CC BY
546
190 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ПЗу.
№ t
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. КутБфина (МГЮА)
Анастасия Вячеславовна СЛАДКОВА,
кандидат юридических наук,
старший преподаватель кафедры административного права и процесса Университета имени O.E. Кутафина (МГЮА) [email protected] 123995, Москва, ул. Садовая-Кудринская, дом 9
К ВОПРОСУ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕДУРНОМ ПРОЦЕССЕ И АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУРАХ
В статье рассматриваются понятие и признаки административно-процедурного процесса. Особое внимание уделяется разным подходам к понятию «административная процедура». Ключевые слова: административный процесс, административно-процедурный процесс, административная процедура, административно-процедурная деятельность.
SLADKOVAA. V.,
candidate of legal sciences, senior lecturer department of administrative law and process of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
TO THE QUESTION OF ADMINISTRATIVE-PROCEDURAL PROCESS AND ADMINISTRATIVE PROCEDURES
In the article considers concept and feature of the administrative-procedural process. Special attention is paid to the different approaches to the definition "administrative procedure".
Keywords: administrative process, administrative-procedural process, administrative procedure, administrative-procedural activities.
Ход развития общества и государства предопределяется в зависимости оттого, насколько полно соблюдаются права, свободы человека и гражданина, охраняются эти права и, самое главное, как они реализуются государственной властью.
Согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Отдельно выделяется, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Эти основополагающие положения, закрепленные действующей Конституцией РФ, являются важнейшей базой для развития правовой системы России в целом и имеют принципиальное значение для административного процессуального права в частности.
Безусловно, только признания государством прав и свобод недостаточно. Необходимо создавать условия реализации этих конституционных ценностей, определять понятные для всех участников общественных отношений содержание и порядок действий органов исполнительной власти, их должностных лиц.
Государственно-управленческая деятельность осуществляется путем реали-©А. в. Сладкова, 2016 зации исполнительной власти в правовой форме административного процесса.
ВЕСТНИК Сладкова А. В. мл
УНИВЕРСИТЕТА К вопросу об административно-процедурном процессе и административных процедурах 19 1
имени O.E. Кутвфина(МПОА)
Между тем в среде ученых-административистов не сложилось единого подхода к понятию «административный процесс». Дискуссия идет в основном вокруг двух концепций: управленческий, процедурный, позитивный — широкое понимание или юрисдикционный, правоохранительный (негативный) — узкое понимание.
На наш взгляд, следует отметить, что главным признаком, который разграничивает административно-процедурный процесс и административно-юрисдикци-онное производство является наличие спора (конфликта) в данных отношениях. Так, обязательным признаком административно-процедурного процесса является его бесспорный характер. И, наоборот, административно-юрисдикционному производству присущ спор, правонарушение (конфликт).
Автор разделяет точку зрения проф. М. С. Студеникиной в отношении определения административно-процедурного управленческого процесса. Административно-процедурный процесс, являясь видом административного процесса, представляет собой деятельность уполномоченных на то органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел бесспорного позитивного характера. Эта деятельность регулируется административно-процессуальными нормами и направлена на реализацию прав и обязанностей участников индивидуального административного дела1.
Анализируя сущность административного процедурного процесса, следует указать на то, что ему присущи существенные признаки.
Во-первых, предметом административно-процедурной управленческой деятельности являются дела позитивного бесспорного характера2. Они связаны с удовлетворением жизненных потребностей граждан и законных интересов организаций.
Во-вторых, в ходе осуществления административно-процедурной деятельности отсутствует применение принудительных мер.
В-третьих, административно-процедурная деятельность направлена на реализацию прав и законных интересов физических и юридических лиц и в большинстве своем возникает по инициативе этих лиц.
В-четвертых, данная процедура осуществляется в сфере государственного управления, в том числе в связи с реализацией исполнительной власти.
В-пятых, обязательным признаком административно-процедурного процесса является то, что он осуществляется уполномоченными компетентными органами и должностными лицами.
В-шестых, процедурный процесс регламентирован и формализован, т.е. имеет стадийный характер.
