) контроля.
Однако основная роль в правовом регулировании административных процедур в Российской Федерации в настоящее время отводится подзаконным нормативным актам органов исполнительной власти — административным регламентам11. Безусловно, определенную положительную роль эти акты сыграли. Например, каждый административный регламент закрепил исчерпывающие списки необходимых для рассмотрения дела документов, перечни оснований для отказа в удовлетворении заявлений, подробные (зачастую даже слишком) перечни административных действий с конкретными сроками их совершения. Однако и эти нормативные акты не могли восполнить пробел российского публичного права в части позитивных внешнеуправленческих административных процедур. Во-первых, административные регламенты — это подзаконные нормативные акты, в то время как такая важная сфера нуждается в создании именно законодательного фундамента. Во-вторых, их количество за период с 2006 по 2016 г. неимоверно возросло (по данным Минэкономразвития, на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уже принято и действует около 100 000 регламентов); этот правовой массив неуправляем, разрознен и зачастую противоречив. В-третьих, административные регламенты перегружены внутриорганизационными нормами и процедурами. Наконец, в-четвертых, административные регламенты оказались невосприимчивы к современным принципам административных процедур. В итоге граждане так и остались пассивными объектами пусть и алгоритмизированной, но инквизиционной деятельности публичной администрации.
Вместе с тем в зарубежных правопорядках уже многие десятилетия идет активная работа по принятию и применению особых нормативных актов — законов, создающих общие процедурные правила деятельности публичной администрации. Данные законы стали вызовом на кризисные явления, периодически охватывавшие те или иные государства. Так, исторически первый в Европе и мире закон об административных процедурах был принят в Австрии в 1925 г., в период углублявшегося в стране финансово-экономического кризиса. Как пишет Х. Шеф-фер, задачами этого новаторского во всех отношениях закона были: Ш
1) радикальная стандартизация и упрощение административных процедур; К
2) создание четкого и подлежащего правовой защите статуса индивидуальных субъектов.
"О
й
Р
10 Рос. газ. 2008. 30 дек. Д
11 Подробнее по данному вопросу см.: Давыдов К. В. Административные регламенты феде- ^ ральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории : моно- Е
m П К
графия / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Ю. Н. Старилова. М. : Nota Bene, 2010. 390 с. ; Общее административное право : учебник : в 2 ч. / под ред. Ю. Н. Старилова. 2-е изд., пересмотр. и доп. Воронеж, 2016. С. 297—309 (автор параграфа — К. В. Давыдов).
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Все это подкреплялось действенной системой административного судопроизводства12.
Австрийское законодательство оказало большое влияние на многие страны бывшей Австро-Венгрии. Как результат в 1930—1960-х гг. были приняты соответствующие законы в Венгрии, Польше, Чехословакии, Югославии13, причем эти правовые традиции продолжаются, несмотря на революционные преобразования и даже распад некоторых государств14.
Однако по-настоящему революционный импульс развитию законодательства об административных процедурах придало принятие в 1976 г. соответствующего закона ФРГ. Именно германская модель административной процедуры начала свое победоносное шествие не только в Европе, но и по всему миру15.
Несмотря на большое разнообразие действующих в зарубежных странах законов, их анализ позволяет выделить некую «образцовую» модель. Такой модельный закон должен устанавливать:
1) общие принципы административных процедур (которые в действительности выходят далеко за пределы предмета законодательства о процедурах и становятся, по сути, принципами публичного управления);
2) собственно административную процедуру, ее стадии;
3) наконец, наряду с процедурными нормами должны быть закреплены материальные нормы об административных актах (их форме, условиях действительности, отмене и т.д.).
Только те законы об административных процедурах, которые соответствуют этому «тесту триединства», могут стать успешной «конституцией администрирования». Наоборот, законы, упускающие хотя бы один из перечисленных элементов, рискуют превратиться в малоэффективную декларацию16.
12 Schaffer H. Administrative Procedure in Austria. 80 years of Codified Procedure Law // European Review of Public Law. Vol. 17. 2005. № 2. P. 871.
13 Анализ Закона об общем административном процессе Югославии 1956 г см. в работе: Попович С. Административное право. Общая часть. М., 1968. С. 394—483.
14 См.: Legal Remedies in Administrative Procedures in Western Balkans. Danilovgrag, 2016, 175 p.
15 Весьма показателен в этом смысле пример Японии, где дискуссии по поводу проекта соответствующего закона велись более 40 лет, пока экономический кризис, коррупционные скандалы, возмущение зарегулированного национального бизнеса, а также давление со стороны иностранных компаний не завершились принятием в 1993 г. закона об административных процедурах, содержание которого испытало очевидное влияние германского законодательства. По данному вопросу см., например: Duck K. Now That the Fog Has Lifted: The Impact of Japan's Administrative Procedures Law on the Regulation of Industry and Market Governance // Fordham International Law Journal. Vol. 19. Issue 4. Article 12. 1995. P. 1725 et seqq.
16 Например, Закон Республики Белоруссия 2008 г. не закрепляет процедур рассмотрения дела, норм об административных актах, игнорирует также некоторые фундаментальные процедурные гарантии (например, право быть выслушанным). Еще интереснее в этом смысле Закон об административных процедурах 2000 г. Казахстана. Последний вообще, по сути, посвящен лишь внутриаппаратным отношениям; в нем нет ни действенных
ЕСТНИК цаыик. В. ф ЛПК
УНИНРРРМТРТД Административная реформа и административные процедуры:
УНИВЕРСИТЕТА _
имени о.Е.кугафина(мгюА) перспективы развития российского законодательства
В начале 2000-х гг. в Российской Федерации разрабатывались различные проекты законов об административных процедурах. До первого чтения в Государственной Думе дошел только один из них — проект федерального закона «Об административных процедурах», внесенный в 2001 г. депутатом В. В. Похмелкиным. Данный проект после долгих дискуссий был снят с рассмотрения в 2008 г Конечно, сама попытка движения в направлении создания полноценной законодательной базы взаимодействия публичной администрации и граждан заслуживает уважения. Однако данный проект содержал целый ряд концептуальных ошибок. Назовем две основные. Первая заключалась в отсутствии норм об административных актах. В результате получились процедуры ради процедур. Это противоречит такому их свойству, как юридическая результативность. Каждая процедура должна завершиться административным актом; следовательно, без норм о таковых административные процедуры утрачивают свой смысл. Вторая ошибка — в чрезмерном подражании судебным процедурным гарантиям. В качестве рамочных предполагалось закрепить формальные процедуры (с подготовкой к рассмотрению административного дела, вызовом участников, обязательным их заслушиванием и т.д.). Здесь имело место нарушение другого генетического свойства административной процедуры — ее упрощенности в сравнении с процедурами судебными.
В настоящее время сложилась парадоксальная ситуация: важность административных процедур признается и юридическим сообществом, и публичной администрацией. Нельзя не согласиться с утверждением Ю. Н. Старилова о том, что после принятия КАС РФ в сфере отечественного административного права осталась фактически единственной не решенной на законодательном уровне глобальная проблема — административные процедуры17. Однако нет не только общего закона, но даже его проекта в Государственной Думе РФ18.
Автором подготовлен проект Федерального закона «Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации», в котором предпринята попытка обобщения позитивного зарубежного и отечественного опыта, а также преодоления совершенных предшественниками ошибок. Приня-
принципов, ни внешнеуправленческих процедур, ни «полноценных» норм об административных актах. Пожалуй, концепция данного Закона является рекордно ошибочной. Наконец, несложно встретить «правильные», но не действующие на практике законы об административных процедурах (например, законы Албании и Киргизии 2015 г.). Однако
здесь проблема заключается не в нормативной базе, а в общем социально-правовом, Ш
гп
культурном и экономическом контексте.
См.: Старилов Ю. Н. Российский закон об административных процедурах должен стать °
"0
й Р
неотъемлемой частью современного административного законодательства // Вестник ВГУ. Серия : Право. 2015. № 3. С. 23. Коллектив авторов Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) в 2017 г представил Д
концепцию проекта федерального закона «Об административных процедурах» (см.: И
Административные процедуры : монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М., ^
2017. С. 223—237). Полностью поддерживая данное направление исследовательской К
мысли, заметим: текст проекта на момент написания данной работы опубликован еще не был.
17
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
тие данного (или подобного) проекта позволит восполнить три основных пробела современного российского административного права.