В-седьмых, управленческие административные процедуры осуществляются
на основе административно-процессуальных норм.
И, наконец, в-восьмых, как правило, при осуществлении процедурной деятельности правовая оценка поведения участников административного правоот- д ношения не производится, она просто не нужна.
Л
ч □
"О
См.: Студеникина М. С. Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова и М. С. Студеникиной. М.: Норма. 2008. С. 732—735.
Козлов Ю. М. Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Юристъ, 2005. С. 399.
m
П
А □
НАУКИ'
5/2016
>
92 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ПЗу.
ш-^ \
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)
Административно-процедурная деятельность очень разнообразна. Это и регистрация транспортных средств, и порядок принятия таких правовых актов управления, как приказы, положения министерств, уполномоченных служб и агентств, других органов государственной власти, это и порядок выдачи лицензий, и регистрационный учет граждан, процедуры проведения контрольно-надзорных мероприятий, и другие.
Таким образом, административно-процедурная деятельность органов исполнительной власти имеет свое воплощение в административных процедурах.
Согласно общепринятому пониманию, процедура (от лат. procedo — продвигаюсь) представляет собой официальный порядокдействий, выполнения, обсуждения чего-нибудь3. В словарях имеется и такое определение: «Процедура — это официально установленный, предусмотренный правилами способ и порядок действий при осуществлении, ведении дел»4.
Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации использование слова «процедура» достаточно распространено. Например, в статье 32.4 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливается приостановление и прекращение процедуры реадмиссии, статьей 19 Федерального закона от 22 апреля 1996 года № ЗЭ-ФЗ «О рынке ценных бумаг» регламентируется процедура эмиссии ценных бумаг, статья 26 Федерального закона от 12 апреля 2010 года № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» описывает ускоренную процедуру экспертизы лекарственных средств, раздел VI «Таможенные процедуры» Федерального закона от 27 ноября 2010 года № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации». Таким образом, данное понятие достаточно часто используется в действующем законодательстве Российской Федерации и в правовых актах управления.
Какже понять, является процедура административной или нет? Конечно, надо исходить из предмета административного права и административного процесса и регулируемых этими нормами общественных отношений. Административная процедура будет иметь место тогда, когда приходится сталкиваться с реализацией компетентными органами или должностными лицами задач и функций в сфере государственного управления, то есть юридическим результатом.
На основе анализа сущности административно-процедурного процесса можно сделать вывод о том, что административные процедуры устанавливают порядок действий, необходимый для осуществления государством своих функций. О каких же функциях идет речь: о функциях, перечисленных в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а именно: функции по принятию нормативных правовых актов, функции по контролю и надзору, функции по оказанию государственных услуг и т.д.
Вместе с тем законодательный акт «Об административных процедурах», проект которого был внесен в 2001 году в Государственную Думу, до сих пор отсутствует, но работа над ним продолжается и проект закона готовится к первому чтению.
Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. чл.-корр. АН СССР Н. Ю. Шведовой. 20-е изд., стереотип. М.: Русский язык, 1988. С. 511.
Райзберг Б. А, Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М., ИНФРА-М, 2006)//СПС «КонсультантПлюс». Словарь терминов.
в
ЕСТНИК Сладкова А. В.
УНИВЕРСИТЕТА К вопросу об административно-процедурном процессе и административных процедурах I
имени О. Е. Кутвфина (МПОА)
В действующем законодательстве Российской Федерации нет определения «административная процедура». Только лишь в подзаконном нормативном правовом акте Правительства дается определение понятию административных процедур как логически обособленных последовательностей административных действий при исполнении государственной функции, имеющих конечный результат^.
Правительство Российской Федерации определяет роль и значение административных процедур в целях исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, в частности, в п. 1.20 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452: «Федеральные органы исполнительной власти организуют в порядке и сроки, устанавливаемые Правительством, разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан».
Говоря о внешних проявлениях реализации исполнительной власти, а именно об исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг, нельзя забыть об административных процедурах взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, урегулированных Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». Данный Типовой регламент в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», иными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.