Первый заключается в отсутствии принципов административных процедур. К таковым законопроект относит традиционный набор принципов (соразмерность, запрет злоупотребления формальными требованиями, презумпцию достоверности, принцип единообразного применения права, принцип охраны доверия, принцип охвата большего меньшим). При этом подчеркивается: действие принципов распространяется не только на административные процедуры, но на все публичное управление. Сам же перечень принципов не является исчерпывающим, при этом положения принципов «рассыпаны» по отдельным специальным нормам с целью придания действенности, конкретной регулятивности общим началам (например, запрет злоупотребления правом для граждан влечет отказ в приостановлении обжалуемого административного акта, если такое приостановление было единственной целью обжалования). Наконец, законопроект закрепляет «экспериментальную» норму о том, что нарушение принципов влечет недействительность административных актов.
Второй пробел — отсутствие законодательной общей модели внешнеуправ-ленческой позитивной правоприменительной процедуры. В законопроекте самостоятельные главы посвящены процедурам принятия, обжалования и исполнения административных актов. Достаточно подробно регламентируются основания возбуждения процедуры, правовой статус участников, доказательства, общие правила доказывания, сроки и т.д. При этом в качестве общей предполагается неформальная процедура (естественно, с определенными процедурными гарантиями, в том числе на заслушивание, если таковое действительно целесообразно).
Третий пробел — отсутствие норм об административных актах. Как справедливо подчеркивается Ю. Н. Стариловым, основным элементом закона об управленческом процессе (административных процедурах) должны стать правовые акты управления; современный институт правовых актов управления (административных актов), не имея нормальной законодательной основы, нуждается в серьезном реформировании и дальнейшем развитии19. Подготовленный законопроект, в традициях австро-германской модели закрепляет универсальные требования к форме, содержанию административных актов, действительности и недействительности, их обоснованию, доведению до сведения заинтересованных лиц, действию во времени. Наконец, важнейшее значение имеют правила об отмене незаконных (ст. 57 проекта) и законных административных актов (ст. 58 проекта)20.
В заключение отметим: в исследовательской литературе встречаются и иные предложения о способах закрепления законодателем достижений административ-
19 Старилов Ю. Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения. : сборник избр. науч. трудов. Воронеж, 2010. С. 475.
По данному вопросу см. также: Старилов Ю. Н. О двух главных современных направлениях развития российского административного и административного процессуального законодательства (тезисы) // Вестник ВГУ. Серия : Право. 2014. № 3. С. 6—10.
20 Подробнее см.: Давыдов К. В. Проект федерального закона «Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации» // Вестник Университета имени О. В. Кутафина (МГЮА). 2016. № 5 (21). С. 57—91.
■ВШп]Ж К В nrt-7
VHMRFPPMTPTA Административная реформа и административные процедуры:
УНИВЕРСИТЕТА _
имени o.e. кугафина(мгюА) перспективы развития российского законодательства
ной реформы. Так, например, высказывается точка зрения о необходимости принятия федерального закона «Об основах государственного управления»21. Анализ концепции названного закона позволяет сделать вывод о том, что речь идет о документе, с одной стороны, во многом программно-декларативного характера, а с другой — перегруженном внутриорганизационными нормами. Следовательно, последний в случае принятия не устранит рассмотренных выше пробелов российского административного права. Представляются спорными и рекомендации о принятии иных «суперактов», вроде законов «Об основах административного законодательства в Российской Федерации» и «Об основах административно-процессуального законодательства в Российской Федерации»22. Стремление к всеобъемлющей кодификации административного права с точки зрения нор-мативистской логики понятно, но утопично. Вряд ли принятие столь абстрактных нормативных актов привело бы к коренному усовершенствованию публичного управления, особенно в контексте проблематики административных процедур.
Итак, стремление к повышению эффективности публичной администрации, а также к ее гуманизации, демократизации объективно обусловлено самой логикой развития и усложнения общества и управленческой системы23. Но данная интенция лишь отчасти отражена в результатах административной реформы в России. В части процедур взаимодействия с гражданами и организациями российский бюрократический аппарат во многом сохраняет этатистскую позицию, искусственно консервируя их инквизиционный характер, игнорируя многие общепризнанные принципы административных процедур, а также уклоняясь от преодоления пробельности материального законодательства, посвященного формам управленческой деятельности. Полагаем, что в этих исключительно важных вопросах административное законодательство не в полной мере адекватно состоянию развития российского общества и даже самой управленческой системы. Если в настоящее время названное несоответствие не влечет критических просчетов, то в перспективе такое расхождение чревато негативными последствиями.