В юридической научной литературе вопрос о сущности административных процедур до сих пор является дискуссионным и не имеет единого подхода. Так, проф. Ю. Н. Старилов констатирует, что административные процедуры рассматриваются в следующих многочисленных аспектах или темах административного права6:
— формы осуществления исполнительной власти;
— правовые акты управления (или административно-правовые акты), административный процесс; ш
т
__А
О
5 Пункт 18 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных Постановлением Правительства РФ
Воронеж, гос. ун-та, 2007. С. 204-235. 5/2016
от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов ис- и
полнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. 2011. № 47. Ст. 4933. Д
Цит. по: Старилов Ю. Н. Административные процедуры как правовое средство обеспе- Ч
т
чения законности публичного управления // Правовая наука и реформа юридического образования : сб. научных трудов. Вып. 21: «Правовой нигилизм» и «чувство законности» в России: соотношение, значение и формы / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж : Изд-во
П
* к Н к
194 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ПЗу.
№ \
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)
— урегулирование правовых споров; административная юстиция, защита прав и свобод человека и гражданина.
Помимо этого, административная процедура рассматривается учеными во взаимосвязи с деятельностью органов исполнительной власти или публичных органов (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления) в нескольких аспектах:
1) как некий определенный порядок;
2) как определенный вид деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц;
3) как нормативный регулятор или система административно-процессуальных норм, определяющих срочность, последовательность, вид и характер ряда типичных, взаимосвязанных действий и решений публичных органов по применению отдельных административно-правовых мер7.
Анализируя вышеуказанные точки зрения и подходы к понятию «административная процедура», следует признать обоснованность позиции проф. Ю. М. Козлова, согласно которой под административными процедурами следует понимать установленный административно-процессуальными нормами порядок (правила) совершения повседневных управленческих действий позитивного характера8.
Полагаем, что для определения сущности административных процедур как административно-процедурной деятельности мы должны исходить из позитивной направленности этой деятельности на удовлетворение жизненных прав и свобод граждан, законных интересов организаций.
Таким образом, административные процедуры - это установленный административно-процессуальными нормами порядок (правила) совершения компетентными органами и должностными лицами повседневных управленческих действий позитивного бесконфликтного характера в сфере реализации исполнительной власти.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова. — 2-е изд., пере-раб. и доп. — М.: Юристъ, 2005.
2. Козлов, Ю. М. Административное право : учебник / Ю. М. Козлов. — М. : Юристъ, 2005.
3. Ожегов, С. И. Словарь русского языка / С. И. Ожегов ; под ред. чл.-корр. АН СССР Н. Ю. Шведовой. — 20-е изд., стереотип. — М. : Русский язык, 1988.
4. Райзберг, Б. А., Лозовский, Л. Ш., Стародубцева, Е. Б. Современный экономический словарь / Б. А. Райзберг, Л. Ш. Лозовский, Е. Б. Стародубцева. — ИНФРА-М, 2006.
5. Старилов, Ю. Н. Административные процедуры как правовое средство обеспечения законности публичного управления / Ю. Н. Старилов // Правовая наука и реформа юридического образования : сб. науч. трудов. Вып. 21:
Стахов А. И., Нестеренко И. А. Административная процедура в Российской Федерации: понятие, сущность, структура, сфера применения // Административное право и процесс. 2012. № 4. С. 37—42 // СПС «КонсультантПлюс».
Козлов Ю. М. Административное право : учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 451.
в
ЕСТНИК Сладкова А. В.
УНИВЕРСИТЕТА К вопросу об административно-процедурном процессе и административных процедурах I
имени О. Е. Кутвфина (МПОА)
«Правовой нигилизм» и «чувство законности» в России: соотношение, значение и формы / Ю. Н. Старилов. — Воронеж: Изд-во Воронежского государственного ун-та, 2007.
6. Стахов, А. И., Нестеренко, И. А. Административная процедура в Российской Федерации: понятие, сущность, структура, сфера применения/А. И. Стахов, И. А. Нестеренко // Административное право и процесс. — 2012. — № 4.
7. Студеникина, М. С. Административное право : учебник / М. С. Студеникина ; под ред. Л. Л. Попова и М. С. Студеникиной. — М. : Норма, 2008.