Однако выход из сложившегося положения более чем возможен: принятие «полноценного» закона об административных процедурах должно восполнить пробелы российского административного права, копившиеся на протяжении все-
21 Талапина Э. В. Государственное управление: проблемы и перспективы правового регулирования // Законы России. 2015. № 4. С. 84—90 ; Она же. О проекте федерального закона об основах государственного управления // Журнал российского права. 2016. № 3. С. 95—105 ; Южаков В. Н., Александров О. В., Талапина Э. В. О системности правового Ш
регулирования государственного управления в Российской Федерации // Журнал россий- К
ского права. 2015. № 7. С. 114—121 ; Южаков В. Н., Талапина Э. В., Александров О. В., °
Тихомиров Ю. А., Добролюбова Е. И. Концепция федерального закона о государственном управлении в Российской Федерации. М., 2015. 96 с.
практ. конференции. М., 2015. С. 151—155.
~0
Ю р
22 См.: Стахов А. И. О некоторых аспектах кодификации отечественного административ- Д
ного и административно-процессуального законодательства в условиях глобализации И
публичного права // Глобализация и публичное право : материалы III Междунар. науч.- ^
П К
23 Здесь можно вспомнить один из законов кибернетики: управляющая система не должна уступать в сложности объекту управления.
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
го XX столетия (за которое, повторим, зарубежное публичное законодательство успело значительно нас опередить). А значит, станут юридически возможны не только рационализация деятельности государственного аппарата, унификация условий и порядка принятия административных актов, но и обеспечение открытости, прозрачности публичного управления, установление надежных гарантий гражданам и организациям от административного произвола, усиление борьбы с коррупцией и даже повышение привлекательности отечественной экономики для инвесторов. Этот шаг в развитии российского правопорядка должен стать «сердцевиной» и одновременно — апофеозом проводимых административных реформ, особенно в их процедурной части.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Административная реформа в России : научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. — М., 2006.
2. Административные процедуры : монография / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. — М., 2017.
3. Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории : монография / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Ю. Н. Старилова. — М. : Nota Bene, 2010.
4. Давыдов К. В. Проект федерального закона «Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации» // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — 2016. — № 5 (21).
5. Клименко А. В. Десятилетие административной реформы: результаты и новые вызовы // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2014. — № 1.
6. Марку Ж. Административные акты и процедуры России и других государств Европы // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой и Ж. Марку. — М., 2011.
7. Старилов Ю. Н. О двух главных современных направлениях развития российского административного и административного процессуального законодательства (тезисы) // Вестник ВГУ. — Серия : Право. — 2014. — № 3.
8. Старилов Ю. Н. Российский закон об административных процедурах должен стать неотъемлемой частью современного административного законодательства // Вестник ВГУ. — Серия : Право. — 2015. — № 3.
9. Старилов Ю. Н., Давыдов К. В. Административная реформа в Российской Федерации на современном этапе: основные достижения, проблемы и перспективы // Правовая наука и реформа юридического образования. — 2011. — № 1 (24).
10. Стахов А. И. О некоторых аспектах кодификации отечественного административного и административно-процессуального законодательства в условиях глобализации публичного права // Глобализация и публичное право : материалы III Международной научно-практической конференции. — М., 2015.
11. Талапина Э. В. О проекте федерального закона об основах государственного управления // Журнал российского права. — 2016. — № 3.
ЕСТНИК ц^дик. в. ф л по
VHMRFPPMTPTA Административная реформа и административные процедуры:
УНИВЕРСИТЕТА _
имени o.e. кугафина(мгюА) перспективы развития российского законодательства
12. Штатина М. А. Новые формы публичного управления: взаимодействие сетевых структур и публичной администрации // Глобализация и публичное право : материалы III Международной научно-практической конференции. — М., 2015.
13. Южаков В. Н., Александров О. В., Талапина Э. В. О системности правового регулирования государственного управления в Российской Федерации // Журнал российского права. — 2015. — № 7.
Ш
m К
Т □
"О
Ю И
Д И
4
m
П
К
□
5
